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10 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 18 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Partes

Responsáveis: Adriano Rodrigues - CPF 612.417.766-87, Manoel da Silva - CPF 016.204.868-81, Nilson Prado Godoy - CP 448.987.708-00, Wladimir Teixeira Bottecchia - CPF 016.207.338-03, Waldemar da Silva Cruz Filho - CPF 033.709.488-85 e Carlos Fernando Rosa Pereira - CPF 967.646.198-91, Unidade: Parque de Material Aeronáutico de Lagoa Santa - PAMALS do Comando da Aeronáutica

Julgamento

Relator

UBIRATAN AGUIAR

Documentos anexos

Inteiro TeorTCU_TCSP_00679620007_c8396.doc
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Inteiro Teor

GRUPO I - CLASSE IV - Plenário

TC XXXXX/2000-7 c/06 volumes

Natureza: Tomada de Contas

Unidade: Parque de Material Aeronáutico de Lagoa Santa - PAMALS do Comando da Aeronáutica

Responsáveis: Adriano Rodrigues - CPF 612.417.766-87, Manoel da Silva - CPF 016.204.868-81, Nilson Prado Godoy - CP 448.987.708-00, Wladimir Teixeira Bottecchia - CPF 016.207.338-03, Waldemar da Silva Cruz Filho - CPF 033.709.488-85 e Carlos Fernando Rosa Pereira - CPF 967.646.198-91

Advogado: não houve

Sumário: Tomada de Contas relativa ao exercício de 1999. Irregularidades diversas detectadas na gestão da Unidade. Audiência. Acolhimento, em parte, das justificativas. Infrações de natureza grave. Contas irregulares com relação a dois dos responsáveis. Multa e inabilitação para o exercício de cargo público. Contas regulares com ressalvas dos demais.

RELATÓRIO

Cuidam os autos de Tomada de Contas anual do Parque de Material Aeronáutico de Lagoa Santa (PAMA/LS), UG XXXXX, relativa ao exercício de 1999.

2.Por determinação do Relator, acolhendo proposta da Unidade Técnica, em síntese, foi promovida a audiência dos Srs. Nilson Prado Godoy, Manoel da Silva, Damásio Barcelos da Silva Adriano Rodrigues e Ricardo Augusto Neubert, para que apresentassem razões de justificativa sobre as irregularidades abaixo transcritas, relativas ao exercício de 1999, em inspeção junto à PAMALS, conforme TC XXXXX/2000-4, anexado por cópia às presentes contas :

2.1 NILSON PRADO GODOY

"...

b) convite 16/PAMALS/99 - a terceirização de serviços de revisão de aeronaves e componentes, inclusive do tipo Inspeção Nível Parque Programada (INPP), atividades finalísticas da unidade, sem autorização legal, como exige o Decreto 2271, no art. , § 2º;

....

....

e) convite 57/PAMALS - o pagamento antecipado referente às notas fiscais nºs 1307 e 1308, pagas pelas ordens bancárias nº 725, de 2/12/99, e 1118, de 8/12/99, quando o serviço foi executado entre os meses de dezembro/99 e fevereiro de 2000;

f) convite 058/PAMALS/99 - antecipação de pagamento dos serviços, visto que a empresa vencedora apresentou a nota fiscal de nº 184 dois dias após a homologação do convite e o pagamento se deu em 25/10/99, OB 920/99;

.....

h) convite 038PAMALS/99 - o fato de o objeto adjudicado à empresa vencedora, estudo de engenharia para viabilidade de implantação de um sistema de VOR nas proximidades do aeródromo de Lagoa Santa, ser de setembro de 1999, quando a data de realização do convite era de 13/10/99;

....

....

k) convites 38/PAMALS/99 ....e 61/PAMALS/99 - a abertura de procedimentos licitatórios, sem a existência de projeto básico e orçamento detalhado em planilhas que expressassem a composição de todos os custos unitários;

l) convite 61PAMALS/99 - a realização do convite sem a presença de três propostas válidas (Decisão 274/94/Plenário/TCU), o fato da nota de empenho 782/99 ser posterior à nota fiscal nº 186, a ausência de formalização de instrumento contratual ou documento equivalente;

...

...

o) convite 16/PAMALS/99 - realização de convite sem três propostas válidas, tendo em vista que a firma Enéas Pereira rodrigues não encontrava-se habilitada e a ausência de instrumento contratual ou documento equivalente, projeto básico e orçamento estimado em planilhas de custos;

...

q) convite 57/PAMALS/99 - o fato de estar expresso no documento 'declaração de fato superveniente' (fl. 17 do processo da licitação), apresentado pela empresa vencedora do certame, datado de 26.10.99, portanto, aproximadamente 15 dias antes da Carta-Convite, de 12.11.99, e praticamente um mês antes da abertura das propostas (24.11.99), o nº do convite e o nº do processo constantes no PAMALS, evidenciando que o certame serviu apenas para dar forma à despesa; como também, a ausência de projeto básico, orçamento estimado em planilhas que expressassem todos os custos unitários previamente à abertura do certame, e a inexistência de instrumento contratual ou documento equivalente;

r) convite 63/PAMALS - a não formalização de instrumento contratual ou documento equivalente com a empresa vencedora e a realização do convite sem o projeto básico e o orçamento estimado em planilhas de custos;

s) convite 33/PAMALS/99 - realização do convite com número de propostas válidas inferior ao exigido pelo art. 22, § 3º da Lei nº 8.6666/93 e Decisão. 274/94/Pl/TCU, e a ausência de orçamento estimado em planilhas que expressassem todos os custos unitários;

t) convite 58/PAMALS - a realização de convite com somente duas propostas válidas, ausência de projeto básico, orçamento detalhado em planilhas, instrumento contratual ou documento equivalente e a aceitação de propostas divergentes com o disposto no item 8.1.3.1 do convite; assim como, a necessidade de realização deste convite, destinado à troca total do telhado e reforma geral dos banheiros da Capela Nossa Senhora de Loreto , contemplando itens relativos à cobertura (R$ 9.950,00), revestimentos (R$ 2.350,00), instalações hidráulicas (R$ 1.300,00) e ouças e metais (R$ 1.600,00), de acordo com a proposta da vencedora;

u) a concessão de uso à COOPRESA, a título gratuito, da Seção de Raio X, Magna Flux e Banhos Eletrolíticos; Seção de Motores; Laboratório Setorial de Calibração e de dependências da biblioteca;

v) a realização de contrato verbal com a COOPRESA, relativamente ao reembolso efetuado por esta cooperativa, quando da prestação de serviços a terceiros, devendo ser apresentado na oportunidade todos os comprovantes dos ressarcimentos efetuados por esta cooperativa;

w) convites 57/PAMALS/99 e 63/PAMALS/99 - a realização da modalidade licitatória convite, quando o valor dos certames exigia a realização de tomada de preços;

x) a inexistência de comprovante da execução dos serviços relativos ao convite 61/PAMALS/99, o que não justicaria os pagamentos realizados;

y) a atestação da nota fiscal nº 1069 da firma vencedora do convite 63/99, dando concluído 80% da obrigação contratada, quando o objeto deu-se por acabado somente no final de março/2000.

2.2 DAMÁSIO BARCELLOS DA SILVA - a audiência que foi realizada corresponde às mesmas irregularidades transcritas nas alíneas b e x supratranscritas.

2.3 ADRIANO RODRIGUES - a audiência que foi realizada corresponde às mesmas irregularidades transcritas nas alíneas e, f e x supratranscritas.

2.4 MANOEL DA SILVA - a audiência que foi realizada corresponde às mesmas irregularidades transcritas nas alíneas h, k, l, o, q, r, s, t, u, v e w, supratranscritas;

2.5 RICARDO AUGUSO NEUBERT - atestação da nota fiscal nº 1069 da firma vencedora do convite 63/99, dando concluído 80% da obrigação contratada, quando o objeto deu-se por acabado somente no final de março/2000."

3.Em exame as razões de justificativas, a Unidade Técnica propôs o acolhimento daquelas apresentadas para as irregularidades concernentes às alíneas b, k, o, r, s, t, x e y, supratranscritas.

4.A respeito das demais audiências, transcrevo a seguir a análise realizada pelo Analista Carlos Wellington Leite de Almeida:

"RAZÕES REJEITADAS

Convite 57/PAMALS/99 (PAG 1325): o pagamento antecipado referente às notas fiscais nºs 1307 e 1308, pagas pelas ordens bancárias nº 725, de 2/12/99, e 1118, de 8/12/99, quando o serviço foi executado entre os meses de dezembro/99 e fevereiro/2000.

Convite 57/PAMALS/99 (PAG 1325): o fato de estar expresso no documento “declaração de fato superveniente” * (fl. 17 do processo da licitação), apresentado pela empresa vencedora do certame, datado de 26.10.99, portanto, aproximadamente 15 dias antes da Carta-Convite, de 12.11.99, e praticamente um mês antes da abertura das propostas (24.11.99), [no qual já constavam] * o nº do convite e o nº do processo constantes no PAMALS, evidenciando que o certame serviu apenas para dar forma à despesa; como também a ausência de projeto básico, orçamento estimado em planilhas que expressassem todos os custos unitários previamente à abertura do certame, e a inexistência de instrumento contratual ou documento equivalente.

* Grifo da Unidade Técnica e texto adicional inserido no bojo do texto da audiência original; para melhor entendimento, visualizar trecho do Relatório de Inspeção à fl. 14 do Vol. Principal.

Brig. NILSON PRADO GODOY, Ten. Cel. MANOEL DA SILVA e Cap. ADRIANO RODRIGUES: alegada não-ocorrência do pagamento antecipado. Falha formal simples relativa à data de documento. Atendimento ao princípio da economicidade. Alegada boa-fé.

18. Em suas razões de justificativa (fls. 447/448, 472/503, v. 1 e 1157/1182, v. 5), o Brig. Nilson Prado Godoy, no que toca ao pagamento antecipado, afirma que o objeto contratado (“desenvolvimento de um módulo de treinamento à distância”) foi recebido e aceito em dezembro de 1999. Procura esclarecer que a utilização do módulo é que ocorreu no período de dezembro de 1999 a janeiro de 2000, verbis “por interesse da Administração, uma vez que o referido módulo já havia sido recebido e pago anteriormente” (fl. 1068).

18.1 Em razões adicionais, reitera que o módulo de treinamento fora recebido pronto para uso e que a instrução com o módulo é que haveria ocorrido em data posterior. Manifesta-se, ainda, sobre o caráter pioneiro do evento (fl. 1166, v. 5).

18.2 Quanto ao fato superveniente, informa que a “Declaração de Fato Superveniente” haveria sido datada erroneamente pela empresa licitante, fato que haveria passado despercebido pela Administração. Anexa correspondência da empresa vencedora do certame (fl. 701, v. 2), datada de 27.11.2000, na qual retifica a data da citada declaração para 22.11.1999. Quanto ao projeto básico, alega que este haveria sido produzido pela Divisão Técnica, sendo o mesmo anexado aos presentes autos à fl. 703 do volume 2. A Nota de Empenho 99NE00349 haveria servido como instrumento formal do ajuste com a empresa Ampla Informática e Consultoria Ltda (fl. 1097, v. 5).

18.3 Em suas razões adicionais, reitera o Ex-Diretor tratar-se de verbis “ erro formal por não ter seguido as regras da legislação em vigor”. Procura sustentar que a relevância e a urgência do serviço levou os responsáveis a uma decisão que não atentou para verbis “o princípio constitucional da legalidade e sim para o da economicidade e da praticidade” (fl. 1177, v. 5). Procura demonstrar, ainda, o ganho que decorreu para a Administração, remetendo-se à economia que decorrera, tendo em vista a possibilidade de atualização profissional no próprio ambiente de trabalho (fl. 1178, v. 5). Alega haver ocorrido apenas uma falha formal e que todas as sua ações foram realizadas de boa-fé (fl. 1178, 5)

18.4 O Ten. Cel. Manoel da Silva, CPF 016.204.868-81, apresentou razões de justificativa de mesmo teor (fl. 1097, v. 5).

ANÁLISE: rejeição das razões de justificativa. Confirmação do pagamento antecipado. Confissão ficta relativa ao pagamento antecipado. Aplicação subsidiária do CPC.

19. Não são aceitáveis as razões de justificativa trazidas pelos responsáveis aos autos em relação às irregularidades acima descritas, a seguir analisadas em conjunto. Como bem ressalta a instrução precedente, a falha referente à aposição de data na “Declaração de Fato Superveniente” seria escusável se não estivessem presentes contundentes evidências de negligência na condução de licitações no PAMA/LS (fl. 1097, v.5). O erro de data no documento constitui apenas um dos indícios de que o processo licitatório foi fraudulentamente forjado para conferir um aspecto de legalidade aos pagamentos a serem efetuados à empresa Ampla Informática e Consultoria Ltda, mas a equipe de inspeção levantou in loco outros indícios de fraude licitatória, como a seguir descritos (fls. 1097/1098, v. 5):

a) não foi firmado contrato com a empresa, mesmo considerando-se que a entrega do objeto seria decorrência de um complexo e demorado processo de desenvolvimento de software customizado ao PAMA/LS;

b) não havia no processo administrativo relativo à licitação qualquer outra proposta que não a da própria empresa vencedora;

c) o serviço foi executado em aproximadamente 90 dias, entre os meses de dezembro de 1999 e fevereiro de 2000 e, embora as notas fiscais da empresa nºs 1307 e 1308 estejam datadas de 26.11.99, o serviço foi inteiramente pago pelas ordens bancárias nºs 725, de 02.12.99 e 1118, de 08.12.99, evidenciando pagamento antecipado.

19.1 O pagamento antecipado resta mais do que caracterizado, não sendo elidido pelas razões de justificativa trazidas aos autos. Os empenhos respectivos datam de 25.11.1999 (fls. 257/258, v. principal) e as notas fiscais foram emitidas no dia seguinte, 26.11.1999 (fls. 259/260, v. principal). Ora, não se pode admitir que um complexo sistema de treinamento, que utiliza recursos de multimídia, no valor de R$ 148.200,00 possa haver sido executado em apenas um dia. Admiti-lo seria fuga indiscutível ao mínimo do senso comum. Além disso, a execução do serviço deu-se até o mês de fevereiro de 2000, verificação mais do que suficiente para caracterizar como adiantado e indevido o pagamento realizado no início de dezembro de 1999 (fl. 1098, v. 5).

19.2 Além de estar plenamente caracterizada a antecipação indevida de pagamentos, é importantíssimo destacar que o gestor não buscou afastar a suspeita quanto ao direcionamento do certame. O texto da audiência procedida claramente referenciou a suspeita da equipe de inspeção quanto a estar o certame licitatório direcionado para a empresa que “sagrou-se” vencedora (fl. 1098, v. 5). Entendemos, diante do silêncio voluntário e inexplicado do gestor, que o direcionamento, com fuga aos princípios da isonomia e da impessoalidade, resta perfeitamente configurada, tendo em vista o instituto da confissão ficta, em Direito Processual Civil.

19.3 A confissão ficta resulta da não-impugnação pelo responsável de ato irregular que lhe é imputável. Esse instituto encontra-se consagrado no art. 302 do Código de Processo Civil - CPC, norma subsidiariamente aplicável aos processos em trâmite nesta Casa de Contas (Súmula TCU nº 103). De acordo com a norma, cabe ao responsável manifestar-se precisamente sobre os fatos narrados, presumindo-se verdadeiros aqueles que não forem impugnados. Tratando do assunto sob o título ‘ônus da defesa especificada’, o jurista Humberto Theodoro Júnior assim se manifesta quanto ao disposto no art. 302 do CPC verbis: “diante do critério adotado pela legislação processual civil, os fatos não impugnados precisamente são havidos como verídicos, o que dispensa a prova a seu respeito” (Humberto Theodoro Júnior, Curso de Direito Processual Civil, 25ª ed., Publicações Forense, 1998, pp. 378-379, vol. I). O doutrinador faz referência, também, ao Voto do Desembargador Gonzaga Júnior, do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, quando da Apelação 248.406, segundo o qual verbis: “fato alegado na inicial e não impugnado pelo réu é fato provado” (Humberto Theodoro Júnior, op laud). (...)

19.4 A ausência de projeto básico, orçamento detalhado e instrumento contratual no convite em questão não pode ser analisada isoladamente. Dada sua recorrência contumaz, essas falhas estão, como bem consta da instrução precedente, no bojo de uma grave situação que se caracteriza como rotineira na unidade: a realização de processos licitatórios meramente pró-forma (fl. 1098, v. 5). O que resta caracterizado, além de que as licitações ocorriam de forma direcionada à vitória de determinada empresa, é que não havia qualquer controle objetivo por parte da Administração, uma vez que os instrumentos de controle eram reiteradamente negligenciados.

19.5 Quanto à inexistência de contrato, embora o art. 62 da Lei nº 8.666/93 faculte a emissão de nota de empenho como instrumento formal, não houve critérios distintos para os diversos certames analisados, em especial, com relação à complexidade do objeto a ser contratado e nos casos em que deveria haver entrega futura. No caso do convite em exame, por exemplo, cabia a formalização de instrumento contratual, por tratar-se de desenvolvimento de um sistema personalizado e complexo (fl. 1098).

Falha formal no TCU. Princípios que norteiam as licitações no Brasil. Caráter essencial do princípio da legalidade. Regras constitucionais não se excluem no Direito brasileiro. Economicidade não pode ser dissociada da legalidade.

20. Outras discussões suscitadas pelas razões de justificativa apresentadas dizem respeito à alegada ocorrência de simples falha formal, à fuga ao princípio da legalidade para atender ao da economicidade e à boa-fé. Como veremos a seguir, nenhuma das razões alegadas encontra suporte analítico, a partir dos autos.

20.1 Primeiramente, cabe esclarecer quando consideramos determinada falta uma simples falha formal ou uma irregularidade grave, passível de penalidade mais severa. A falha formal, como o próprio nome sugere, é falha simples que atinge apenas a forma dos atos praticados mas não afeta sua essência nem seus princípios. Em geral, a falha formal diz respeito à fuga eventual (nunca reiterada/contumaz) a dispositivos contidos em regulamentos de ordem infra-legal, uma vez que a violação de dispositivo previsto em lei caracteriza, por regra, ato de gestão ilegal, levando ao julgamento de contas pela ilegalidade e à aplicação de penalidade pecuniária, nos termos da Lei nº 8.443/92, art. 16, inc. III, alínea b e art. 57, inc. II. Ainda assim, vale ressaltar, a falta em relação a uma norma regulamentar infra-legal deve ser entendida como não grave, pois, nos termos do mesmo dispositivo legal supra, a falta grave em relação a uma norma não regulamentar já expõe o responsável à aplicação de multa.

20.2 Em nenhuma hipótese as faltas praticadas pelos responsáveis logram a possibilidade de serem entendidas como simples falhas formais. Tratou-se de violação de norma legal, in casu, a Lei de Licitações e Contratos Administrativos e de vilipêndio aos princípios essenciais que devem nortear a realização de processos licitatórios no Brasil. Não se tratam de faltas pequenas, de ordem meramente formal.

20.3 A Lei nº 8.666/93, em seu art. 3o, define que a licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório e do julgamento objetivo. A situação encontrada no Parque de Lagoa Santa, dificilmente, pode ser considerada conforme esses princípios.

20.4 O princípio constitucional da isonomia foi frontalmente violado pelos responsáveis do PAMA/LS. Por esse princípio, entende-se a oportunidade que deve ser dada a todos de poderem contribuir para com o aperfeiçoamento da Administração Pública, oferecendo-lhe melhores serviços a menores preços, com isso chegando à proposta mais vantajosa para o Poder Público. É chamar para o núcleo administrativo do Estado a cooperação do mercado, atitude marca da contemporaneidade, voltada para a eficiência e para a eficácia. Não se pode dizer que o PAMA/LS garantiu a isonomia e a seleção da opção mais vantajosa porque, na prática, não houve qualquer seleção. Como verificado in loco pela equipe de inspeção do TCU, não havia qualquer outra proposta além da formulada pela empresa vencedora, com o que confirmamos o direcionamento do processo para o particular benefício da contratada, a violação aos preceitos de mercado e a fuga ao princípio da isonomia.

20.5 O direcionamento para o benefício da empresa contratada resulta na violação dos princípios da impessoalidade e da igualdade. Não houve tratamento igual entre licitantes nem critérios impessoais de escolha porque, desde o início, os responsáveis conduziram a licitação ao arrepio de qualquer regra objetiva de escolha da contratada. De acordo com Hely Lopes Meirelles, verbis “o desatendimento a esse princípio constitui a forma mais insidiosa de desvio de poder, com que a Administração quebra a isonomia entre os licitantes” (Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro , 24a edição, Malheiros, 1999). Pelo mesmo raciocínio, concluimos que restou violado o princípio do julgamento objetivo, o qual, de acordo com o mesmo doutrinador, verbis “visa a afastar o discricionarismo na escolha das propostas (...) com o quê se reduz e se delimita a margem de valoração subjetiva” (Idem).

20.6 A justificativa apresentada pelo Sr. Nilson Prado Godoy quanto a haver buscado economicidade em detrimento da legalidade mostra-se de todo inaceitável. Concordar com alegação dessa natureza é concordar que alguém possa impunemente fugir à mais importante baliza de avaliação de regularidade no âmbito do setor público: a lei, comando social cogente, emanado da legitimidade democrática do Poder Legislativo. A economicidade que trata verbis “da obtenção do melhor resultado estratégico possível de uma determinada alocação de recursos financeiros, econômicos e/ou patrimoniais em um dado cenário macroeconômico” (Paulo Soares Bugarin, “Reflexões sobre o princípio constitucional da economicidade e o papel do TCU” in: Revista do TCU , Brasília: Tribunal de Contas da União, nº 78, out/dez, 1998) não se dissocia do princípio basilar da legalidade. As regras constitucionais não podem ser entendidas de forma isolada uma da outra, entrechocando-se e anulando-se total ou parcialmente, como decorrência do princípio da unidade constitucional. No Brasil, não é aceita a tese de que possam existir normas inconstitucionais na própria Constituição, conforme sustentado por alguns operadores de Direito, a partir da corrente doutrinária liderada pelo jurista germânico Otto Bachof (Supremo Tribunal Federal, Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 815-3, do Governador do Estado do Rio Grande do Sul . Brasília: Serviço de Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, 28/03/96). Entender que a economicidade possa, de alguma forma, afastar as considerações sobre a legalidade é quebrar a unidade principiológica da Constituição Federal e afastar a possibilidade de contar com o mais importante parâmetro objetivo de avaliação da gestão pública, pois este consiste, essencialmente no exame de legalidade.

20.7 O responsável procura conferir um tom de modernidade à sua argumentação. De fato, hoje em dia, pugna-se pela análise de economicidade, eficiência e eficácia na avaliação da gestão de recursos públicos. No entanto, a conclusão proposta pelo recorrente, segundo a qual a legalidade possa ser posta de lado em função do atendimento a outros requisitos, não é mais que o resultado de um raciocínio viciado e tendencioso. Chavões desse tipo apenas escondem sob o manto da modernidade que evocam o comportamento viciado da Administração do PAMA/LS.

20.8 A economicidade, muito ao contrário do que sugere o tortuoso raciocínio proposto pelo ex-Diretor, não é algo que rasga as regras em nome de uma pseudo-eficiência, mas que alia a transparência cristalina dos atos de gestão à obtenção dos resultados pretendidos e aos estritos ditames legais, mormente em se tratando de licitações públicas, caminhos naturais para o uso do dinheiro do contribuinte brasileiro. Isso são afirmações do senso comum, desprovidas de qualquer estudo mais aprofundado. Mesmo nos órgãos de controle dos países centrais, não se reduzem as regras de conduta a um segundo plano, em nome do objetivo a ser alcançado. As normas de auditoria do General Accounting Office - GAO, órgão de Controle Externo dos Estados Unidos, em seu item 1.11, definem claramente a importância da análise do ponto de vista das leis e dos regulamentos aplicáveis (General Accounting Office (GAO), Normas de auditoría gubernamental , tradução para o espanhol da Contraloría General de la República del Perú, EUA, junho/1994).

Não comprovação da boa-fé dos responsáveis. Nos processos do TCU, boa-fé não pode ser simplesmente presumida, mas efetivamente comprovada.

21. Os responsáveis não lograram demonstrar sua boa-fé nos atos praticados, pelo que não podem ser aceitas suas razões de justificativa a esse respeito, conforme preconiza o artigo 3º da Decisão Normativa TCU nº 035/2000. Nos processos do TCU, a boa-fé não pode ser simplesmente presumida, mas deve ser efetivamente comprovada a partir dos documentos que integram o processo, sob pena tornar inócua a própria exigência da boa-fé. Em explanação clara e precisa sobre o tema, o Ministro Augusto Sherman Cavalcanti, à época em que ocupava o cargo de Chefe de Gabinete do Procurador-Geral junto ao TCU, afirmou que verbis: “reconhecer a boa-fé significa extrai-la dos elementos contidos nos autos, significa que a boa-fé deve ser demonstrada, verificada, observada a partir desses elementos. Quer isso dizer que a boa-fé, neste caso, não pode ser presumida, mas antes deve ser verificada, demonstrada, observada, enfim, reconhecida” (Augusto Sherman Cavalcanti, Ministro do TCU, “A cláusula geral da boa-fé como condição de saneamento de contas no âmbito do Tribunal de Contas da União” in: Revista do TCU , Brasília: Tribunal de Contas da União, 2001, nº 88, abr/jun, pp. 29-41). Esse entendimento foi integralmente ratificado por ocasião da prolação do Acórdão 88/2003 - Plenário, no qual a não-comprovação, no processo, da boa-fé dos responsáveis levou à negativa de provimento de recurso de reconsideração em prestação de contas.

21.1 De acordo com Sua Excelência, o princípio do in dubio pro reo não cabe nos processos em que o ônus de prestar contas incumbe ao gestor. Isso porque se tratam de processos iluminados pelo Princípio da Supremacia do Interesse Público, o qual, no dizer de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, verbis “está presente tanto no momento da elaboração da lei como no momento da sua execução em concreto pela Administração Pública” (Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo , 11ª edição, São Paulo: Ed. Atlas, 1999, p. 68). Ressalta o Exmº Sr. Ministro Augusto Sherman que verbis: “não se está aqui no âmbito do Direito Civil, em que a regra é a de presunção da boa-fé. Está-se na seara do Direito Público. Trata-se de regra relativa ao exercício do controle financeiro da Administração Pública. Insere-se essa regra no processo administrativo peculiar ao Tribunal de Contas da União, em que se privilegia como princípio básico a inversão do ônus da prova, pois cabe ao gestor público comprovar a boa aplicação dos dinheiros e valores públicos sob sua responsabilidade” (Augusto Sherman Cavalcanti, Ministro do TCU, op cit, p. 30).

21.2 Outra discussão relevante para a análise em curso é a da distinção entre boa-fé subjetiva e boa-fé objetiva. A boa-fé subjetiva, conceito oriundo do Direito Romano e do Direito Canônico, pode ser definida como o estado de convencimento do indivíduo em estar agindo de maneira correta. A boa-fé objetiva, por sua vez, conceito oriundo do Direito Germânico, significa o ajuste do comportamento do indivíduo a um arquétipo jurídico de conduta social. Novamente, recorremos ao seguro estudo do Exmº Sr. Ministro Augusto Sherman verbis: “a boa fé subjetiva tem o sentido de uma “condição psicológica” que, em regra, concretiza-se no “convencimento do próprio direito”, ou na “ignorância” de estar-se lesando direito alheio, ou na “vinculação à literalidade do pactuado” (...) A boa-fé objetiva deve ser vista (...) como regra fundada na “consideração para com os interesses do “alter”, visto como um membro do conjunto social que é juridicamente tutelado” (Idem, p. 35).

21.3 Se tomarmos a boa-fé subjetiva como sendo o convencimento do próprio direito, não se pode admitir que os responsáveis estavam convencidos de que era legítima a absoluta ausência de transparência e de imparcialidade em um procedimento licitatório público, resultando no visível direcionamento da contratação. Não podemos admitir como razoável o convencimento de que seriam normais a desobediência a comandos legais claros e expressos, a falta de projeto básico e orçamento detalhado, elementos essenciais ao controle, a desobediência quase generalizada às regras de licitação.

21.4. Do ponto de vista objetivo, também não se enquadram os membros da Comissão de Licitação no arquétipo esperado do Administrador Público, a não ser que esse arquétipo admita a reiterada negligência quando se lida com o dinheiro do contribuinte. Certamente, o arquétipo a que se refere o conceito da boa-fé objetiva não abriga procedimentos dessa ordem. Além disso, importante é ressaltar que, de acordo com cuidadosos estudos realizados no âmbito desta Corte, a melhor exegese do artigo 3º da Decisão Normativa TCU nº 035/2000, é a de que a não configuração objetiva (entenda-se, nos autos do processo) da boa-fé dos responsáveis já constitui razão suficiente para se ultrapassar a fase de rejeição de defesa, proferindo-se, desde logo, o julgamento pela irregularidade das contas (Luiz Felipe Bezerra Almeida Simões, Analista do TCU, “A caracterização da boa-fé nos processos de contas” in: Revista do TCU , Brasília: Tribunal de Contas da União, 2001, nº 88, abr/jun, pp. 71-74)

22. As razões de justificativa apresentadas pelo Cap. Adriano Rodrigues ficam acolhidas, nos termos da instrução precedente.

Convite 038/PAMALS/99 (PAG 1109)*: a antecipação de pagamento dos serviços, visto que a empresa vencedora apresentou a nota fiscal de nº 184, dois dias após a homologação do convite e o pagamento se deu em 25/10/99, OB 920/99.

* já corrigido, conforme instrução precedente, folha 1070 do volume V, item 68.

Brig. NILSON PRADO GODOY : alegada urgência dos estudos e da implantação do Sistema VOR, não-ocorrência do pagamento antecipado, execução do objeto e ocorrência de simples falha formal.

23. O gestor informa que houve a necessidade de se realizar estudos para a implantação do Sistema VOR - Very High Frequency Omnidirectional Radio Range, objeto do convite em questão. Para tanto, preliminarmente, haveria sido estabelecido contato com 3 (três) empresas, as quais deveriam prover um orçamento para o desenvolvimento do sistema. Duas delas haveriam prosseguido em seus estudos por conta e risco próprios, sem qualquer comprometimento do PAMALS. Menciona que a empresa vencedora, conhecedora dos detalhes do projeto desejado e verbis “pressionada pela urgência pretendida pela Administração do Parque, redobrou seus esforços e efetuou a entrega de todo o estudo rapidamente”. Não haveria ocorrido o pagamento antecipado (fl. 1070, v. 5).

23.1 Adicionalmente, afirma o oficial a importância do aeródromo de Lagoa Santa, inclusive como ponto de apoio para as viagens do Exmº Sr. Presidente da República. Nesse contexto, haver-se-ia a Administração voltado para a melhoria do Sistema de Aproximação por Instrumentos. Por fim, sustenta que verbis “os bons fornecedores fazem parte do patrimônio da Força Aérea e, principalmente, quando sabemos que não se tem gente treinada para este tipo de trabalho. Para que se possam cumprir as missões é necessário que se busquem parceiros especializados que nos respondam com qualidade e confiabilidade nos momentos em que deles precisamos”. Afirma haver ocorrido verbis “FALHA FORMAL sendo que esta falha é decorrente de uma busca do INTERESSE PÚBLICO E DA PRÓPRIA COMUNIDADE” (fls. 1167/1168, v. 6).

ANÁLISE : descrédito da versão de que empresas privadas estariam agindo por risco próprio, direcionamento da licitação, licitação destinada a conferir cobertura legal a fato já consumado, noções de mercado nas licitações públicas.

24. Ad argumentandum tantum, esclarecemos que este órgão de controle externo, em momento algum, questionou a importância do Parque de Material Aeronáutico de Lagoa Santa. Muito ao contrário, exatamente em função da relevância é que suas contas estão sendo objeto de análise tão cuidadosa. Ocorre, no entanto, que não merecem acolhida as razões de justificativa apresentadas, já devidamente analisadas em instrução precedente. Verifica-se, dos autos, que empresas haveriam iniciado os estudos relativos ao Sistema VOR já com expectativa de recompensa futura. Não merece crédito, por absolutamente avessa ao comportamento empresarial, a idéia de que firmas privadas estariam investindo seus recursos sem qualquer expectativa de retorno. Pelo desenrolar dos acontecimentos, com muita propriedade, conclui a instrução precedente que houve direcionamento de licitação (fl. 1070, v. 5).

24.1 Estranho também, como realça a análise precedente, é que as empresas hajam desenvolvido onerosos estudos sem qualquer participação da Administração. Em condições contratuais normais, a Administração forneceria a Administração subsídios à contratada para o desenvolvimento dos serviços. Destaca-se o prazo extraordinariamente rápido com que os estudos preliminares converteram-se no produto final almejado pelo convite in casu, sobretudo diante da alegação de que, antes do ajuste com a empresa vencedora não haveria sido contatada pelo PAMA/LS para o fornecimento de qualquer apoio. O que resta claro é que o serviço já estava concluído, servindo o certame licitatório apenas para conferir uma suposta legalidade ao pagamento (fls. 1070/1071, v. 5). Violação frontal ao artigo 2o da Lei 8.666/93, segundo o qual as obras, serviços e aquisições deverão ser precedidas obrigatoriamente de licitação.

24.2 A idéia trazida pelo responsável, segundo a qual os bons fornecedores devem ser tratados com respeito e dignidade pela Administração, por se constituírem em patrimônio desta é correta, mas não nos termos alegados e, em especial, diante dos fatos verificados nos autos. Os bons fornecedores, realmente, são importantes para a Administração, por isso mesmo é que, por meio das licitações, são chamados a contribuir para com o aperfeiçoamento das práticas públicas. Ocorre que o bom fornecedor é aquele que, tendo em vista os regulares e competitivos processos de seleção contratual, reafirmam, reiteradamente, sua competência técnica, sua lisura e seu compromisso com o público.

24.3 A economia de defesa, ramo das ciências econômicas que se dedica ao estudo das relações econômicas que subjazem às atividades militares (e que ganha importância nos dias atuais) confere suporte à nossa posição. A teoria econômica não mais confere abrigo ao conceito do fornecedor único e especializado. A competição é hoje a noção básica a respaldar a eficiência nas contratações de defesa, o que inclui todos os tipos de contratos de fornecimento de materiais e de prestação de serviços. Desde 1970, com o advento das Packard Initiatives, os Estados Unidos promoveram a restauração dos modelos competitivos nas contratações de seu sistema de defesa, iniciativas essas que foram fortalecidas com a edição da Competition in Contracting Act (CICA), de 1984, por meio do qual passou-se a exigir do Departamento de Defesa dos Estados Unidos “competição plena e aberta” (Keith Hartley & Todd Sandler, The Economics of Defense , Cambridge surveys in economic literature, Cambridge, EUA: Cambridge University Press, 1995, p. 146). Já no Brasil, a noção de competição nas licitações públicas começa com a edição do Decreto-lei nº 2.300/86 e se vê aperfeiçoada com a vigente Lei nº 8.666/93. A discussão liga-se, fundamentalmente, à contemporânea introdução do conceito de mercado na gestão pública.

24.4 A introdução das idéias e noções de mercado na Administração Pública constitui-se em fenômeno marcante dos modernos modelos de gestão. Neste sentido, manifestaram-se o New Public Management, que levou à administração pública britânica a fundamental ajuda de seu desenvolvido mercado e, no Brasil, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado, que ao definir a eficiência e a eficácia administrativa como objetivos essenciais da contemporaneidade, também definiu a busca da contribuição do mercado como requisito básico para o seu atingimento.

24.5 Uma das principais formas de se trazer ao setor público a contribuição do mercado ocorre por meio das licitações públicas. A Lei de Licitações e Contratos Administrativos realça a importância de se levar em conta as características de mercado, com vistas ao aperfeiçoamento da gestão pública. O art. 3o, ao definir a finalidade da licitação, deixa claro que os processos licitatórios devem nortear-se pela isonomia e igualdade entre os licitantes, de forma a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração. É dizer, trazer noções de mercado a contribuir para com a melhoria da Administração Pública consiste em promover e incentivar a competição no seio do setor privado, de forma a absorver o melhor dos resultados assim obtidos. Outros dispositivos do mesmo diploma legal fazem referência à contribuição do mercado para a melhoria do setor público. O inciso IV do artigo 15, por exemplo, faz expressa referência ao aproveitamento das peculiaridades do mercado, com vistas à economicidade. O § 6o do mesmo artigo define a obrigatória coerência entre os preços licitados e os de mercado. O inciso I do § 7o, também do mesmo artigo, proíbe a especificação de marca, o que violaria os preceitos de mercado. O § 1o do artigo 23 torna obrigatório o melhor aproveitamento dos recursos disponíveis do mercado e a ampliação da competitividade. E assim por diante.

24.6 Mercado e competição, como visto acima, são conceitos básicos para a condução de processos licitatórios. Sem obediência a esses princípios, não há como garantir a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração, não há como dizer que um fornecedor é bom ou não. Licitação direcionada constitui afronta direta a essas noções. A idéia trazida pelo responsável quanto a fazer dos “bons fornecedores”, na prática, fornecedores favorecidos, caminha na contramão da modernidade, é retrógrada, afasta a saudável competição para fornecimento de serviços e bens ao Poder Público, viola os preceitos legais da licitação, vilipendia a basilar noção de mercado nas licitações públicas e constitui falta grave, não uma simples falha formal. Ressaltamos por fim, que nenhuma falha, seja formal ou grave, decorre da busca do interesse público, mas, ao contrário, da sua inobservância, ainda que temporária.

24.7 Registramos o acolhimento das razões de justificativa do Sr. Adriano Rodrigues, nos termos da instrução precedente (fl. 1071, v. 5).

Convite 038/PAMALS/99 (PAG 1109): o fato de o objeto adjudicado à empresa vencedora, estudo de engenharia para viabilidade de implantação de um sistema de VOR nas proximidades do aeródromo de lagoa Santa, ser de setembro de 1999, quando a data de realização do convite era de 13/10/99.

Brig. NILSON PRADO GODOY e Ten. Cel MANOEL DA SILVA : alegado erro de grafia em documento e ocorrência de mera falha formal.

25.Em suas razões de justificativa, o Sr. Nilson Prado Godoy procura sustentar que a inscrição relativa ao mês de setembro foi grafada equivocadamente no rodapé da capa do estudo, pela empresa vencedora do certame (fl. 1074, v. 5). Ao mesmo tempo, sugere a ocorrência de simples falha formal (fl. 1171, v. 5).

26.O Sr. Manoel da Silva, em razões de mesmo teor, afirma a ocorrência de simples erro de grafia e atribui o ocorrido ao provável uso equivocado dos comandos “copiar” e “colar” do processador de textos “word” (fls. 1074, v. 5 e 1245, v. 6).

ANÁLISE: análise em conjunto não permite conclusão pela regularidade, direcionamento do certame licitatório.

27. Mantemos o teor da análise anterior, segundo a qual um erro de grafia seria perfeitamente escusável, mas a análise de conjunto não permite essa avaliação. Mantemos, ainda, a responsabilidade do Sr. Manoel da Silva (fl. 1075, v. 5). Como ressalta a instrução precedente, os gestores não lograram eliminar as irregularidades que pairavam sobre o Convite 038/PAMALS/99. Um dos pontos ressaltados pela equipe de inspeção foi a celeridade com que os eventos se desenrolaram. A abertura das propostas e a homologação ocorreram no mesmo dia, 13.10.99 e a empresa vencedora apresentou a nota fiscal em 15.10.99, dois dias após a homologação, realizando-se o pagamento por meio da ordem bancária OB 920/99, de 25.10.99 (fl. 1075, v. 5). Claro é o direcionamento da licitação, como já discutido nesta mesma peça de análise.

Convite 061/PAMALS/99 (PAG 1409): a realização do convite sem a presença de três propostas válidas (Decisão 274/94/Plenário/TCU), o fato da nota de empenho 782/99 ser posterior à nota fiscal nº 186, a ausência de formalização de instrumento contratual ou documento equivalente.

Brig. NILSON PRADO GODOY e Ten. Cel. MANOEL DA SILVA: alegado desinteresse do mercado local, alegado erro de grafia em documento, alegada ocorrência de simples falha formal.

28. O responsável afirma que, das três propostas válidas apresentadas, duas haveriam sido desclassificadas por razões de documentação e cadastro. Afirma o gestor que há dificuldade em conseguir a participação de interessados em seus processos licitatórios, devido à verbis “reduzida quantidade de empresas fornecedoras e prestadoras de serviços, na área da Grande Belo Horizonte (...) cadastradas no SICAF)”. De acordo com o gestor, as empresas dessa região não consideram verbis “compensatórios os custos financeiros e nem o tempo despendido em trâmites burocráticos para a manutenção de seus cadastros no SICAF” (fl. 1081, v. 5). Por isso, haveria a empresa restante sido contratada, idéia essa reforçada em suas razões adicionais (fls. 1172/1173, v. 5). Como em relação a todas as demais faltas gestionárias que lhe são imputadas, o Sr. Nilson Prado Godoy afirma apenas haver incorrido em verbis “uma falha formal” (fl. 1173, v. 5).

28.1 Quanto à emissão da Nota de Empenho nº 782/99 em data posterior à Nota Fiscal nº 186, o gestor afirma tratar-se de um erro da empresa contratada. Apresenta carta de correção do documento fiscal à folha 621 do volume II, no qual a empresa retifica a data para 02.12.1999 (fl. 1081, v. 5). A nota de empenho haveria sido utilizada como instrumento hábil para formalizar ajuste com terceiro.

28.2 O Sr. Manoel da Silva procura sustentar que foram contatadas diversas empresas de consultoria, sem obter sucesso. Por isso a Administração do Parque haveria aceito a participação da firma Projetto Engenharia e Comércio Ltda, mesmo vencido seu cadastramento no Sistema SICAF, por entender que a presença de mais uma empresa tecnicamente capaz no certame seria um estímulo às demais no sentido de baixar os preços. Quanto aos questionamentos relativos à data de emissão da Nota de Empenho 782/99, o responsável apresenta razões idênticas à do Ex-Diretor (fl. 1083, v. 5). O oficial alega haver incorrido, tão-somente, em falha formal e não haver agido de má-fé (fl. 1248, v. 6).

ANÁLISE: inadmissibilidade do argumento relativo ao desinteresse de mercado, aceitação em processo licitatório de empresas em situação irregular.

29. A instrução precedente já se manifestou quanto ao fato de que o desinteresse de mercado poderia ser aceito como argumento em pequenas praças, mas não apresenta qualquer coerência em relação a uma gigantesca área metropolitana como a da Grande Belo Horizonte, que circunda o PAMA/LS. Prevendo a ocorrência de um possível desinteresse das empresas, a Lei 8.666/93, em seu art. 22, § 7o prevê que, em casos dessa natureza, pode ser realizado convite com menos de três participantes, sob pena de repetição de convite. Restaria à Administração do Parque demonstrar no respectivo processo administrativo que empresas foram chamadas a participar do certame e não demonstraram interesse. O gestor não poderia dar continuidade ao certame se todas as empresas estavam em condições irregulares (fl. 1082, v. 5).

29.1 Mostra-se fragilíssima a alegação de que se configurava o desinteresse do mercado. Não se trata de uma pequena cidade do interior, mas de uma das maiores capitais do país. A atitude do gestor em permitir a contratação, visivelmente direcionada, de determinada empresa depõe contra as noções de mercado e de competição que são, como acima exposto, fundamentais para que se garanta a participação do setor privado no processo de aperfeiçoamento do setor público.

29.2 Quanto à Nota Fiscal nº 186 (fl. 92, v. principal), as razões apresentadas abordaram apenas o aspecto formal (fl. 1082, v. 5). A alteração da data de emissão para o dia posterior, mesmo dia do empenho nº 782 (fl. 91, v. principal), não consegue explicar a extrema rapidez que caracterizou a entrega do objeto contratado. Conclui-se, novamente, que o objeto já havia sido executado antes do certame licitatório. A exemplo do Convite 038/PAMALS/99, também o convite sub examine mostrou-se direcionado em favor de empresa que já vinha executando o objeto anteriormente à realização da licitação, fato de alta gravidade. Vale notar que o Sr. Nilson Prado Godoy e o Sr. Manoel da Silva, juntos, atestaram a citada nota fiscal, sem apor-lhe a data.

29.3 Fato grave decorre do fato de o Presidente da Comissão Permanente de Licitações, juntamente com o Assistente Jurídico da Unidade, haver atestado, falsa ou negligentemente, que todas as empresas estavam habilitadas a participar da licitação mesmo após haver conferido no SICAF que nenhuma delas tinha cadastramento ou documentação regular (fl. 1083, v. 5).

29.4 Diante dos fatos, não podemos considerar que houve apenas falha formal nem presumir a boa-fé dos responsáveis. As irregularidades identificadas são graves e de longe extrapolam a noção de mera falha formal. Ainda que esta Unidade Técnica não haja questionado a ocorrência ou não de dano ao Erário, houve franca violação aos princípios licitatórios e à essência da Lei de Licitações. A boa-fé, como visto acima, não pode ser presumida mas deve ser efetivamente demonstrada pelos responsáveis a partir dos elementos constantes dos autos e não há, neste processo, qualquer evidência documental capaz de conferir suporte à alegada boa-fé.

Convites nºs 37/PAMALS/98 (PAG 556), 57/PAMALS/99 (PAG 1325), 63/PAMALS/99 (PAG 1411): a realização da modalidade licitatória convite, quando o valor dos certames exigia a realização de tomada de preços.

Brig. NILSON PRADO GODOY e Ten. Cel. MANOEL DA SILVA: alegado que o valor estimado não indicava a utilização da modalidade tomada de preços, alegada tentativa de obter preços mais vantajosos, alegada necessidade de realizar os pagamentos porque a empresa já havia executado o objeto, alegada boa-fé.

30. Inicialmente, o Sr. Nilson Prado Godoy alega que a modalidade escolhida foi “convite” porque os valores estimados para o certame não atingiam os previstos pela Lei nº 8.666/93. De acordo com o responsável, essa opção permitiria buscar empresas competentes e de reconhecida capacidade técnica de forma a que, em sua opinião, os custos obtidos poderiam ser inferiores aos de mercado (fl. 1107, v. 5).

30.1 Posteriormente, em arrazoado adicional, debate-se por sustentar que procurava uma forma mais rápida e eficaz para contratar verbis “evitando, sobremaneiramente, os riscos de ofensa à moralidade e à isonomia” (fl. 1180, v. 5). Para o Ex-Diretor, verbis “não há que se falar em má fé, pois todo negócio jurídico deve ser interpretado conforme a boa fé e os usos do lugar de sua celebração”. Alega que tentava reparar uma situação já existente, pois a empresa já havia realizado o serviço e verbis “só restava a Administração cumprir o seu papel efetuando o pagamento” (fl. 1181, v. 5). Ao mesmo tempo, como em praticamente todos os outros questionamentos discutidos ao longo deste processo, alega a ocorrência de mera falha formal (fl. 1181, v. 5).

30.2 A resposta do Sr. Manoel da Silva é de mesmo teor. Acrescenta, apenas que se fosse realizada uma tomada de preços, verbis “a Organização poderia ficar à mercê de empresas ‘aventureiras’ ou de palpites de ‘curiosos’, que hoje infestam o mercado de trabalho na área de informática”. Haver-se-ia optado pela modalidade convite porque as empresas participantes contavam com verbis “indicações seguras” (fl. 1108, v. 5).

ANÁLISE: valores atingiriam o mínimo para modalidade licitatória superior, reiterada negligência no trato de licitações.

31. Não procedem as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis. De acordo com a instrução precedente (fl. 1108, v.5), a justificativa dos responsáveis de que “os valores estimados para os certames licitatórios não atingiram os limites previstos pela Lei nº 8.666/93”, à época de realização, não é válida. Para o Convite 37/PAMALS/98, disponibilizado em 29/4/1998, o limite vigente para a modalidade convite, conforme art. 23, inciso II, da Lei 8.666/93 (“compras e serviços não referidos no inciso anterior”, ou seja, que não se enquadrassem em “obras e serviços de engenharia”) era aquele normatizado pela Portaria MARE nº 449, qual seja, de até R$ 38.550,49. Para os outros dois certames, a Lei 9.648, de 27 de maio de 1998, era o normativo legal que estabelecia os limites vigentes (válidos até a presente data). In casu, o valor limite é de até R$ 80.000,00 para a modalidade convite. Portanto, houve descumprimento do disposto no art. 23 da Lei 8.666/93, no que tange à utilização da correspondente modalidade licitatória tendo em vista o valor estimado da contratação.

31.1 Observa a equipe, ainda, que os três convites questionados visaram à contratação de serviços de informática. O raciocínio dos gestores de que um convite poderia garantir empresas “idôneas” no certame não é aceitável. A modalidade tomada de preços proporcionaria, provavelmente, uma maior participação, com uma competitividade mais acirrada entre as empresas. A garantia de receber um bom produto estaria diretamente ligada à capacidade da Administração em definir de modo detalhado e inequívoco o objeto a ser licitado, e não à modalidade adotada. Portanto, esse raciocínio dos gestores não serve para afastar o descumprimento da legislação, no caso dos Convites 57/PAMALS/99 e 63/PAMALS/99 (fl. 1109, v. 5).

31.2. Mantemos a proposta de multa em relação à rejeição das razões de justificativa neste ponto de audiência pela, reiterada negligência de ambos os gestores questionados no que tange à observância da Lei das Licitações - além de configurar o direcionamento dos certames. Mesmo os supostos benefícios advindos das contratações, mencionados pelos gestores, não afastam a gravidade dos seguidos descumprimentos à legislação.

A realização de contrato verbal com a COOPRESA, relativamente ao reembolso efetuado por esta cooperativa, quando da prestação de serviços a terceiros, devendo ser apresentado na oportunidade todos os comprovantes dos ressarcimentos efetuados por esta cooperativa.

Brig. NILSON PRADO GODOY: alegado caráter complementar das ações da COOPRESA e recolhimento de importâncias devidas.

32. O responsável informa que a cooperativa em questão desenvolve trabalhos, tendo como principal objetivo a complementação da mão de obra do Parque e que a prestação de serviços a terceiros representa uma percentagem ínfima dos trabalhos desenvolvidos pela entidade. Observa que verbis “a atual direção do PAMALS foi alertada sobre a necessidade de se registrar em documento legal essas rotinas, vinculando a cada parte, seus direitos e deveres” (fl. 1106, v. 5). Por fim, anexa cópia de três guias de remessa que comprovariam o recolhimento de importâncias devidas pela Coopresa ao PAMALS (fls. 724/726 - Vol. II).

32.1 Adicionalmente, alega que verbis “a organização não dispõe de dados que possam atestar a realização de serviços para terceiros (...) à época não haviam instruções específicas para o assunto”. E remete-se a ações para corrigir essa falha (fl. 1180, v. 5).

ANÁLISE: nulidade de contrato verbal entre Administração e contratada.

33. Como bem ressalta a instrução precedente, “é nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração (...)”. Pela resposta do gestor, vê-se que há descumprimento do art. 60, parágrafo único, da Lei 8.666/93, conforme transcrito. Não houve - e ainda não há - formalização no contrato, ou por meio de aditivo posterior, de cláusula que normatizasse os reembolsos a serem efetuados pela Coopresa quando da prestação de serviços a terceiros. Dispositivo dessa natureza deveria prever quais os custos envolvidos na utilização de instalações e equipamentos do PAMALS, para que se procedesse a um pagamento balizado em critérios detalhados e objetivos (fl. 1106, v. 5).

33.1 Em análise anterior, foi verificado que os documentos enviados pelo gestor indicaram recolhimentos, mas não é possível identificar quais foram os serviços prestados e quais os insumos utilizados (no caso, possíveis recursos do PAMALS). Verifica-se que o montante de recursos envolvidos nesses ressarcimentos, conforme reconhece o gestor, é de pouca significância. Com isso, considerando, também, a falta de critérios formais (assentados em contrato) para o ressarcimento de serviços efetuados a terceiros, acreditamos ser viável a propositura de determinação que evite a continuidade da realização de trabalhos a particulares, pela Coopresa, dentro das instalações do PAMALS, por não restar comprovado o benefício que esse tipo de procedimento pode trazer à Administração. Com isso, tenta-se evitar, por outro lado, qualquer possível prejuízo à Administração, mesmo que de valor reduzido, tendo em vista que não existem critérios claros para os aludidos ressarcimentos (fl. 1106, v. 5).

33.2 Mantemos, por tudo isso, a cuidadosa análise já realizada e ressaltamos que, o mais grave de tudo é o claro descaso com que foi tratada a legislação vigente com relação ao ajuste com a Coopresa, dificultando a ação do controle, tendo em vista a existência de procedimentos não devidamente formalizados. O Sr. Nilson Prado Godoy reconhece tal fato ao afirmar que “a atual direção do PAMALS foi alertada sobre a necessidade de se registrar em documento legal essas rotinas (...)”. A falta de previsão de um procedimento que deveria estar presente no instrumento contratual, por si só, não ensejaria maiores reflexos. Ocorre que esta é mais uma irregularidade num rol de falhas que vêm a comprometer a licitude dos eventos que marcaram a gestão do responsável questionado neste ponto da audiência. Portanto, entendemos ser cabível a aplicação de multa ao gestor pelo fato de ter sido, mais uma vez, desrespeitada a legislação pertinente, com a execução de procedimentos de modo informal, dando margem à ocorrência de desvios nocivos à Administração (fls. 1106/1107, v. 5).

33.3 Quanto à alegada ausência de dados capazes de atestar a realização de serviços para terceiros estranhos, o argumento é de todo inadmissível. Todo gestor público tem obrigação (e sempre teve) de documentar os atos de gestão praticados, tendo em vista a obrigatória formalidade que norteia todas as ações administrativas. A argumentação, além de tudo, é desprovida do mínimo de bom senso. A esse respeito, entendemos cabível, ainda, a expedição de determinações.

Inadmissibilidade das alegações relativas ao desconhecimento dos trâmites licitatórios. A realização de licitações é básica para o desempenho das funções de ordenador de despesa. Oficial tem obrigação funcional-legal de se preparar para o desempenho de funções de mando. Obrigação do gestor de aplicar recursos corretamente e prestar contas.

34. Os responsáveis, como visto acima, reiteradamente procuraram sustentar boa-fé em seus atos e a ocorrência de meras falhas formais. A análise das razões de justificativa, à luz dos fatos, demonstrou a inadmissibilidade desses argumentos. Em especial, no que se refere à alegação de falhas formais, faltou aos responsáveis, ao que tudo indica, a mínima noção comum de que a ocorrência de violações à lei de licitações de forma tão repetida jamais permitiria o entendimento dos fatos como simples fugas à formalidade. Em suas razões adicionais, o Brig. Nilson Prado Godoy, expressamente, declara entender que as exigências legais consideradas descumpridas pelo TCU configuravam verbis “formalismo exagerado” (fl. 1181, v. 5), noção esta abraçada pelo Ten. Cel. Manoel da Silva, segundo o qual verbis “não houve grave infração da norma legal” (fl. 1255, v. 6).

35. O Brig. Nilson Prado Godoy assim se manifesta verbis: “é de capital importância eu reconhecer que, ao assumir o cargo de Diretor do Parque de Lagoa Santa eu tinha conhecimento técnico, mas não o conhecimento da área financeira para desempenhar cargo de ordenador de uma unidade gestora executora que movimenta, anualmente, um montante de R$ 43.875.000,00, pois eu não estava preparado para administrar a gestão econômico-financeira de uma organização do nível da que estava assumindo” (fl. 1159, v. 5) (grifo do original).

36. A esse tipo de alegação, nossa primeira observação é no sentido de que, se o oficial não tinha preparo para assumir a chefia que lhe era designada então deveria ter o necessário discernimento para abster-se de fazê-lo, em nome do interesse público. No que se refere, por sua vez, à possibilidade de um inadequado assessoramento recebido, cabe lembrar ser preceito básico da função militar que o superior delega autoridade para a execução de tarefas, mas nunca a responsabilidade pela obtenção de seus resultados. Além disso, e mais importante, o oficial das forças armadas tem obrigação funcional-legal de manter-se preparado para o exercício de funções de mando, conforme preceitua o Estatuto dos Militares (Lei 6.880/80), em seu artigo 36 e outros dispositivos.

36.1 Pertinente é discorrer sobre a posição desta Corte de Contas em relação a Prefeituras que celebram convênios com a União para a descentralização de recursos financeiros. É comum que titulares de Municípios nos quais hajam sido verificadas irregularidades procurem escusar-se em alegações de defesa, razões de justificativa ou argumentos recursais, sustentando o desconhecimento do assunto ou a falta de estrutura para operacionalização dos atos de gestão. Pacífica é a jurisprudência desta Casa no sentido de que esses argumentos não possuem o condão de exonerar a responsabilidade dos Prefeitos porque estes devem dotar a estrutura administrativa da necessária capacidade, o que inclui, certamente a sua própria capacidade de gestão (Acórdão 395/2001-1a Câmara; Decisão nº 81/2001-2a Câmara).

36.2 Com muito mais propriedade pode-se dizer que o oficial das forças armadas tem obrigação de manter-se capacitado para a gestão de recursos públicos. Não se trata in casu, de um prefeito, muitas vezes de baixo grau de instrução, do qual, por dever, é exigido o conhecimento necessário para a boa gestão de recursos públicos. Tratam-se de um oficial da Força Aérea, recentemente promovido ao generalato e de oficial superior indicado para representar o Brasil no exterior. São cidadãos brasileiros de nível superior, continuamente educados para função de mando e que, pelo menos teoricamente, compõem a nata da oficialidade militar do País. Entendemos a fortiori que não cabe acolher alegações acerca de despreparo funcional.

36.3 As regras militares são incisivas ao tratarem da obrigação que tem o militar de se preparar para funções de mando. Além do já citado artigo 36 do Estatuto dos Militares, contundente ao dispor que verbis “o oficial é preparado, ao longo da carreira, para o exercício de funções de comando, de chefia e de direção”, entre as manifestações essenciais do valor militar encontra-se verbis “o aprimoramento técnico-profissional” (Lei nº 6.880/80, art. 27, inc. VI). O mesmo diploma, em seu artigo 28, inciso II, enuncia, entre os preceitos de ética militar, verbis “exercer, com autoridade, eficiência e probidade, as funções que lhe couberem em decorrência do cargo”, pelo que não podem ser aceitas as razões apresentadas pelo Ex-Diretor. Vale dizer, ainda, que o mau desempenho nas funções, em qualquer caso, constitui violação aos deveres disciplinares do militar, pois, nos termos do Regulamento Disciplinar da Aeronáutica (RDAer), art. 10, item 16, constitui transgressão disciplinar verbis “trabalhar mal, intencionalmente ou por falta de atenção em qualquer serviço ou instrução” (Decreto nº 76.322/75, aprova o RDAer). Caso o militar assumisse o cargo mesmo despreparado para tanto, por exemplo, como um desafio profissional, caber-lhe-ia o ônus de superar-se pois também é preceito de ética militar verbis “empregar toas as (...) energias em benefício do serviço” (Lei nº 6.880/90, art. 28, inc. VII). Neste caso, o oficial estaria absolutamente ciente da responsabilidade pessoal que assumia e uma das mais importantes atribuições do ordenador de despesas, diferenciando-o dos demais agentes públicos, diz respeito, justamente, às licitações.

36.4 Por fim, mencionamos a obrigação pessoal que tem todo gestor público de comprovar a boa aplicação dos recursos públicos que lhe são confiados nos termos das leis e normas vigentes. Neste sentido, é cristalino o texto do artigo 93 do Decreto-Lei nº 200/67, o qual dispõe que verbis “quem quer que utilize dinheiros públicos terá de justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades competentes”, e é consagrada a jurisprudência desta Corte de Contas (Acórdãos TCU nºs 011/97 - Plenário; 088/2003 - Plenário; 087/97-2a Câmara; 234/95-2a Câmara e Decisões nºs 200/93 - Plenário; 225/95-2a Câmara)

CONCLUSÃO

Irregularidades graves que atentam contra a lei e os princípios licitatórios. Cometimento reiterado de faltas. Negligência. Responsabilização.

37. Diante de todo o exposto, entendemos não somente cabível o julgamento das contas dos Srs. Nilson Prado Godoy e Manoel da Silva pela irregularidade, como, também, a aplicação de multa pecuniária. Foram cometidas irregulares de elevada gravidade, que atentaram contra os princípios basilares das licitações públicas. Oportuno ressaltar que não se trataram de faltas isoladas, mas cometidas de maneira reiterada, pelo que se configura, também, a negligência dos responsáveis da coisa pública. Entendemos mais do que cabível a aplicação de penalidade pecuniária, com fulcro na Lei nº 8.443/92, art. 58, inc. II, por motivo de grave infração à norma legal.

37.1 No presente processo foram analisadas as razões de justificativas dos responsáveis a seguir listados, havendo esta Unidade Técnica adotado as posições abaixo transcritas:

a) Sr. NILSON PRADO GODOY, CPF 448.987.708-00, Ex-Diretor do Parque de Material Aeronáutico de Lagoa Santa. Razões de justificativa rejeitadas.

b) Sr. MANOEL DA SILVA, CPF 016.204.868-61, Ex-Gestor de Licitações do Parque de Material Aeronáutico de Lagoa Santa. Razões de justificativa rejeitadas.

c) Sr. ADRIANO RODRIGUES, CPF 612.417.766-87, Ex-Gestor de Finanças do Parque de Material Aeronáutico de Lagoa Santa. Razões de justificativa acolhidas.

37.2 Em relação ao Sr. Manoel da Silva, faz-se oportuno esclarecer que o mesmo não constava do rol de responsáveis inicialmente encaminhado pelo Controle Interno. Sua responsabilidade foi definida no andamento do processo e o devido registro efetuado, conforme documento SIAFI à folha 1256.

37.3 Fazemos claro que parte das determinações propostas a seguir não dizem respeito, especificamente, às contas do exercício 1999, mas compõem a totalidade do contexto de gestão avaliado em inspeção in loco, pelo que entendemos pertinente, por razões de tempestividade e efetividade, expedi-las desde logo.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

Rejeição de razões de justificativa. Aplicação de penalidade pecuniária por grave infração à norma legal. Julgamento de contas pela irregularidade.

38. Em função do acima exposto, concluimos pela existência de irregularidades graves na gestão do exercício 1999 do Parque de Material Aeronáutico de Lagoa Santa. .Assim sendo, encaminhamos os autos à consideração superior, com vistas à adoção das seguintes propostas:

38.1 Rejeitar as razões de justificativa trazidas aos autos pelos seguintes responsáveis: Sr. Nilson Prado Godoy, CPF 448.987.708-00, ex-diretor da unidade gestora e Sr. Manoel da Silva, CPF 016.204.868-81, ex-gestor de licitações da unidade gestora.

38.2 Julgar irregulares, nos termos da Lei nº 8.443/92, art. 16, inc. III, alínea b, as contas do exercício 1999, Parque de Material Aeronáutico de Lagoa Santa, dos responsáveis indicados no item anterior;

38.3 Aplicar multa pecuniária, nos termos da Lei nº 8.443/92, art. 58, inc. II, aos responsáveis indicados no item 38.1;

38.4 Julgar regulares com ressalvas as contas dos demais responsáveis elencados às folhas 01/02 do volume principal, nos termos da Lei nº 8.443/92, art. 16, inc. II;

38.5 Determinar ao Parque de Material Aeronáutico de Lagoa Santa a adoção das seguintes providências:

a) evitar ajustes verbais com terceiros, em observância à vedação do art. 60, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93, mesmo em situações de escassez de créditos orçamentários, no sentido de não antecipar a realização de serviços sem a existência de acordos formais (por meio dos instrumentos previstos no art. 62 desse mesmo diploma legal);

b) observar para que o atesto das notas fiscais apresente clara identificação do servidor responsável (devendo constar assinatura, nome e cargo ocupado), bem como a data de ocorrência desse evento, de modo que se efetive a regular liquidação da despesa, conforme art. 62 da Lei 4.320/64;

c) zelar pela fiel observância aos projetos originais de execução de obras e serviços, justificando eventuais mudanças, tanto técnicas quanto quantitativas, conforme art. 65, inciso I, da Lei nº 8.666/93, devendo ser formalizado termo aditivo em tais casos;

d) observar a necessidade de serem juntados aos processos administrativos a documentação (pareceres, estudos etc.) que serviu de base a eventuais mudanças de projetos, no caso de obras e serviços, de modo a que seja preservado o devido formalismo na execução de licitações e posteriores contratações, tendo em vista o disposto nos arts. 4º e 60, caput, da Lei nº 8.666/93;

e) observar o art. 67 da Lei nº 8.666/93, atentando para a necessidade de designar formalmente servidor para acompanhamento e fiscalização de seus contratos;

f) observar o disposto no art. 62 da Lei nº 8.666/93, em especial ao que dispõe o § 2º desse dispositivo, no sentido de que seja confeccionado instrumento formal que possa efetivamente proteger os interesses da Administração, cabendo aos gestores responsáveis a escolha do instrumento mais conveniente, tendo em vista a complexidade do objeto sendo licitado, independentemente da modalidade de licitação utilizada;

g) anexar aos seus editais de licitação e respectivos processos administrativos, de modo tempestivo, a seguinte documentação:

g.1) projeto básico da obra ou serviço a ser executado (arts. , § 2º, inciso I, e 40, § 2º, inciso I, da Lei nº 8.666/93);

g.2) planilha orçamentária que expresse detalhadamente os custos envolvidos na obra ou serviço a ser contratado (arts. , § 2º, inciso II, e 40, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/93).

h) observe, rigorosamente, as disposições do art. 22, § 7º, da Lei nº 8.666/93, que estabelece, quando for impossível a obtenção do número mínimo de 3 (três) licitantes, sejam as circunstâncias (limitações do mercado ou o manifesto desinteresse dos convidados) devidamente justificadas no processo administrativo, sob pena de repetição do convite (Decisão 274/94 - Plenário - TCU);

i) respeitar os prazos mínimos estabelecidos no art. 21, § 2º, da Lei 8.666/93, em especial quanto ao inciso IV, mesmo nos casos em que as empresas convidadas já tenham entregues suas propostas, de modo a resguardar a participação de outros possíveis interessados, nos termos do art. 22, § 3º, desse mesmo diploma legal;

j) realizar pagamentos a terceiros somente após a integral prestação dos serviços, de acordo com o cronograma financeiro previamente acordado, para que haja a regular liquidação da despesa, em atenção ao art. 62 da Lei 4.320/64 c/c o art. 38 do Decreto 93.872/86;

k) documentar de modo detalhado e formal, em seus processos administrativos, o resultado dos serviços prestados por terceiros, com explicitação da data em que os trabalhos foram realizados e da identificação dos funcionários da empresa que foram responsáveis pela execução, de modo a comprovar a efetiva realização dos serviços e facilitar a ação dos órgãos de controle;

l) observar a necessidade de confecção de cronogramas, em seus certames licitatórios, que adeqüem a execução física à financeira, de modo a evitar a liberação injustificada de recursos à contratada no início dos trabalhos, procedimento que pode vir a caracterizar, de alguma maneira, antecipação de pagamentos;

m) promover aditamento ao contrato de arrendamento de área do PAMALS com a Cooperativa dos Prestadores de Serviços Autônomos de Lagoa Santa - Coopresa, no sentido de que:

m.1) sejam elencados quais setores e equipamentos do Parque poderão ser utilizados pela cooperativa, devendo estar explicitado como serão procedidos os abatimentos nos valores a serem pagos à Coopresa pelo Parque quando esta utilizar tais recursos;

m.2) seja consignada cláusula que proíba a realização de serviços a particulares pela cooperativa, dentro das instalações do PAMALS.

38.6 Determinar ao Comando da Aeronáutica a adoção das seguintes providências:

a) a adoção de estudos com vistas a alterar a Portaria nº 410/GM6, de 24/6/98, no intuito de aprimorar os controles na concessão de diárias para comandante, diretor e chefe de OM pelas unidades concedentes, de modo a restar consignado no respectivo processo administrativo, em especial, a justificativa da necessidade dos deslocamentos efetuados;

b) especificamente às suas unidades centrais responsáveis pela gestão de recursos de Tecnologia da Informação, que mantenham estrito controle sobre a aquisição, pelas unidades descentralizadas do órgão, de softwares de gestão (ERP - Enterprise Resource Planning e assemelhados), de modo a evitar descontinuidade de projetos de informatização, considerando os altos custos envolvidos na implantação desse tipo de programa (financeiros e recursos humanos).

c) que proceda a estudos no seu quadro de pessoal, de modo a adequar, se for o caso, no futuro, a demanda de seus Parques de Material com relação ao número de engenheiros aeronáuticos (ou outros técnicos porventura necessários), de modo a garantir a efetiva segurança na manutenção das aeronaves, abstendo-se de promover a terceirização de serviços que constituem a atividade-fim dessas unidades da Força Aérea, observando, para tanto, o disposto no Decreto nº 2.271/97.

38.7 Determinar ao Controle Interno do Comando da Aeronáutica que faça o acompanhamento das determinações ora propostas, informando ao Tribunal as providências adotadas;

38.8 anexar ao TC XXXXX/2000-4 cópia da decisão que vier a ser proferida nestes autos."

5.O Sr. Diretor da Divisão, após tecer considerações sobre a impossibilidade de se verificar a existência de boa-fé ou má-fé dos responsáveis, argumenta sobre a necessidade de se orientar o Comando da Aeronáutica no sentido de "intensificar o treinamento dos Comandantes de suas unidades, no que tange aos aspectos ligados às compras governamentais", tendo como objetivo evitar a "repetição de alegações como a do ex-Diretor do PAMALS, de que 'não estava preparado para administrar a gestão econômico-financeira de uma Organização do nível que estava assumindo". Colocando-se de acordo com as demais conclusões do Analista, o Sr. Diretor propõe então que seja feita determinação ao Comando da Aeronáutica nos seguintes termos:

"Recomendar ao Comando da Aeronáutica que, por meio de seu Departamento de Ensino, intensifique, nos cursos de formação de oficiais a serem designados para a direção de suas unidades, orientações quanto aos aspectos que envolvam a gestão orçamentário-financeira das organizações, e, em especial, as compras governamentais (licitações),"

6.O Titular da Unidade coloca-se de acordo com a proposta do Diretor de Divisão.

7.O Ministério Público, consoante parecer abaixo transcrito, pronuncia-se nos termos da conclusão da 3ª SECEX:

"Trata-se de Tomada de contas do Parque de Material Aeronáutico de Lagoa Santa - PAMA/LS relativa ao exercício de 1999.

Intervindo anteriormente no feito (fls. 1137-1138, v. 5), opinamos pela oitiva em audiênciao dos Srs. Nilson Prado Godoy, ex-Diretor; Manoel da silva, ex-gestor de licitações; Damásio Barcelos da Silva, Chefe de Divisão Técnica; Adriano Rodrigues, gestor de finanças; Ricardo Augusto Neubert, pelas ocorrências nas quais tiveram participação no ano de 1999, tendo em vista os achados da inspeção levada a termo pela 3ª SECEX no PAMA/LS, consubstanciados nos autos do TC XXXXX/2000-4, cujo relatório e outras peças foram juntados por cópia ao presnete processo (v.g. 46-71 do v.p. e 1057-1129 do v.5).

Acolhida a sugestão do Parquet pelo nobre Relator, Ministro Ubiratan Aguiar (fl. 1139, v. 5), promoveu a Unidade técnica a remessa aos responsáveis do ofícios de fls. 1141-1145, v.5, alertando-os que as justificativas oferecidas no bojo do citado TC XXXXX/2000-4 seriam consideradas para exame destas contas, além de esclarecer-lhes acerca da possibilidade de aditarem, no prazo fixado, as aludidas justificativas.

Presentes no feito as informações, a 3ª SECEX, em pareceres uniformes, manifesta-se, no essencial, pela irregularidade das contas dos Srs. Nilson Prado Godoy e Manoel da Silva, com fundamento no artigo 16, inciso III, alínea b, da Lei nº 8.443/92, e pela aplicação aos referidos responsáveis da multa prevista no artigo 58, inciso II, do mencionado diploma legal. Manifesta-se, ainda, pela regularidade com ressalva das contas dos demais responsáveis, sem prejuízo das determinações ao Parque de Material Aeronáutico de Lagoa Santa, ao Comando da Aeronáutica e ao respectivo Controle Interno (fls. 1257-1286).

Ante o que se contém no processo, anuímos ao encaminhamento sugerido.

Com efeito, as razões de justificativa ofertadas pelos Srs. Nilson Prado Godoy e Manoel da silva merecem somente acolhida parcial. Embora isoladamente consideradas algumas das irregularidades remanescentes pudessem ser relevadas, a diversidade das falhas e a repetição de algumas delas justificam a irregularidade das contas e a apenação dos sobreditos responsáveis, mediante a cominação de multa, notadamente em face da gravidade de parte das infrações, conforme observado pela Unidade Técnica.

Destarte, colocamo-nos de acordo com a proposição da 3ª SECEX, inclusive com a recomendação sugerida pelo Sr. Diretor, corroborada pelo titular da Secretaria, nos termos das conclusões de fls. 1279-1282 (item 38) e 1284 (item 7), sintetizadas à fl. 1286, propondo, todavia, que a multa porventura aplicada (fl. 1280, item 38.3) tenha por fundamento o artigo 58, inciso I, da Lei nº 8.443/92, a teor do artigo 19, parágrafo único, do citado diploma legal."

É o relatório.

VOTO

Pelos judiciosos fundamentos apresentados pelo Analista responsável pela instrução do processo, coloco-me de acordo, in totum, com as suas conclusões no sentido de que sejam presentes contas julgadas irregulares, relativamente aos Srs. Nilson Prado Godoy e Manoel da Silva na gestão do Parque de Material Aeronáutico de Lagoa Santa/MG, já que restou devidamente caracterizada a prática contumaz de violação aos princípios mais elementares que norteiam a gestão da coisa pública, com sérios riscos de dano ao Erário.

2.Veja-se que, sistematicamente, os responsáveis violaram , ao longo do exercício de 1999, as disposições da Lei nº 8.666/93: não elaboravam projeto básico, orçamento detalhado e, em parte, sequer existiam contratos escritos ou qualquer outro instrumento congênere. Ademais, restam comprovadas a abertura de convite sem a existência de, no mínimo, três propostas válidas, bem como a realização de modalidade licitatória de convite, quando o valor do certame exigia a realização de tomada de preços.

3.Não bastasse, o exame procedido pelo Analista demonstra que houve direcionamento de licitação em favor de algumas empresas contratadas, sendo que o procedimento licitatório era formalizado como objetivo apenas de dar um aspecto de legalidade às contratações já realizadas.

4.Além do mais, resta comprovada a realização de pagamento de despesas sem a sua regular liquidação, em afronta ao art. 62 da Lei nº 4.320/64. Em verdade, o objeto nem mesmo havia sido executado, não existindo, dessa forma, sequer condições de se realizar referida liquidação.

5.Discordo, no entanto, da proposta formulada pelo Diretor de Divisão Técnica no sentido de que se oriente o Comando da Aeronáutica sobre a necessidade de treinamento do pessoal de seus quadros "quanto aos aspectos que envolvam a gestão orçamentário-financeira das organizações, e, em especial, as compras governamentais".

6.Deixo de acolher aludida proposta tendo em vista que não consta dos autos maiores informações a respeito da política de recursos humanos e de treinamento de pessoal daquele Comando. O caso presente, até que esta Corte resolva proceder à uma avaliação mais detalhada mediante a realização de uma auditoria operacional na área sugerida, há que ser considerado como fato isolado na instituição.

7.Em casos isolados dessa natureza, a contumácia das irregularidades praticadas pelos gestores, há que ser compreendida como falta grave de que trata o art. 60, da Lei nº 8.443/92, o que implica a inabilitação do responsável para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança pelo prazo de até cinco anos. Apesar de não ter sido caracterizada má-fé, é inegável, como demonstra o Analista, que os responsáveis, de forma consciente, violaram reiteradamente os mais elementares princípios de administração, como aliás reconhecem o descumprimento do da legalidade em nome de uma possível economicidade não demonstrada. Além da contumácia na prática de atos irregulares, há que se considerar outrossim o direcionamento de licitação em favor de algumas empresas, com a montagem do procedimento licitatório para dar à contratação aspecto de legalidade, como restou comprovado nos autos. Nesse sentido, entendo pertinente a aplicação da sanção mencionada, no caso, pelo prazo de um ano.

Entendo pertinente a observação feita pelo Ministério Público no sentido de que a multa seja fundamentada no art. 58, inciso I, da Lei nº 8.443/92 não no inciso II, como proposto pela Unidade Técnica.

8.Quanto às determinações sugeridas ao PAMALS, discordo daquela formulada na alínea l, tendo em vista que o pagamento antecipado, em verdade, constitui violação ao art. 62, da Lei nº 4.320/64, que exige a liquidação da despesa antes de se efetuar o pagamento.

Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto ao Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 11 de fevereiro de 2004.

UBIRATAN AGUIAR

Ministro-Relator

ACÓRDÃO 93/2004 - Plenário - TCU

1. Processo TC XXXXX/2000-7 c/06 volumes

2. Grupo: I - Classe IV: Tomada de Contas

3. Responsáveis: Nilson Prado Godoy (Diretor) - CPF 448.987.708-00, Adriano Rodrigues - CPF 612.417.766-87, Manoel da Silva - CPF 016.204.868-61, Wladimir Teixeira Bottecchia - CPF 016.207.338-03, Waldemar da Silva Cruz Filho - CPF 033.709.488-85 e Carlos Fernando Rosa Pereira - CPF 967.646.198-91

4. Unidade: Parque de Material Aeronáutico de Lagoa Santa - PAMALS do Comando da Aeronáutica

5. Relator: MINISTRO UBIRATAN AGUIAR

6. Representante do Ministério Público: Dr. Jatir Batista da Cunha

7. Unidade Técnica: 3ª SECEX

8. Advogado constituído nos autos: não houve

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Tomada de Contas, relativa ao exercício de 1999.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário em:

9.1 rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis Nilson Prado Godoy e Manoel da Silva;

9.2. com fundamento nos arts. , inciso I, 16, inciso III, alínea b, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c os art. e 23, inciso III, da mesma Lei, e com os arts. 1º, inciso I, 209, incisos II, e 214, inciso III do Regimento Interno, julgar as presentes contas irregulares, no que se refere aos responsáveis indicados no item 9.1 supra;

9.3. aplicar, individualmente, aos Srs. Nilson Prado Godoy e Manoel da Silva a multa referida no art. 58, inciso I, da Lei nº 8.443/92 c/c o art. 267 do Regimento Interno, arbitrando-lhes o valor de R$ 4.000,00 (quatro mil reais), fixando o prazo de 15 (quinze) dias, a partir da notificação, para que comprovem, perante o Tribunal (art. 214, III, alínea a do Regimento Interno), seu recolhimento aos cofres do Tesouro Nacional, atualizado monetariamente a partir do dia seguinte ao término do prazo ora fixado, até a data do efetivo pagamento;

9.4. determinar ao Comando da Aeronáutica que proceda ao desconto da dívida na remuneração dos servidores, nos termos do art. 28, inciso I, da Lei nº 8.443/92, observado o disposto no art. 46 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990;

9.5 em função de graves irregularidades praticadas, declarar os Srs. Nilson Prado Godoy e Manoel da Silva inabilitados para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública, pelo prazo de um ano, nos termos do art. 60 da Lei nº 8.443/92;

9.6 encaminhar cópia do presente Acórdão, acompanhado do relatório e do voto que o fundamentam, ao Comandante da Aeronáutica e ao Ministro do Planejamento Orçamento e Gestão, para que seja dado cumprimento ao item 9.4 supra;

9.7 com fundamento nos arts. , inciso I, 16, inciso II, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c os art. e 23, inciso II, da mesma Lei, e com os arts. 1º, inciso I, 208, e 214, inciso II do Regimento Interno, julgar regulares com ressalva as presentes contas no que se refere aos responsáveis Adriano Rodrigues, Wladimir Teixeira Bottecchia, Waldemar da Silva Cruz Filho e Carlos Fernando Rosa Pereira , dando-lhes quitação;

9.8 determinar ao Parque de Material Aeronáutico de Lagoa Santa/MG que adote as seguintes providências:

9.8.1 evite a realização de ajustes verbais com terceiros, em observância à vedação do art. 60, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93, mesmo em situações de escassez de créditos orçamentários, no sentido de não antecipar a realização de serviços sem a existência de acordos formais, como previsto no art. 62 desse mesmo diploma legal;

9.8.2 identifique a pessoa responsável pelos "atestos" nas notas fiscais, fazendo constar do aludido documento a assinatura, nome e cargo ocupado, bem como a data de ocorrência desse evento, de modo que se efetive a regular liquidação da despesa, conforme previsto no art. 62 da Lei 4.320/64;

9.8.3 zele pela fiel observância aos projetos originais de execução de obras e serviços, justificando eventuais mudanças, tanto técnicas quanto quantitativas, conforme art. 65, inciso I, da Lei nº 8.666/93, devendo ser formalizado termo aditivo em tais casos;

9.8.4 observe a necessidade de serem juntados aos processos administrativos a documentação - pareceres, estudos - que sirva de base a eventuais mudanças de projetos, no caso de obras e serviços, de modo que seja preservado o devido formalismo na execução de licitações e posteriores contratações, tendo em vista o disposto nos arts. 4º e 60, caput, da Lei nº 8.666/93;

9.8.5 observe o art. 67 da Lei nº 8.666/93, atentando para a necessidade de designar formalmente servidor para acompanhamento e fiscalização de seus contratos;

9.8.6 observe o disposto no art. 62 da Lei nº 8.666/93, em especial ao que dispõe o § 2º desse dispositivo, no sentido de que seja confeccionado instrumento formal que possa efetivamente proteger os interesses da Administração, cabendo aos gestores responsáveis a escolha do instrumento mais conveniente, tendo em vista a complexidade do objeto a ser licitado, independentemente da modalidade de licitação utilizada;

9.8.7 anexe aos seus editais de licitação e respectivos processos administrativos, de modo tempestivo, a seguinte documentação:

9.8.7.1 projeto básico da obra ou serviço a ser executado (arts. , § 2º, inciso I, e 40, § 2º, inciso I, da Lei nº 8.666/93);

9.8.7.2 planilha orçamentária que expresse detalhadamente os custos envolvidos na obra ou serviço a ser contratado (arts. , § 2º, inciso II, e 40, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/93);

9.8.8 observe as disposições do art. 22, § 7º, da Lei nº 8.666/93, que estabelece, quando for impossível a obtenção do número mínimo de 3 (três) licitantes, sejam as circunstâncias - limitações do mercado ou o manifesto desinteresse dos convidados - devidamente justificadas no processo administrativo, sob pena de repetição do convite (Decisão 274/94 - Plenário - TCU);

9.8.9 observe os prazos mínimos estabelecidos no art. 21, § 2º, da Lei 8.666/93, em especial quanto ao inciso IV, mesmo nos casos em que as empresas convidadas já tenham entregue suas propostas, de modo a resguardar a participação de outros possíveis interessados, nos termos do art. 22, § 3º, desse mesmo diploma legal;

9.8.10 realize pagamentos a terceiros somente após a integral prestação dos serviços, de acordo com o cronograma financeiro previamente acordado, para que haja a regular liquidação da despesa, em atenção ao art. 62 da Lei 4.320/64 c/c o art. 38 do Decreto 93.872/86;

9.8.11 documente de modo detalhado e formal, em seus processos administrativos, o resultado dos serviços prestados por terceiros, com explicitação da data em que os trabalhos foram realizados e da identificação dos funcionários da empresa que foram responsáveis pela execução, de modo a comprovar a efetiva realização dos serviços e facilitar a ação dos órgãos de controle;

9.8.12 observe a necessidade de confecção de cronogramas, em seus certames licitatórios, para adequar a execução física à financeira, evitando a liberação injustificada de recursos à contratada no início dos trabalhos, procedimento que pode vir a caracterizar, antecipação de pagamentos;

9.8.13 promova, se ainda não o fez, o aditamento ao contrato de arrendamento de área do PAMALS com a Cooperativa dos Prestadores de Serviços Autônomos de Lagoa Santa - Coopresa, no sentido de que:

9.8.13.1 sejam elencados quais setores e equipamentos do Parque poderão ser utilizados pela cooperativa, devendo estar explicitado como serão procedidos os abatimentos nos valores a serem pagos à Coopresa pelo Parque quando esta utilizar tais recursos;

9.8.13.2 seja consignada cláusula que proíba a realização de serviços a particulares pela cooperativa, dentro das instalações do PAMALS.

9.9 Determinar ao Comando da Aeronáutica a adoção das seguintes providências:

9.9.1 realize estudos com vistas a alterar a Portaria nº 410/GM6, de 24/6/98, no intuito de aprimorar os controles na concessão de diárias para comandante, diretor e chefe de OM pelas unidades concedentes, de modo a restar consignado no respectivo processo administrativo, em especial, a justificativa da necessidade dos deslocamentos efetuados;

9.9.2 especificamente às suas unidades centrais responsáveis pela gestão de recursos de Tecnologia da Informação, que mantenham estrito controle sobre a aquisição, pelas unidades descentralizadas do órgão, de softwares de gestão (ERP - Enterprise Resource Planning e assemelhados), de modo a evitar descontinuidade de projetos de informatização, considerando os altos custos envolvidos na implantação desse tipo de programa (financeiros e recursos humanos);

9.9.3 que proceda a estudos no seu quadro de pessoal, de modo a adequar, se for o caso, no futuro, a demanda de seus Parques de Material com relação ao número de engenheiros aeronáuticos (ou outros técnicos porventura necessários), de modo a garantir a efetiva segurança na manutenção das aeronaves, abstendo-se de promover a terceirização de serviços que constituem a atividade-fim dessas unidades da Força Aérea, observando, para tanto, o disposto no Decreto nº 2.271/97;

9.9.4 determinar ao Controle Interno do Comando da Aeronáutica que faça o acompanhamento das determinações ora propostas, informando ao Tribunal as providências adotadas, nas próximas contas do PAMALS e do Comando da Aeronáutica;

9.10 anexar cópia da presente deliberação ao TC XXXXX/2000-4.

10. Ata nº 4/2004 - Plenário

11. Data da Sessão: 11/2/2004 - Ordinária

12. Especificação do quórum:

12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Humberto Guimarães Souto, Adylson Motta, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar (Relator), Benjamin Zymler e os Ministros-Substitutos Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.

VALMIR CAMPELO

Presidente

UBIRATAN AGUIAR

Ministro-Relator

Fui Presente:

LUCAS ROCHA FURTADO

Procurador-Geral

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