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21 de Agosto de 2019
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU - REPRESENTAÇÃO : REPR 01230720035 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
há 15 anos
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Inteiro Teor

TCU_REPR_01230720035_7c7b1.doc
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GRUPO I - CLASSE VII - Plenário

TC 012.307/2003-5 c/3 volumes

Natureza: Representação

Entidade: Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA

Interessada: 4ª Secex

Sumário: Representação, de iniciativa de Unidade Técnica, relativa a possíveis irregularidades na destinação de mogno sem origem comprovada. Conhecimento. Diligência. Falhas na observância dos princípios da isonomia, publicidade e impessoalidade. Alienação de bens móveis apreendidos - considerações acerca da matéria. Determinações. Remessa de cópia do Acórdão, bem como do Relatório e Voto que o fundamentam, a diversas autoridades, para conhecimento e providências que considerarem oportunas. Oportuna juntada dos autos às contas da entidade atinentes ao exercício de 2003.

RELATÓRIO

Trata-se de representação, de iniciativa da 4ª Secex, motivada por documentos apócrifos encaminhados ao fax daquela Unidade Técnica, relativa a possíveis irregularidades na destinação de mogno sem origem comprovada apreendido pelo Ibama.

Em face da exordial destes autos (fls. 1/8, volume principal), considerando atendidos os requisitos de admissibilidade, determinei a autuação do feito como Representação e o remeti à 4ª Secex, autorizando a realização da diligência sugerida por aquele Órgão Instrutivo (fls. 63, vp).

Após a realização da providência saneadora, foram os autos objeto de nova instrução pela Unidade Técnica, da lavra do ACE Júnio César Gonçalves Queiroz (fls. 239/55, volume 3), cujo teor adoto como parte deste Relatório:

1. Introdução

Cuidam os autos de representação formulada pela 4ª Secretaria de Controle Externo, relativamente à destinação do Mogno sem origem comprovada, a cargo do Ibama, que estaria sendo cogitada no âmbito da Comissão Especial do Mogno, instituída pelo Decreto nº 4.593, de 13 de fevereiro de 2003, tendo sido originada de denúncia anônima, consoante documentos apócrifos encaminhados ao fax da Secretaria (fls. 09/20).

1.2. Em razão dos indícios de irregularidade verificados nos referidos documentos, conforme instrução inicial de fls. 01/08 destes autos, datada de 21/05/2003, o assunto foi levado à consideração do Exmo. Sr. Ministro-Relator Humberto Guimarães Souto, com proposta de autuação dos documentos em processo de representação, nos termos do inciso VI do art. 237 do Regimento Interno desta Corte, bem como a apuração de seu objeto mediante a realização de diligência ao Ibama e ao Ministério do Meio Ambiente - MMA, nos termos propostos à fl. 8 destes autos.

1.3. Em 18/07/2003, mediante despacho à fl. 63, foi autorizada pelo Ministro-Relator a autuação do processo e a realização de diligência a ambos os órgãos, para que prestassem as seguintes informações (fls. 64/67):

a) qual a situação do Mogno apreendido pelo Ibama em suas fiscalizações realizadas, bem como a situação atual do Mogno sem origem comprovada, identificado ou apreendido pelo Instituto, relativamente ao estágio atual de venda, beneficiamento ou doação (lotes de madeira referentes a Curitiba/PR, São Félix do Xingú/PA, Altamira/PA, Cachimbo/PA e Juína/MT);

b) se a destinação que o Ibama pretendia dar ao Mogno sem origem comprovada, naquele momento, era diferente da destinação prevista para o Mogno ilegal apreendido nos termos do Decreto nº 3.179/99, explicitando os motivos e as divergências quanto à destinação, acaso houvesse, inclusive quanto aos aspectos legais envolvidos, considerados para essa destinação;

c) fornecimento de cópia do material produzido pela Comissão do Mogno da qual faz parte, instituída pelo Decreto nº 4.593/2003, relativamente às soluções propostas para a situação do Mogno sem origem comprovada bem como a informação sobre se os trabalhos da Comissão foram encerrados;

d) fornecimento de cópia do relatório gerado pela Comissão do Mogno em 08/04/2003, quanto à destinação do Mogno Apreendido pelo Ibama, do qual consta “Exposição de Motivos e Memória das Reuniões v5.0”.

1.4. A solicitação de cópias foi efetuada com a intenção de verificar a autenticidade dos documentos apócrifos remetidos ao fax da Secretaria, inclusive em relação ao conteúdo e objeto da representação, bem como para obtenção de subsídios ao exame da matéria.

1.5. O Ibama respondeu, tempestivamente, à diligência efetuada, em 06 de agosto deste ano, por meio do Ofício nº 171/2003 - GAB/IBAMA (fls. 70/71), mediante o qual informou que a situação do Mogno apreendido e do Mogno sem origem comprovada, relativamente ao estágio atual de venda, beneficiamento ou doação, nas cidades mencionadas, encontrava-se descrita no relatório constante do Processo Administrativo nº 02001.002765/2003-5, cuja cópia nos foi enviada (fls. 72/213). Também foi-nos encaminhada cópia do Memorando nº 2.010/2003 - CGFIS contendo informações complementares (fls. 215/216).

1.6. Em relação ao questionamento legal acerca da destinação do Mogno, também objeto de diligência (letra b, item primeiro, ofício fls. 64/65) o Ibama informou que a Procuradoria Geral da autarquia emitiu o Memorando nº 751/2003 - GAB/PROGE/IBAMA/PGF/AGU (fls. 218/219), no intuito de prestar os esclarecimentos necessários.

1.7. Na parte final do ofício de resposta à diligência, o Ibama informou que o relatório emitido em 08/04/2003 se tratava de um relatório parcial e que o relatório final da Comissão Especial do Mogno fazia parte dos documentos encaminhados mediante ofício (anexo 2 destes autos).

1.8. Todos os documentos relativos à Comissão Especial do Mogno constavam do processo administrativo de posse do Ibama, razão pela qual o MMA limitou-se a informar que havia solicitado ao Ibama que prestasse os esclarecimentos e documentos solicitados, tendo também informado que, nos processos de doação do Mogno, o Ibama é o doador e o MMA o coordenador das atividades de doação (fls. 223/224).

1.9. Paralelamente ao encaminhamento dos documentos solicitados por diligência, foram novamente remetidos a esta Secretaria, por remetente desconhecido, um novo conjunto de documentos sobre o assunto, de caráter denunciativo - vide fls. 24/26 do anexo nº 1 destes autos - cujo exame preliminar resultou na anexação aos presentes autos, consoante despacho da Diretora em substituição (fl. 01, anexo 1), passando a compor o anexo 1 do presente processo.

1.10. A documentação encaminhada constitui-se, fundamentalmente, de cópia do processo administrativo já mencionado e supra identificado, referente à destinação do Mogno sem origem comprovada. Conferimos a autenticidade dos documentos apócrifos encaminhados, os quais compõem o anexo nº 1 destes autos, mediante o cotejamento desses com aqueles remetidos pelo Ibama em 06/08/2003 (fls. 72/213), em atendimento à diligência, e concluímos tratarem-se do mesmo material.

1.11. Assim, deduz-se que a documentação encaminhada anonimamente, por se tratar de documentação autêntica, somente possa ter sido encaminhada por pessoas que tivessem acesso a tal processo, bem como conhecimento sobre a matéria exposta, razão pela qual transcrevemos o seguinte trecho da denúncia constante das folhas 24/26 do anexo 1, por relevante ao que se pretende analisar:

Através dos autos do processo número 02001.002765/2003-51, instruído com “ares de legalidade”, a atual administração do Ibama efetuou a “doação com encargos” de 6.000 (seis mil) toras de Mogno apreendido à Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional - Fase, inaugurando assim uma nova maneira de “esquentar” produto de origem ilegal, e mais, atuando como agente incentivador da exploração predatória desta espécie, pois, agora, basta “explorar” que o Ibama “apreende e doa” para “entidade filantrópica” que “vende” para empresa que “comercializa e explora” o Mogno. Quebraram-se todas as regras de manejo florestal e tornaram-se infrutíferas todas as atividades voltadas para o controle e a fiscalização da espécie. Tudo pode, inclusive sendo imoral, se for “legal”. Como exemplo, deve-se salientar que mais um termo de doação “com encargo” já está em vias de ser assinado, promovendo a “doação qualificada” de mais de 7.500 metros cúbicos de Mogno para a Funai, objeto do processo nº 02001.003506/2003-47, este, inclusive, sem nenhuma preocupação com “ares de legalidade”, haja vista a total inexistência de pareceres jurídicos e autorizações judiciais para se efetivar a doação.

1.12.São questionados ainda, na referida denúncia anônima, vários aspectos relacionados ao processamento da “doação qualificada” de Mogno (fls. 24/26, anexo 1), tais como: a possível ligação existente entre o representante da Funai, que participou das deliberações do grupo de trabalho, e a empresa CIKEL, escolhida pela donatária para receber, movimentar, beneficiar, assessorar e comercializar as madeiras; a manifestação contrária da Consultoria Jurídica do MMA - Conjur/MMA à realização do tipo de doação pretendida; a necessidade de licitação; os objetivos da parceria visando a maximização dos resultados; a localização da donatária, com sede no Rio de Janeiro; a precariedade dos argumentos defendidos pela Nota Técnica constante do processo administrativo; o equívoco contábil que estaria incorrendo a Cláusula Primeira do Termo de Doação, cuja avaliação correta do volume de 6 mil toras de Mogno corresponderia uma receita de R$ 36 milhões ao invés de R$ 7,5 milhões, conforme consta avaliado; o oferecimento de facilidades à empresa CIKEL quanto à licença de operação, à emissão de Autorização para Transporte de Produtos Florestais - ATPF’s e à liberação de exportação de madeira em outro processo (02001003563/2003-26) com utilização desses documentos, de interesse da empresa CIKEL.

2. Antecedentes e constatações

2.1. Na instrução inicial foram analisados os documentos encaminhados ao fax desta Secretaria, tendo sido verificado que se referiam à destinação do Mogno apreendido pelo Ibama. Tratava-se da “Exposição de Motivos e Memória das Reuniões v5.0”, estruturada nos seguintes termos: sumário executivo; situação atual; avaliação das opções; recomendações; plano de ação - próximos passos; e observações finais. Em anexo, identificavam-se três mapas contendo as coordenadas de apreensão e depósito na região de Altamira/PA, a distribuição de Mogno apreendido no Estado do Pará e a localização final do Mogno em São Félix do Xingú/PA; e, ainda, fotos de Mogno apreendido no Estado do Paraná (fls. 09/20).

2.2. O aludido documento noticiava que o Ibama havia localizado um total de 40,5 mil m3 de Mogno em tora e 29,2 mil m3 de Mogno serrado e que, por determinação do Decreto nº 4.593/2003, precisariam ser adequadamente destinados.

2.3. O Decreto nº 4.593, de 13 de fevereiro de 2003, havia suspendido a exploração de Mogno em todo o território nacional pelo período de cento e cinqüenta dias, a partir de sua publicação. Por meio dele foi instituída a Comissão Especial do Mogno (art. 2º) que, dentre outras atribuições, deveria propor soluções para a situação do Mogno sem origem comprovada (inciso IV do art. 3º). Foi estipulado o prazo de cem dias para apresentação dos resultados dessa comissão, consoante disposição do art. 4º do citado Decreto, terminando esse prazo no dia 27/05/2003 (data esta posterior à conclusão da instrução inicial).

2.4. Consoante exposto no sumário executivo do referido documento, a recomendação proposta era no sentido de que o Mogno fosse doado para Organizações Não-Governamentais - ONG’s selecionadas, “beneficiado em madeireira certificada sempre que economicamente possível e exportado antes da inclusão do Mogno no CITES II”. Os recursos arrecadados na operação deveriam ser gerenciados pelo destinatário e aplicados em ações de caráter social, de preservação ambiental e em atenção às populações indígenas afetadas pela exploração, conforme determinado em termo de ajuste de conduta que deveria ser proposto aos beneficiários pelo Ministério Público Federal.

2.5. Como uma parte significativa do Mogno (20,9 mil m3) não possuía dono conhecido ou ação administrativa em curso, a autoridade para ordenar a destinação seria o Ibama, segundo informações do relatório parcial. Todavia, o exame empreendido na instrução inicial (fls. 1/8) apontava indícios de irregularidade do procedimento, conforme se observa dos trechos transcritos abaixo:

8. Contudo, verifica-se pela leitura do documento que a proposição inicial, de doação a ONG’s selecionadas, vai tomando contornos menos genéricos, ao ponto de haver uma recomendação expressa no relatório para doação do Mogno existente na região de Altamira (14,7 mil m3), de forma direcionada, sem seleção, a um único movimento social ou ONG:

“...Outros 14,7 mil m3 de toras estão sob a jurisdição de um juiz federal em Altamira que já manifestou interesse em determinar o quanto antes a destinação proposta neste relatório.”

(...)

“Recomenda-se que o Mogno na região de Altamira (14,7 mil m3) seja doado o quanto antes para o Movimento de Defesa da Transamazônica e Xingú - MDTX , que congrega mais de 120 ONGs atuantes na região da Transamazônica, 12 sindicatos de trabalhadores rurais e conta com o apoio da Comissão Pastoral da Terra (CPT) e Federação dos Trabalhadores na Agricultura (FETAGRI). A personalidade Jurídica do movimento é a Fundação Viver, Produzir e Preservar .” (grifamos)

9. Portanto, têm-se nítido que o Mogno existente na região de Altamira, sem origem comprovada está, segundo disposto no referido documento, sendo direcionado a uma única ONG, sem sequer haver uma seleção prévia e, ainda, mesmo antes de qualquer divulgação que possibilitasse a habilitação de outros órgãos/entidades interessados no recebimento do Mogno para lhe prover uma destinação social, legalmente permitida.

10. Há relatos também de que outros 8,2 mil m3 de Mogno em tora estão acessíveis em São Félix do Xingú, sem proprietário conhecido (sem origem comprovada), cuja decisão sobre a destinação está a cargo do Ibama, bem como uma outra grande quantidade de Mogno serrado que se encontra em Curitiba/PR, no volume de 16 mil m3, dos quais há questionamento judicial apenas quanto a 2 mil m3. Como há indícios de irregularidades na exploração dessa madeira, o Ibama encontra-se preparando um plano de ação referente à carga de Mogno, cuja proposta seria apresentada até o dia 11 de abril passado, consoante especificado no aludido relatório.

11. De acordo com o relatório encaminhado de forma anônima pelo fax, existem dois lotes de madeira da espécie para destinação imediata, cujo objetivo e recomendação constante do mesmo é que sejam doados a ONG’s: 8,2 mil m3 situados em São Félix do Xingú e 14,7 mil m3 situados em Altamira. O relatório aponta, também, outros grandes volumes ainda em potencial, devido ao fato de estarem em locais inacessíveis, ou sub-júdice, nas regiões de São Félix do Xingú/PA, Altamira/PA, Cachimbo/PA, Juína/MT e Curitiba/PR. Há um risco iminente de que esse Mogno tenha um destino semelhante ao Mogno de Altamira/PR, que foi recomendado para doação à Fundação Viver Produzir e Preservar.

12. Os indícios de direcionamento dos lotes de Mogno sem origem comprovada são reforçados por outros trechos do relatório. Em determinado ponto, noticia-se que o Exército, em São Félix do Xingú, manifestou interesse em receber uma pequena parte da madeira e que se disponibilizou a contribuir com a fiscalização da serragem. No mesmo trecho, porém, o relatório comunica que já estão sendo contactadas ONG’s atuantes na Amazônia para verificar interesse em gerenciar o beneficiamento e a exportação desse Mogno, recomendando-se a mesma solução para o Mogno serrado.

2.6. Também foi relatado que existe previsão na legislação federal sobre a doação da madeira nos casos de apreensões efetuadas pelo Ibama, a instituições públicas e a instituições privadas com fins beneficentes, de acordo com o Decreto nº 3.179, de 21 de setembro de 1999, em decorrência de infrações administrativas, autuadas pelo Instituto. Assim, de acordo com o § 6º, inciso III, do art. 2º do referido Decreto, a madeira apreendida pela fiscalização deve ser avaliada e doada pela autoridade competente às instituições científicas, hospitalares, penais, militares, públicas e outras com fins beneficentes, bem como às comunidades carentes .

2.7. Foi observado que o Mogno sem origem comprovada, mencionado pela autarquia, não decorre de nenhum tipo de sanção aplicada em função de procedimento de fiscalização por parte do Ibama, uma vez que é apreendido sem a localização ou identificação do dono da madeira e, por isso, sua destinação não seria regulada pelo Decreto nº 3.179/99 (o decreto dispõe sobre as sanções aplicáveis às condutas e atividades lesivas ao meio ambiente). E que talvez por isso tenha sido instituída uma comissão para tratar do assunto, por meio do Decreto nº 4.593/2003.

2.8. Outra observação efetuada na instrução inicial dava conta de que, “em se efetivando a proposta constante do relatório recebido pelo fax desta Secretaria, uma única ONG seria beneficiada com 14,7 mil m3 de Mogno sem origem comprovada, ou seja, sem dono, abandonado pelos madeireiros que certamente o extraiu de forma ilegal, dada a proibição de exploração do Mogno, sem plano de manejo, desde 1998. Esse Mogno seria exportado, conforme consta do documento encaminhado, sob certificação do Ibama, e os recursos obtidos seriam utilizados para aplicação em ações de caráter social (vide nota de rodapé da fl. 4 do relatório e o item “(2)” das recomendações, à fl. 6 do mesmo).

2.9. Uma análise sobre os elementos constantes do relatório parcial da Comissão Especial do Mogno (fls. 09/20) foi empreendida na instrução inicial, cujo relevante trecho também transcrevemos:

24. Para se ter apenas uma idéia do volume de recursos que representa o Mogno de Altamira, cuja recomendação é que seja doado à ONG Fundação Viver, Produzir e Preservar, fizemos uma regra de três simples com o montante avaliado na notícia veiculada em 24/03/2003, onde consta que cerca de 21 mil m3 de Mogno correspondem a valores superiores a R$ 130 milhões. O resultado é que os 14,7 mil m3 de Mogno apreendidos em Altamira possam corresponder, a grosso modo, a mais de R$ 90 milhões.

25. Outros fatores reforçam os indícios de direcionamento da doação desse Mogno sem origem comprovada, haja vista que, a exemplo do beneficiamento pelo Exército Brasileiro e doação a prefeituras municipais, outros beneficiários poderiam fazer uso direto dos produtos gerados pela madeira, como os governos de estado, hospitais, instituições públicas em geral, estabelecimentos criminais, de pesquisa científica, instituições de assistência social e mesmo a populações carentes, sem a venda ou a transferência a terceiros. Tais fatores são encontrados na parte denominada de “Avaliação das Opções”, constante do documento encaminhado, conforme descrevemos nos parágrafos seguintes.

26. Segundo informações do documento (relatório), o Mogno extraído ilegalmente precisa ter destinação urgente pelos seguintes fatores:

“(1) O Presidente da República já determinou em uma reunião inter-ministerial que a destinação do Mogno apreendido receba tratamento prioritário.”

“(2) Uma parte significativa do material apreendido é perecível (madeira em tora exposta ao tempo). Um lote significativo permaneceu na água por quase 2 anos e só agora está sendo recolhido e adequadamente armazenado.”

“(3) Em novembro de 2003 o Mogno passará a figurar no Apêndice 2 da CITES (Convenção Internacional das Espécies Ameaçadas), que proíbe exportação do Mogno sem plano de manejo. No caso do Mogno apreendido, ele não poderá ser exportado após essa data.” (grifamos)

“(4) O governo está gastando pelo menos R$ 30 mil por mês para cuidar do Mogno apreendido em São Félix do Xingu.”

“(5) A fiscalização, apesar de intensa, não é onipresente e roubos, perdas e substituições do Mogno por outras madeiras já ocorreram e podem voltar a ocorrer”.

27. No que tange ao item 3, revela-se que a preocupação externada não é exatamente com a doação, mas com a exportação da madeira , haja vista que a urgência requerida se refere ao fato de que a madeira apreendida não possa ser exportada após novembro deste ano, por figurar no apêndice 2 da CITES, demonstrando um direcionamento para ONG’s que teriam condições de, efetivamente, efetuarem a exportação da madeira, quando, na realidade, essas entidades não são especialistas em exportação de madeira, nem é essa sua função, tendo em vista o caráter não-empresarial das Organizações Não-Governamentais.

28 . Conforme informação do próprio documento, hoje o Mogno consta do Apêndice 3, que exige comprovação de origem . Ora, se esse Mogno não possui origem comprovada, o Ibama “esquentaria” esse Mogno para exportação? É esse o destino que parece querer dar o documento, uma vez que no item 2 da parte intitulada recomendação, evoca-se a ajuda de madeireiras certificadas para exportação do Mogno sem origem comprovada, havendo, inclusive, indícios de que sejam realizadas por meio de leilão do Mogno apreendido, uma vez que as ONG’s não são empresas exportadoras. Transcrevemos alguns trechos que fornecem tais indícios:

“Recomenda-se que o Mogno seja doado para ONG’s selecionadas, beneficiado em madeira certificada sempre que economicamente possível e exportado antes da inclusão do Mogno no CITES II.” (sumário executivo, fl. 1 do relatório)

“Em novembro de 2003 o Mogno passará a figurar no Apêndice 2 da CITES (Convenção Internacional das Espécies Ameaçadas) que proíbe exportação de Mogno sem plano de manejo. No caso do Mogno não apreendido, ele não poderá ser exportado após essa data.” (item “(3)”, da parte “Avaliação das Opções”, à fl. 4 do relatório)

“Hoje o Mogno consta do apêndice 3, que exige comprovação de origem. Espera-se que o Mogno apreendido seja exportado com origem ‘IBAMA’, mostrando que o governo brasileiro está cumprindo seu papel fiscalizador.” (nota de rodapé, fl. 4 do relatório)

“(2) Com o apoio das madeireiras certificadas, o produto final deverá ser exportado sempre que possível.” (item 2 das recomendações, fl. 6 do relatório)

“O IBAMA será responsável por atestar a origem desse produto (i.e. apreensão do governo) e assim viabilizar sua exportação, desde que seja feita antes de novembro de 2003. As autoridades internacionais responsáveis pelo CITES foram informalmente consultadas e manifestaram aprovação quanto à solução proposta, principalmente porque os recursos arrecadados com o leilão serão investidos em programas sociais e na preservação e manejo do Mogno.” (Observações finais, fl. 7 do relatório)

29. Ainda de acordo com o referido relatório, “a força-tarefa convocada pela Comissão Especial do Mogno identificou três parâmetros para medir o sucesso da destinação” :

Credibilidade : sinalizar para todos os envolvidos na cadeia produtiva do Mogno, tanto no Brasil como no exterior, que iniciou-se uma nova fase na exploração desse recurso natural, caracterizada pela exploração racional e sustentada e apoiada às leis vigentes no país.” (sic)

Receita: Maximizar a receita líquida do governo com toda a operação.” (sic)

Controle : Destinar o Mogno apreendido de forma a não aumentar o problema da exploração ilegal.” (sic)

30. Vê-se que os argumentos utilizados para medir o sucesso da destinação não têm nada a ver com ações de caráter social ou socio-ambiental. Em relação à credibilidade, por exemplo, certamente a exportação de Mogno apreendido, sem origem comprovada e, portanto, ilegal, não é a forma adequada de caracterizar ou demonstrar exploração racional e sustentada e, muito menos apoiada nas leis vigentes.

31. No que tange à receita, também não vemos procedência no argumento, uma vez que a receita gerada pela exportação do Mogno apreendido se reverteria às entidades beneficiadas com a doação, ou seja, às ONGs. Ainda que aplicadas em objetos sociais, não há correlação com maximização de receita líquida do governo.

32. Já em relação ao controle, a forma de destinação do Mogno apreendido não exerce qualquer influência no controle, pois não aumenta nem diminui o problema da exploração ilegal, que é combatida com leis rígidas, fiscalização eficiente e punibilidade efetiva e rápida junto aos responsáveis pelos crimes ambientais.

33. Mais adiante no relatório, consta a avaliação de quatro soluções ante a necessidade de destinação urgente do Mogno: doação simples, doação qualificada, leilão e destruição. As definições de leilão e destruição são as usuais e conhecidas.

34. Quanto às formas de doação, o relatório define como doação simples aquela em que são beneficiários potenciais toda e qualquer instituição pública ou beneficente que manifeste interesse em utilizar a madeira e, doação qualificada, aquela em que são beneficiárias ONG’s pré-selecionadas pelo governo. Nesse caso, segundo o relatório, os beneficiários comprometem-se a serrar o Mogno, transformá-lo em madeira certificada, exportar o produto sempre que possível e destinar o valor líquido obtido com a exportação em investimento social, de proteção ambiental e em atenção a comunidades indígenas afetadas conforme determinado pela Funai.

35. De acordo com o “Quadro Resumo 2 - Alternativas para o Destino do Mogno” são efetuadas observações referentes a cada opção de destinação segundo os parâmetros de “credibilidade”, “receita” e “controle” já citados.

36. Por esse quadro, os indícios de direcionamento das doações de Mogno com a finalidade de exportação se tornam ainda mais claros, haja vista que são utilizados argumentos pouco convincentes e, até mesmo sem amparo legal para justificar a recomendação final de doação qualificada que, na realidade, também já tem destino certo, conforme recomendação expressa de ONG beneficiária na parte/item de recomendação do relatório .

37. Quanto à credibilidade, por exemplo, argumenta-se que a doação simples (modalidade que guarda relação com o Decreto nº 3.179/99 e com a IN/Ibama nº 08/2001) é permitida pela legislação e já foi efetuada em outras ocasiões, mas não mostra criatividade ou compromisso com a moralização do setor . Não leva em conta que, nesse caso, esse tipo de doação inibe a comercialização da madeira ilegalmente explorada, além de trazer benefício social com a utilização na confecção de material para construção civil a populações carentes, confecção de móveis escolares, para hospitais, creches, etc., como já realizado pelo Ibama em conjunto com o Exército anteriormente, uma vez que os produtos não podem ser transferidos a terceiros. Ao mesmo tempo, enaltece a modalidade de doação qualificada argumentando que doação seguida de venda traz credibilidade, “pois o Mogno receberá destinação ágil e colaboradores serão empresas-modelo”.

38. Quanto à receita, argumenta-se que a doação simples traz receita muito baixa, como o uso dos móveis para fins corriqueiros, ou inexistente, mas não leva em conta que esses fins não geram receita, mas benefícios sociais, uma vez que podem mobiliar instituições públicas, evitando-se despesas de mobiliário, ou serem doadas a escolas, hospitais e outras tantas instituições verdadeiramente beneficentes ou de assistência social. Já com relação à doação qualificada, argumenta-se que haveria uma receita líquida estimada em US$ 30 milhões, mas se omite que essa receita não é receita governamental, uma vez que os recursos serão receita dos beneficiários e não do órgão federal doador.

39. Nesse caso, da receita, somente seria verdade afirmar que haveria uma receita líquida para o governo se fosse efetuado leilão. Essa modalidade é arriscada, uma vez que madeireiros possivelmente responsáveis pelo abandono da madeira poderiam vir a adquiri-la a determinado custo, legalizando a origem da mesma. Porém, no relatório alega-se custos substanciais envolvidos no leilão para que fosse afastado o benefício da receita dessa modalidade, o que é pouco provável em função do alto retorno financeiro da madeira nobre. Obviamente, o benefício em termos de exemplo no combate à ilegalidade poderia ser questionável, tendo em vista os possíveis compradores, motivo principal para se evitar leilões de lotes de Mogno apreendido.

40. Em relação ao controle alega-se que, no caso da doação simples, “em função do valor do Mogno, recipientes da doação trocam e/ou vendem o produto, pulverizando a carga, impedindo o controle e colocando o Mogno nas mãos da ‘máfia’, que usa esse mecanismo para legalizar outras cargas” (sic).

41. No entanto, esse argumento utilizado para afastar esse tipo de doação que, inclusive, é o tipo utilizado legalmente para as apreensões efetuadas nas fiscalizações do Ibama, somente se torna verdadeiro se a doação não é cercada dos cuidados necessários, previstos na Instrução Normativa do próprio Ibama que, para o Mogno de origem comprovadamente ilegal, estabelece a proibição de transferência a terceiros dos bens recebidos em doação.

42. Por outro lado, há exemplos de doações bem sucedidas com a participação do Exército no beneficiamento e junto a prefeituras, para doação a escolas e hospitais, além da utilização na construção de casas para comunidades carentes. É o caso, por exemplo, da notícia veiculada no jornal O Estado de São Paulo, no dia 25 de outubro de 2001 (fl. 22), que dá notícia da primeira casa popular construída pelo Programa Casa Própria, em parceria entre o Ibama e o programa Comunidade Solidária, em que se utilizou de madeira apreendida pelos fiscais do Ibama para sua construção. Tais notícias demonstram que há necessidade, apenas, de disseminação das boas práticas alcançadas pelo próprio Ibama, da colaboração com prefeituras, órgãos estaduais e federais, além da ampla divulgação e transparência nas doações efetuadas.

2.10. Outrossim, constatamos que as informações enviadas em atendimento à diligência efetuada confirmam as propostas consignadas no relatório parcial da Comissão, encaminhado para o fax desta 4ª Secretaria. Dentre os documentos encaminhados, verificamos que o relatório final da Comissão do Mogno, constante do anexo nº 2 destes autos, no que se refere à destinação (fls. 53/66), retrata todas as informações inicialmente analisadas, com apenas uma correção no quantitativo da madeira que, no caso do Mogno em tora, seria de 40,6 mil m3 enquanto o quantitativo de Mogno serrado seria de 25,7 mil m3, ambos carentes de destinação (Mogno sem origem comprovada).

2.11. Também se confirmou a intenção proposta pela Comissão em promover a doação qualificada do Mogno proveniente da região de Altamira, na sua totalidade, para organização membro do MDTX (14,5 mil m3), bem como a intenção de que o Mogno fosse beneficiado e exportado antes de 15 de novembro de 2003, ou seja, antes de sua inclusão no Apêndice II do CITES (fls. 62/64 e 66 do anexo 2).

3. Análise

3.1. Os documentos encaminhados em resposta à diligência (fls. 72/212) demonstram que a doação sugerida pelo relatório da Comissão Especial do Mogno foi efetivamente realizada, tendo havido a doação à ONG Fase, ligada ao MDTX, de cerca de 6 mil toras de Mogno, sob a modalidade “doação com encargo” (fls. 178/181; 185/191 e 215, v. p.).

3.2. Verifica-se que o principal encargo imposto à ONG consistiu na exportação do maior volume possível do Mogno processado e a conversão dos resultados auferidos com a venda no mercado internacional em um fundo de natureza privada, permanentemente voltado a “fins públicos”, com o objetivo de ser utilizado na promoção da proteção ambiental, inclusão social, atenção às áreas indígenas e para a promoção do uso ambientalmente sustentável dos recursos naturais quando as madeiras se referirem a apreensões em áreas indígenas (Cláusula Terceira, fls. 179/180).

3.3. Portanto, as sugestões propostas pelo relatório da Comissão Especial do Mogno relativas à doação qualificada, direcionada a ONG ligada ao MDTX, assim como a exportação do Mogno antes da sua inclusão no CITES II no último dia 15 de novembro, foram efetivamente levadas a efeito, conforme pode ser constatado dos documentos de fls. 178/181, 185/207; 215 e 231/238 do vol. principal.

3.4. Nesse ponto, portanto, resta apenas analisar o modo como a doação foi efetuada, à luz da legislação aplicável, e dos princípios da Administração Pública e do Direito Administrativo, para, caso se conclua pela irregularidade do procedimento, promover as medidas cabíveis, bem como as orientações a serem seguidas desse momento em diante.

3.5. Tal análise deve ser feita à luz da razoabilidade, pois uma vez concluído o procedimento relativo à doação - e também o beneficiamento e a exportação do Mogno (vide fls. 231/238) - não há mais eficácia em qualquer medida que pudesse inibir a prática do ato. Nem o retorno à situação anterior seria possível sem que houvesse prejuízos aos terceiros envolvidos na operação de retirada, beneficiamento e comercialização da madeira, caso se promovesse uma eventual anulação do ato.

3.6. Por conseguinte, faremos um exame quanto à legalidade, à legitimidade do procedimento e ao modo de sua execução.

3.7. Consoante se verifica do Processo Administrativo nº 02001.002765/2003-51 (fls. 73/213, v. p.), que deu origem à doação qualificada, todo o procedimento teve início nas conclusões da Comissão Especial do Mogno. A motivação para o ato administrativo foi externada a partir do relatório intitulado “Exposição de Motivos e Memória das Reuniões - Versão Final” (fls. 74/84, v. p.).

3.8. No referido relatório foram avaliadas quatro soluções para o Mogno, conforme já discorrido anteriormente, sendo elas: a doação simples, a doação com encargo, o leilão e a destruição. Também foram definidos os seguintes parâmetros: credibilidade, receita e controle, também já discorridos nesta instrução (trechos transcritos da instrução inicial), sob os quais cada solução deveria ser analisada.

3.9. O quadro com as alternativas para a destinação do Mogno, cujos comentários já foram tecidos, especialmente quanto à precariedade das argumentações utilizadas para motivação da desqualificação dos demais tipos de destinação, quanto à credibilidade, receita e controle, encontra-se à fl. 80, sendo parte integrante do relatório.

3.10. Sabe-se que a motivação para a prática dos atos administrativos compreende um dos princípios que a Administração Pública deve observar, por determinação legal, consoante o disposto no caput do art. da Lei nº 9.784/99. Em razão da necessidade de observância ao princípio da motivação, tem-se por certo afirmar que se para a pratica de determinado ato a administração se funda em motivos ou pressupostos de fato, sendo eles necessários para motivá-lo, e de tal forma que o ato não seria praticado se ausentes os motivos, ou não confirmada a veracidade, ou a procedência destes, então esses motivos são determinantes tanto para a prática do ato como para sua validade. Aplica-se, portanto, a teoria dos motivos determinantes.

3.11. Na obra do saudoso Hely Lopes Meirelles (in Direito Administrativo Brasileiro, 28 ed., p. 193) encontramos o seguinte ensinamento:

A teoria dos motivos determinantes funda-se na consideração de que os atos administrativos, quando tiverem sua pratica motivada, ficam vinculados aos motivos expostos, para todos os efeitos jurídicos. Tais motivos é que determinam e justificam a realização do ato, e, por isso mesmo, deve haver perfeita correspondência entre eles e a realidade. Mesmo os atos discricionários, se forem motivados, ficam vinculados a esses motivos como causa determinante de seu cometimento e se sujeitam ao confronto da existência e legitimidade dos motivos indicados. Havendo desconformidade entre os motivos determinantes e a realidade, o ato é inválido.

3.12. Os motivos utilizados pela Comissão Especial para afastar as modalidades de doação simples, leilão ou destruição, bem como para adotar a modalidade criada pela Comissão, sob a espécie “doação qualificada”, referem-se ao relatório denominado de “Exposição de Motivos e Memória das Reuniões - Versão Final”, bem como aos parâmetros por ela criados, no tocante à credibilidade, receita e controle, cujos comentários pertinentes já foram tecidos anteriormente. Esses parâmetros foram utilizados para a constituição da motivação necessária à prática do ato relativo à doação proposta, conforme a seguinte conclusão (fl. 81 destes autos): “A Comissão do Mogno propõe que a destinação da maior parte da madeira apreendida seja feita através da doação qualificada pois esse método é o que melhor atende os parâmetros estabelecidos”.

3.13. Ora, consoante já relatado acima, são precários os motivos utilizados para desqualificar as demais modalidades de destinação do Mogno apreendido, assim como são precários os motivos utilizados para a qualificação da modalidade de doação que se pretendia realizar, qual seja a doação com o encargo de exportação da madeira com aplicação dos recursos obtidos mediante a instituição de um fundo privado (parâmetros utilizados às fls. 80/81 destes autos). E, conforme evidenciado, não existe correlação entre a realidade e os motivos apontados (vide por exemplo os motivos apresentados para a maximização da receita líquida do governo), o que poderia facilmente levar à invalidação do ato.

3.14. Portanto, fácil concluir que a motivação utilizada teve por objeto propiciar a efetivação de uma nova modalidade de doação pelo Ibama: a doação qualificada que, na realidade, constituiu-se numa modalidade de doação fechada, na qual o Ibama não criou oportunidade para a promoção de uma seleção de instituições interessadas e não fez qualquer divulgação prévia que possibilitasse a habilitação de outros órgãos/entidades interessadas no recebimento do Mogno, para lhe promover uma destinação social, ou de caráter beneficente, legalmente permitida.

3.15. Quanto ao aspecto legal envolvido, verifica-se que o procedimento adotado foi fundamentado pela autarquia segundo os seguintes dispositivos (fls. 97/98): art. 25, § 2º, da Lei nº 9.605/98; art. , § 6º, inciso III, do Decreto nº 3.179/99; e art. 17, § 4º, da Lei nº 8.666/93, estes para a realização da doação; e o art. , § único, c/c o art. 22, § 5º, da Lei nº 8.666/93, para a opção do leilão.

3.16. No entanto, as opções relativas à doação simples e ao leilão foram descartadas. Fez-se opção pela doação a ONG previamente selecionada (doação qualificada) mediante doação com encargo, em atendimento às recomendações da Comissão (fls. 100/104).

3.17. Para a prática do ato foram ouvidas a Procuradoria-Geral do Ibama e a Consultoria Jurídica do Ministério do Meio Ambiente - Conjur/MMA. Conforme se verifica à fl. 31 do processo administrativo encaminhado (fl. 106 destes autos), a Conjur/MMA firmou entendimento contrário à doação proposta pela Comissão, em 02/05/2003, com o seguinte pronunciamento: “Não há no nosso ordenamento jurídico nenhuma norma que autoriza a Administração Pública a realizar tal tipo de doação”.

3.18. Procuramos pelo referido pronunciamento da Conjur/MMA junto aos documentos encaminhados e não o encontramos. De posse da identificação desse documento, citado pela Nota Técnica Conjunta/COJUD/COEPA/COAJU/nº 01/2003 (fls. 108/111), efetuamos um contato telefônico junto à Conjur/MMA para obtenção do referido documento. Fomos prontamente atendidos pela Sra. Tânia Maria Pessoa de Deus Fonseca, Coordenadora-Geral de Assuntos Jurídicos do MMA, que nos remeteu o documento solicitado (Informação nº 220/CGAJ/CONJUR/MMA/2003), o qual anexamos aos autos (fls. 225/230).

3.19. O assunto tratado pela Informação nº 220/2003 da Conjur/MMA referia-se à destinação que deveria ser dada ao Mogno. No documento, a Consultoria Jurídica do Ministério manifestava sua discordância com o procedimento sugerido pela Comissão, consistente na “doação qualificada” do Mogno a ONG para que esta promovesse a exportação e a conversão dos recursos em um fundo de natureza privada que atendesse a fins públicos. Discordava-se, portanto, da modalidade de doação suscitada. Por relevante ao exame, transcrevemos os seguintes excertos:

Embora a Comissão Especial do Mogno seja no sentido da doação qualificada para uma ONG (Lote de Altamira), não compartilhamos de tal posicionamento, pelo simples motivo de que não há em nosso ordenamento jurídico nenhuma norma que autorize a Administração Pública a realizar tal tipo de doação.1

(...)

Diferentemente do que afirma a exposição de motivos, fls. 05, a Lei nº 8.666/93 prevê em seu art. 22, § 5º, a figura do leilão. Não bastasse, o código florestal também o prevê no seu art. 35.

O Governo Federal não pode se desfazer nem terceirizar, ao particular, as funções típicas de Estado. São decisões, competências, que não podem ser transferidas ao particular porque dizem respeito ao interesse público que só o Estado pode tutelar.

Qualquer medida que afronte os princípios da administração pública é nefasta e antidemocrática.

As ONGs não podem repassar ao Governo Federal, como pretendem alguns membros da comissão, nenhum valor do produto da venda do Mogno ao exterior, sob pena de prática simulatória, restando apenas a seguinte pergunta: Por que o Governo Federal está prescindindo de 30 milhões de dólares, em um momento de tamanho contingenciamento?

1Conforme José Afonso da Silva, à Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza.

3.20. Não obstante a manifestação desfavorável da Conjur/MMA para a destinação propugnada pela Comissão Especial do Mogno, o Ibama prosseguiu no feito, dada a manifestação favorável de sua Procuradoria-Geral em contraposição à Conjur/MMA (fls. 108/111).

3.21. De acordo com o teor da Nota Técnica expedida pela Procuradoria-Geral do Ibama (fls. 108/111), aquele órgão jurídico havia manifestado o entendimento de que, no caso das madeiras apreendidas pelo Instituto, deveria aplicar-se o que estabelece o art. , § 6º, inciso III, do Decreto nº 3.179/99, que regulamenta a Lei de Crimes Ambientais (Lei nº 9.605/98). Esse entendimento está perfeitamente correto, pelo que manifestamos concordância.

3.22. Ocorre que para os casos de Mogno sem origem comprovada o órgão jurídico vislumbrava duas alternativas, notadamente, quando essa madeira fosse apreendida por determinação judicial. Na primeira alternativa, o próprio juiz poderia determinar a destinação, cabendo ao Ibama apenas o acompanhamento e a emissão da documentação necessária. Na segunda, o juiz responsável deixaria a critério do Ibama a definição da destinação que seria dada. Sobre esse segundo caso é que se estaria discutindo a “doação qualificada” do Mogno (fl. 109).

3.23. No intuito de fundamentar juridicamente o que se pretendia, o órgão jurídico destacou que não existe na legislação brasileira o termo “doação qualificada” e que essa denominação foi criada pela Comissão para diferenciar do termo genérico “doação”, uma vez que foi consenso que não era conveniência política e administrativa fazer a doação simples, sem o comprometimento do donatário com referência à destinação. E, para tanto, o órgão jurídico do Ibama concluiu que a doação qualificada nada mais era que a doação com encargo (fl. 109).

3.24. Assim, a Procuradoria-Geral do Ibama buscou argumentos jurídicos para o enquadramento da modalidade de doação proposta pela Comissão como sendo doação com encargo, prevista no § 4º do art. 17 da Lei nº 8.666/93. Nessa linha, expôs que na primeira situação, ou seja, no caso de madeiras apreendidas pelo Ibama, tinha-se por certo que: a) em qualquer caso dependeria de lei que autorizasse e de prévia avaliação do bem a ser doado, sendo que a Lei de Crimes Ambientais (Lei nº 9.605/98) concedia tal autorização; e b) depende de licitação, consoante o art. da Lei nº 8.666/93, ressalvados as hipóteses previstas na própria lei.

3.25. Em seguida, transcreveu-se o art. , e seu parágrafo único, assim como o caput do art. 17 e respectivo § 4º, ambos da Lei nº 8.666/93. Dentre os dispositivos, a Procuradoria deu maior destaque ao § 4º do art. 17 da referida Lei, pois nele existe previsão de que a doação com encargo pode dispensar a licitação no caso de interesse público devidamente justificado. E, aproveitando-se da redação contida nesse dispositivo, fez-se a seguinte assertiva (fl. 110):

É despiciendo tecer maiores comentários de interpretação desses artigos, porque na doação com encargo pode ser dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente justificado. Está aqui a hipótese de ressalva da lei, em se fazer ou não tal licitação, ou seja, ao administrador lhe foi dado a discricionariedade da conveniência e oportunidade administrativa de promover ou não a licitação, na doação com encargos.

3.26. Com esse entendimento, a Procuradoria-Geral do Ibama manifestou-se favoravelmente ao tipo de doação recomendada pela Comissão Especial do Mogno, notadamente, quanto ao lote de madeira situado em Altamira/PA, objeto do processo administrativo sob exame, em contraposição à manifestação da Conjur/MMA.

3.27. Para o exame da questão, tomemos no primeiro caso a legislação específica e depois a geral. Em termos de legislação específica, verifica-se que o comando legal permissivo para a doação de madeira vem da Lei de Crimes Ambientais (Lei nº 9.605/98) e do Decreto que a regulamenta, o Decreto nº 3.179/99. Esses normativos tratam das sanções aplicáveis às condutas e atividades lesivas ao meio ambiente e da apreensão e doação de produtos e subprodutos apreendidos pela fiscalização do Ibama, consoante autorizam seus dispositivos:

“Art. 25. Verificada a infração, serão apreendidos seus produtos e instrumentos, lavrando-se os respectivos autos.

(...)

§ 2º Tratando-se de produtos perecíveis ou madeiras, serão estes avaliados e doados a instituições científicas, hospitalares, penais e outras com fins beneficentes.” (Lei nº 9.605/98)

“Art. 2º As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções:

(...)

IV - apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração;

(...)

§ 6º A apreensão, destruição ou inutilização, referidas nos incisos IV e V do caput deste artigo, obedecerão ao seguinte:

(...)

III - os produtos e subprodutos perecíveis ou a madeira apreendidos pela fiscalização serão avaliados e doados pela autoridade competente às instituições científicas, hospitalares, penais, militares, públicas e outras com fins beneficentes, bem como às comunidades carentes, lavrando-se os respectivos termos, sendo que, no caso de produtos da fauna não perecíveis, os mesmos serão destruídos ou doados a instituições científicas, culturais ou educacionais;

IV - os produtos e subprodutos de que tratam os incisos anteriores, não retirados pelo beneficiário no prazo estabelecido no documento de doaç...