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5 de Março de 2021
2º Grau
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Tribunal de Contas da União TCU : 01527120034 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
há 15 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
01527120034
Julgamento
12 de Julho de 2006
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU__01527120034_6d911.doc
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Inteiro Teor

GRUPO II – CLASSE I – Plenário

TC-015.271/2003-4 (com 1 volume e 1 anexo)

Natureza: Pedido de Reexame

Órgão: Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SPI/MPOG)

Recorrente: Ariel Cecílio Garces Pares, Secretário de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

Sumário: LEVANTAMENTO DE AUDITORIA. CONTAS DO GOVERNO. EXERCÍCIO DE 2004. MEDIDAS NECESSÁRIAS PARA EFETUAR A CLASSIFICAÇÃO DOS RESULTADOS DOS PROGRAMAS. INCUMBÊNCIA CONTIDA NO ART. 20, § 1º, DA LDO 2004. PEDIDO DE REEXAME. PARECER SOBRE AS CONTAS JÁ EMITIDO. PERDA DE OBJETO. PROVIMENTO PARCIAL.

RELATÓRIO

Trata-se de pedido de reexame, interposto pela Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SPI/MPOG) contra o Acórdão 102/2004-TCU-Plenário, proferido em processo de Levantamento de Auditoria que teve por escopo examinar a consistência interna e externa do Projeto de Lei do Plano Plurianual (PLPPA) para o período 2004/2007.

A fiscalização decorreu da necessidade de o Tribunal classificar, em seu parecer prévio sobre as contas do governo, relativas ao exercício de 2004, os resultados dos programas governamentais em satisfatórios ou insatisfatórios, consoante o disposto no art. 20, § 1º, da Lei 10.707/2003 (Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2004 – LDO 2004 –), in verbis:

Art. 20. Além de observar as demais diretrizes estabelecidas nesta Lei, a alocação dos recursos na lei orçamentária e em seus créditos adicionais, bem como a respectiva execução, serão feitas de forma a propiciar o controle dos custos das ações e a avaliação dos resultados dos programas de governo.

§ 1º O Tribunal de Contas da União, em seu parecer prévio acerca das contas de que trata o art. 95 desta Lei, classificará os resultados dos programas em satisfatórios ou insatisfatórios, considerando os objetivos e as metas e prioridades estabelecidos para o exercício, bem como os recursos orçamentários consignados nos orçamentos, com as alterações promovidas por créditos adicionais e decretos de limitação de empenho” (grifou-se).

Ocorre que a LDO 2004 não estabeleceu as metas e prioridades do governo federal para aquele exercício e remeteu a matéria para a futura lei a tratar do PPA 2004/2007, o que exigiu que a unidade técnica realizasse um exame do projeto de lei referente ao PPA.

Essa análise permitiu identificar diversas falhas que poderiam comprometer o exame das contas, tais como definição genérica de objetivos; inexistência de indicadores; falta de atributos em indicadores existentes; ineficiência de indicadores e falta de inclusão de programas considerados prioritários pela Lei Orçamentária Anual de 2004.

No intuito de corrigir tais falhas, o Plenário prolatou o Acórdão 102/2004, contendo diversas determinações e recomendações à SPI/MPOG.

Irresignado, o titular do referido órgão interpôs o presente pedido de reexame (fls. 1/12, anexo 1), visando à reforma parcial dessa deliberação. O recurso assim foi examinado pelo analista informante (fls. 22/9, anexo 1):

ANÁLISE DO RECURSO

Deliberação

‘9.1. determinar à Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que:

9.1.1. encaminhe a estratégia de revisão do Plano Plurianual 2004/2007 para a Secretaria de Macroavaliação Governamental deste Tribunal, no prazo de trinta dias;’

Argumento

Ao ser apreciado pelo Congresso Nacional, o PLPPA 2004/2007 poderá sofrer alterações capazes de afetar diretamente a estratégia de revisão. No substitutivo apresentado pelo Senador Sibá Machado à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, por exemplo, foi alterado o prazo de encaminhamento dos projetos de lei de revisão anual do PPA de 15 de abril, como previsto no PLPPA, para 31 de agosto. Dessa forma, não é oportuno estabelecer estratégia de revisão sobre o que ainda não está definido. Tão logo seja publicada a Lei do PPA, o Órgão Central de Planejamento envidará esforços no sentido de definir essa estratégia.

Análise

De fato, antes que o Congresso Nacional aprove a lei do PPA, definindo o objeto, o procedimento e o cronograma das revisões anuais, não é conveniente exigir dos órgãos de planejamento a definição da estratégia de revisão. Seria grande o risco de desperdiçar tempo e recursos em atividades que poderiam acabar revelando-se totalmente inúteis. Propomos, então, que o prazo de trinta dias mencionado nesta determinação passe a ter como termo inicial a data de publicação da lei que instituir o PPA 2004/2007.

Deliberação

‘9.1.2. adote, até 15 de abril de 2004, medidas com vistas a: (...)’

Argumento

A data das determinações deve ser revista, pois a data-limite para encaminhamento das revisões anuais do PPA foi alterada de 15 de abril para 31 de agosto no substitutivo ao PLPPA apresentado no Congresso Nacional.

Análise

Como a lei do PPA não foi editada até a presente data, nem a data de 15 de abril nem a de 31 de agosto de 2004 podem ser utilizadas como referência para a adoção das medidas propostas. Na verdade, como a maioria das medidas abrangidas pelo subitem em questão devem ser convertidas em simples recomendações, por motivos que discutiremos mais adiante, a fixação de prazo torna-se, nesses casos, desnecessária. Deixamos a discussão sobre os prazos aplicáveis aos poucos casos em que julgamos admissível a manutenção das determinações para tópicos mais pertinentes, a seguir.

Deliberação

‘9.1. determinar à Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que: (...)

adote, até 15 de abril de 2004, medidas com vistas a:

elaborar os macroindicadores e indicadores para objetivos setoriais para acompanhamento da Orientação Estratégica de Governo e dos Ministérios, conforme previsto no Manual de Elaboração das Orientações Estratégicas de Governo, e incluir na primeira proposta de revisão do Plano Plurianual 2004/2007;’

Argumento

No PLPPA, há diferentes níveis de definição de objetivos: três níveis estratégicos (megaobjetivos, desafios – mensurados por macroindicadores – e objetivos setoriais) e um nível operacional (programas). Nos níveis estratégicos, a vinculação entre gastos e resultados pretendidos é mais tênue que no nível operacional. Por isso, no PLPPA, macroindicadores e objetivos setoriais não são atributos que compõem exigência legal mas destinam-se somente ao acompanhamento pelo Poder Executivo. Não há obrigatoriedade de sua inclusão nos projetos de lei de revisão. O estabelecimento de macroindicadores e indicadores para objetivos setoriais está associado à avaliação da Orientação Estratégica de Governo e não à avaliação dos programas com base em seus objetivos, metas e prioridades, conforme prevê o art. 20 da Lei nº 10.707/03.

À luz dos arts. 84, 165, 49 e 71 da Constituição Federal, a iniciativa do Tribunal de Contas da União de determinar, e não apenas recomendar, a inclusão de quaisquer itens em projetos de lei de revisão do PPA afeta o princípio da independência dos Poderes, em que pese à competência atribuída a essa Corte de Contas no art. 59, § 1º, inc. V, da Lei Complementar nº 101/00.

Análise

Segundo o art. 20, § 1º, da Lei nº 10.707/2003 (LDO 2004), o TCU, ao elaborar parecer sobre as contas do Presidente da República relativas ao exercício de 2004, deverá classificar os resultados dos programas em satisfatórios ou insatisfatórios, considerando os objetivos e as metas e prioridades estabelecidas para o exercício. Para o exercício dessa atribuição, o TCU pode fazer uso das prerrogativas que lhe são conferidas pela legislação, como a de solicitar processos, documentos e informações, que não podem ser sonegados pela autoridade responsável, sob qualquer pretexto (Lei nº 8.443/92, art. 42). Entre essas prerrogativas, contudo, não se encontra a de determinar a adoção de providências, por parte dos administradores responsáveis, simplesmente por entendê-las necessárias para a consecução do objetivo fixado na LDO 2004. Em respeito ao princípio da legalidade, a Corte de Contas só poderá determinar a adoção de condutas especificamente preconizadas pela legislação e o abandono daquelas que a contrariem.

Data maxima venia , fica claro que, no caso em questão, o TCU foi além. O Manual de Elaboração das Orientações Estratégicas de Governo não foi aprovado por decreto nem tem qualquer força normativa. Não havia fundamento, pois, para determinar a elaboração de macroindicadores e indicadores. Menos ainda, para determinar a inclusão desses parâmetros na primeira proposta de revisão do PPA 2004/2007.

Primeiro, por que o nível estratégico foge ao escopo das revisões do PPA, como corretamente aponta o recorrente. Como indica o art. 5º do substitutivo ao Projeto de Lei nº 30/2003, ora em apreciação no Congresso Nacional, o objeto dos projetos de lei de revisão podem ser ‘a alteração ou a exclusão de programas constantes do Plano Plurianual, assim como a inclusão de novos programas’. Ou seja, as revisões anuais restringem-se ao nível operacional, que abrange os programas, sem atingir o nível estratégico, que compreende os megaobjetivos, os desafios e os objetivos setoriais.

Segundo, por que o recorrente também está correto ao apontar que não compete ao TCU determinar a inclusão de dispositivos em projeto de lei elaborado pelo Poder Executivo, por representar evidente afronta ao princípio da separação dos poderes, inscrito na Constituição Federal.

Em declaração de voto inserta no Acórdão nº 1.070/2003-Plenário, o Exmo. Ministro Benjamin Zymler tratou, com toda a propriedade, de questão semelhante. Tais foram suas palavras:

‘O eminente Ministro Relator destes autos propõe que esta Corte firme o entendimento no sentido de que entidades privadas, quando investidas na condição de gestoras de recursos públicos, estariam obrigadas à observância dos dispositivos da Lei nº 8.666/93.

Em coerência com essa tese, submete proposta de fixação de prazo para que a Secretaria do Tesouro Nacional revogue o parágrafo único do art. 27 da IN/STN nº 01/97, sob pena de cominação de multa, uma vez que o mencionado dispositivo regulamentar formula orientação destoante com a aludida tese.

Data venia , divirjo do posicionamento formulado pelo ilustre Relator.

Preliminarmente, entendo que o Tribunal de Contas da União, no âmbito de suas prerrogativas constitucionais, exerce controle sobre atos concretos praticados no exercício da gestão dos recursos da União, não se incluindo na sua esfera de atuação o controle dos atos normativos . É certo que, ao examinar casos concretos, o Tribunal pode entender que determinada norma não é aplicável, por estar em contradição com normas juridicamente superiores ou por outras razões jurídicas; pode mesmo determinar que o normativo espúrio não seja aplicado pelos gestores públicos. Todavia, não pode esta Corte determinar coercitivamente, sob a ameaça de sanção, a modificação de normas ou a sua revogação, eis que tal prerrogativa não está expressamente incluída em suas competências constitucionais .

Assim, ainda que seja aceita a tese ora esposada pelo Ministro Ubiratan Aguiar, não poderia o TCU, segundo entendo, determinar a expedição de ato normativo pela Secretaria do Tesouro Nacional ’ (grifamos)

Do mesmo modo que refoge à competência constitucional do TCU determinar a expedição, a modificação ou a revogação de atos normativos, como bem aponta o trecho transcrito, também lhe é vedado determinar a alteração de projetos de lei, atos normativos in nuce . Por conseguinte, apesar de se tratar de providência útil para o desempenho da atribuição conferida ao TCU pela LDO 2004, não pode ser objeto de determinação, por falta de fundamentação legal, nada restando senão convertê-la em recomendação.

De semelhante modo, devem ser convertidas em recomendações todas as deliberações da decisão recorrida que de algum modo afetarem o conteúdo dos projetos de lei do PPA. Devem ser mantidas como determinações apenas as solicitações de informações, em virtude da atribuição do TCU inscrita no art. 42 da Lei nº 8.443/92, já mencionada. As resultantes alterações no acórdão recorrido são descritas em detalhe no final desta instrução.

Deliberação

‘9.1. determinar à Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que: (...)

9.1.2. adote, até 15 de abril de 2004, medidas com vistas a: (...)

9.1.2.2. reformular os indicadores de desempenho que não se mostrem adequados para a mensuração dos objetivos declarados para os respectivos programas e incluir na primeira proposta de revisão do Plano Plurianual 2004/2007;

9.1.2.3. elaborar os indicadores de desempenho para os programas onde não se acham previstos e incluir na primeira proposta de revisão do Plano Plurianual 2004/2007; (...)

9.1.2.5. apurar os atributos ainda não definidos para os indicadores de desempenho e incluir na primeira proposta de revisão do Plano Plurianual 2004/2007;’

Argumento

A questão dos indicadores de resultado dos programas é relevante e vem merecendo atenção por parte do Poder Executivo. Trata-se de matéria complexa, que ainda demanda intenso esforço de aprendizagem e de capacitação. A introdução de indicadores nos programas dos planos plurianuais é recente, o que torna inevitável a ocorrência de omissões e falhas, que serão corrigidas ao longo das sucessivas revisões. Já estão em curso, inclusive, iniciativas destinadas à solução desses problemas, com a participação do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

O próprio acórdão recorrido sugere que se efetuem ‘estudos sobre a viabilidade de mensuração de todos os indicadores propostos’. Ora, esses estudos devem preceder as determinações citadas neste tópico.

Em suma, essas determinações devem ser excluídas.

Análise

Conforme já observamos acima, as determinações mencionadas devem ser convertidas em recomendações, sem prazo de cumprimento estrito. Observa-se ainda que o recorrente não discorda quanto ao seu conteúdo, ao contrário, admite a relevância das medidas propostas e pondera apenas sobre a dificuldade de sua concretização. Outro aspecto a ser considerado é que, da forma como foi redigida, a deliberação do Tribunal não exigiu o cumprimento integral das medidas propostas. Não se determinou, por exemplo, ‘reformular os indicadores de desempenho que não se mostrem adequados’, peremptoriamente, mas sim que se adotassem ‘medidas com vistas a’ obter esse resultado.

Como o recorrente certamente não discorda sobre a necessidade de adotar, em prazo razoável, medidas que revelem o efetivo propósito de concretizar as providências propostas, cuja relevância admite, não vislumbramos por que teria interesse em que fossem excluídas. Com as ressalvas mencionadas anteriormente, sugerimos a manutenção das deliberações tratadas neste tópico.

Deliberação

‘9.1. determinar à Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que: (...)

9.1.2. adote, até 15 de abril de 2004, medidas com vistas a: (...)

9.1.2.4. corrigir as inconsistências de metas físicas dos projetos e incluir na primeira proposta de revisão do Plano Plurianual 2004/2007;’

Argumento

Admite-se a existência de problemas em cinco dos seis projetos citados no Relatório de Levantamento de Auditoria. No caso do projeto 3029 – ‘Prevenção e combate de queimadas e incêndios florestais no arco do desmatamento da Amazônia’, entretanto, não há inconsistência.

Segundo o Relatório, ...’O projeto estima 6.039.944 m² de execução física a R$ 38 milhões, mas o PPA 2004/2007 prevê 2.067.414 m² de execução física a R$ 3 milhões’. Supõe haver inconsistência na relação entre o custo global do projeto e o custo previsto para o período 2004/2007, tendo em vista a meta física atribuída para este período. Na verdade, não há inconsistência, pois não há necessariamente linearidade na relação entre custos e metas de projetos. Nesse tipo de projeto, a maior parte dos gastos na aquisição de equipamentos e instalações concentra-se em suas fases iniciais.

Análise

Consultando o Anexo II do Projeto de Lei do PPA 2004/2007 (vide documento anexo), é possível ter uma idéia mais precisa sobre o problema em análise. O projeto 3029 teve início em janeiro de 2000 e tem seu término previsto para dezembro de 2004. De 2000 a 2002, foi monitorada uma área de 1.905.116 km², ao custo de R$ 25.178.872. Em 2003, a previsão era de monitorar 2.067.414 km², ao custo de R$ 10.000.000. Em 2004, já no bojo do PPA 2004/2007, a previsão do projeto de lei era de monitorar 2.067.414 km², ao custo de R$ 3.000.000. Portanto, de 2000 a 2003 a área monitorada seria de 3.972.530 km², ao custo de R$ 35.178.872, ou R$ 8,86/km², enquanto, em 2004, o custo seria de apenas R$ 1,45/km², aproximadamente seis vezes menor.

A justificativa apresentada pelo recorrente para tal discrepância parece razoável. Realmente, na execução de projetos, não há necessariamente uma relação linear entre a execução física e a execução financeira. O custo pode de fato ser maior na implantação do projeto, em virtude de despesas como as mencionadas pelo recorrente. Entretanto, os dados contidos nos autos não são suficientes para formular apreciação conclusiva a respeito. Não sabemos se houve realmente despesas mais elevadas nas fases iniciais do projeto 3029 nem se, em caso positivo, estas despesas foram justificáveis.

Ocorre que, mesmo que esses fatos fossem confirmados, nenhum reflexo haveria sobre o acórdão recorrido, dado que o recorrente admite a existência de inconsistência nas metas físicas de cinco outros projetos constantes do projeto do PPA 2004/2007. A necessidade de corrigir tais inconsistências restantes persistiria. Assim sendo, sugerimos que a Semag, ao receber as informações sobre o cumprimento da medida requerida neste tópico, verifique a procedência das alegações do recorrente e adote as providências que entender cabíveis, segundo os princípios fixados no julgamento deste recurso.

Deliberação

‘9.1. determinar à Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que: (...)

9.1.2. adote, até 15 de abril de 2004, medidas com vistas a: (...)

9.1.2.6. encaminhar para a Secretaria de Macroavaliação Governamental deste Tribunal a proposta de revisão do Plano Plurianual 2004/2007 que será remetida ao Congresso Nacional;’

Argumento

A redação desta determinação deve ser alterada. Sugere-se que a proposta de revisão do PPA 2004/2007 seja encaminhada à Semag/TCU imediatamente após seu envio ao Congresso Nacional, pois só nesse momento assume sua versão definitiva.

Análise

A alternativa sugerida pelo recorrente é, sem dúvida, melhor. Garante que o TCU receba a versão definitiva da proposta de revisão, ao invés de versões preliminares que não teriam qualquer utilidade. Sugere-se a adoção da alteração proposta pelo recorrente.

CONCLUSÃO

De acordo com as conclusões expostas acima, são as seguintes, em detalhe, as alterações propostas no acórdão recorrido:

a) alteração do prazo da determinação do subitem 9.1.1 para trinta dias após a publicação da Lei do PPA 2004/2007;

b) conversão em recomendações das determinações dos subitens 9.1.2, 9.1.2.1 a 9.1.2.5, 9.1.2.7 e parte inicial do subitem 9.1.2.8, com alteração da numeração para, respectivamente, 9.2, 9.2.1 a 9.2.5, 9.2.6 e 9.2.7 e supressão do prazo para cumprimento;

c) manutenção da parte final da determinação do subitem 9.1.2.8, com alteração da numeração para 9.1.2.2 e alteração do prazo de cumprimento para até quinze dias após o envio ao Congresso Nacional da primeira proposta de revisão do PPA 2004/2007;

d) manutenção das determinações dos subitens 9.1.2.6 e 9.1.2.9, com alteração da numeração para, respectivamente, 9.1.2.1 e 9.1.2.3 e do prazo de cumprimento para até quinze dias após o envio ao Congresso Nacional da primeira proposta de revisão do PPA 2004/2007.

Embora o recorrente disponha-se a enviar cópia da primeira proposta de revisão do PPA ao TCU imediatamente após seu envio ao Congresso Nacional, consideramos razoável conceder-lhe o prazo de quinze dias para tanto, conforme o procedimento usual desta Corte. Propomos também, para tornar mais uniforme a deliberação do Tribunal, que esse prazo seja estendido às determinações dos subitens 9.1.2.2 e 9.1.2.3, na nova numeração, embora o termo final, nesses casos, pudesse ser a data de envio da proposta de revisão ao Congresso Nacional.

O Diretor da unidade técnica, acompanhado pelo titular da Secretaria de Recursos, divergiu da análise efetuada, conforme despacho às fls. 31/4, anexo 1, parcialmente reproduzido a seguir:

No caso concreto, o Tribunal de Contas da União, por meio de um conjunto de determinações, solicitou a adoção de providências corretivas no que tange à constatação de falhas formais associadas a indicadores e metas físicas.

A apresentação de todos os atributos de programas constantes no Manual de Elaboração de Programas constitui requisito essencial para a consistência da avaliação do próprio plano plurianual, por isso a relevância de se estabelecer, principalmente, os atributos que ainda não foram apurados para que a avaliação do exercício de 2004 não se torne prejudicada pela inexistência de dados e, por conseqüência, o atendimento da demanda da LDO 2004 pelo TCU.

A reformulação de indicadores de desempenho e a criação de indicadores de desempenho e respectivos atributos não definidos por ocasião de análise do PLPPA 2004/2007 foi determinada à Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos mediante o PL de revisão do PPA 2004/2007 visando à integridade formal do Plano Plurianual conforme os atributos designados pelo Manual de Elaboração de Programas e pelo Decreto nº 2.829/98.

O processo de revisão é visto como um instrumento para a melhoria da qualidade dos programas que compõe o PPA 2004/2007, daí a necessidade de se incluir, tempestivamente, os indicadores e respectivos atributos que ainda não foram apurados, reformular os indicadores de desempenho que não se mostrem adequados para a mensuração dos objetivos declarados, bem como corrigir as inconsistências das metas físicas dos projetos.

No entanto, o Plano Plurianual já foi aprovado pela Lei nº 10.933, de 11 de agosto de 2004, sendo que o encaminhamento do projeto de lei de revisão anual deveria ter sido encaminhado até o dia de 31 de agosto de 2004. Nesse sentido, a fixação da data de 15 de abril ou de 31 de agosto perdeu a efetividade.

Ainda assim, urge a manutenção de determinação em relação a reformulação de indicadores e de metas físicas inconsistentes, bem como a criação de indicadores e atributos ainda não definidos. O PL de revisão do PPA 2004/2007 configura-se como o instrumento mais adequado para o atendimento desta demanda, visto que a Lei nº 10.933/2004 prevê, em seu art. , § 6º, que a alteração de programas do plano plurianual dar-se-á mediante o projeto de lei de revisão anual, sendo que:

Art. 5º A alteração ou a exclusão de programas constantes do Plano Plurianual, assim como a inclusão de novos programas, será proposta pelo Poder Executivo, por meio de projeto de lei de revisão anual ou específico, observado o disposto no art. 6º desta Lei

........................................................................................................................................................

§ 6º Considera-se alteração de programa:

I - adequação de denominação ou do objetivo e modificação do público-alvo, dos indicadores ou dos índices;

II - inclusão ou exclusão de ações orçamentárias, ressalvado o disposto no art. 6º;

III - alteração do tipo, do título, do produto, da unidade de medida e das metas das ações orçamentárias;

IV - alteração dos valores estimados para cada ação, no período do Plano Plurianual, respeitada a respectiva regionalização.

Não pode prosperar, também, o argumento de que seria afronta ao princípio de separação de poderes, haja vista tratar-se do controle externo previsto constitucionalmente no artigo 70 e seguintes.

Nesses termos, propõe o provimento parcial do recurso, a renumeração dos subitens 9.2 a 9.4 para 9.3 a 9.5, bem como a seguinte redação aos subitens 9.1 e 9.2:

9.1. determinar à Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que:

9.1.1. encaminhe a estratégia de revisão do Plano Plurianual 2004/2007 para a Secretaria de Macroavaliação Governamental deste Tribunal, no prazo de trinta dias após a publicação da lei que o instituir;

9.1.2. reformule os indicadores de desempenho que não se mostrem adequados para a mensuração dos objetivos declarados para os respectivos programas e inclua na segunda proposta de revisão do Plano Plurianual 2004/2007, até o dia 31 de agosto de 2005;

9.1.3. elabore os indicadores de desempenho para os programas onde não se acham previstos e inclua na segunda proposta de revisão do Plano Plurianual 2004/2007, até o dia 31 de agosto de 2005;

9.1.4. corrija as inconsistências de metas físicas dos projetos e inclua na segunda proposta de revisão do Plano Plurianual 2004/2007, até o dia 31 de agosto de 2005;

9.1.5. apure os atributos ainda não definidos para os indicadores de desempenho e inclua na segunda proposta de revisão do Plano Plurianual 2004/2007, até o dia 31 de agosto de 2005;

9.1.6. encaminhe para a Secretaria de Macroavaliação Governamental deste Tribunal, até quinze dias após o envio ao Congresso Nacional, da primeira proposta de revisão do Plano Plurianual 2004/2007:

9.1.6.1 cópia da proposta enviada ao Congresso Nacional;

9.1.6.2. relatório com informações sobre as medidas adotadas para sanar as inconsistências detectadas no presente trabalho;

9.2. recomendar à Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, a adoção de medidas com vistas:

9.2.1. elaborar os macroindicadores e indicadores para objetivos setoriais para acompanhamento da Orientação Estratégica de Governo e dos Ministérios, conforme previsto no Manual de Elaboração das Orientações Estratégicas de Governo;

9.2.2. capacitar os responsáveis pela elaboração e implementação dos programas de governo, priorizando os órgãos onde a falta de qualidade dos indicadores de desempenho é mais acentuada, priorizando os seguintes Ministérios: da Assistência e Promoção Social; dos Transportes; do Desenvolvimento, Indústria e Comércio; do Trabalho e Emprego e do Meio Ambiente;

9.2.3. realizar, junto aos órgãos setoriais, a avaliação do processo de elaboração do Projeto de Lei do Plano Plurianual 2004/2007 e encaminhar os resultados apurados a Secretaria de Macroavaliação Governamental deste Tribunal;

Por força da Resolução TCU 176/2005, coube-me a relatoria do feito, conforme sorteio realizado em 22/6/2005 (fl. 46, anexo 1).

VOTO

Conheço do pedido de reexame, uma vez preenchidos os requisitos previstos nos arts. 48, parágrafo único, e 33 da Lei 8.443/92.

Conquanto deveras pertinente a adoção de medidas com vistas a assegurar as adequadas condições de atuação desta Corte em seu mister de apreciar as contas do governo, os presentes autos só vieram ao meu gabinete após a Sessão Extraordinária realizada em 14 de junho de 2005, em que foram apreciadas as Contas do Governo da República referentes ao exercício de 2004.

Assim, os aperfeiçoamentos que intentou o TCU induzir por meio do Acórdão recorrido perderam-se sem produzir os efeitos esperados.

Consoante registrado no Relatório sobre as Contas do Governo, elaborado pelo Exmo. Ministro Benjamin Zymler, o Tribunal, para desincumbir-se de sua atribuição, enfrentou uma série de limitações, como a indisponibilidade ou insuficiência de dados e informações junto às fontes oficiais consultadas (Relatório de Avaliação do PPA 2004/2007, Sigplan e BGU); a carência de atributos considerados indispensáveis para a classificação dos programas (indicador, produto, meta física e unidade de medida) e a indisponibilidade de dados de contingenciamento por programas governamentais.

Assim, dos 379 programas constantes do PPA, deixaram de ser examinados 193, por deficiências dos indicadores, o que resultou na seleção de 186 programas. Posteriormente, foram excluídos outros 68 que apresentavam problemas como meta física executada superior a 100%, execução de meta física sem execução orçamentária e execução orçamentária elevada sem a correspondente execução física.

Como resultado desses ajustes, a análise determinada pela LDO 2004 restringiu-se a apenas 118 programas, 39% do total constante do PPA.

Patente, assim, a limitação da análise efetuada, limitação essa que decorreu, principalmente, da baixa confiabilidade dos dados nos quais se baseou.

Lamentavelmente, as medidas inicialmente determinadas, bem como aquelas sugeridas pela Serur, já não se mostram adequadas, mormente em razão de já não mais existir a obrigação de o TCU classificar os resultados dos programas, pois a disposição contida no art. 20, § 1º, da Lei 10.707/2003 (LDO 2004), não foi reproduzida nas leis de diretrizes orçamentárias seguintes, Lei 10.934/2004 (LDO 2005) e Lei 11.178/2005 (LDO 2006).

Sob esse prisma da manifesta perda de objeto, passo a decidir o recurso.

Quanto ao item 9.1.1, altero-lhe a redação, porquanto somente poderia ser exigida a estratégia de revisão do Plano Plurianual 2004/2007 após a sua efetiva elaboração.

Em relação ao item 9.1.2.4, a plausível inexistência de inconsistência em um determinado projeto não implica a alteração do Acórdão, uma vez que se trata de comando genérico.

No que pertine ao item 9.1.2.6, acolho os pareceres uniformes pela alteração de sua redação, na forma pedida pelo recorrente.

Também acolho os pareceres no sentido de transformar o item 9.1.2.1 em recomendação, haja vista a inexistência de previsão legal para inclusão, no PPA, de macroindicadores e de indicadores de objetivos setoriais.

Quanto aos itens 9.1.2.2, 9.1.2.3 e 9.1.2.5, não há verdadeira impugnação, pois o recorrente não se insurge contra as medidas, apenas tece ponderações sobre a dificuldade de implementá-las, por demandarem intenso esforço de aprendizagem e capacitação. Alega, ainda, tratar-se de processo de aprendizado, em que as falhas identificadas serão corrigidas ao longo das sucessivas revisões do PPA.

Em suma, embora peça a exclusão dessas determinações, o recorrente manifesta intenção de cumpri-las, porém não no prazo indicado no item 9.1.2.

De fato, não há como dar fiel cumprimento a essas determinações sem que sejam efetivadas outras medidas, como a capacitação das partes envolvidas, conforme consta do item 9.2.1.7 do Acórdão recorrido. Nesse ponto, acolho a sugestão do analista informante para transformar essas determinações em recomendações.

Por fim, no que se refere ao item 9.1.2, verifico a perda de efetividade de todas as datas aventadas nos autos para implementação das determinações expedidas (15/4/2004, contida no Acórdão; 31/8/2004, pedida pelo recorrente e 31/8/2005, sugerida pela Serur).

Igualmente sem eficácia as referências à primeira proposta de revisão do PPA 2004/2007, contidas no Acórdão recorrido, bem como à segunda proposta de revisão do PPA, mencionada pela Serur.

Assim, entendo necessárias modificações na redação das propostas formuladas, bem como dos itens não recorridos do Acórdão, para torná-los consentâneos às alterações do decisum.

Ante o exposto, voto por que o Tribunal aprove o Acórdão que ora submeto à apreciação deste Plenário.

Sala das Sessões, em 12 de julho de 2006.

Walton Alencar Rodrigues

Ministro-Relator

ACÓRDÃO Nº 1140/2006 - TCU - PLENÁRIO

1. Processo TC - 015.271/2003-4 (com 1 volume e 1 anexo)

2. Grupo II – Classe I – Pedido de Reexame

3. Recorrente: Ariel Cecílio Garces Pares, Secretário de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

4. Entidade: Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SPI/MPOG).

5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.

5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Benjamin Zymler.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade técnica: Secretaria de Recursos (Serur).

8. Advogado constituído nos autos: não consta.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Pedido de Reexame interposto contra o Acórdão 102/2004-TCU-Plenário.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator e com fundamento nos arts. , inciso I, e 48 da Lei 8.443/92, em:

9.1. conhecer do pedido de reexame para, no mérito, considerá-lo parcialmente procedente;

9.2. dar a seguinte redação aos itens 9.1 e 9.2 do Acórdão 102/2004-TCU-Plenário:

“9.1. determinar à Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que:

9.1.1. encaminhe a estratégia de revisão do Plano Plurianual 2004/2007 para a Secretaria de Macroavaliação Governamental deste Tribunal, no prazo de trinta dias, após a sua elaboração, caso ainda não o tenha feito;

9.1.2. adote medidas com vistas a:

9.1.2.1. corrigir as inconsistências de metas físicas dos projetos e incluí-las nas propostas subseqüentes de revisão do Plano Plurianual 2004/2007;

9.1.2.2. encaminhar à Secretaria de Macroavaliação Governamental deste Tribunal a proposta de revisão do Plano Plurianual 2004/2007, no prazo de quinze dias, após seu envio ao Congresso Nacional;

9.1.2.3. capacitar os responsáveis pela elaboração e implementação dos programas de governo, priorizando os órgãos onde a falta de qualidade dos indicadores de desempenho é mais acentuada, especialmente em relação aos seguintes Ministérios: da Assistência e Promoção Social; dos Transportes; do Desenvolvimento, Indústria e Comércio; do Trabalho e Emprego e do Meio Ambiente;

9.1.2.4. realizar, junto aos órgãos setoriais, a avaliação do processo de elaboração do Projeto de Lei do Plano Plurianual 2004/2007 e encaminhar os resultados apurados a esta Corte de Contas;

9.1.2.5. encaminhar à Secretaria de Macroavaliação Governamental deste Tribunal, no prazo de trinta dias, relatório com informações sobre as medidas adotadas para sanar as inconsistências detectadas no presente trabalho;

9.2. recomendar à Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão:

9.2.1. rever o processo de planejamento, de forma a atribuir um prazo maior para a fase de discussão dos indicadores de desempenho;

9.2.2. revisar o Manual de Elaboração de Programas, de forma a incluir os conceitos de resultado, causa, concisão e precisão;

9.2.3. efetuar estudos sobre a viabilidade de mensuração de todos os indicadores de desempenho propostos, bem como da consistência das metas físico-financeiras das ações, e informar à Secretaria de Macroavaliação Governamental deste Tribunal as conclusões obtidas;

9.2.4. elaborar os macroindicadores e indicadores para objetivos setoriais para acompanhamento da Orientação Estratégica de Governo e dos Ministérios, conforme previsto no Manual de Elaboração das Orientações Estratégicas de Governo;

9.2.5. reformular os indicadores de desempenho que não se mostrem adequados à mensuração dos objetivos declarados para os respectivos programas e incluí-los nas propostas subseqüentes de revisão do Plano Plurianual 2004/2007;

9.2.6. elaborar os indicadores de desempenho para os programas onde não se acham previstos e incluí-los nas propostas subseqüentes de revisão do Plano Plurianual 2004/2007;

9.2.7. apurar os atributos ainda não definidos para os indicadores de desempenho para incluí-los nas propostas subseqüentes de revisão do Plano Plurianual 2004/2007;”

9.3.dar ciência ao recorrente e arquivar o processo.

10. Ata nº 28/2006 – Plenário

11. Data da Sessão: 12/7/2006 – Ordinária

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1140-28/06-P

13. Especificação do quórum:

13.1. Ministros presentes: Adylson Motta (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues (Relator) e Augusto Nardes.

13.2. Auditor convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

ADYLSON MOTTA

WALTON ALENCAR RODRIGUES

Presidente

Relator

Fui presente:

PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral, em exercício

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