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30 de Outubro de 2020
2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 11 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
01517220044
Julgamento
23 de Junho de 2009
Relator
JOSÉ JORGE
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU__01517220044_c3e34.rtf
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.172/2004-4

1

GRUPO I – CLASSE II – Segunda Câmara

TC 015.172/2004-4

Natureza: Tomada de Contas Especial

Entidade: Prefeitura Municipal de Caucaia - CE

Responsáveis: José do Carmo Silva Marinho (CPF n.º 093.678.373-72) e JL Construção e Serviços Ltda. (CNPJ n.º 73.868.373-72)

Advogado constituído nos autos: não há

SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONVÊNIO. AUSÊNCIA DE NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE OS RECURSOS FEDERAIS REPASSADOS E O OBJETO DO CONVÊNIO. INDÍCIOS DE FRAUDE NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. EXCLUSÃO DA RESPONSABILIDADE DA EMPRESA SUPOSTAMENTE CONTRATADA. IRREGULARIDADE DAS CONTAS. DÉBITO. MULTA.

- A ausência de comprovação de nexo de causalidade entre os recursos federais repassados mediante convênio, os pagamentos das despesas supostamente efetuadas a esse título e, em conseqüência, a suposta execução parcial do objeto, impede a responsabilização da empresa supostamente contratada para a execução do mesmo, ensejando o julgamento pela irregularidade, a imputação de débito e a aplicação de multa ao ex-Prefeito.

RELATÓRIO

Trata-se de Tomada de Contas Especial de responsabilidade solidária do Sr. José do Carmo da Silva Marinho, ex-Prefeito do Município de Caucaia/CE e da empresa JL Construção e Serviços Ltda.

2. Reproduzo, a seguir, a instrução de mérito elaborada pela Analista da Secex/CE, às fls. 334/347 destes autos, com a qual manifestaram-se de acordo os dirigentes da unidade técnica:

“Trata-se de Tomada de Contas Especial instaurada pela Fundação Nacional de Saúde – Coordenação Regional do Ceará, por meio da Portaria n.º 221, de 22/8/1997 (fl. 111), contra o Senhor José do Carmo da Silva Marinho, ex-Prefeito do Município de Caucaia/CE, em razão da inexecução do objeto do Convênio n.º 65/93.

2. O aludido convênio tinha por objetivo a construção de melhorias sanitárias naquele Município, com a construção de 280 kits sanitários e de esgotos, para atendimento de famílias carentes nos bairros de Pedro Júlio Maria, Itambé, Pajussara e Vila Nova (fls. 4/14).

3. Em decorrência do ajuste, a Funasa transferiu à Prefeitura Municipal de Caucaia/CE a importância de CR$ 14.000.000,00 (quatorze milhões de cruzeiros reais), por meio da Ordem Bancária n.º 94OB00829, de 4/3/1994 (fl. 24). O Município se obrigou a aplicar, a título de contrapartida, recursos financeiros próprios no valor de 10% do montante repassado.

4. A Secretaria Federal de Controle Interno certificou a irregularidade das contas tratadas nesta Tomada de Contas Especial (fl. 186), tendo a autoridade ministerial manifestado haver tomado conhecimento dessa conclusão (fl. 188), conforme determina o art. 82 do Decreto-lei n.º 200/1967 e o art. 52 da Lei n.º 8.443/1992.

5. Em análise preliminar da matéria, na instrução de fls. 195/199, esta Secex propôs a citação do ex-Prefeito José do Carmo da Silva Marinho, solidariamente com a empresa executora das obras, JL Construção e Serviços Ltda., para que, no prazo regulamentar apresentassem alegações de defesa ou recolhessem aos cofres da Funasa - Coordenação Regional/CE os valores acima indicados, atualizados monetariamente e acrescido de juros de mora.

6. Adicionalmente, propôs a realização de diligência à Prefeitura Municipal de Caucaia, na pessoa da Senhora Inês Maria Correia Arruda, para que apresentasse esclarecimentos que entendesse pertinentes sobre os fatos tratados na presente Tomada de Contas Especial.

7. Com base na competência delegada pelo Excelentíssimo Senhor Ministro-Relator Walton Alencar Rodrigues, o Secretário da Secex/CE realizou a citação dos responsáveis, bem como a comunicação/diligência à Prefeitura Municipal de Caucaia, por intermédio dos Ofícios n.ºs 140 e 141 e 142/2005, todos de 12/4/2005 (fl. 53).

8. Procedida a análise das alegações de defesa apresentadas pelos responsáveis, esta unidade técnica propôs ao Tribunal julgar irregulares as presentes contas e em débito os responsáveis solidários, bem como aplicar multa ao ex-Prefeito José do Carmo da Silva Marinho, nos termos do art. 57 da Lei n.º 8.443/92, e à atual Prefeita de Caucaia/CE, Sra. Inês Maria Correia de Arruda, com fulcro no art. 58, inciso IV, da Lei n.º 8.443/92, ante o não atendimento, sem causa justificada, à diligência realizada.

9. No âmbito do Ministério Público junto ao TCU, o Procurador-Geral, Dr. Lucas Rocha Furtado, reputou adequada, em essência, a proposta de encaminhamento formulada pela Secex/CE. No entanto, à vista das peculiaridades do presente caso, entendeu que a aplicação de multa à atual Prefeita, em face de não-atendimento à diligência efetuada pelo Tribunal, ‘consubstanciaria medida de acentuado rigor’ (fl. 238).

10. Por meio do Despacho de fls. 239/241, o Excelentíssimo Senhor Ministro-Relator, Walton Alencar Rodrigues, determinou que os presentes autos fossem encaminhados a esta Secex para a elaboração de nova instrução, com vistas à melhor cognição acerca dos fatos relatados no processo.

11. Em cumprimento ao despacho acima mencionado, mediante a instrução de fls. 242/251, foi procedido novo exame da documentação constante dos autos, inclusive das alegações de defesa apresentadas pelos responsáveis citados, Senhor José do Carmo da Silva Marinho, ex-Prefeito do Município de Caucaia/CE, e JL Construção e Serviços Ltda., empresa executora das obras.

12. As alegações de defesa dos responsáveis bem como a análise e a conclusão acerca dos fatos encontram-se sintetizadas a seguir .

ALEGAÇÕES DE DEFESA DOS RESPONSÁVEIS - JOSÉ DO CARMO DA SILVA MARINHO E JL CONSTRUÇÃO E SERVIÇOS LTDA

13. Dentre as alegações de defesa apresentadas pelo ex-Prefeito do Município de Caucaia/CE citem-se :

a) os recursos repassados foram insuficientes para o cumprimento do objeto do Convênio n.º 65/93, fazendo-se necessário que o ‘próprio Município completasse a obra, para a construção de 100 (cem) kit’s sanitários, tendo em vista a inflação, à época galopante, e a divergência dos valores sugestionados por essa FNS [atual Funasa], em relação aos praticados no mercado no Município de Caucaia’;

b) as obras foram realizados na região da Grande Jurema/Parque dos Cajueiros, locais distintos do acordado no Convênio, em virtude de um surto de cólera que vitimou algumas pessoas carentes habitantes daquela região;

c) alguns pagamentos foram efetuados com recursos próprios do Município de Caucaia, em virtude de o repasse ter sido efetuado com bastante atraso, e em face da necessidade de complementação do valor das obras. Para construção dos 100 kits, foram utilizados os recursos repassados pela FNS (R$ 13.280,64) e recursos próprios dos cofres municipais da Caucaia (R$ 51.223,17), já que o valor repassado não daria para construir os 280 kits, conforme constava no termo de convênio celebrado;

d) para a execução do objeto conveniado, foram realizadas as Licitações n.º 127 e 140, homologadas em 11/2/1994 e 1/3/1994, respectivamente, e um certame para a execução dos serviços de construção de kit’s sanitários, a Licitação n.º 199/94, homologada em junho de 1994;

e) a especificação dos serviços solicitados para a execução dos kits sanitários era de inteira responsabilidade da Prefeitura de Caucaia, tendo em vista que a execução das obras ficava a critério da administração municipal, e que a participação do FNS restringia-se à ‘transferência financeira e à participação de alguns de seus servidores na fiscalização das obras de saúde e saneamento’;

f) tendo em vista que o Convênio também não especificava o material a ser adquirido, competia à convenente a sua escolha. E foi o que a administração fez, a partir das características do terreno onde seriam realizadas as obras;

g) os quantitativos utilizados para a realização das Cartas-Convites, não foram superdimensionados;

h) a execução das obras dos kits sanitários trouxe benefício à população carente, e a obra foi devidamente realizada atendendo fielmente o interesse social e coletivo da população de Caucaia;

i) a avaliação de preços de mercado depende da região em que se vai adquirir o material/produto. Assim, considerando que o Convênio não exigia que os preços contratados fossem ‘aqueles razoavelmente praticados no Distrito Federal’, local sede da FNS [atual Funasa], ‘a questão relevante neste contexto reside no fato de que os preços licitados estavam compatíveis com os praticados no Estado do Ceará”;

j) uma avaliação feita por amostragem pela FNS não pode atestar com veracidade a fiel execução da obra, vez que não realizou a verificação total dos serviços;

k) o descumprimento do prazo para a construção das melhorias decorreu do atraso no repasse dos recursos, visto que o Convênio fora assinado em dezembro/1993 e os recursos foram liberados somente em março/1994, assim não houve omissão em prestar contas, mas, tão somente, uma demora justificada;

l) o preço unitário proposto pela licitante vencedora para a construção de kit sanitário, obtido pela soma das 3 licitações (n.ºs 127, 140 e 199), totalizou R$ 704,69, e não R$ 803,67 como afirmaram os técnicos da FNS, sendo efetivamente pago o valor de R$ 645,03 por cada unidade construída;

14. As alegações de defesa da Construtora JL Construção e Serviços encaminhadas pelo seu representante legal, Senhor José Leopoldo Soares Ferreira, na essência, foram as mesmas apresentadas pelo ex-prefeito do Município de Caucaia, tendo, adicionalmente, encaminhado lista contendo a identificação de 40 beneficiários com a construção dos kits sanitários, anexadas aos autos às fls. 230/231.

15. Relativamente aos esclarecimentos apresentados, esta unidade técnica procedeu à seguinte análise.

16. O Termo do Convênio n.º 65/93, firmado em 29/12/1993, tinha como objetivo ‘a construção de melhorias sanitárias no Município conforme Plano de Trabalho enviado à FNS, que passa a ser parte integrante desse convênio’.

17. Por sua vez, o Plano de Trabalho proposto pela Prefeitura Municipal de Caucaia, representada pelo então prefeito Senhor José do Carmo da Silva Marinho, continha as seguintes características (fls. 12/14):

a) Objeto: Construção de 280 kits sanitários e de esgotos;

b) Valor da despesa: CR$ 15.400.000,00, sendo CR$ 14.000.000,00 originários de recursos federais e CR$ 1.400.000,00 de contrapartida;

c) Período de execução: 1/2/1994 a 15/4/1994;

d) Atendimento: bairros de Padre Júlio Maria; Itambé; Pajussara e Vila Nova.

18. Mencionado documento apresenta pouco detalhamento do objeto pretendido, vez que na no item ‘Plano de Aplicação’ consta apenas a seguinte descrição: ‘Outros serviços e encargos incluindo aquisição de material para distribuição gratuita’.

19. Acrescente-se que o Plano de Trabalho foi elaborado em 11/1/1994, cerca de 15 dias após a celebração do Convênio n.º 65/93, e que dele não consta o registro de aprovação por parte do concedente. Ou seja, não há Parecer Técnico de Celebração com a devida avaliação do Plano de Trabalho.

20. Outra falha constatada diz respeito à ausência de Projeto Básico referente às obras e serviços de engenharia que seriam realizadas, ferindo o § 3º do art. 2º da IN/STN n.º 2, de 19/4/1993, normativo vigente à época. Consta daquele dispositivo: ‘Integrará o Plano de Trabalho, sempre que a execução compreender obra ou serviço de engenharia, projeto básico, entendido como tal o conjunto de elementos que definem a obra ou o serviço e que possibilitam a estimativa de seu custo, o prazo de execução, segundo as respectivas fases ou etapas, bem como a avaliação de seu objeto’.

21. Assim, sem um Projeto Básico detalhado das obras a serem executadas, e estimativa de custo, restou prejudicado o controle por parte da própria concedente sobre a execução física e financeira do convênio celebrado.

22. Ademais, pelo exame da documentação, verificou-se, ainda, que o parecer jurídico acerca do Termo do Convênio também fora emitido posteriormente à celebração do Termo do Convenio, em 18/1/1994.

23. Concluiu-se, a partir dos fatos relatados, que as falhas e impropriedades relativas ao convênio em exame existiram desde a fase de proposição e aprovação da avença, ou seja, muito anteriormente à execução do seu objeto, vez que a Coordenação Regional da FNS não observou os dispositivos dos art. 2º a 4º da mencionada Instrução Normativa, relativos aos requisitos para a celebração do Convênio.

24. Acerca dos atrasos verificados na prestação de contas do convênio, registrou-se que o repasse dos recursos pelo FNS (da Ordem Bancária n.º 94OB00829 no valor de CR$ 14 milhões), ocorreu em 4/3/1994, cerca de 1 mês após o início previsto no Plano de Trabalho para a execução do objeto, sendo 74 dias o prazo total para a construção dos 280 kits sanitários e de esgotos.

25. Dessa forma, era plausível um atraso de cerca de um mês, por parte da municipalidade, na execução do projeto avençado e, conseqüentemente, na prestação de contas do convênio, o que não ocorreu, vez que as despesas perduraram até 20/9/1994, e a prestação de contas foi realizada somente em 13/10/1994, cerca de 6 meses após o fim da vigência estabelecida no Termo do Convênio.

26. Nesse sentido, os argumentos dos responsáveis acerca da demora na prestação de contas da avença em tela procedem apenas parcialmente.

27. Acerca da prestação de contas, foi destacado o fato de que a entidade concedente demorou cerca de 7 anos para emitir o parecer pela não aprovação da prestação de contas do Convênio n.º 65/93 (Parecer n.º 181/2001, de 8/8/2001) e pela determinação de instauração do processo de Tomada de Contas Especial, em desacordo com o art. 1º, §§ 1º e 2º, da IN/TCU n.º 13/1996.

28. No tocante à alteração por parte da convenente da localidade onde seriam implantadas as melhorias sanitárias, destacou-se que, de acordo com a IN/STN n.º 2/1993, a reformulação do Plano de Trabalho pode ser admitida, excepcionalmente, desde que previamente apreciada pelo setor técnico e aprovada pela autoridade competente da entidade concedente, sendo, entretanto, vedada a mudança do objeto do convênio.

29. No caso concreto verificou-se a implantação de obras sanitárias na região da Grande Jurema/Parque dos Cajueiros em vez dos bairros de Pedro Júlio Maria, Itambé, Pajussara e Vila Nova, conforme constava do Plano de Trabalho. O ex-Prefeito justificou a mudança de localidade, em virtude da ocorrência de um surto de cólera que vitimou algumas pessoas carentes habitantes daquela região.

30. Em que pese a reformulação do Plano de Trabalho não ter sido previamente comunicada à entidade concedente, para devida apreciação e aprovação, entendeu-se que a alteração nas localidades beneficiárias não caracterizaria desvio de finalidade da avença, se as obras tivessem sido efetivamente realizadas e se fossem alcançados o objetivo maior da avença, que era a obtenção melhorias do padrão sanitário da população.

31. Quanto ao atingimento do objetivo do convênio, verificou-se que a FNS não exercera o controle e fiscalização tempestiva sobre a execução física do objeto conveniado, tendo em vista a documentação acostada aos autos. Consta dos autos que somente em maio de 1995, cerca de um ano após o término da vigência do convênio, uma comissão daquela Fundação, designada pela Portaria n.º 143, de 19/4/1995, procedeu ao levantamento dos serviços executados pela Prefeitura Municipal de Caucaia.

32. O Relatório à Coordenação Regional do Ceará de mencionada Comissão, tomando como base visita realizada no local Jurema Parque dos Cajueiros (cf. Relatório de fls. 82/86), chegou à seguinte conclusão acerca da execução física das obras sanitárias:

‘ - o padrão de melhoria deixa muito a desejar, não se enquadrando, sob qualquer critério, ao padrão de melhorias da FNS;

- É visível que vários serviços previstos na proposta da firma vencedora da licitação não foram executados, como sejam: alvenaria de pedra, cinta de impermeabilização e vergas; laje volterrana para forro (fossa-sumidouro), combogó anti-chuva, reboco de paredes da casinha, pintura hidracor, emassamento c/ massa a óleo em madeira, pintura esmalte em madeira 2 demãos.

- As melhorias construídas dificilmente virão a cumprir papel a que se destina, ou seja, melhorar o padrão sanitário da população servida e evitar a propagação de doenças, uma vez que não foram construídas de forma concentrada, na mesma área e o nível de construção não foi dos melhores. Conforme se pode observar, o esgoto continua a escoar a “céu aberto” em valas negras em frente às residências.’ (fl. 85)

33. No que concerne aos procedimentos licitatórios realizados com vistas à execução do convênio, ressaltou-se, preliminarmente, que a análise ficou prejudicada porque a documentação encaminhada apresenta trechos ilegíveis. No entanto, foi possível constatar a ocorrência de informações contraditórias acerca das datas das licitações Convite 127/94, Convite 140/94 e Convite 199/94, conforme demonstrado adiante:

Licitação

Objeto - Valor

Vencedora

Informações encaminhadas na prestação de contas

Informações encaminhadas ao FNS, após solicitação do mesmo.

Notas de empenho

Convite 127/94

50 vasos sanitários de cimento e 50 reservatórios de água

CR$ 1.853.488,00

Higisan Premoldados e Saneamento Ltda.

fl. 53

fls. 75/78

fl. 54

Data Convite: 4/2/94

Data da homologação: 11/2/94

Data Convite: 18/4/94

Data da homologação: 27/4/94

N.º 02.02.667

Data NE: 11/2/94

Convite 140/94

50 vasos sanitários de cimento e 50 reservatórios de água

CR$ 2.148.524,00

Higisan Premoldados e Saneamento Ltda.

fl. 55

fls. 71/74

fl. 56

Data Convite: 22/2/1994

Data da homologação: 1/3/94

Data Convite: 2/5/94

Data da homologação: 9/5/94

N.º: 03.03.030

Data NE: 1/3/94

Convite 199/94

Construção de 100 banheiros em moradias populares

CR$ 189.787.617,09

JL Construção e Serviços

fl. 57

fls. 62/70

fl. 58

Data Convite: 3/3/1994

Data da homologação: 11/3/94

Data Convite: 13/6/94

Data da homologação: 20/6/94

N.º: 03.04.118

Data NE: 11/3/94

34. Diante de informações desencontradas acerca das datas dos convites e das homologações, fez-se necessário a adoção da seguinte análise baseada em conjecturas.

35. Supondo-se verdadeiras as datas informadas na 4a coluna da tabela acima (documentos de fls. 53/54, 55/56, 57/58), verifica-se regularidade quanto ao procedimento de emissão do empenho. No entanto, pelo cotejamento dos Termos de Homologação, verifica-se que os emitidos em fevereiro e março (de fls. 53, 55, 57) apresentam indícios de que os espaços reservados à data da licitação foram rasurados (ou apagados) e, posteriormente, preenchidas à mão, de forma a demonstrar que os convite e suas homologações teriam sido realizados anteriormente à emissão dos empenhos.

36. Esse fato indica que esses documentos não são autênticos, e que os procedimento licitatórios ocorreram, de fato, após a emissão dos empenhos

37. Por sua vez, considerando legítimos os documentos relativos aos processos licitatórios encaminhados à FNS (de fls. 75/78, 71/74, 62/70), 5ª coluna da tabela acima, os empenhos teriam sido emitidos anteriormente à realização dos Convites. Nesse caso, a incoerência nas datas constitui caracterização de fraude à licitação.

38. Diante da análise procedida, entendeu-se pertinente o encaminhamento ao Ministério Público da União de cópia dos documentos de fls. 53/58 e 62/78, para as medidas de sua alçada, tendo em vista indícios da ocorrência de crime, em razão de fraude nos processos licitatórios Convite 127/94, 140/94 e 199/94 realizados pela Prefeitura Municipal de Caucaia.

39. Ainda sobre licitação, registrou-se que fora adotada modalidade licitatória indevida, conforme relatado no excerto do despacho do Excelentíssimo Senhor Ministro-Relator, Walton Alencar Rodrigues, de fls. 239/241, abaixo transcrito:

‘Por fim, pode-se verificar a adoção de modalidade indevida para a licitação da obra, haja vista o limite fixado para a modalidade convite deveria corresponder a CR$ 100.000.000,00 (cem milhões de cruzeiros), conforme o art. 23, I, alínea ‘a’, da Lei n.º 8.666/1993, devidamente corrigido pelo INPC (art. 120), transformado em Cruzeiro Real (Lei 8.697/93) e reduzido em 75%, consoante o art. 23, § 1º, inciso III, da Lei 8.666/93, na redação vigente ao tempo da suposta realização dos certames:

‘Art. 23. As modalidades de licitação a que se referem os incisos I a III do artigo anterior serão determinadas em função dos seguintes limites, tendo em vista o valor estimado da contratação:

I - para obras e serviços de engenharia:

a) convite - até Cr$ 100.000.000,00 (cem milhões de cruzeiros);

(...)

§ 1º Para os Municípios, bem como para os órgãos e entidades a eles subordinados, aplicam-se os seguintes limites em relação aos valores indicados no caput deste artigo e nos incisos I e II do art. 24 desta lei:

(...)

III - 75% (setenta e cinco por cento) dos valores indicados, quando a população do município se situar entre 100.001 (cem mil e um) e 500.000 (quinhentos mil) habitantes;

(...)

Art. 120. Os valores fixados por esta lei serão automaticamente corrigidos na mesma periodicidade e proporção da variação do Índice Geral de Preços do Mercado (IGPM),

com base no índice do mês de dezembro de 1991’.

40. Relativamente à execução financeira do convênio, foram registradas as seguintes constatações:

a) a movimentação financeira com vistas aos pagamentos listados na ‘Relação de Pagamentos’ (fl. 22) foi feita em quatro contas bancárias (contas 21.480-9, 1.419-2 e 4.384-2 do Banco do Brasil, e uma conta não identificada do BEC – cópias ilegíveis), conforme extratos bancários às fls. 30/48;

b) conforme documento extraído do SIAFI - Consulta de Ordem Bancária (fl. 24), os recursos foram repassados à municipalidade por meio do Banco do Brasil, Agência n.º 10.413, conta bancária 21.480-9, que supostamente teria sido aberta especificamente para movimentação dos recursos do Convênio;

c) pelos dados fornecidos pela Prefeitura Municipal de Caucaia foram efetuados os seguintes pagamentos:

CREDOR

N.º CHEQUE

DATA

VALOR (R$)

BANCO

CONTA CORRENTE

Higisan

630.421 *

3-mai

673,99

Banco do Brasil

21.480-9

Higisan

630.422*

16-mai

781,28

Banco do Brasil

21.480-9

JL Construção e Serviços

630.423*

28-jun

3.635,63

Banco do Brasil

21.480-9

JL Construção e Serviços

630.423*

28-jun

8.189,74

Banco do Brasil

21.480-9

JL Construção e Serviços

660.139

13-jul

1.977,37

Banco do Brasil

1.419-2

JL Construção e Serviços

275.967

22-jul

5.221,68

Banco do Brasil

1.419-2

JL Construção e Serviços

ESPÉCIE

29-jul

13.024,12

Banco do Brasil

1.419-2

JL Construção e Serviços

491.942

5-ago

1.200,00

Banco do Brasil

4.384-2

JL Construção e Serviços

109.254

19-ago

4.800,00

Banco do Brasil

1.419-2

JL Construção e Serviços

244.674

2-set

6.500,00

Banco do Brasil

4.384-2

JL Construção e Serviços

644.740

16-set

3.000,00

BEC

N.Identificada

JL Construção e Serviços

660.176

16-set

1.500,00

Banco do Brasil

4.384-2

JL Construção e Serviços

779.547

22-set

10.000,00

BEC

N.Identificada

JL Construção e Serviços

779.547

22-set

4.000,00

BEC

N.Identificada

Soma

64.503,81

* - cheques emitidos em CR$ e convertidos pela Prefeitura Municipal de Caucaia em R$

41. Verificou-se a conversão para Reais dos valores relativos aos cheques 630.421, 630.422, 630.423 realizada pela Prefeitura Municipal de Caucaia se deu de forma equivocada, pela mera divisão dos montantes dos cheque por 2.750.

42. Tendo em vista o repasse do FNS à municipalidade e parte dos pagamentos foram realizados em período de inflação muito alta, faz-se necessária a conversão dos valores em UFIR até 1/7/1994, e posterior conversão para Real. Dessa forma, os pagamentos efetuados por meio da conta n. º 21.480-9 do Banco do Brasil, seriam de R$ 1.383,96 , R$ 1.388,44 e R$ 12.464,85; e o total dos valores despendidos seria de R$ 66.460,42, cerca de 3,2 vezes o valor do repasse efetuado pela FNS (R$ 20.279,50, convertido em reais considerando a data em que o recurso foi creditado 7/3/94).

43. Pela análise do extrato da conta bancária n.º 21.480-9 do Banco do Brasil, verificou-se que o saldo em 29/4/94 era zero, sendo que os recursos federais foram transferidos em 4/3/94. Diante disso, considerando que os pagamentos ocorreram somente a partir de maio daquele ano (conforme ‘Relação de Pagamentos’, à fl. 22), pode-se concluir que houve movimentação financeira para fins alheios ao objeto do convênio anteriormente ao período de execução do seu objeto.

44. A partir do exame da ‘Relação de Pagamentos’ e do documento constante do Anexo IV da Prestação de Contas do convênio – ‘Execução da Receita e Despesa’ constatou-se que os recursos repassados somente seriam suficientes para fazer face a cerca de 30% das despesas informadas como realizadas, sendo necessário a complementação dos recursos, por parte da municipalidade, de cerca de R$ 48 mil. Lembre-se que a contrapartida do município estabelecida no termo do Convênio era de 10% dos valores repassados (R$ 2.027,95).

45. Tomando-se como verdadeiros os dados dos responsáveis ouvidos no processo, verifica-se que o montante a firmado para o convênio (valor repassado + contrapartida 10% = R$ 22.307,45) não daria para construir os 280 kits conforme constava no termo de convênio, vez que para construção dos 100 kits (informação dos responsáveis) foram despendidos R$ 66.460,42. Aqueles recursos seriam suficientes para custear somente 33 kits.

46. Causa estranheza o fato de o município aceitar arcar com cerca de 70% do valor das obras de melhorias sanitárias sem a solicitar a complementação de recursos à União com vistas ao cumprimento integral do objeto, ou até mesmo, comunicar o fato à FNS. Estranho e improvável.

47. Acerca da excessiva complementação de recursos, anote-se que a FNS apontou no Parecer n.º 181/2001 (fl. 127) a receita oriunda da ‘contrapartida extra’ do município, sem, entretanto, manifestar-se sobre as disparidades dos valores em questão.

48. Cabe, ainda, destacar que todas as despesas informadas pelo ex-prefeito e listadas no quadro do item \* MERGEFORMAT 0, foram realizadas em data posterior à vigência do convênio, 15/4/1994, em desacordo com o inciso V do art. 8º da IN/STN n.º 2, de 19/4/1993.

49. No que concerne ao valor unitário dos kit sanitário, a Comissão da FNS designada pela Portaria n.º 143, de 19/4/1995 apresentou em seu relatório encaminhado à Coordenação Regional informações contraditórias acerca da matéria:

a) No item 4.2 da conclusão (fl. 85) consta que, de acordo com os preços da FNS, na época da liberação dos recursos financeiros, o custo de um kit sanitário era de CR$ 58.281,73, ou seja R$ 84,42 (tomando como referência a data em que o repasse foi efetuado);

b) No item 4.4, aquela comissão aponta que ‘caso fosse utilizado o critério da FNS, o valor seria de R$ 302,88, já computado o BDI de 25%”.

50. Considerando correta a avaliação da alínea ‘a’, os recursos repassados seriam suficientes para custear 264 kits. No entanto, pela avaliação constante da alínea ‘b’, os recursos repassados seriam suficientes para custear apenas 73 kits.

51. No tocante à especificação e quantificação dos materiais e serviços que seriam executados com vistas ao alcance do objeto do convênio, convém destacar que esses itens deveriam constar do Projeto Básico da entidade convenente para caracterização precisa do objeto conveniado.

52. Dessa forma, tendo em vista a ausência de referido documento, e, conseqüentemente, a falta de parâmetros de comparação, ficou prejudicado o cumprimento do controle da execução física e financeira da avença pela concedente.

53. Entretanto, em que pese a ausência de Projeto Básico, ressalte-se que existem padrões técnicos de especificação de material e quantitativos que devem ser observados em obras de construção civil. Assim, carece de fundamentação os argumentos dos responsáveis, Senhor José do Carmo Da Silva Marinho e JL Construção e Serviços, de que a especificação dos materiais e serviços para a execução dos kits sanitários era de inteira responsabilidade da Prefeitura de Caucaia, tendo em vista que a execução das obras ficava a critério da Administração Municipal.

54. Por fim, quanto à apresentação de relação de nomes de pessoas que se identificaram como beneficiários da construção dos kits sanitário, lembrou-se que a mera apresentação da listagem em questão não constitui elemento de prova da regular utilização dos recursos federais na execução do objeto do convênio em análise.

55. Em face da análise procedida nas alegações de defesa dos responsáveis, e considerando a ausência de documentos capazes de estabelecer nexo entre as despesas realizadas e os recursos federais repassados por força do Convênio 65/93, concluiu-se que não se pode afirmar que as obras sanitárias da região da Grande Jurema/Parque dos Cajueiros foram, de fato, implementadas com os recursos transferidos para a referida avença.

56. Por fim, considerando as falhas de atuação da concedente relativamente à celebração do Convênio n.º 65/93, fiscalização e acompanhamento da execução do objeto conveniado, e demora para a realização de análise da prestação de contas do Convênio n.º 65/93 e instauração do processo de Tomada de Contas Especial; e que ela não fora chamada a manifestar-se sobre os fatos acima relatados, a unidade técnica propôs, preliminarmente, a audiência do Senhor Hascalon Rodrigues Lima (CPF 097.458.314-68), então Coordenador Regional da Fundação Nacional de Saúde, para que apresentasse razões de justificativa por:

a) celebrar o Convênio n.º 65/93 com a Prefeitura Municipal de Caucaia, sem a devida avaliação e aprovação prévia do Plano de Trabalho, além do fato de o documento em questão, apresentado posteriormente à assinatura da avença, não compreender o Projeto Básico das obras e serviços que seriam executados, em desacordo, portanto, com os art. 2º a 4º da IN/STN n.º 2/1993;

b) não exercer o controle e fiscalização tempestiva sobre a execução física e financeira do objeto conveniado, restringindo-se a proceder ao levantamento dos serviços executados pela Prefeitura Municipal de Caucaia somente após transcorrido um ano do término da vigência do convênio, ferindo o art. 54 do Decreto n.º 93.872/1986 e o art. 10, § 6º do Decreto –Lei n.º 200/1967;

c) demorar cerca de 7 anos para realizar análise da prestação de contas do Convênio n.º 65/93 e emitir o Parecer n.º 181/2001, de 8/8/2001, em que foi determinada a instauração do processo de Tomada de Contas Especial, além do fato de a análise do processo em questão não contemplar a adequada apuração dos fatos, em especial, no que concerne à execução financeira da avença e à análise da defesa dos responsáveis, em desacordo com os art. 1º, §§ 1º e 2º, e 3º da IN/TCU n.º 13/1996.

57. Em 15/6/2007, por meio de despacho de fl. 252, a Secretária desta Secex/CE determinou a promoção da audiência, nos termos da delegação de competência do Excelentíssimo Senhor Ministro-Relator Guilherme Palmeira.

58. Em cumprimento à determinação, o Senhor Hascalon Rodrigues Lima foi ouvido em audiência por meio do Ofício n.º 1433/2007-TCU/SECEX/CE, de 20/6/2007.

59. Em 29/6/2007, o responsável requereu a autorização para fornecimento de cópia dos presentes autos, bem como a prorrogação por mais 15 dias do prazo estipulado para a apresentação das razões de justificativa (Ofício n.º 46/FUNASA/CORECE, à fl. 255).

60. Realizada a audiência, passa-se ao exame das razões de justificativa apresentadas pela responsável.

RAZÕES DE JUSTIFICATIVA DO SENHOR HASCALON RODRIGUES LIMA

61. Em sua defesa o Senhor Hascalon Rodrigues Lima apresentou correspondência de fls. 321/323, em que encaminha despacho e anexos elaborados pelo Senhor Ricardo Barbosa Nunes, Chefe da Divisão de Engenharia, que teria subscrito o Termo do Convênio 65/93, e, portanto, teria maiores conhecimentos dos fatos a ele atinentes.

62. Dentre os principais argumentos apresentados pelo responsável citem-se:

a) A sua participação no processo ocorreu, somente, após a expiração da vigência do convênio e da prestação de contas pelo convenente, exatamente em 23/11/94, e esteve à frente da FNS [atual FUNASA], somente até janeiro de 1997, não podendo responder por eventual omissão na gestão anterior [refere-se à demora na análise da prestação de contas e instauração da TCE);

b) Procurou, pelos meios normais da rotina administrativa, adotar, em tempo hábil, deliberações e determinações com intuito de não pecar por omissão ou desídia: editou, em 19/4/95, a Portaria n.º 143/95, com objetivo de efetuar um levantamento dos serviços executados pelo município; editou a Portaria n.º 385/95, instaurando a tomada de contas especial; e cobrou celeridade dos agentes públicos diretamente responsáveis, conforme despachos transcritos às fls. 322/323, de 21/11/95, 4/12/95 e 17/9/96;

c) A FNS, que, à época, não possuía Regimento Interno, definindo as competências dos órgãos internos, absorveu funções para as quais não estava devidamente estruturada. No entanto foi a própria FNS que detectou a irregularidade, embora tardiamente, sendo que esse lapso temporal não causou prejuízo insanável ao poder público;

63. Acerca da celebração do Convênio n.º 65/93 sem a devida avaliação e aprovação prévia do Plano de Trabalho o responsável alegou que, de fato, houve apreciação do Termo do Convênio pelos órgãos competentes integrantes da estrutura da Coordenação Regional do Ceará.

64. Destacou que a incumbência de desenvolver as atividades relacionadas com a assistência e cooperação técnica com os municípios, dentre os quais a análise e aprovação dos instrumentos de convênio, recaía, no âmbito da Coordenação Regional do Ceará, ao Serviço de Planejamento, e que o convênio em tela foi submetido à análise pelas unidades jurídica e técnica antes de seguir para a unidade contábil.

65. Acerca da assertiva de que o plano de trabalho não compreende o Projeto Básico das obras e serviços que seriam executados a defesa argumentou que o objeto do Convênio n.º 65/1993, construção de 280 Módulos Sanitários Domiciliares, trata-se de kit sanitário cujo projeto é concebido pela própria Fundação Nacional de Saúde, ‘através de manual amplamente conhecido e divulgado, junto ao público em geral, ficando cópia do mesmo disponibilizada aos interessados, quando da celebração do convênio’ (fl. 272/273).

66. Acrescentou que, tendo em vista esse fato, havia e há, no âmbito da FUNASA, o entendimento de não haver necessidade de o Projeto Básico ser integrado ao Plano de Trabalho, vez que ele ‘sempre estará à disposição dos interessados’.

67. No tocante à ausência de controle e fiscalização tempestiva sobre a execução física e financeira do objeto conveniado, o responsável alega que os dispositivos do art. 54 do Decreto-lei n.º 93.872/1986 e art. 6º do Decreto n.º 200/1967 foram atendidos regularmente.

68. Asseriu que, quando do período de execução das obras, técnicos da área de engenharia deslocaram-se, por diversas vezes, ao município de Caucaia com finalidade de realizar a fiscalização dos serviços que estavam sendo executados. No entanto, os relatórios elaborados deixaram de compor os autos tendo em vista que, à época, não havia documento disciplinando a atividade de fiscalização (não havia ainda Regimento Interno) e os relatórios elaborados foram encaminhados somente para a unidade de engenharia, deixando de ser encaminhado ao Serviço de Planejamento.

69. Acrescentou que cópias dos relatos não estão mais disponibilizados nos arquivos da entidade em virtude de já terem sido incinerados, tendo em vista o tempo transcorrido desde as datas das realizações das visitas.

70. Sobre a demora para realização da análise da prestação de contas do Convênio n.º 65/93 e emissão do Parecer n.º 181/2001, em que foi determinada a instauração do processo de Tomada de Contas Especial, a defesa afirma que tão logo foi apresentada a prestação de contas foram adotadas, de imediato, as providências devidas no sentido de certificação da execução do objeto.

71. Apresentou um relato da adoção de diversas providências, em sua cronologia, que vão desde o recebimento da Prestação de Contas, análise dos trabalhos de Tomada de Contas Especial realizados pelos órgãos de controle da FNS, até o encaminhamento do processo à Secretaria Federal de Controle Interno.

72. Reconheceu o fato de ter “transcorrido certo lapso temporal” entre as datas do despacho que determinou a averiguação das irregularidades na execução do convênio e a da efetiva conclusão dos trabalhos e apuração das responsabilidades.

73. Entretanto, o responsável ressaltou que tal ocorrência não se deu por negligência, omissão ou falta de zelo dos agentes, mas tão somente em virtude de circunstâncias específicas, tais como: necessidade de informações complementares a serem fornecidas pelo município de Caucaia; demora no encaminhamento de tais informações; necessidade de se dirimir dúvida acerca da competência para a instauração da TCE; e dificuldade de realização dos trabalhos em questão tendo em vista a falta de estrutura e de pessoal capacitado e com experiência para essa atividade dentro da entidade, que fora instituída somente em 1991.

74. Por fim, quanto à adequação da apuração dos fatos, em especial, no que concerne à execução financeira da avença e à análise da defesa dos responsáveis, informou que o trabalho de TCE é desenvolvido pela Coordenação Regional, e encaminhado à auditoria Interna, já no âmbito da Presidência em Brasília, para fins de análise, saneamento e apreciação final, ultimando com o encaminhamento à Secretaria Federal de Controle Interno. Frisou que não houve, em nenhum momento, lançamento de qualquer mácula acerca dos trabalhos desenvolvidos pelo Tomador de Contas, o que demonstra total regularidade dos trabalhos desenvolvidos.

75. Em análise dos autos verifica-se que o Senhor Hascalon Rodrigues Lima representou a Fundação Nacional de Saúde na celebração do Convênio 65/93 com o Município de Caucaia/CE , em dezembro de 1993, na qualidade Coordenador Regional do Ceará. Estava, também, à frente daquele cargo na época da execução e prestação de contas do recursos repassados por força da avença.

76. Quanto à sua atuação no processo de instauração da Tomada de Contas Especial, verifica-se que, de fato, adotou medidas junto a diversos órgãos internos com vistas a apurar a responsabilidade e a quantificar o dano, conforme demonstram despachos de fls. 292, 293, 299/301, 303/305, 307/308 e 312.

77. Observa-se que a demora para o desenvolvimento e conclusão da TCE se deu principalmente em face de dificuldades na indicação/nomeação dos membros da Comissão para instauração da TCE, que se estendeu por dois anos, desde agosto de 1995 até agosto de 1997.

78. Somente para designação de servidores daquela Comissão foram editadas 4 Portarias (n.º 385/1995, 005/1996, 31/1997 e 221/1997), tendo em vista impedimento ou impossibilidade de um ou outro membro designado exercer a atividade por motivos diversos, tais como: servidor prestando serviços em outro estado, pedindo afastamento para candidatar-se a vereador, ou se declarando impedido por questões éticas.

79. Por outro lado, verifica-se, também, uma demora na conclusão dos trabalhos de TCE e elaboração do Relatório Final, que se deu somente em fevereiro de 2002 (fls. 148/152). Nesse meio tempo foi feita, inclusive, a reanálise da Prestação de Contas do Convênio 65/93 com a conclusão pela instauração da TCE em agosto de 2001, conforme consignada no Parecer n.º 181/2001 (fls. 127/128) mencionado nos itens 30 e 65 da instrução anterior (fl. 246). Lembre-se que já havia sido editada, desde 1995, portaria de designação de servidores para Comissão de TCE.

80. Acerca da realização de controle e fiscalização sobre a execução física do objeto conveniado, não há como atestar as justificativas do responsável de que foram, de fato, realizadas fiscalizações durante o período de execução do convênio. No entanto, entende-se aceitável os argumentos do responsável quanto a não apresentação dos relatórios de fiscalização aos autos, considerando o tempo transcorrido desde a data do convênio e a atual (cerca de 14 anos).

81. No tocante a ausência de Projeto Básico no termo do convênio, em que pese os argumentos do responsável de que o objeto avençado trata-se de kit sanitário cujo projeto é concebido pela própria Fundação Nacional de Saúde, deve-se lembrar que, de acordo com a IN/STN n.º 2, mencionado documento deve integrar o Plano de Trabalho, sempre que a execução compreender obra ou serviço de engenharia, projeto básico. Dessa forma, carece de fundamento a justificativa apresentada.

82. Por todo o exposto conclui-se que a demora da análise da prestação de contas do Convênio e instauração do processo de Tomada de Contas Especial, bem como as falhas atinentes à fiscalização do objeto conveniado foram decorrentes de problemas estruturais da Fundação Nacional de Saúde. Tais problemas são externados pelas falhas de comunicação interna (dificuldades para designação da Comissão para instauração da TCE), ausência de experiência e conhecimento acerca da matéria (excesso de consulta à área jurídica, envio do processo para instauração de TCE em Brasília, e reanálise das contas), e falta de regulamentação de procedimentos internos.

83. Dessa forma, considerando que essas questões fugiam ao controle do Coordenador Regional do Ceará, entende-se que devam ser acatadas suas razões de justificativa.

84. No entanto, acerca do Projeto Básico, ante a informação do responsável no item \* MERGEFORMAT 0 desta instrução, entende-se pertinente que seja feita determinação à FNS para que observe os dispositivos da Instrução Normativa relativamente à necessidade de fazê-lo integrar o Plano de Trabalho do convênio.

CONCLUSÃO E PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

85. Pela análise dos elementos constantes dos autos, verifica-se que Convênio n.º 65/93 apresentou as seguintes particularidades:

a) Plano de Trabalho pouco detalhado, bem como a ausência de Projeto Básico contendo detalhamento das obras a serem executadas e estimativa de seus custos;

b) mudança de local da implantação da melhorias sem comunicação prévia à entidade concedente, para devida apreciação e aprovação;

c) execução extemporânea do objeto do convênio, cujo início se deu cerca de 20 dias após o término da sua vigência;

d) ‘contrapartida extra’ muito superior ao valor avençado (representando cerca de 70% do valor total), quando o total avençado era de 10% dos recursos federais repassados;

e) movimentação financeira em várias contas bancárias, em desacordo com a IN/STN n.º 2, de 19/4/1993, vigente à época;

f) parecer da concedente afirmando que o padrão de melhoria implantado pela convenente não se enquadra ao padrão da FNS.

86. Acerca da defesa do Senhor José do Carmo da Silva Marinho, ex-Prefeito do Município de Caucaia/CE, e JL Construção e Serviços, empresa executora das obras, conclui-se que os elementos de convicção trazidos aos autos não foram suficientes para esclarecer os fatos arrolados nos Ofícios de Citação n.ºs 140 e 141, ambos de 12/4/2005, bem como não comprovaram a boa-fé dos responsáveis.

87. Destarte, entende-se que suas alegações de defesa devem ser rejeitadas, procedendo-se, desde já, ao julgamento pela irregularidade das contas, em conformidade com o disposto no art. 202, 6º, do Regimento Interno.

88. No tocante aos processos licitatórios Convite 127/94, 140/94 e 199/94 realizados pela Prefeitura Municipal de Caucaia com vista à execução do objeto do Convênio 65/93, tendo em vista a ocorrência de indícios de fraude, entende-se pertinente o encaminhamento ao Ministério Público da União de cópia dos documentos de fls. 53/58 e 62/78, para as medidas de sua alçada.

89. Quanto à responsabilização do Senhor Hascalon Rodrigues Lima, Coordenador Regional da Fundação Nacional de Saúde à época dos fatos, tendo em vista que os esclarecimentos apresentados foram suficientes para sanar as questões arroladas no item \* MERGEFORMAT 0 retro, entende-se que devem ser acolhidas suas razões de justificativa.

90. Por fim, acerca da ausência do Projeto Básico no convênio em análise, considera-se pertinente que seja feita determinação à FNS para que, doravante, observe os dispositivos da Instrução Normativa relativamente à necessidade de fazê-lo integrar o Plano de Trabalho do convênio, tendo em vista a informação do responsável constante do item \* MERGEFORMAT 0 desta instrução.

91. Diante do exposto, submete-se os autos à consideração superior, propondo que o Tribunal decida:

a) julgar irregulares as contas dos responsáveis Senhor José do Carmo da Silva Marinho (CPF n.º 093.678.373-72) e da empresa JL Construção e Serviços (CNPJ n.º 73.868.564/0001-14), com fundamento nos arts. , inciso I, 16, inciso III, alínea c, 19 e 23, inciso III, da Lei n.º 8.443/92, condenando-os, solidariamente, ao pagamento da importância de CR$ 14.000.000,00 (quatorze milhões de cruzeiros reais), atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir de 4/3/1994, até a efetiva quitação do débito, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que os responsáveis comprovem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea 'a', do Regimento Interno do TCU), o recolhimento da dívida aos cofres da Fundação Nacional de Saúde;

b) aplicar ao ex-Prefeito José do Carmo da Silva Marinho (CPF n.º 093.678.373-72) a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/92;

c) autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei n.º 8.443/92, a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações;

d) enviar ao Procurador Chefe do Ministério Público da União no Ceará cópia da decisão que vier a ser proferida, do relatório e voto que a fundamentem, bem como dos documentos de fls. 53/58 e 62/78, nos termos do art. 16, § 3º, da Lei 8.443/92, para ajuizamento das ações cabíveis, ante ocorrência de indícios de fraude nos processos licitatórios Convite 127/94, 140/94 e 199/94 realizados pela Prefeitura Municipal de Caucaia com vista à execução do objeto do Convênio 65/93;

e) determinar à Fundação Nacional de Saúde que, quando da formalização dos próximos convênios com a União, obedeça rigorosamente às normas vigentes, em especial quanto à obrigatoriedade de integrar ao Plano de Trabalho, sempre que a execução compreender obras, instalações ou serviços, o projeto básico, entendido como o conjunto de elementos necessários e suficientes para caracterizar, de modo preciso, a obra, instalação ou serviço objeto do convênio, sua viabilidade técnica, custo, fases, ou etapas, e prazos de execução, devendo conter os elementos discriminados no inciso IX do art. da Lei n.º 8.666, de 21/6/1993, conforme dispõe a Instrução Normativa STN n.º 01, de 15/1/1997.

3. Por sua vez, o Ministério Público, mediante Parecer da Subprocuradora-Geral Maria Alzira Ferreira, manifesta-se nos seguintes termos:

“O Ministério Público manifesta-se de acordo com a conclusão de folhas 346/347, exceto quanto à proposição contida na alínea ‘a’, no sentido de julgar irregulares as contas da empresa JL Construções, envolvida nos atos ilícitos apontados nos presentes autos.

2. Assim, entende, com base em recente deliberação proferida pelo Plenário do TCU, consubstanciada no Acórdão n.º 382/2008, da relatoria do Ministro AROLDO CEDRAZ, por meio do qual se decidiu que não compete a esta Corte julgar contas de particulares , como é a situação abordada nos presentes autos, em que se pretende julgar as contas de pessoa jurídica contratada pela Administração para a execução das e obras. Isso porque, na qualidade de contratada, a empresa não age investida de qualquer função pública , não lhes sendo confiada a gestão de valores públicos . Com efeito, não se insere na condição de responsável em contas ordinárias ou especiais de que tratam os arts. 70, parágrafo único, e 71, inciso II, da Constituição Federal.

3. Essa conclusão não impede a condenação em débito da empresa solidariamente com os agentes públicos envolvidos , se verificada a prática de atos que causem danos aos cofres públicos, sem prejuízo, é claro, da eventual aplicação da multa proporcional ao valor do débito.

4. Para a perfeita cognição da matéria, consideramos de todo conveniente transcrever, naquilo que interessa ao exame do caso, trecho do Parecer deste Ministério Público, representado pelo douto Procurador-Geral, que orientou a convicção do TCU quando da prolação do Acórdão n.º 382/2008, in verbis :

‘Deriva da Constituição Federal e da Lei n.º 8.443/1992, como se verá a seguir, o entendimento de que, em sede de contas , o particular somente se sujeitará à jurisdição do Tribunal em duas situações: (1ª) quando, mesmo não estando a desempenhar nenhuma função pública, der causa a dano ao erário em concurso com outro agente público, ou (2ª) quando, independentemente de agir só ou em conjunto com agente público, der causa a dano ao erário, estando no exercício de um múnus público, ou seja, quando estiver a exercer funções públicas lato sensu que lhe tiverem sido atribuídas pelo poder público.

A Constituição, no parágrafo único do artigo 70, com a redação dada a esse dispositivo pela Emenda Constitucional n.º 19, de 04/06/1998, tratou de identificar quem está obrigado a prestar contas dos recursos públicos que lhe foram confiados:

‘Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.’

Em seguida, dispôs a Constituição sobre a competência do Tribunal de Contas da União para julgar contas:

‘Art. 71. O Controle Externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

(...)

II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público.’

Ante esses dispositivos, percebe-se que o que fez o constituinte foi, primeiro, no parágrafo único do art. 70 da CF/88, estabelecer o conjunto daqueles que estão sujeitos à prestação de contas de recursos públicos, seja perante o Congresso Nacional, a quem cabe a titularidade do controle externo, a ser exercido com o auxílio do TCU, seja perante aos demais órgãos de controle de cada Poder. Num segundo momento, o constituinte, no inciso II do artigo 71 da CF/88, tratou de delimitar, no conjunto dos que estão obrigados a prestar contas de recursos públicos, o subconjunto composto por aqueles que devem ter suas contas julgadas pelo Tribunal de Contas da União.

Isso nos leva, então, a concluir que a Constituição Federal estabeleceu como competência do TCU, em matéria de contas: (1º) julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal (artigo 71, I, da CF/1988); e (2º) julgar as contas de qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize arrecade, guarde,gerencie ou administre dinheiros, bens e valoresa públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária, e que, satisfazendo a essas condições, derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário (artigo 71, II, combinado com o artigo 70, parágrafo único, da CF/1988).

Note-se que a Constituição não estabeleceu qualquer restrição no sentido de que o particular somente estaria sujeito à jurisdição do TCU em situações em que, para o ato que tenha causado prejuízo ao erário, tenha necessariamente concorrido um agente público. Em verdade, a Constituição vai além disso, submetendo, também, o particular à jurisdição do TCU quando este, independentemente de agir só ou em conjunto com o agente público, der causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário nas situações em que estiver a utilizar, arrecadar, guardar, gerenciar ou administrar dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. Nessas condições, a despeito de o particular não atuar como um agente público propriamente dito, lhe são atribuídas pelo Estado funções típicas de um gestor de serviços públicos, com o fim de satisfazer um interesse público. Considera-se, então, que o particular, nessa condição, está investido em uma função pública lato sensu , implicando isso a obrigação de prestar contas e a possibilidade de ser responsabilizado por prejuízos que tenha causado ao erário.

A hipótese de sujeição do particular à jurisdição do TCU em sede de contas, quando aquele, mesmo não estando a desempenhar nenhuma função pública, der causa a dano ao erário em concurso com, pelo menos, um agente público, é prevista na Lei n.º 8.443/1992:

‘Art. 16. As contas serão julgadas:

(...)

c) dano ao Erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico;

d) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos.

(...)

§ 2º Nas hipóteses do inciso III, alíneas c e d deste artigo, o Tribunal, ao julgar irregulares as contas, fixará a responsabilidade solidária:

a) do agente público que praticou o ato irregular; e

b) do terceiro que, como contratante ou parte interessada, na prática do mesmo ato, de qualquer modo haja concorrido para o cometimento do dano apurado.’

Note-se que, nessa hipótese, em que o particular não atua como gestor público lato sensu , não há que se falar em julgamento de suas contas , simplesmente porque elas não existem. Só tem contas a prestar aquele a quem se confiou a gestão de recursos públicos, conforme disposto no já citado parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal. Assim, nas condições dessa hipótese, os agentes públicos envolvidos deverão ter suas contas julgadas irregulares e serem condenados a responder pelo dano causado ao erário, enquanto o particular – que não tem contas a serem julgadas, frisa-se – apenas deve responder solidariamente com os agentes públicos pelo referido dano . Nada obsta, porém, que o particular, nessa hipótese, venha a ser penalizado com multa, pois a condição necessária e suficiente para a aplicação dessa penalidade é ter a pessoa que se tenciona punir responsabilidade pelo dano causado ao erário, não importando se isso ocorreu ou não no exercício de uma função pública. É o que também diz a mesma Lei n.º 8.443/1992:

‘Art. 19. Quando julgar as contas irregulares, havendo débito, o Tribunal condenará o responsável ao pagamento da dívida atualizada, acrescida dos juros de mora devidos, podendo, ainda, aplicar-lhe a multa prevista no art. 57 desta Lei, sendo o instrumento da decisão considerado título executivo para fundamentar a respectiva ação de execução.

Parágrafo único. Não havendo débito, mas comprovada qualquer das ocorrências previstas nas alíneas a,b, e c do inciso III, do art. 16, o Tribunal aplicará ao responsável a multa prevista no inciso I do art. 58, desta Lei’ (grifamos).”

É o Relatório.

VOTO

Cuidam os autos de Tomada de Contas Especial instaurada pela Fundação Nacional de Saúde – Funasa, em virtude do não cumprimento do objeto previsto no Convênio n.º 65/1993, celebrado entre a referida fundação e o Município de Caucaia/CE, o qual consistiu na construção de 280 kits sanitários e de esgotos, para o atendimento às famílias carentes dos Bairros de Padre Júlio Maria, Itambé, Pajussara e Vila Nova.

2. Apreciam-se, na oportunidade, as alegações de defesa dos respectivos responsáveis solidários, Sr. José do Carmo da Silva Marinho e empresa JL Construções e Serviços Ltda, em razão dos seguintes fatos, consoante anotado nos expedientes citatórios (fls. 203/206):

“a) foram construídas somente 100 unidades na região da Grande Jurema/Parque dos Juazeiros, localidades não previstas no Plano de Trabalho;

b) as melhorias sanitárias não foram executadas de forma adequada, no que diz respeito ao aspecto técnico de obras do gênero;

c) caso os preços adotados estivessem de acordo com a média dos preços normais praticados, poder-se-ia ter executado264 unidades, cerca de 164%, além do que foi realizado e 94% do previsto;

d) os quantitativos e os serviços listados para a execução dos kits sanitários estão em completo desacordo com os orçamentos utilizados pela FNS para obras;

e) os serviços relacionados no item 2.5 do Relatório não foram realizados realmente.”

3. No propósito de proporcionar maior esclarecimento quanto aos fatos descritos na supracitada alínea e do ofício de citação, releva assinalar que o Relatório a que se reporta o referido dispositivo encontra-se inserido às fls. 82/86 do volume principal destes autos e que o referendado item “2.5 do Relatório” é no seguinte sentido:

“2.5 PROPOSTAS E ORÇAMENTOS

2.5.1 SERVIÇOS A EXECUTAR

Após análise do Anexo III – Relatório de Execução Físico-Financeira, constata-se que, na relação de serviços solicitados para a execução dos kits, há itens que não são usuais em obras do gênero, sendo totalmente dispensáveis, os quais listamos a seguir:

01 - Limpesa do terreno – 3.010 m²

02 - Locação da obra com gabarito de madeira – 1.990 m²

03 - Alvenaria de pedra c/arg. 16 – 70 m²

04 - Cinta de impermeabilização – 760 m²

05 - Laje volterrana para fossa/sumidouro – 130 m²

06 - Combogós anti-chuva – 20 m²

07 - Chapisco 13 em superfícies verticais (fossa sumidouro) – 1.380 m²

08 - Emassamento c/massa à óleo em madeira – 380 m²

09 - Limpeza final – 1.980 m²”

3. Cabe assinalar, ainda, que o item 3 do aludido Relatório é no seguinte sentido:

“3. VISITA AO LOCAL

Na visita ao local Jurema Parque dos Juazeiros, no dia 05/05/95, em companhia do Sr. Salomão Taimm, foi feita uma avaliação, por amostragem (10 % do total), das melhorias construídas, chegando-se aos seguintes resultados:

- O padrão das melhorias deixa muito a desejar, não se enquadrando, sob qualquer critério, no padrão de melhorias da FNS.

- É visível que vários serviços previstos na proposta da firma vencedora da licitação não foram executados, como sejam: alvenaria de pedra, cinta de impermeabilização e vergas, laje volterrana para forro (fossa sumidouro), combogó anti-chuva, reboco das paredes da casinha, pintura hidracor, emassamento c/ massa à óleo em madeira, pintura em madeira 2 demãos.

(grifei).

- As melhorias construídas dificilmente virão cumprir o papel a que se destinam, uma vez que não foram construídas de forma concentrada, na mesma área, e o nível da construção não é dos melhores. Conforme se pode observar, o esgoto continua a escoar a ‘céu aberto’, em valas negras, abertas em frente às residências.”

4. Nesta fase processual, examinam-se, ainda, as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Hascalon Rodrigues Lima, à época Coordenador-Regional da Funasa no Estado do Ceará, sobre as ocorrências a seguir descritas:

“a) celebrar o Convênio n.º 65/93 com a Prefeitura Municipal de Caucaia, sem a devida avaliação e aprovação prévia do Plano de Trabalho, além do fato de o documento em questão, apresentado posteriormente à assinatura da avença, não compreender Projeto Básico da obras e serviços que seriam executados em desacordo com os arts. 2º e 4º da IN/STN n.º 2/1993;

b) não exercer o controle e fiscalização tempestiva sobre a execução física e financeira do objeto conveniado, restringindo-se a proceder ao levantamento dos serviços executados pela Prefeitura Municipal de Caucaia somente após transcorrido um ano do término da vigência do convênio, ferindo o art. 54 do Decreto n.º 93.872/1986 e o art. 10, § 6º do Decreto-Lei n.º 200/1967;

c) demorar cerca de 7 anos para realizar a análise da prestação de contas do Convênio n.º 65/1993 e emitir o Parecer n.º 181/2001, de 8/8/2001, em que foi determinada a instauração do processo de tomada de Contas Especial, além do fato de a análise do processo em questão não contemplar a adequada apuração dos fatos, em especial, no que concerne à execução financeira da avença e à análise da defesa dos responsáveis, em desacordo com os arts. 1º, §§ 1º, 2º e 3º, da IN/TCU n.º 13/1996.”

5. À luz do conjunto probatório constante do processo, considero que as alegações de defesa ofertadas revelam-se incapazes de afastar as diversas irregularidades constatadas nestas contas e, especialmente, demonstrar nexo de causalidade entre os recursos federais avençados e as obras supostamente realizadas.

6. Com efeito, enquanto os valores ajustados foram transferidos ao Município, para a conta específica do convenio (c/c n.º 21.450, Agência 10.413, Banco do Brasil), em 4/3/1994, o extrato dessa conta comprova que esses recursos foram sacados, em sua totalidade, até 29 de abril de 1994, data em que a mencionada conta bancária apresentou saldo 0 (zero). Por sua vez, a “Relação de Pagamentos” demonstra que todas as despesas atribuídas ao Convênio n.º 65/93 foram realizadas, somente, a partir de maio de 1994, após o término do prazo de vigência da avença, perdurando, inclusive, até 20/9/94, isto é, por mais de 5 (cinco) meses além do aludido prazo.

7. Dessa forma, não vislumbro como detectar a origem dos recursos utilizados para o pagamento dos cheques listados na Relação de Pagamentos fornecida pela Prefeitura de Caucaia/CE, nem mesmo se esses valores são oriundos dos cofres municipais, ou se referem-se a outros convênios celebrados pela municipalidade.

8. Verifica-se, também, que a movimentação financeira direcionada a esses pagamentos foi realizada, ainda, em outras três contas bancárias (c/c n.ºs 1.419 e 4.384-2, ambas da Agência Caucaia, s/n.º, do Banco do Brasil e uma conta não identificada do Banco do Estado do Ceará – BEC).

9. Nessas condições, resta cristalina, a meu ver, a inexistência de qualquer liame entre os recursos avençados, os pagamentos relatados e as obras executadas.

10. Em conseqüência, e, tendo em vista a ausência, nestes autos, de cópias dos cheques constantes da relação de pagamentos e dos extratos bancários, não vislumbro elementos que possam atestar a responsabilização da empresa JL Construções e Serviços Ltda. pelo débito apurado nestas contas, por não ser possível asseverar que a mesma tenha, efetivamente, recebido os recursos oriundos do convênio em tela.

11. Assim, revelam-se duvidosas, a meu ver, as alegações de defesa idênticas, em essência, apresentadas pelo representante legal da empresa JL Construção e Serviços, Sr. José Leopoldo Ferreira, e pelo ex-Prefeito da Caucaia/CE, Sr. José do Carmo da Silva Marinho, no sentido de que a aludida empresa executou as obras.

12. Ademais, restou constatado, nos autos do processo, que fora adotada modalidade indevida de licitação, comprovando-se, também, a realização de rasuras nas datas dos termos de homologação dos Convites n.ºs 127/94, 140/94 e 199/94, apresentados, por cópias, na prestação de contas do convênio, respectivamente, às fls. 53, 55 e 57, certamente direcionadas a atestar a realização desses procedimentos anteriormente à emissão das correspondentes notas de empenho.

13. Ressalte-se que cópias dos mesmos termos de homologações, encaminhadas à Funasa e inseridas às fls. 70,74 e 78 do presente processo, apresentam datas totalmente distintas, daquelas constantes da mencionada prestação de contas. Tais fatos, a meu ver, revelam, no mínimo, indícios de fraude na prestação de contas do convênio em tela.

14. De outra parte, quanto às razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Hascalon Rodrigues Lima, à época Coordenador-Geral da Funasa/CE, em relação à intempestividade ocorrida nos diversos procedimentos atinentes a presente TCE, considero, na linha de entendimento da Secex/CE e do MP/TCU, que poderão ser acatadas, tendo em conta as diversas medidas por ele adotadas com vistas a apurar a responsabilidade e quantificar o dano, as dificuldades enfrentadas na indicação/nomeação dos membros da comissão de instauração da presente TCE, bem como a demora na conclusão dos trabalhos da mesma e na elaboração do respectivo Relatório Final.

15. No que tange às razões externadas pelo referido senhor, de que inobstante a ausência, nos autos, do competente relatório de fiscalização, a mesma foi realizada, creio que deverão ser acolhidas, em face dos problemas estruturais então enfrentados pelo órgão e das declarações efetuadas pelo ex-Ministro de Estado da Saúde, Dr. Henrique Santillo (fl. 330), bem como pelo ex-Presidente da Funasa, Dr. Álvaro Antônio Melo Machado (fl. 331), no sentido de que o referido servidor assumiu a coordenação dos trabalhos direcionados ao controle da epidemia de dengue que assolou o Estado do Ceará no ano de 1994, liderando, inclusive todas as operações de campo.

16. Além disso, não se pode desconsiderar o fato de que o grande interregno entre a data do convênio e a da audiência realizada por esta Corte (cerca de 14 anos) dificultou, sobremaneira, a obtenção do referido relatório.

17. Contudo, entendo que não poderão prosperar as razões de justificativa, no sentido de que os kits sanitários objeto do presente convênio deveriam ser construídos de acordo com projeto elaborado pela própria Funasa, uma vez que tal procedimento contraria o disposto na IN/STN n.º 2/1993. Assim endosso as proposições dos pareceres de que seja feita determinação à entidade.

Pelo exposto, acolho em parte os pareceres da unidade técnica e do Ministério Público e VOTO por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à deliberação da 2ª Câmara.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 23 de junho de 2009.

JOSÉ JORGE

Relator

ACÓRDÃO N.º 3286/2009 - TCU – 2ª Câmara

1. Processo n.º TC 015.172/2004-4.

2. Grupo I – Classe II – Assunto: Tomada de Contas Especial

3. Responsáveis: José do Carmo da Silva Marinho, ex-Prefeito (CPF n.º 093.678.373-72), J L Construção e Serviços (CNPJ 73.868.564/0001-14) e Hascalon Rodrigues Lima, Coordenador Regional da Funasa (CPF n.º 097.458.314-68)

4. Unidade: Prefeitura Municipal de Caucaia/CE

5. Relator: Ministro José Jorge.

6. Representante do Ministério Público: Subprocuradora-Geral Maria Alzira Ferreira.

7. Unidade: Secretaria de Controle Externo no Estado do Ceará- SECEX-CE.

8. Advogado constituído nos autos: não há.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Tomada de Contas Especial de responsabilidade solidária do Sr. José do Carmo da Silva Marinho, ex-Prefeito Municipal de Caucaia/CE e da empresa J L Construções e Serviços Ltda., instaurada pela Fundação Nacional de Saúde – FUNASA, em decorrência do não cumprimento do objeto pertinente ao Convênio n.º 65/1993, celebrado entre a FUNASA e o Município de Caucaia/CE, o qual consistiu na construção de 280 kits sanitários para o atendimento às famílias carentes da municipalidade.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Extraordinária da 2ª Câmara, diante das razões expostas pelo Relator, em:

9.1. exclui da relação processual a empresa J L Construções e Serviços Ltda.;

9.2. acolher parcialmente as razões de justificativa apresentadas pelo ex-Coordenador Regional da Fundação Nacional de Saúde - FUNASA no Estado do Ceará, Sr. Hascalon Rodrigues Lima;

9.3. determinar à Fundação Nacional de Saúde - FUNASA que, quando da formalização de convênios, obedeça rigorosamente às normas vigentes, em especial quanto à obrigatoriedade de integrar ao Plano de Trabalho, sempre que a execução compreender obras, instalações ou serviços, o projeto básico, entendido como o conjunto de elementos necessários e suficientes, para caracterizar, de modo preciso, a obra, instalação ou serviço objeto do convênio, sua viabilidade técnica, custo, fases ou etapas e prazos de execução, devendo conter os elementos discriminados no inciso IX do art. da Lei n.º 8.666, de 21/6/1993, conforme dispõe a Instrução Normativa n.º 01, de 15/1/1997.

9.4. com fundamento nos arts. , inciso I, 16, inciso III, alíneas b e c, da Lei n.º 8.443, de 16 de julho de 1992, julgar irregulares as contas do Sr. José do Carmo da Silva Marinho, ex-Prefeito Municipal de Caucaia/CE, condenando-o ao pagamento da importância de CR$ 14.000.000,00 (quatorze milhões de cruzeiros reais), fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, III, alínea a do Regimento Interno), o recolhimento da referida quantia aos cofres da Fundação Nacional de Saúde, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir de 4/3/1994 até a data da efetiva quitação do débito.

9.5. com fulcro no art. 57 da Lei n.º 8.443/1992, aplicar ao responsável, Sr. José do Carmo da Silva Marinho, ex-Prefeito Municipal de Caucaia/CE a multa, no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, III, alínea a do Regimento Interno), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente na data do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma prevista na legislação em vigor;

9.6. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial das dívidas, caso não atendida a notificação;

9.7. nos termos do art. 16, § 3º, da Lei 8.443/1992, encaminhar cópia dos autos à Procuradoria da República no Estado do Ceará, na pessoa do seu Procurador-Chefe, para o ajuizamento das ações civis e penais cabíveis.

10. Ata nº 20/2009 – 2ª Câmara.

11. Data da Sessão: 23/6/2009 – Extraordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-3286-20/09-2.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (Presidente), Raimundo Carreiro e José Jorge (Relator).

13.2. Auditor convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

13.3. Auditor presente: André Luís de Carvalho.

BENJAMIN ZYMLER

JOSÉ JORGE

Presidente

Relator

Fui presente:

CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA

Procuradora

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