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27 de Novembro de 2020
2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 10 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
02602120099
Julgamento
6 de Outubro de 2010
Relator
RAIMUNDO CARREIRO
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU__02602120099_c78c5.doc
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 026.021/2009-9

GRUPO I – CLASSE II – Plenário

TC 026.021/2009-9

Natureza: Solicitação do Congresso Nacional

Entidades: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, Banco da Amazônia – BASA e Banco do Brasil S/A

Interessado: Câmara dos Deputados

Advogado: não há

SUMÁRIO: SOLICITAÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL. REALIZAÇÃO DE FISCALIZAÇÃO NO BNDES, BASA, BANCO DO BRASIL, CAIXA ECONÔMICA FEDERAL E OUTRAS ENTIDADES SIMILARES DE DESENVOLVIMENTO AUTORIZADA PELO TRIBUNAL (ACÓRDÃO Nº 266/2010-PLENÁRIO). FISCALIZAÇÃO REALIZADA PELA 8ª SECEX. RECOMENDAÇÕES. CIÊNCIA. ARQUIVAMENTO.

RELATÓRIO

Trata-se de solicitação de informações formulada pela Comissão da Amazônia, Integração Nacional e de Desenvolvimento Regional da Câmara dos Deputados, encaminhada ao Tribunal pelo Presidente da Câmara dos Deputados, Deputado Federal Michel Temer, em 4/11/2009 (fls. 2/4), versando sobre os empréstimos concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e que financiam atividades econômicas que incentivariam o desmatamento ilegal na Amazônia. Refere-se, em especial, a financiamentos para atividades produtivas ligadas à pecuária na região e aos investimentos do BNDES em participação acionária em frigoríficos.

2. Ao apreciar o processo, esse Plenário assim deliberou (Acórdão nº 266/2010–Plenário):

“9.1. conhecer da presente Solicitação do Congresso Nacional, com fundamento no art. , inciso II da Lei nº 8.443/1992;

9.2. determinar a realização de Fiscalização, coordenada pela 8ª Secex, no Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES, Banco da Amazônia - BASA, Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal, podendo se estender a outros órgãos responsáveis pelas questões agropecuárias e ambientais, se necessário, com o objetivo de verificar se as diretrizes daqueles Agentes Financeiros Oficiais, no que tange à concessão de financiamento de atividades do Setor Agropecuário na Amazônia, estão em consonância com a legislação ambiental, e em especial com as políticas de redução do desmatamento;

9.3. informar à Comissão da Amazônia, Integração Nacional e de Desenvolvimento Regional da Câmara dos Deputados, bem como ao Sr. Presidente daquela Casa Legislativa, que, em atenção a Solicitação de Informações nº 40/09, será realizada, no 1º semestre de 2010, a fiscalização mencionada no subitem 9.2, supra;

9.4. encaminhar à Comissão da Amazônia, Integração Nacional e de Desenvolvimento Regional da Câmara dos Deputados, para conhecimento, cópia dos Acórdãos 2468/2009 e 1097/2008, ambos do Plenário, que tratam, respectivamente, de Auditoria de Natureza Operacional sobre a adequação do instrumento Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE), e de problemas relacionados com as políticas creditícias na Amazônia, acompanhados dos Relatórios e Votos que os fundamentaram.”

3. Mediante o Acórdão nº 1108/2010-Plenário, o Tribunal prorrogou até 2/8/2010 o prazo para atendimento dessa solicitação, ante pedido nesse sentido formulado pela 8ª Secex.

4. Submeto nesta oportunidade, para deliberação deste Plenário, os resultados da fiscalização realizada em cumprimento ao acórdão referido no item 2 supra. A seguir, transcrevo o resumo do relatório produzido, as conclusões a que chegou a equipe de fiscalização da 8ª Secex, bem como apresento a proposta de encaminhamento efetuada pela unidade técnica. Ante a relevância da matéria e a qualidade do trabalho, e a fim de possibilitar uma análise mais aprofundada das questões abordadas, incluo em anexo a íntegra do relatório de fiscalização de fls. 78/127 – v. p.

“RESUMO

A presente auditoria é decorrente de solicitação de informações formulada pela Comissão da Amazônia, Integração Nacional e de Desenvolvimento Regional da Câmara dos Deputados a respeito de empréstimos concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES a atividades econômicas que incentivam o desmatamento ilegal na Amazônia. A solicitação de informações faz referência, em especial, a financiamentos para atividades produtivas ligadas à pecuária na região e aos investimentos do BNDES em participação acionária em frigoríficos que adquirem gado de origem duvidosa.

Para atender à solicitação do Congresso Nacional, o Acórdão nº 266/2010-Plenário determinou a realização de fiscalização com o objetivo de verificar se as diretrizes de agentes financeiros oficiais, como o BNDES, o Banco da Amazônia – Basa e o Banco do Brasil, no que tange à concessão de financiamento a atividades do setor agropecuário na Amazônia, estão em consonância com a legislação ambiental e, em especial, com as políticas de redução do desmatamento.

Visando à análise do tema, formularam-se duas questões de auditoria:

1) As diretrizes adotadas pelos bancos oficiais na concessão de financiamentos a atividades agropecuárias na Amazônia Legal estão em conformidade com a legislação ambiental e com as políticas públicas de redução do desmatamento?

2) A concessão de crédito rural induz a adoção de práticas sustentáveis na região?

Os trabalhos envolveram a realização de entrevistas com executivos e técnicos dos principais bancos públicos que atuam no fomento ao desenvolvimento da região amazônica, além da análise documental de normas internas desses bancos e de processos de concessão de crédito rural. Tendo em vista que as instituições financeiras oficiais operacionalizam linhas de crédito definidas pelos Ministérios da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA, e do Desenvolvimento Agrário – MDA e planos de desenvolvimento formulados pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – MDIC, a equipe de auditoria realizou também entrevistas com gestores desses órgãos bem como do Ministério do Meio Ambiente e da Casa Civil, responsável pela coordenação de ações do Governo Federal.

Inicialmente, verificou-se que as diretrizes adotadas pelos bancos na concessão de financiamentos a atividades agropecuárias na Amazônia Legal estão em conformidade com a legislação ambiental. O principal normativo que rege a matéria é o Manual de Crédito Rural – MCR, do Banco Central, que, após alteração recente implementada pela Resolução CMN 3.545/2008, passou a exigir documentação comprobatória de regularidade ambiental e outras condicionantes, para fins de financiamento agropecuário no bioma Amazônia. A análise documental revelou que os bancos visitados atuam dentro das regras ditadas pelo MCR.

Por outro lado, constatou-se que há incoerências entre as políticas de fomento a atividades agropecuárias na Amazônia Legal e os planos de combate ao desmatamento na região. O BNDES investiu, entre janeiro de 2005 e março de 2010, mais de R$ 12 bilhões em empresas frigoríficas que possuem unidades industriais nos estados da Amazônia Legal. Desse total, cerca de R$ 10 bilhões foram investidos entre 2008 e 2010 no âmbito da Política de Desenvolvimento Produtivo – PDP do MDIC, que tem como um dos objetivos setoriais consolidar o Brasil como o principal exportador mundial de proteína animal. Entretanto, a pecuária é sabidamente um dos principais vetores de desmatamento da Amazônia, na medida em que aproximadamente 80% das áreas desmatadas são ocupadas por pastagens. Nesse cenário, qualquer investimento público no setor da pecuária deveria envolver rígidas salvaguardas ambientais. Todavia, o Ministério do Meio Ambiente não foi envolvido na formulação do programa da PDP para consolidar e expandir a liderança do setor de carnes. De fato, a equipe de auditoria verificou que houve falha na articulação e coordenação, a cargo da Casa Civil, entre a PDP e outros programas de governo, a exemplo do Plano de Ação Para a Prevenção e o Controle do Desmatamento na Amazônia Legal – PPCDAm e do Plano Amazônia Sustentável – PAS. Como consequência, verificou-se que alguns frigoríficos beneficiados pelos financiamentos do BNDES adquiriram gado de fazendas envolvidas com desmatamento ilegal e com trabalho escravo.

É importante destacar algumas medidas que, desde o segundo semestre de 2009, buscam trazer toda a cadeia produtiva da pecuária na Amazônia para a legalidade. O Ministério Público Federal no Pará firmou Termos de Ajustamento de Conduta – TAC com frigoríficos que atuam no estado, em que estes se comprometem a adquirir gado apenas de fornecedores que atendam a diversas exigências de regularidade socioambiental e fundiária. O BNDES, por sua vez, publicou resolução interna que exige, das empresas frigoríficas postulantes a financiamentos, compromissos semelhantes àqueles previstos nos TAC. Contudo, como essas medidas são ainda recentes, não foi possível avaliar sua efetividade na regularização ambiental do setor pecuário na Amazônia.

Este relatório apresenta, ainda, alguns estudos que relacionam a oferta de crédito rural subsidiado ao desmatamento na Amazônia. Para evitar que recursos públicos incentivem, indiretamente, o desflorestamento, a política de crédito rural em vigor prevê a concessão de incentivos creditícios para o fomento a atividades sustentáveis e à recuperação de áreas degradadas. Verificou-se, entretanto, que essas medidas não têm sido suficientes para induzir a adoção de práticas adequadas do ponto de vista ambiental. As linhas de crédito destinadas a reflorestamento ou a recuperação de áreas degradadas têm baixo grau de execução e a maioria dos financiamentos públicos é direcionada a culturas tradicionais ou à pecuária extensiva, sem induzir à melhor utilização do solo. Essa falha, todavia, não pode ser atribuída aos bancos oficiais, que apenas operacionalizam linhas de crédito definidas em nível ministerial. Ademais, a simples criação de linhas específicas de financiamento a atividades sustentáveis não tem o condão de automaticamente estimular sua adoção. É fundamental fortalecer e capacitar a assistência técnica e extensão rural para promover alterações nas formas de produção da região, migrando para um modelo mais sustentável.

Concluiu-se, portanto, que os procedimentos adotados pelos bancos públicos na concessão de financiamento a atividades agropecuárias na Amazônia estão em conformidade com a legislação ambiental. Ainda assim, verificaram-se incoerências entre as políticas de fomento a essas atividades e os planos do governo federal de combate ao desmatamento. Por fim, constatou-se que a política de crédito rural vigente é insuficiente para induzir a adoção de práticas sustentáveis na Amazônia.

Considerando as falhas de articulação interministerial verificadas na formulação da PDP, a equipe de auditoria propôs recomendar ao MDIC e à Casa Civil que, ao formular planos de desenvolvimento regionais ou nacionais, reforcem a coordenação política, envolvendo as instituições ambientais competentes, de modo a compatibilizá-los com as metas de redução de desmatamento da Amazônia assumidas pelo Governo Federal e com as políticas de desenvolvimento sustentável da região. Propôs, ainda, recomendar à Casa Civil que coordene esforços, juntamente com o MMA, o MAPA, o MDA, e a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – Embrapa, para estruturar e capacitar a assistência técnica e extensão rural oferecida aos produtores rurais da Amazônia Legal, além de estudar formas de indução de práticas sustentáveis a serem conjugadas com as concessões de crédito rural na região.

Como benefício da proposta, vislumbra-se o alcance de uma maior compatibilidade entre programas de desenvolvimento setoriais e os planos de combate ao desmatamento da Amazônia, além do incentivo à adoção de práticas sustentáveis.”

“3 - CONCLUSÃO

Ao longo dos trabalhos de auditoria, constatou-se que as diretrizes adotadas pelos bancos no financiamento ao setor agropecuário na Amazônia Legal estão em conformidade com a legislação ambiental. Há que se ressaltar, todavia, que as normas vigentes exigem a apresentação de licença ambiental somente para as atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que possam causar degradação ambiental. Nesse sentido, o postulante a financiamento deve comprovar a regularidade ambiental do empreendimento licenciado, mas a legislação federal não exige avaliação dos impactos ambientais indiretos, provocados pela cadeia produtiva como um todo.

Apesar de os procedimentos para a concessão de crédito rural estarem em consonância com a legislação vigente, constataram-se incoerências entre políticas de fomento ao setor agropecuário e os programas de combate ao desmatamento da Amazônia. Mesmo respeitando as normas ambientais em vigor, investimentos de grande volume com financiamento público a atividades que são vetores de desmatamento, como é o caso da pecuária, podem estimular o avanço da fronteira agropecuária em direção à floresta.

O BNDES investiu, entre janeiro de 2005 e março de 2010, mais de R$ 12 bilhões em empresas frigoríficas que possuem unidades industriais nos estados da Amazônia Legal. As operações de financiamento respeitaram a legislação vigente e, em alguns casos, exigiram-se dos beneficiários obrigações que foram além daquelas estabelecidas pelas normas ambientais. Ainda assim, os trabalhos do MPF/PA e do Greenpeace demonstraram que as salvaguardas socioambientais estipuladas na concessão de empréstimos a frigoríficos na região amazônica não foram suficientes para impedir a ocorrência de irregularidades na cadeia produtiva da pecuária, como desmatamento ilegal e trabalho escravo.

Desde 2008, o apoio do BNDES à pecuária vem ocorrendo por meio do Programa Estruturante Para Consolidar e Expandir a Liderança do Setor de Carnes, no âmbito da Política de Desenvolvimento Produtivo – PDP do MDIC. Conforme demonstrado neste relatório, foram identificadas falhas na articulação e coordenação, a cargo da Casa Civil, entre a PDP e outros programas de governo, a exemplo do PPCDAm e do PAS. Embora se reconheça que 80% das áreas desmatadas na Amazônia são ocupadas por pastagens, o MMA não foi consultado na formulação do programa que visa ao aumento da produção pecuária nacional. Cabe reforçar que esse ministério tem como missão a inserção do desenvolvimento sustentável na formulação e na implementação de políticas públicas, de forma transversal e compartilhada, em todos os níveis e instâncias de governo.

É importante destacar algumas medidas que, desde o segundo semestre de 2009, buscam trazer toda a cadeia produtiva da pecuária na Amazônia para a legalidade. O Ministério Público Federal no Pará firmou Termos de Ajustamento de Conduta – TAC com frigoríficos que atuam no estado, em que estes se comprometem a adquirir gado apenas de fornecedores que atendam a diversas exigências de regularidade socioambiental e fundiária. O BNDES, por sua vez, publicou resolução interna que ampliou o conjunto de medidas que visa contribuir para a sustentabilidade da cadeia produtiva da pecuária bovina, até então restritas às operações de investimento em participação acionária em frigoríficos. Passou, assim, a exigir das empresas de abate de animais postulantes a qualquer modalidade de financiamento, compromissos semelhantes àqueles previstos nos TAC. Contudo, como essas medidas são ainda recentes, não foi possível avaliar sua efetividade na regularização do setor pecuário.

Neste relatório, demonstrou-se que fatores econômicos – como os preços da carne e da soja e a disponibilidade de crédito rural subsidiado – exercem grande influência no desflorestamento da Amazônia. De fato, a decisão do produtor rural de abrir novas áreas de pasto ou lavoura depende basicamente de sua expectativa de lucros futuros. Para quebrar esse paradigma, é fundamental fomentar o desenvolvimento de atividades sustentáveis para a região, que forneçam alternativas economicamente viáveis para produtores rurais e agricultores familiares.

Verificou-se que a política de crédito rural em vigor prevê a concessão de incentivos creditícios para o fomento a atividades sustentáveis e a recuperação de áreas degradadas. Constatou-se, entretanto, que essas medidas não têm sido suficientes para induzir a adoção de práticas adequadas do ponto de vista ambiental. As linhas de crédito destinadas a reflorestamento ou a recuperação de áreas degradadas têm baixo grau de execução e a maioria dos financiamentos públicos é direcionada a culturas tradicionais ou à pecuária extensiva, sem induzir à melhor utilização do solo. Essa falha, todavia, não pode ser atribuída aos bancos oficiais, que apenas operacionalizam linhas de crédito que foram definidas em nível ministerial. Ademais, a simples criação de linhas específicas destinadas a financiar atividades sustentáveis não tem o condão de automaticamente estimular sua adoção. É fundamental fortalecer e capacitar a assistência técnica e extensão rural para promover alterações nas formas de produção da região, migrando para um modelo mais sustentável.

Finalmente, cabe destacar que o Plano Nacional sobre Mudança do Clima – PNMC, lançado em dezembro de 2008, trouxe metas quadrienais de redução do desmatamento na Amazônia. Para o período de 2006-2009, o objetivo era reduzir a taxa em 40% tendo como base a média dos dez anos anteriores. A meta para o primeiro quadriênio foi atingida, já que a área desmatada em 2009 foi de 7.464 km2, o que corresponde à menor taxa já verificada desde o início do monitoramento feito pelo Sistema Prodes/Inpe (vide taxas de desmatamento e metas assumidas no Anexo II, fls. 122-128). Deve-se ressaltar, contudo, que a queda na área desmatada verificada nesse ano ocorreu em um cenário de crise financeira mundial – que impactou na demanda e nos preços das principais commodities produzidas na região amazônica – e de intensa fiscalização dos órgãos ambientais. Ademais, como demonstrado neste relatório, o perfil do desflorestamento da Amazônia vem sofrendo transformações. Verifica-se a tendência de aumento da participação relativa dos pequenos desmatamentos, que ocorrem de maneira difusa e são, portanto, mais difíceis de ser combatidos. Percebe-se, assim, que manter a trajetória de queda nas taxas de desmatamento representa um grande desafio. Para enfrentá-lo, deve-se investir em políticas que fomentem a adoção de atividades sustentáveis. Além disso, deve-se evitar a implementação de programas conflitantes entre si, tais como aqueles que indiretamente possam vir a promover o desmatamento da Amazônia, sendo, desse modo, contrários às políticas ambientais e aos compromissos assumidos pelo Governo Federal.”

“4 - ENCAMINHAMENTO

Diante do exposto, submetemos os autos à consideração superior, propondo:

I. informar à Comissão da Amazônia, Integração Nacional e de Desenvolvimento Regional da Câmara dos Deputados que:

a) nos procedimentos adotados pelos agentes financeiros oficiais auditados – BNDES, Banco da Amazônia (Basa) e Banco do Brasil – para a concessão de crédito rural em geral, e mais especificamente para financiamento a empresas frigoríficas e de abate de bovinos na Amazônia, não foram constatadas inconformidades com a legislação ambiental, conforme demonstrado no item 2.1 deste relatório;

b) para a concessão de crédito rural, a legislação federal vigente exige o licenciamento ambiental do empreendimento financiado (no caso concreto desta auditoria, a planta industrial do frigorífico), porém não se exige avaliação dos impactos ambientais indiretos provocados pela cadeia produtiva (no caso concreto, a possível degradação ambiental causada pelas propriedades rurais que fornecem o gado para o abate nas empresas frigoríficas), conforme demonstrado no item 2.1 deste relatório;

c) constataram-se incoerências entre o Programa Para Consolidar e Expandir a Liderança do Setor de Carnes, no âmbito da Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) do MDIC – em razão do qual o BNDES realizou maciços investimentos em empresas frigoríficas nacionais –, e as ações do Governo Federal de combate ao desmatamento da Amazônia, em especial o Plano de Ação Para a Prevenção e o Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm), que aponta a pecuária como um dos principais vetores de desflorestamento da região, conforme demonstrado no item 2.2 deste relatório;

d) a partir do segundo semestre de 2009, algumas iniciativas foram adotadas com o objetivo de trazer a cadeia produtiva da pecuária na Amazônia para a regularidade socioambiental, como os Termos de Ajustamento de Conduta firmados entre o Ministério Público Federal, empresas frigoríficas e o Governo do Estado do Pará, e a edição da Resolução BNDES nº 1.854/09, que contempla diretrizes socioambientais para o apoio ao setor da pecuária, conforme demonstrado no item 2.2 deste relatório;

e) o Banco da Amazônia – Basa adota as diretrizes estabelecidas na Resolução nº 1.854/09 quando concede financiamentos a empresas frigoríficas com recursos do BNDES, porém não as adota quando o faz com recursos próprios ou do Fundo Constitucional da Região Norte – FNO, conforme demonstrado no item 2.2 deste relatório;

f) estudos recentes demonstram que o perfil do desmatamento da Amazônia vem sofrendo alterações desde 2005, com o aumento constante da participação relativa dos desmatamentos com área inferior a 50 hectares;

g) essa tendência representa um desafio para a continuidade da queda nas taxas de desmatamento, na medida em que passa a demandar ações de fiscalização mais complexas e que abrangem um número maior de municípios;

h) torna-se, portanto, imprescindível o fomento a atividades sustentáveis na Amazônia, que forneçam, aos produtores rurais e agricultores familiares, alternativas economicamente viáveis, para que não seja preciso avançar a fronteira agropecuária sobre a floresta, conforme demonstrado no item 2.3 deste relatório;

II. recomendar ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior e à Casa Civil que, ao formular planos de desenvolvimento regionais ou nacionais, a exemplo da Política de Desenvolvimento Produtivo, reforcem a articulação interministerial, envolvendo as instituições ambientais competentes, de modo a compatibilizá-los com as metas de redução de desmatamento da Amazônia assumidas pelo Governo Federal e com as políticas de desenvolvimento sustentável da região, como o Plano Amazônia Sustentável;

III. recomendar ao Banco da Amazônia que verifique a conveniência e a oportunidade de adotar as diretrizes para o apoio ao setor da pecuária, estabelecidas na Resolução BNDES nº 1.854/2009, quando conceder financiamentos a empresas frigoríficas também com recursos próprios, do Fundo Constitucional da Região Norte ou do Orçamento Geral da União;

IV. recomendar à Casa Civil que coordene esforços, juntamente com os Ministérios do Meio Ambiente – MMA, da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA, e do Desenvolvimento Agrário – MDA, e com a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – Embrapa, para estruturar e capacitar a assistência técnica e extensão rural oferecida aos produtores rurais da Amazônia Legal, além de estudar formas de indução de práticas sustentáveis a serem conjugadas com a concessão de crédito rural na região;

V. recomendar à 8ª Secex que avalie a conveniência de incluir em seu planejamento para o ano de 2012 a realização de trabalho para avaliar em que medida as diretrizes para o apoio ao setor pecuário estabelecidas na Resolução BNDES nº 1.854/2009 atingiram os objetivos propostos;

VI. encaminhar cópia do presente relatório e do Acórdão que vier a ser proferido à Comissão da Amazônia, Integração Nacional e de Desenvolvimento Regional da Câmara dos Deputados; ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES; ao Banco do Brasil – BB; ao Banco da Amazônia – Basa; aos Ministérios da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA; do Desenvolvimento Agrário – MDA; do Meio Ambiente – MMA; do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – MDIC; à Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – Embrapa; e à Casa Civil.”

É o relatório.

RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO

RESUMO

A presente auditoria é decorrente de solicitação de informações formulada pela Comissão da Amazônia, Integração Nacional e de Desenvolvimento Regional da Câmara dos Deputados a respeito de empréstimos concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES a atividades econômicas que incentivam o desmatamento ilegal na Amazônia. A solicitação de informações faz referência, em especial, a financiamentos para atividades produtivas ligadas à pecuária na região e aos investimentos do BNDES em participação acionária em frigoríficos que adquirem gado de origem duvidosa.

Para atender à solicitação do Congresso Nacional, o Acórdão nº 266/2010 - Plenário determinou a realização de fiscalização com o objetivo de verificar se as diretrizes de agentes financeiros oficiais, como o BNDES, o Banco da Amazônia – Basa e o Banco do Brasil, no que tange à concessão de financiamento a atividades do setor agropecuário na Amazônia, estão em consonância com a legislação ambiental e, em especial, com as políticas de redução do desmatamento.

Visando à análise do tema, formularam-se duas questões de auditoria:

1) As diretrizes adotadas pelos bancos oficiais na concessão de financiamentos a atividades agropecuárias na Amazônia Legal estão em conformidade com a legislação ambiental e com as políticas públicas de redução do desmatamento?

2) A concessão de crédito rural induz a adoção de práticas sustentáveis na região?

Os trabalhos envolveram a realização de entrevistas com executivos e técnicos dos principais bancos públicos que atuam no fomento ao desenvolvimento da região amazônica, além da análise documental de normas internas desses bancos e de processos de concessão de crédito rural. Tendo em vista que as instituições financeiras oficiais operacionalizam linhas de crédito definidas pelos Ministérios da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA, e do Desenvolvimento Agrário – MDA e planos de desenvolvimento formulados pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – MDIC, a equipe de auditoria realizou também entrevistas com gestores desses órgãos bem como do Ministério do Meio Ambiente e da Casa Civil, responsável pela coordenação de ações do Governo Federal.

Inicialmente, verificou-se que as diretrizes adotadas pelos bancos na concessão de financiamentos a atividades agropecuárias na Amazônia Legal estão em conformidade com a legislação ambiental. O principal normativo que rege a matéria é o Manual de Crédito Rural – MCR, do Banco Central, que, após alteração recente implementada pela Resolução CMN 3.545/2008, passou a exigir documentação comprobatória de regularidade ambiental e outras condicionantes, para fins de financiamento agropecuário no bioma Amazônia. A análise documental revelou que os bancos visitados atuam dentro das regras ditadas pelo MCR.

Por outro lado, constatou-se que há incoerências entre as políticas de fomento a atividades agropecuárias na Amazônia Legal e os planos de combate ao desmatamento na região. O BNDES investiu, entre janeiro de 2005 e março de 2010, mais de R$ 12 bilhões em empresas frigoríficas que possuem unidades industriais nos estados da Amazônia Legal. Desse total, cerca de R$ 10 bilhões foram investidos entre 2008 e 2010 no âmbito da Política de Desenvolvimento Produtivo – PDP do MDIC, que tem como um dos objetivos setoriais consolidar o Brasil como o principal exportador mundial de proteína animal. Entretanto, a pecuária é sabidamente um dos principais vetores de desmatamento da Amazônia, na medida em que aproximadamente 80% das áreas desmatadas são ocupadas por pastagens. Nesse cenário, qualquer investimento público no setor da pecuária deveria envolver rígidas salvaguardas ambientais. Todavia, o Ministério do Meio Ambiente não foi envolvido na formulação do programa da PDP para consolidar e expandir a liderança do setor de carnes. De fato, a equipe de auditoria verificou que houve falha na articulação e coordenação, a cargo da Casa Civil, entre a PDP e outros programas de governo, a exemplo do Plano de Ação Para a Prevenção e o Controle do Desmatamento na Amazônia Legal – PPCDAm e do Plano Amazônia Sustentável – PAS. Como consequência, verificou-se que alguns frigoríficos beneficiados pelos financiamentos do BNDES adquiriram gado de fazendas envolvidas com desmatamento ilegal e com trabalho escravo.

É importante destacar algumas medidas que, desde o segundo semestre de 2009, buscam trazer toda a cadeia produtiva da pecuária na Amazônia para a legalidade. O Ministério Público Federal no Pará firmou Termos de Ajustamento de Conduta – TAC com frigoríficos que atuam no estado, em que estes se comprometem a adquirir gado apenas de fornecedores que atendam a diversas exigências de regularidade socioambiental e fundiária. O BNDES, por sua vez, publicou resolução interna que exige, das empresas frigoríficas postulantes a financiamentos, compromissos semelhantes àqueles previstos nos TAC. Contudo, como essas medidas são ainda recentes, não foi possível avaliar sua efetividade na regularização ambiental do setor pecuário na Amazônia.

Este relatório apresenta, ainda, alguns estudos que relacionam a oferta de crédito rural subsidiado ao desmatamento na Amazônia. Para evitar que recursos públicos incentivem, indiretamente, o desflorestamento, a política de crédito rural em vigor prevê a concessão de incentivos creditícios para o fomento a atividades sustentáveis e a recuperação de áreas degradadas. Verificou-se, entretanto, que essas medidas não têm sido suficientes para induzir a adoção de práticas adequadas do ponto de vista ambiental. As linhas de crédito destinadas a reflorestamento ou a recuperação de áreas degradadas têm baixo grau de execução e a maioria dos financiamentos públicos é direcionada a culturas tradicionais ou à pecuária extensiva, sem induzir à melhor utilização do solo. Essa falha, todavia, não pode ser atribuída aos bancos oficiais, que apenas operacionalizam linhas de crédito definidas em nível ministerial. Ademais, a simples criação de linhas específicas de financiamento a atividades sustentáveis não tem o condão de automaticamente estimular sua adoção. É fundamental fortalecer e capacitar a assistência técnica e extensão rural para promover alterações nas formas de produção da região, migrando para um modelo mais sustentável.

Concluiu-se, portanto, que os procedimentos adotados pelos bancos públicos na concessão de financiamento a atividades agropecuárias na Amazônia estão em conformidade com a legislação ambiental. Ainda assim, verificaram-se incoerências entre as políticas de fomento a essas atividades e os planos do governo federal de combate ao desmatamento. Por fim, constatou-se que a política de crédito rural vigente é insuficiente para induzir a adoção de práticas sustentáveis na Amazônia.

Considerando as falhas de articulação interministerial verificadas na formulação da PDP, a equipe de auditoria propôs recomendar ao MDIC e à Casa Civil que, ao formular planos de desenvolvimento regionais ou nacionais, reforcem a coordenação política, envolvendo as instituições ambientais competentes, de modo a compatibilizá-los com as metas de redução de desmatamento da Amazônia assumidas pelo Governo Federal e com as políticas de desenvolvimento sustentável da região. Propôs, ainda, recomendar à Casa Civil que coordene esforços, juntamente com o MMA, o MAPA, o MDA, e a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – Embrapa, para estruturar e capacitar a assistência técnica e extensão rural oferecida aos produtores rurais da Amazônia Legal, além de estudar formas de indução de práticas sustentáveis a serem conjugadas com as concessões de crédito rural na região.

Como benefício da proposta, vislumbra-se o alcance de uma maior compatibilidade entre programas de desenvolvimento setoriais e os planos de combate ao desmatamento da Amazônia, além do incentivo à adoção de práticas sustentáveis.

SUMÁRIO

11LISTA DE FIGURAS E TABELAS

121 - INTRODUÇÃO

121.1 - Deliberação

121.2 - Visão geral do objeto

131.3 - Objetivo e questões de auditoria

131.4 - Metodologia utilizada

131.5 - Limitações

141.6 - Volume de recursos fiscalizados

141.7 - Benefícios estimados

141.8 - Processos conexos

142 - ACHADOS DE AUDITORIA

142.1 - As diretrizes adotadas pelos bancos estão em conformidade com a legislação ambiental

182.2 - Há incoerências entre as políticas de fomento a atividades agropecuárias na Amazônia Legal e as de redução do desmatamento

312.3 - A política de crédito rural vigente não é suficiente para induzir a adoção de práticas sustentáveis na Amazônia Legal

393 - CONCLUSÃO

414 - ENCAMINHAMENTO

435 - REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

44ANEXO I - Sistemas de rastreamento do gado na Amazônia

49ANEXO II - A pecuária e o desmatamento na Amazônia

LISTA DE FIGURAS E TABELAS

19Tabela 1: Operações de financiamento do BNDES a frigoríficos que têm unidades na Amazônia Legal

22Tabela 2: Investimentos do BNDES em participação acionária de empresas frigoríficas

45Tabela 3: Cronograma de Adesão a Sistema de Rastreamento do Gado

21Figura 1: Distribuição do desmatamento e dos frigoríficos instalados na Amazônia

28Figura 2: Variação dos preços do boi gordo e soja entre 1994 e 2006 e a taxa de desmatamento na Amazônia nos anos posteriores (de 1995 a 2007)

29Figura 3: Operações de Financiamento para Agropecuária

31Figura 4: Participação relativa dos desmatamentos por área desmatada

49Figura 5: Taxas Anuais de desmatamento da Amazônia Legal

49Figura 6: Desmatamento por estado de 1998 a 2009

50Figura 7: Metas quadrienais de redução do desmatamento na Amazônia

51Figura 8: Metas quinquenais de redução do desmatamento na Amazônia até 2020

51Figura 9: Evolução do rebanho bovino amazônico e nacional

52Figura 10: Distribuição do rebanho bovino na Amazônia em 1990 e 2006

53Figura 11: Rebanho bovino X desmatamento na Amazônia Legal

53Figura 12: Distribuição do desmatamento e dos frigoríficos instalados na Amazônia

54Figura 13: Frigoríficos e Desmatamento no Mato Grosso

55Figura 14: Distribuição do rebanho e Desmatamento

1 - INTRODUÇÃO

1.1 - Deliberação

A presente auditoria é originada do Acórdão nº 266/2010 - Plenário e tem como objetivo verificar se as diretrizes dos agentes financeiros oficiais, no que tange à concessão de financiamento a atividades do setor agropecuário na Amazônia, estão em consonância com a legislação ambiental e, em especial, com as políticas de redução do desmatamento. Esta fiscalização visa atender a solicitação de informações formulada pela Comissão da Amazônia, Integração Nacional e de Desenvolvimento Regional da Câmara dos Deputados (fls. 2 a 4), encaminhada ao Tribunal pelo Presidente da Câmara dos Deputados, Deputado Michel Temer, em 4/11/2009. A solicitação de informações faz referência, em especial, a financiamentos para atividades produtivas ligadas à pecuária na região e aos investimentos do BNDES em participação acionária em frigoríficos que, de acordo com notícias vinculadas na mídia, adquirem gado de origem duvidosa.

1.2 - Visão geral do objeto

O objeto de avaliação do presente trabalho são as diretrizes ambientais dos agentes financeiros oficiais na concessão de financiamentos ao setor agropecuário na Amazônia. Esses financiamentos podem ocorrer na forma de crédito rural ou de investimentos estratégicos do setor público inseridos no âmbito de planos de desenvolvimento regional ou nacional. Neste relatório, essas diretrizes serão confrontadas com as políticas ambientais e planos de combate ao desmatamento da floresta amazônica.

A concessão de crédito rural está subordinada às regras estabelecidas no Manual de Crédito Rural – MCR do Banco Central do Brasil. O MCR define as condições para a operacionalização de linhas de crédito que foram idealizadas pelos órgãos do governo federal responsáveis pela formulação da política agrícola, em especial os Ministérios da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA, e do Desenvolvimento Agrário – MDA.

Por outro lado, os investimentos do BNDES em frigoríficos na região amazônica, objeto da solicitação do Congresso Nacional, ocorreram no âmbito da Política de Desenvolvimento Produtivo – PDP. Conforme será descrito no item 2.2 deste relatório, trata-se de uma política formulada pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – MDIC, pela Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial – ABDI e pelo próprio BNDES que visa contribuir para a melhora da competitividade da indústria brasileira em diversos setores, inclusive na pecuária.

Percebe-se, portanto, que quando um banco público financia determinado empreendimento que faz parte de um plano nacional ou regional de desenvolvimento está, muitas vezes, executando uma política pública que foi definida em nível ministerial. Da mesma forma, quando instituições financeiras públicas ou privadas emprestam recursos a um produtor rural, estão operacionalizando linhas de crédito que foram definidas pelos órgãos do Governo Federal responsáveis pela formulação da política agrícola nacional. Assim, as diretrizes dos agentes financeiros oficiais para a concessão de financiamento ao setor agropecuário são, em grande medida, influenciadas por políticas definidas em nível ministerial. Por esse motivo, o escopo da presente auditoria foi ampliado, de forma a avaliar também a PDP, formulada pelo MDIC, ABDI e BNDES, e a política de crédito rural, construída com o auxílio do MAPA e do MDA, na medida em que as diretrizes dos bancos públicos na concessão de financiamento ao setor agropecuário na Amazônia são influenciadas por essas políticas.

Destarte, para atender à determinação do Acórdão nº 266/2010 - Plenário, este trabalho avaliou não só a conformidade com a legislação ambiental de financiamentos públicos ao setor agropecuário na Amazônia, mas também a compatibilidade desses financiamentos com os programas de governo que visam à preservação ambiental da região. Entre esses programas, destacam-se: Plano de Ação para a Prevenção e o Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm), que tem por objetivo promover a redução das taxas de desmatamento na Amazônia brasileira por meio de um conjunto de ações integradas em três eixos temáticos (ordenamento territorial e fundiário, monitoramento e controle ambiental, e fomento às atividades produtivas sustentáveis); Plano Amazônia Sustentável (PAS), que tem por finalidade orientar intervenções dos governos e da sociedade com vistas a criar as condições para o desenvolvimento sustentável, conciliando as intervenções públicas e privadas sob os pilares da sustentabilidade ambiental, econômica e social; Plano Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC), que pretende incentivar o desenvolvimento das ações do Brasil colaborativas ao esforço mundial de combate ao aquecimento global e criar as condições internas para o enfrentamento de suas consequências, tendo como um dos seus objetivos específicos eliminar a perda líquida da área de cobertura florestal no país até 2015.

1.3 - Objetivo e questões de auditoria

O objetivo desta auditoria, solicitada pela Câmara dos Deputados, foi verificar se as diretrizes dos agentes financeiros oficiais, no que tange à concessão de financiamento de atividades do setor agropecuário na Amazônia Legal estão em consonância com a legislação ambiental e, em especial, com as políticas públicas de redução do desmatamento. Para alcançá-lo, formularam-se as seguintes questões de auditoria:

Q1) As diretrizes adotadas pelos bancos oficiais na concessão de financiamentos a atividades agropecuárias na Amazônia Legal estão em conformidade com a legislação ambiental e com as políticas públicas de redução do desmatamento?

Q2) A concessão de crédito rural induz a adoção de práticas sustentáveis na região?

1.4 - Metodologia utilizada

Ao longo da fase de planejamento da auditoria, levantou-se a relação de projetos do setor agropecuário na Amazônia Legal financiados com recursos do BNDES. Especial atenção foi concedida aos investimentos realizados pelo banco de desenvolvimento em empresas frigoríficas e de abates de animal, por serem estes o foco da solicitação de informações do Congresso Nacional. Dentro do universo de operações relacionadas, selecionou-se amostra de contratos que foram analisados mais tarde, durante a fase de execução da auditoria. Paralelamente, entrevistaram-se gestores do MAPA e do MDA para conhecer detalhes da política de crédito rural e iniciativas de fomento a práticas sustentáveis na região.

Durante a fase de execução, entrevistaram-se técnicos e executivos do BNDES, Banco do Brasil – BB e Banco da Amazônia – Basa. Essas instituições financeiras foram priorizadas por serem responsáveis pela maior parte dos financiamentos ao setor agropecuário na Amazônia Legal. Em todas as três, efetuou-se a análise documental de normas internas e manuais de procedimento com o objetivo de avaliar a conformidade desses instrumentos com a legislação ambiental. No BB e no Basa, avaliou-se também a conformidade de amostra de processos de concessão de crédito rural, conhecidos como dossiês. O BNDES alegou sigilo bancário e não nos franqueou acesso a esses documentos.

Os trabalhos envolveram, ainda, entrevistas com gestores do MMA, MDIC e Casa Civil, com dirigentes e técnicos da Embrapa, com pesquisadores do Imazon (instituição de pesquisa qualificada como Oscip, cuja missão é promover o desenvolvimento sustentável na Amazônia por meio de estudos e apoio à formulação de políticas públicas, reconhecida pela qualidade dos trabalhos técnicos que produz), com Procuradores da República que coordenaram os trabalhos do MPF na tentativa de conduzir o setor da pecuária no estado do Pará para a regularidade socioambiental, e com representantes da Federação da Agricultura e Pecuária do Estado do Pará – Faepa. Além disso, foram coletados dados junto ao Banco Central e ao Projeto Prodes/INPE, que realiza o monitoramento da floresta amazônica brasileira por satélite.

1.5 - Limitações

A análise documental realizada no BNDES sofreu limitações, na medida em os funcionários desse agente financeiro, alegando sigilo bancário, não concederam, à equipe de auditoria, acesso integral aos processos de financiamento. Essa limitação, contudo, não chegou a prejudicar significativamente os trabalhos de fiscalização, pois foram fornecidas cópias dos contratos de financiamento objeto de análise. Desse modo, foi possível avaliar a conformidade desses instrumentos com a legislação ambiental.

No Basa, a equipe teve acesso aos dossiês completos da maioria das operações de crédito rural solicitadas por amostragem. De algumas, contudo, não foi possível analisar todos os documentos, uma vez que se encontravam nas agências de origem dos financiamentos.

O Banco do Brasil forneceu cópia dos contratos das operações de crédito rural solicitadas, tendo em vista que seus dossiês encontram-se arquivados nas agências concedentes dos empréstimos.

Outra limitação refere-se à dificuldade que esta equipe encontrou ao procurar conhecer a visão dos produtores rurais acerca da existência de eventuais entraves no acesso a linhas de crédito rural destinadas a práticas sustentáveis do ponto de vista ambiental. Tendo em vista a limitação de tempo para conclusão dos trabalhos, optou-se por enviar questionários a associações de produtores rurais e agricultores familiares dos Estados da Amazônia Legal. Porém, o baixo índice de resposta a esses questionários inviabilizou a inferência de conclusões baseadas em análises estatísticas.

1.6 - Volume de recursos fiscalizados

De acordo com os dados repassados pelo BNDES, esse banco de desenvolvimento investiu, entre janeiro de 2005 e março de 2010, cerca de R$ 12,275 bilhões – entre operações de financiamento direta, indireta e de participação acionária – em frigoríficos que têm unidades na Amazônia Legal (vide item 2.2 deste relatório). Dados do Banco Central demonstram que o Banco do Brasil e o Banco da Amazônia concederam em crédito rural para Estados da Amazônia Legal, respectivamente, R$ 14,474 bilhões e R$ 4,323 bilhões, entre os anos de 2005 e 2009 (fl. 59 do Anexo 3). Portanto, o volume total de recursos fiscalizados, correspondente aos financiamentos concedidos por esses agentes financeiros oficiais aos estados da região, é de R$ 31,071 bilhões.

1.7 - Benefícios estimados

Como benefício da proposta, vislumbramos o alcance de uma maior compatibilidade entre programas de desenvolvimento setoriais e os planos de combate ao desmatamento da Amazônia, além do incentivo à adoção de práticas sustentáveis.

1.8 - Processos conexos

O TC-013.940/2009-6 (ainda não apreciado) trata de Relatório de Auditoria decorrente de determinação deste Tribunal, constante do Acórdão nº 1.623/2009-Plenário, com objetivo de averiguar a existência de irregularidades em operações de financiamentos concedidos pelo BNDES a empresas frigoríficas de abate de bovinos. O objeto dos dois trabalhos é semelhante – financiamentos concedidos pelo BNDES a frigoríficos –, entretanto o foco do TC-013.940/2009-6 é a avaliação de possíveis favorecimentos a grupos empresariais apoiados pelo banco de desenvolvimento, já a presente auditoria avalia os impactos ambientais decorrentes dos financiamentos públicos a atividades agropecuárias na Amazônia.

2 - ACHADOS DE AUDITORIA

2.1 - As diretrizes adotadas pelos bancos estão em conformidade com a legislação ambiental

A questão de auditoria foi suscitada devido à possibilidade de os agentes financeiros estarem concedendo crédito rural em desacordo com a legislação ambiental, incentivando, ao arrepio da lei, atividades que concorrem com a floresta. No decorrer dos trabalhos de auditoria, contudo, tal suspeita não se comprovou.

Primeiramente cumpre observar que a própria legislação tem aprimorado significativamente o controle sobre as concessões de crédito às atividades agropecuárias, especialmente na região amazônica, para evitar que propriedades que apresentem irregularidades ambientais e fundiárias sejam beneficiadas por financiamentos subsidiados pelo governo.

Os financiamentos às atividades agropecuárias são conduzidos pelo Sistema Nacional de Crédito Rural – SNCR e submetem-se às diretrizes da política creditícia formulada pelo Conselho Monetário Nacional, em consonância com a política de desenvolvimento agropecuário.

O controle do SNCR está sob a responsabilidade do Banco Central do Brasil – Bacen, ao qual compete, entre outras atividades, dirigir, coordenar e fiscalizar o cumprimento das deliberações do Conselho Monetário Nacional – CMN aplicáveis ao crédito rural.

As operações de crédito rural subordinam-se à regulamentação e à legislação em vigor e às normas instituídas pelo Manual de Crédito Rural – MCR, que deverão ser obedecidas nas operações efetuadas pelos agentes financeiros autorizados pelo Banco Central do Brasil a atuar com esses financiamentos.

Recentemente, a Resolução CMN nº 3.545, de 29/2/2008 (fl. 02 – Anexo 2), considerada um avanço para evitar que recursos públicos sejam utilizados para o financiamento de novas ações ilegais de desmatamento na região da Amazônia Legal, introduziu algumas alterações no Manual acima mencionado.

O MCR, no Capítulo 2 (Condições Básicas), Seção 1 (Disposições Gerais) condiciona a concessão de crédito rural ao atendimento de exigências essenciais (fl. 03/04 – Anexo 2), entre elas a acrescentada por meio da Resolução CMN nº 3.545/2008, qual seja, a observância das recomendações e restrições do zoneamento agroecológico e do Zoneamento Ecológico-Econômico – ZEE (alínea g). Nesse sentido, o MacroZEE da Amazônia Legal, por exemplo, deverá estabelecer, quando regulamentado, restrições ao financiamento de atividades pecuárias em áreas de vegetação nativa.

Outra importante inovação trazida pela resolução acima mencionada, para fins de financiamento agropecuário no bioma Amazônia (item 12), refere-se à necessidade da apresentação de documentação comprobatória de regularidade fundiária e ambiental. A partir de 1/7/2008, pela primeira vez, esses requisitos tornaram-se obrigatórios para a concessão de crédito rural na região pelos bancos públicos e privados.

No que tange à regularidade fundiária, os financiamentos agropecuários passaram a exigir o Certificado de Cadastro de Imóvel Rural (CCIR) da propriedade (a exemplo do documento de fl. 05 – Anexo 2), instituído pela Lei nº 5.868, de 12/12/1972, que obriga todos os proprietários rurais, titulares do domínio útil ou possuidores a qualquer título, bem como os parceiros arrendatários e comodatários a se cadastrarem no INCRA.

Para comprovar a regularidade ambiental, é necessário que o interessado apresente licença ou documento similar vigente (ou protocolo de recebimento da documentação exigível para esse fim, válido por 12 meses, a exemplo do documento de fl. 06 – Anexo 2), comprovando a regularidade ambiental do imóvel onde será implantado o projeto a ser financiado, expedido pelo órgão estadual responsável, além de declaração de que inexistem embargos vigentes de uso econômico de áreas desmatadas ilegalmente no imóvel (vide documento de fl. 07 – Anexo 2). A aludida resolução também estabeleceu a inclusão, nos instrumentos de crédito das novas operações de investimento, de cláusula prevendo, no caso de esses embargos terem ocorrido após à contratação da operação, a suspensão da liberação das parcelas do financiamento até a regularização ambiental do imóvel e, se não efetivada no prazo de 12 meses a contar da data da autuação, o contrato será considerado vencido antecipadamente pelo agente financeiro (a exemplo do documento de fl. 08 – Anexo 2).

Tal resolução, contudo, abriu exceção a alguns grupos, entre eles os agricultores familiar detentores de área não superior a quatro módulos fiscais, que, para obterem crédito rural, não precisarão apresentar declaração da inexistência de embargos vigentes de uso econômico de áreas desmatadas ilegalmente no imóvel, nem licença ou protocolo expedida pelo órgão ambiental. Essa documentação poderá ser substituída por declaração do próprio produtor, atestando a existência ou a recomposição ou regeneração de área de preservação permanente e de reserva legal, conforme previsto no Código Florestal, e a inexistência de embargos vigentes de uso econômico de áreas desmatadas ilegalmente no imóvel. Outro grupo excepcionado foi o de beneficiários do Programa Nacional de Reforma Agrária (PNRA), os quais, não tendo título de posse do imóvel, declaração do INCRA a respeito da licença ambiental ou protocolo do órgão ambiental estadual, podem apresentar o Termo de Ajustamento de Conduta firmado para a regularização ambiental da propriedade.

A licença ambiental referida na norma acima se encontra regulamentada na Resolução CONAMA nº 237/97 (fls. 09/11 – Anexo 2), que atribui ao órgão ambiental, na maioria das vezes estadual, a competência para definir os critérios de exigibilidade e emitir o documento, levando em consideração as especificidades, os riscos ambientais, o porte e outras características do empreendimento ou atividade.

Outra restrição ao financiamento foi instituída pelo Decreto nº 6.321, de 21/12/2007 (fls. 12/13 – Anexo 2), uma vez que a norma determina às agências oficiais federais de crédito que não aprovem operações de crédito de qualquer espécie para atividade agropecuária ou florestal realizada em imóvel rural que descumpra embargo de atividade, se estiver localizada ou desenvolvida em áreas irregularmente desmatadas ou queimadas (excetuando as de subsistência) ou irregularmente explorada e objeto de Plano de Manejo Florestal Sustentável – PMFS (§§ 11 e 12 do art. do Decreto nº 3.179/1999, alterados pelo Decreto nº 6.514/2008 e, posteriormente, com redação dada pelo Decreto nº 6.686/2008) e serviço ou atividade comercial ou industrial de empreendimento que incorra na infração de adquirir, intermediar, transportar ou comercializar produto ou subproduto de origem animal ou vegetal produzido sobre área objeto de embargo (art. 39-A Decreto nº 3.179/1999, alterados pelo Decreto nº 6.514/2008). Por este último dispositivo, foi prevista a responsabilização compartilhada da cadeia produtiva pelos produtos agropecuários produzidos em áreas embargadas.

Durante a fase de execução da auditoria, foram visitados os seguintes agentes financeiros oficiais: BNDES, Banco do Brasil e Banco da Amazônia. No trabalho junto a esses bancos, a equipe de auditoria examinou alguns processos de concessão de financiamento agropecuário, selecionados por amostragem segundo o tipo de objeto financiado e o grupo beneficiário.

Especificamente no BNDES, foram solicitados para exame processos de financiamento a frigoríficos, por meio de operações diretas e de participação acionária. Esse banco, todavia, não permitiu vista aos dossiês dos financiamentos, sob a alegação de sigilo bancário, franqueando acesso apenas aos contratos referentes às aludidas operações.

No Basa, a equipe de auditoria teve acesso aos dossiês completos da maioria das operações de crédito rural solicitadas por amostragem. De algumas, contudo, não foi possível analisar todos os documentos, uma vez que se encontravam nas agências de origem dos financiamentos.

O Banco do Brasil forneceu cópia dos contratos das operações de crédito rural solicitadas, tendo em vista que seus dossiês encontram-se arquivados nas agências concedentes dos empréstimos.

Ao analisar os contratos de financiamento rural, os procedimentos internos (fls. 14/39 – Anexo 2) e demais documentos a que a equipe de auditoria teve acesso, foi possível constatar que os agentes financeiros auditados seguem as normas que regem a concessão de crédito rural, particularmente o Manual de Crédito Rural – MCR, e, consequentemente, a legislação ambiental.

Verificou-se, também, algumas iniciativas desses agentes financeiros que, ao estabelecerem procedimentos adicionais relacionados às operações, obtêm maiores garantias para os empréstimos concedidos ao setor agropecuário.

Para o financiamento a atividades do setor da pecuária bovina, por meio de participação acionária, operações diretas ou indiretas, o BNDES instituiu diretrizes e critérios socioambientais que vão além das exigências da legislação ambiental e da própria Resolução CMN nº 3.545/2008. Essas medidas foram estabelecidas pela Resolução BNDES nº 1.854, de 27/10/2009, analisada mais profundamente no item 2.2 deste relatório. O Banco planeja agora elaborar medidas similares para pautar o financiamento a outras atividades agropecuárias.

O BNDES estabeleceu que as diretrizes da referida resolução deverão ser adotadas por todos os bancos que realizam operações de crédito rural com recursos desse banco de desenvolvimento para atividades do setor pecuário (vide documentos de fls. 40/42 – Anexo 2). O Banco do Brasil, por ser um desses bancos, adotou as diretrizes do BNDES, resolvendo estendê-las às concessões de crédito à pecuária também com outras fontes de recursos.

Importante destacar que os bancos visitados resolveram instituir, para alguns casos, um questionário socioambiental ou, em versão mais simplificada, um formulário socioambiental, com o objetivo de obter maiores informações sobre os empreendimentos que estão sendo financiados (a exemplo dos documentos de fls. 43/54 – Anexo 2).

Cabe ressaltar também iniciativa adotada pelo Banco do Brasil de não assumir risco de crédito com responsável por dano doloso ao meio ambiente, além de não conceder de crédito público a pessoas condenadas por improbidade administrativa, desde que as sentenças condenatórias já tenham sido transitadas em julgado.

De modo a verificar se as concessões de crédito rural encontram-se em consonância com as exigências legais relacionadas à comprovação de regularidade ambiental, o Bacen promove a fiscalização dos bancos concedentes, por meio do exame dos normativos internos, de modelos de contrato, da verificação dos procedimentos operacionais da instituição financeira na concessão e acompanhamento das operações, e da análise de amostra aleatória de dossiês de operações de crédito rural (fls. 55/56 – Anexo 2)

Durante a execução da presente auditoria, a efetividade da ação fiscalizatória do Bacen foi comprovada por documento (fl. 57), no qual foi apontada ausência de documento no dossiê de alguns financiamentos, em desconformidade com o normativo que rege a concessão de crédito rural, merecendo, assim, a adoção de providências para a regularização do procedimento.

Também no transcorrer dos trabalhos, foi realizada entrevista nos bancos visitados, ocasião em que foram levantados alguns pontos relacionados às concessões de crédito rural, podendo ser considerados fragilidades nas operações de financiamento às atividades agropecuárias. Ainda que esses pontos não ensejem encaminhamentos por parte deste relatório, faz-se importante consigná-los neste documento, de forma a subsidiar trabalhos futuros.

Questionados sobre a existência de verificação da regularidade ambiental das propriedades postulantes aos empréstimos, os gestores defenderam que tal atividade não se encontra inserida nas competências dos bancos, mas sim dos órgãos ambientais federal ou estaduais, não cabendo também contestar a veracidade dos documentos apresentados, caso inexistam indícios para tanto.

Foi apontada também a não uniformidade de procedimentos adotados pelos órgãos ambientais estaduais por ocasião da concessão de licença aos empreendimentos. Enquanto umas dispensam o licenciamento para algumas atividades, outras o exigem. Mesmo para atividades dispensadas de licença por determinado órgão ambiental, os bancos demandam, para fins de empréstimo, documento consignando tal dispensa, como forma de acautelar-se quanto à regularidade da operação que está prestes a realizar. Nesse sentido, ainda que o órgão ambiental vise à racionalização de seu trabalho, desonerando-se de licenciar algumas atividades, sua estrutura, muitas das vezes subdimensionada para as atribuições do órgão, acaba sendo igualmente demandada para emitir o documento de dispensa, de modo a atender a exigência dos bancos.

Por fim, é essencial destacar que, a despeito de todas as iniciativas já tomadas para aprimorar a concessão de crédito rural, a legislação atualmente em vigor prevê a necessidade de licença ambiental somente para empreendimentos ou atividades utilizadores de recursos ambientais considerados efetiva ou potencialmente poluidores ou aqueles que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.

No caso concreto analisado por esta equipe de auditoria, ou seja, nos financiamentos a frigoríficos, o objeto da licença ambiental a ser obtida para a liberação dos recursos é a planta do frigorífico, que compreende apenas as instalações destinadas basicamente ao abate, à desossa, ao resfriamento da carne, ao beneficiamento dos produtos e subprodutos etc. Os impactos diretos desse tipo de empreendimento tendem a ser relativamente pequenos. Contudo, há que se ressaltar que a produção pecuária tem como peculiaridade o fato de que o animal pode passar por diversas propriedades ao longo de sua vida. Algumas fazendas têm por objetivo a criação de bezerros, outras incumbem-se da engorda até determinada fase, outras dão prosseguimento à engorda até o animal estar em ponto de abate. Aí entram os frigoríficos, que, dessa forma, recebem animais provenientes de várias propriedades, as quais podem ter contribuído para desmatamentos ilegais na região. Verifica-se, então, que os frigoríficos são pontos para os quais converge a produção pecuária de determinada área. Estudo realizado, citado no item 2.2 deste relatório, demonstra, inclusive, que há uma tendência de os desmatamentos e as pastagens concentrarem-se nas áreas próximas aos frigoríficos instalados na Amazônia, evidenciando, assim, o efeito que esses empreendimentos trazem para a região onde estão localizados (vide Figura 1, à fl. 21).

2.1.1 - Conclusão da equipe

Constatou-se que as diretrizes adotadas pelos bancos públicos no financiamento ao setor agropecuário na Amazônia Legal estão em conformidade com a legislação ambiental. Entretanto, as normas em vigor condicionam a concessão de crédito rural à apresentação de documentação comprobatória de regularidade ambiental apenas do empreendimento financiado, sem que se exija avaliação dos impactos causados ao meio ambiente pela cadeia produtiva como um todo.

2.1.2 - Proposta de encaminhamento

Diante do exposto, propõe-se informar à Comissão da Amazônia, Integração Nacional e de Desenvolvimento Regional da Câmara dos Deputados que:

i) nos procedimentos adotados pelos agentes financeiros oficiais auditados para a concessão de crédito rural em geral, e mais especificamente para financiamento a empresas frigoríficas e de abate de bovinos na Amazônia, não foram constatadas inconformidades com a legislação;

j) para a concessão de crédito rural, a legislação federal vigente exige o licenciamento ambiental do empreendimento financiado (no caso concreto desta auditoria, a planta industrial do frigorífico), porém não se exige avaliação dos impactos ambientais indiretos provocados pela cadeia produtiva (no caso concreto, a possível degradação ambiental causada pelas propriedades rurais que fornecem o gado para o abate nas empresas frigoríficas).

2.2 - Há incoerências entre as políticas de fomento a atividades agropecuárias na Amazônia Legal e as de redução do desmatamento

Em muitos casos, políticas públicas de fomento ao desenvolvimento regional ou nacional estimulam, ainda que indiretamente, o desmatamento na Amazônia. O relatório do Plano de Ação Para a Prevenção e o Controle do Desmatamento na Amazônia Legal – PPCDAm (Casa Civil, 2004) já reconhecia esse fato, apontando contradições históricas no conjunto das políticas públicas que tem exercido grande influência no desflorestamento da região, como:

· a implantação de rodovias e outras obras de infraestrutura com fortes impactos sobre a ocupação e uso dos recursos naturais;

· conflitos entre a legislação ambiental e a política fundiária, referentes à alienação de terras públicas, regularização fundiária, e reforma agrária;

· a falta de priorização do fomento a atividades ambientalmente sustentáveis, no âmbito de políticas produtivas (crédito, incentivos fiscais, assistência técnica e extensão rural, pesquisa científica e tecnológica).

Não faz parte do escopo desta auditoria a avaliação de impactos ambientais provocados por obras de infraestrutura e projetos de reforma agrária e assentamento. Este trabalho está focado em verificar se financiamentos públicos ao setor agropecuário na Amazônia Legal estão em consonância com as políticas de combate ao desmatamento. Nesse sentido, o presente achado de auditoria avaliará a Política de Desenvolvimento Produtivo – PDP do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – MDIC, por meio da qual o BNDES investiu quase R$ 10 bilhões, entre 2008 e 2009, em frigoríficos que possuem unidades industriais em estados da Amazônia Legal. Analisará, ainda, a relação entre crédito rural subsidiado e a perda de cobertura florestal na região.

2.2.1 - Financiamento Público a frigoríficos na Amazônia Legal

Diversos relatórios do governo brasileiro, como PPCDAm (Casa Civil, 2004) e PPCDAm 2ª Fase (Casa Civil, 2009) mostram de forma consistente que a pecuária ocupa cerca de 80% de todas as áreas desmatadas na Amazônia brasileira. Por outro lado, um estudo do Imazon (Barreto et al., 2008) demonstrou que 80% do crescimento do rebanho bovino nacional entre 1990 e 2006 ocorreu na Amazônia Legal, cujo rebanho saltou de 26 milhões para 73 milhões de cabeças – o equivalente a mais de um terço do total nacional (Figura 9, fl.51).

O estudo aponta que as pastagens fora da Amazônia estão diminuindo por causa da substituição de pastos por culturas mais rentáveis como cana-de-açúcar, algodão e grãos. Por outro lado, na Amazônia, a área de pastos aumentou expressivamente, em razão da boa distribuição de chuvas, propícia para pastagens; do crédito subsidiado; do baixo preço ou uso gratuito da terra (inclusive terras públicas ocupadas ilegalmente); e do sucesso do controle da febre aftosa, que possibilitou o aumento das exportações de carne bovina e, consequentemente, o estímulo da produção. Um estudo produzido pelo Banco Mundial (Margulis, 2003), por sua vez, destaca que mudanças e adaptações tecnológicas e gerenciais das atividades pecuárias às condições geoecológicas da Amazônia Oriental permitiram o aumento da produtividade e a redução dos custos. Avalia, contudo, que a viabilidade privada da pecuária não significa que ela seja desejável do ponto vista social ou sustentável do ponto de vista ambiental. Ao contrário, o estudo indica que os benefícios privados da pecuária de larga escala são distribuídos de forma excludente, pouco contribuindo para reduzir a desigualdade econômica e social. Do ponto de vista ambiental, destacamos que entre 1990 e 2006 foram desmatados 30,6 milhões de hectares na região conforme estimativas do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais – Inpe. Desse total, o Imazon estima que 25,3 milhões de hectares foram ocupados por pastos (vide Figura 10, à fl 52, que aponta a distribuição do rebanho bovino na Amazônia nos anos 1990 e 2006).

Apesar de a pecuária ser reconhecida como um dos principais vetores de desmatamento da Amazônia, o BNDES investiu, entre janeiro de 2005 e março de 2010, mais de R$ 12 bilhões, entre operações de financiamento direta, indireta e de participação acionária, em frigoríficos que operam na região.

Tabela 1: Operações de financiamento do BNDES a frigoríficos que têm unidades na Amazônia Legal

(Valores em R$ milhões)

Ano

Automáticas

Exportação

Não Automáticas

Renda Variável

Total geral

2005

7,99

-

62,79

-

70,77

2006

8,17

4,02

-

-

12,19

2007

41,18

12,81

466,94

1.666,49

2.187,41

2008

51,22

-

526,03

4.759,20

5.336,45

2009

25,96

-

-

4.629,60

4.655,56

2010

12,08

-

-

-

12,08

Total

146,59

16,83

1.055,76

11.055,28

12.274,46

Fonte: BNDES (Valores atualizados até março de 2010).

Observações:

· Operações Diretas são contratadas diretamente com o BNDES, enquanto Operações Indiretas são intermediadas por instituições financeiras credenciadas;

· No quadro acima, Operações Automáticas (financiamento de projetos de investimento de até R$ 10 milhões) e Operações de Exportação (financiamento da produção nacional de bens e serviços a serem exportados) são Operações Indiretas, ou seja, são intermediadas por instituições financeiras credenciadas;

· Operações Não Automáticas (financiamento de projetos de investimento de valor mínimo de R$ 10 milhões) são operações contratadas diretamente com o BNDES;

· Operações de Renda Variável – também conhecidas como Operações de Participação Acionária – referem-se à subscrição de valores mobiliários. Ou seja, trata-se de um mecanismo em que o BNDES financia determinada empresa adquirindo ações no mercado de capitais, tornando-se, portanto, sócio da companhia.

O relatório “O Rastro da Pecuária na Amazônia” (Greenpeace, 2008) indica a distribuição do rebanho bovino em relação às localidades onde há infraestrutura para abate. O mapa à fl. 54 aponta, para o Estado do Mato Grosso, uma forte concentração de desmatamento e pastagens no entorno dos frigoríficos. Com o apoio das estradas, essa influência estende-se por centenas de quilômetros. Até mesmo frigoríficos localizados no Cerrado têm influência sobre vastas áreas do bioma Amazônia.

O Imazon realizou levantamento semelhante, demonstrando que o desflorestamento tende a se concentrar nas proximidades dos frigoríficos instalados na Amazônia (Figura 1).

Figura 1: Distribuição do desmatamento e dos frigoríficos instalados na Amazônia

Fonte: Imazon (frigoríficos registrados no Sistema de Inspeção Federal em 2005; desmatamento conforme Inpe, 2007)

Reportagem da Revista Época publicada em 16/08/2008 (fl. 58 – Anexo 3) indicou que cinco dos maiores frigoríficos do país têm abatedouros nos municípios campeões de desmatamento e quatro são vizinhos de fazendas embargadas pelo Ibama por crimes ambientais na Amazônia. Dados do Sistema de Alerta de Desmatamento – SAD, do Imazon, dão conta que, de outubro de 2009 a janeiro de 2010 foram desmatados pelo menos 38.400 hectares na Amazônia (fl. 64 – Anexo 2). Cerca de 14 mil ha desmatados (40% do total) ocorreram nas áreas de influência principal dos abatedouros (um círculo com 200 km de raio). Já o Sistema de Detecção de Desmatamento em Tempo Real do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Deter/Inpe), aponta que 24.700 ha foram desmatados no bioma Amazônia entre outubro e novembro de 2009. Desse total, 11.700 ha (47,4%) foram desmatados na área de influência principal dos abatedouros. Cabe destacar que os maiores frigoríficos do país, que têm unidades industriais na Amazônia Legal, receberam financiamento do BNDES.

A atuação do BNDES no apoio ao setor de carnes no período de 2008 a 2010 ocorreu no âmbito da Política de Desenvolvimento Produtivo – PDP do MDIC, que visa contribuir para a melhora da competitividade da indústria brasileira. O setor de carnes teve tratamento específico na PDP, tendo sido definidas como estratégia a liderança mundial e a conquista de mercados. Os objetivos principais são: (i) consolidar o Brasil como o principal exportador mundial de proteína animal; (ii) fazer do “complexo carnes” o principal setor exportador do agronegócio brasileiro.

No âmbito da PDP, lançada em maio de 2008, foram estruturados diversos programas para sistemas produtivos. O setor de carnes foi contemplado entre os “Programas Estruturantes Para Consolidar e Expandir a Liderança” (fls. 65-71do Anexo 2 e cartilhas incluídas no Anexo 3), com foco em investimentos de grande volume com financiamento estratégico do setor público. Esse programa foi coordenado pelo BNDES e enfatizou projetos de expansão física e internacionalização empresarial. Foi nesse cenário que o Banco realizou grandes investimentos no setor pecuário e tornou-se sócio dos principais frigoríficos nacionais.

Tabela 2: Investimentos do BNDES em participação acionária de empresas frigoríficas

Ano

Cliente

Contratações (R$)

2007

JBS S/A

1.516.486.092,29

2007

MARFRIG ALIMENTOS S/A

149.999.999,99

2008

BERTIN S/A

2.499.929.732,16

2008

INDEPENDENCIA PARTICIPACOES S/A

449.999.978,51

2008

JBS S/A

1.109.267.813,29

2008

MARFRIG ALIMENTOS S/A

700.000.000,00

2009

BRF - BRASIL FOODS S.A.

749.999.999,99

2009

JBS S/A

3.479.600.000,00

2009

MARFRIG ALIMENTOS S/A

400.000.000,00

Total

11.055.283.616,23

Fonte: BNDES

Observações:

· Essas empresas têm sede nos estados de São Paulo, Goiás e Rio de Janeiro. Entretanto, todas elas têm unidades industriais em estados da Amazônia Legal. Os recursos provenientes dos aumentos de capital destinaram-se à modernização de plantas, expansão de capacidade industrial, capital de giro, melhoria da estrutura de capital ou aquisição de empresas no Brasil e no exterior (fls. 60 a 67 – Anexo 3)

· JBS e Bertim anunciaram, em setembro de 2009, a fusão das duas empresas. O BNDES já era acionista, por meio da BNDESPar, de ambas as companhias – na primeira, sua participação era de 19,4% e na segunda, de 26,9% (fl. 72 – Anexo 2). Em abril de 2010, as participações societárias da BNDESPar nessas empresas era de: (a) JBS/Bertin (20,38%), (b) Independência (21,81%), (c) Marfrig (13,89%) (fl. 73 – Anexo 2).

A PDP conta com uma estrutura de gestão e governança que busca promover a integração entre políticas e instituições de governo, além de viabilizar uma interlocução organizada com o setor produtivo. A coordenação geral da política cabe ao MDIC, que conta com o apoio de uma Secretaria-Executiva, formada pela Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial – ABDI, BNDES e Ministério da Fazenda (fls. 1 a 12 – Anexo 3). O Conselho Gestor – presidido pelo Ministro do Desenvolvimento, Indústria e Comércio e formado por representantes da Casa Civil e dos Ministérios da Fazenda; Planejamento, Orçamento e Gestão; e Ciência e Tecnologia – tem como objetivo promover a articulação entre as ações da PDP e as demais ações sistêmicas de governo. Nesse sentido, a política tem como orientação central buscar uma maior integração com iniciativas de governo já em curso, como o Plano de Aceleração do Crescimento – PAC, o Plano de Ação de Ciência, do MCT, o Plano Nacional de Educação do Ministério da Educação e o Plano Nacional de Qualificação do Ministério do Trabalho e Emprego.

Todavia, conforme será demonstrado na conclusão deste item, essas instâncias de coordenação política e de articulação entre ações governamentais não foram capazes de garantir a compatibilidade entre a PDP, o PPCDAm e o Plano Amazônia Sustentável – PAS.

O relatório “A farra do boi na Amazônia” (fls. 16-44), elaborado pelo Greenpeace em junho de 2009, demonstra que frigoríficos que receberam financiamentos do BNDES adquiriram gado de fazendas envolvidas com desmatamento ilegal. O Greenpeace rastreou o comércio de produtos pecuários partindo das indústrias de processamento da JBS, Bertin e Marfirg até as fazendas produtoras no arco do desmatamento na Amazônia. Comparando mapas de propriedades com imagens de satélites, identificou que fornecimento significativo de gado vinha de fazendas envolvidas em desmatamento recente e ilegal. A análise de dados comerciais demonstrou, ainda, negócios entre alguns desses abatedouros e fazendas envolvidas com trabalho escravo.

Paralelamente, o Ministério Público Federal no Pará – MPF/PA realizou um importante trabalho que buscou trazer a cadeia produtiva da pecuária para a sustentabilidade ambiental. A Procuradoria da República no Estado do Pará, em parceria com o Ibama, identificou fazendas com passivo ambiental e, analisando cerca de 100 mil Guias de Trânsito Animal – GTA (documento necessário para a comercialização do gado), chegou aos principais frigoríficos e curtumes compradores de gado proveniente dessas propriedades (fls. 107-112 do Anexo 2). Propôs, então, 21 ações contra 34 réus pedindo o pagamento de R$ 2 bilhões em indenizações pelos danos ambientais. Fez, ainda, recomendações a 69 empresas consumidoras de produtos oriundos desses frigoríficos para que deixassem de indiretamente colaborar com o desmatamento. Como consequência, em 9/6/2009 as maiores redes varejistas do país, Wal-Mart, Carrefour e Pão de Açúcar, suspenderam as compras de carne proveniente de fazendas envolvidas com o desmatamento da Amazônia (vide nota da Associação Brasileira de Supermercados – ABRAS às fls.113 a 115 do Anexo 2).

Esse movimento levou os principais frigoríficos que atuam no estado do Pará a firmar, a partir de julho de 2009, Termos de Ajustamento de Conduta – TAC com o Ministério Público Federal. Por meio desse instrumento, as empresas comprometeram-se, em linhas gerais, a não adquirir gado bovino de fazendas inseridas nas listas de áreas embargadas do Ibama e de trabalho escravo do Ministério do Trabalho, ou que sejam condenadas por invasão em terras indígenas, por violência agrária, por grilagem de terra, por desmatamento ou outros conflitos agrários. Os frigoríficos comprometeram-se, ainda, a adquirir gado bovino somente de fornecedores que: deram entrada ao pedido de obtenção do Cadastro Ambiental Rural – CAR da Secretaria de Estado de Meio Ambiente – Sema, incluindo, no mínimo, mapa que contenha o polígono do imóvel, obtido com GPS de navegação; apresentem, no prazo de doze meses, o pedido de licenciamento ambiental junto à Sema; no prazo de sessenta meses, tenham a situação fundiária regularizada (vide documentos originais às fls. 75-106 do Anexo 2).

O MPF/PA firmou, também, um TAC com o Estado do Pará (fls. 75 e 76 – Anexo 2), em que este se compromete, entre outras medidas, a: concluir o zoneamento ecológico-econômico da Calha Norte e Zona Leste do estado; implantar o Cadastro Informatizado de Propriedades Rurais – CAR e a Guia de Trânsito Animal Eletrônica; garantir que a nota fiscal de comercialização de gado só seja emitida para propriedades rurais cadastradas no CAR; aparelhar e capacitar os órgãos públicos ambiental e fundiário, visando ao cumprimento dos compromissos assumidos junto ao MPF e ao setor produtivo; destinar recursos ao fundo estadual de meio ambiente dedicado à contratação de auditoria anual independente, que deverá avaliar o cumprimento do disposto nos TACs assinados pelos frigoríficos.

Diante da repercussão dos trabalhos do MPF e do Greenpeace, o BNDES instituiu, por meio da Resolução nº 1.854/2009 (fls.117 a 120 – Anexo 2), diretrizes e critérios socioambientais para o apoio ao setor da pecuária bovina, no âmbito das operações diretas, indiretas e de participação acionária. As diretrizes, adotadas desde outubro de 2009, abrangem todo o país, e não apenas a Amazônia.

Nos termos da Resolução BNDES nº 1.854/2009, durante a fase de análise do pedido de apoio financeiro (no caso de operações diretas, indiretas não-automáticas e participação acionária), o proponente deverá comprovar, em relação a todas as suas unidades, a manutenção de um cadastro de fornecedores diretos, com informações que incluem ponto georreferenciado da propriedade, número de inscrição no Sistema Nacional de Cadastro Rural e número da licença ambiental. A empresa deverá também provar que dispõe de sistema com procedimentos para a compra de gado no qual estejam incluídos apenas fornecedores diretos que tenham comprovado atender a condições semelhantes àquelas previstas no TAC firmado com frigoríficos, como não terem sido condenados por invasão de terras indígenas, por discriminação ou por trabalho infantil ou escravo. As empresas frigoríficas e de abate de animais também não poderão adquirir gado de áreas embargadas pelo Ibama. Além disso, os postulantes ao financiamento devem se comprometer a manter a lista de fornecedores atualizada e verificar o cumprimento das regras por parte deles, para acompanhamento da regularidade ambiental da cadeia de fornecimento. Entre os compromissos assumidos, está ainda a elaboração de plano de desenvolvimento socioambiental de fornecedores que inclua capacitação e assistência técnica para aumento dos índices de produtividade e atendimento aos requisitos de regularidade fundiária e ambiental.

Nos contratos que formalizarem as operações de apoio financeiro dessa natureza, as beneficiárias ficarão obrigadas aderir a sistema de rastreabilidade da cadeia produtiva de bovinos, para verificação da regularidade ambiental de toda cadeia de fornecimento. Ou seja, ao adquirir animais incluídos nesse sistema, os frigoríficos deverão verificar a regularidade de todas as propriedades rurais envolvidas no processo de cria/recria/engorda do gado, conforme informações dos órgãos oficiais (vide Anexo I, às fls. 117 a 121 que detalha o cronograma estipulado pelo BNDES para a adesão a sistema de rastreabilidade).

É importante destacar que o inciso VI, do item B.3, da mencionada resolução estabelece que, durante a vigência do contrato, a beneficiária deverá apresentar relatórios semestrais de auditoria independente, segundo critérios aceitos pelo BNDES, com avaliação do cumprimento de todas as exigências mencionadas.

A partir de outubro de 2009, o BNDES passou a adotar diretrizes e critérios socioambientais também nas operações indiretas automáticas, ou seja, aquelas de valor até R$ 10 milhões realizadas por meio de um agente financeiro credenciado. Nesse caso, porém, a beneficiária não estará obrigada a determinadas exigências, como se submeter semestralmente à auditoria independente (vide item C da Resolução BNDES nº 1.854/2009, às fls. 117 a 120 – Anexo 2).

Por meio das circulares nº 7/2010 a 14/2010 (fls. 126 a 132 – Anexo 2), o BNDES comunicou aos agentes financeiros acerca das diretrizes estipuladas na mencionada resolução. Assim, qualquer agente financeiro que intermedeie operações com recursos do BNDES deverá exigir da postulante declaração que atende às exigências ambientais estipuladas. A falsidade da declaração acarretará o vencimento antecipado do contrato, sem prejuízo da aplicação das sanções legais cabíveis.

Executivos do Banco do Brasil informaram, em entrevista, que esse banco vem adotando essa prática, por iniciativa própria, para todas as operações de concessão de crédito a frigoríficos, e não apenas para aquelas com recursos do BNDES. Por outro lado, o Banco da Amazônia – Basa adota essas diretrizes apenas quando concede financiamentos com recursos do BNDES (fls. 41 e 42 – Anexo 2). Todavia, de 2006 a 2009 esses recursos representaram menos de 3% do total aplicado pelo Basa na região da Amazônia Legal (fl. 133 – Anexo 2). Assim, se uma empresa frigorífica pleitear um financiamento nesse banco por meio de uma linha de crédito custeada, por exemplo, pelo FNO ou pelo Orçamento Geral da União, deverá apresentar apenas a documentação legalmente exigível, como aquela prevista na Resolução CMN 3.545/08. Nesse caso, é feita uma análise da documentação referente à planta industrial a ser instalada – que inclui a verificação de sua regularidade fundiária e ambiental –, porém sem a preocupação com os impactos socioambientais indiretos provocados pela cadeia de fornecedores do frigorífico.

É importante registrar que mesmo antes da edição da Resolução 1.854/2009, o BNDES já exigia, em alguns casos, determinados compromissos socioambientais para o apoio ao setor da pecuária bovina. Os contratos de operações de participação acionária em empresas frigoríficas e de abate de animais, desde 2008, contemplavam um anexo de obrigações socioambientais, por meio do qual a beneficiária se comprometia com uma série de exigências (vide, às fls. 60-67 do Anexo 3, trechos que foram apenas parcialmente transcritos, em razão do caráter reservado desses documentos). As obrigações, que eram negociadas caso a caso, em geral estavam relacionadas a: exclusão de fornecedores condenados por trabalho escravo, aquisição ou ocupação ilegal da terra, violência agrária, desmatamento ilegal ou interferência com área indígena; implantação do SISBOV (Sistema de Rastreabilidada da Cadeia Produtiva de Bovina e Bubalinos) para os fornecedores diretos cuja produção seja destinada ao mercado externo; implementação de sistema de gestão ambiental e social em todas as unidades industriais da companhia.

Contudo, para os contratos de investimento firmados até outubro de 2009, a exigência de adoção a sistema de rastreabilidade do gado era limitada aos fornecedores diretos cuja produção era destinada a mercados externos que exigem essa medida, como o Mercado Comum Europeu e o Chile (fls. 134-135 do Anexo 2). Mesmo nesses casos, a rastreabilidade tinha foco no controle sanitário, e não na verificação da regularidade ambiental da cadeia produtiva. Segundo os contratos analisados por esta equipe de auditoria, as empresas frigoríficas comprometeram-se a verificar a regularidade ambiental apenas de seus fornecedores diretos. Esse controle não é muito eficiente para o modelo de produção nacional, já que o gado, ao longo de sua vida, no processo de cria e recria, tende a passar por várias fazendas, de diferentes pecuaristas, até o abate. O fornecedor direto do frigorífico pode estar regular do ponto de vista socioambiental, mas pode ter comprado o gado de produtores responsáveis por desmatamento ilegal ou por trabalho escravo.

Ademais, segundo as exigências vigentes naquela época, as empresas beneficiárias não se submetiam a auditoria independente que comprovasse o cumprimento das cláusulas ambientais pactuadas. Os contratos firmados exigiam somente o envio ao BNDES de relatórios de acompanhamento elaborados pela própria beneficiária do financiamento. Por fim, ressalte-se que somente operações de participação acionária estavam sujeitas às obrigações socioambientais descritas acima. Nas operações de financiamento tradicionais (que movimentaram R$ 1,207 bilhão, entre 2005 e 2009), o BNDES ou a instituição financeira intermediária avaliava apenas a documentação legalmente exigível do mutuário, como aquela prevista na Resolução CMN 3.545/08. Não havia, nesses casos, uma maior preocupação com os impactos indiretos provocados pela cadeia de fornecedores.

Percebe-se, portanto, que as novas diretrizes do BNDES para apoio à pecuária, adotadas após o trabalho do MPF e do Greenpeace, são mais abrangentes e tendem a ser mais eficazes que as anteriores. Representaram, assim, um avanço na postura do banco em relação à preocupação com o desmatamento provocado pelo setor de carnes na Amazônia.

Conclusão da equipe

Nas entrevistas realizadas com gestores do MMA, verificou-se que o Governo Federal tem a real noção de que a pecuária é um dos principais vetores do desmatamento da Amazônia. Esse fato está evidenciado em múltiplos documentos oficiais, como nos relatórios do PPACDAm 1ª e 2ª fase. Ainda assim, o BNDES investiu, entre janeiro de 2005 e março de 2010, mais de R$ 12 bilhões em empresas frigoríficas que possuem unidades industriais nos estados da Amazônia Legal.

Considerando que as áreas de pasto vêm se deslocando para a região amazônica, qualquer investimento público no setor da pecuária deveria envolver rígidas salvaguardas ambientais. Entretanto, por meio de análise documental (vide cartilhas da PDP às fls. 1-32 do Anexo 3) e de entrevista com gestores do MDIC, observou-se que o MMA não foi envolvido na formulação do Programa Para Consolidar e Expandir a Liderança do Setor de Carnes, no âmbito da PDP.

Verificou-se que a PDP conta com uma estrutura de gestão e governança que busca promover a integração entre políticas e instituições de governo. De fato, percebe-se que houve a preocupação de integração com programas de viés desenvolvimentista, como o PAC, mas não com a compatibilização com planos e políticas públicas que visam ao combate do desmatamento, como o PPCDAm, ou ao desenvolvimento sustentável da Amazônia, a exemplo do Plano Amazônia Sustentável – PAS. Conforme consta do documento “Modelo de Coordenação e Gestão” (fls. 1 a 12 – Anexo 3), a Casa Civil é responsável pela articulação e coordenação entre a PDP e outros programas de governo. A falha de não envolver o MMA na formulação do “Programa de Carnes” dessa política, com impactos potencialmente significativos no bioma amazônico, torna-se mais relevante quando se reconhece que a Casa Civil é também responsável pela coordenação política do principal esforço do governo federal para prevenir e controlar o desmatamento da Amazônia Legal, o PPCDAm.

Foi demonstrado neste relatório que alguns contratos antigos de financiamento concedidos pelo BNDES a grandes frigoríficos já estipulavam algumas salvaguardas ambientais (apenas no caso de participação acionária). Estas, no entanto, não foram antes analisadas por um órgão ambiental para verificar se seriam ou não suficientes para coibir o avanço da fronteira agropecuária em direção à floresta. De fato, os trabalhos do MPF/PA e do Greenpeace sinalizam que essas salvaguardas não impediram a ocorrência de irregularidades na cadeia produtiva.

Destaca-se, contudo, que, quando da formulação e execução da PDP, o MDIC e o BNDES tinham um objetivo coerente com a missão desses órgãos: no caso do setor de carnes, consolidar sua liderança mundial. Foram constatadas, no entanto, falhas na articulação interministerial a cargo da Casa Civil, que possibilitaram a formulação de políticas públicas conflitantes entre si.

De todo modo, é importante frisar que as novas diretrizes do BNDES para apoio ao setor de carnes representam um avanço na busca da regularidade socioambiental de toda a cadeia produtiva, mesmo considerando que as medidas foram reativas, adotadas apenas após a divulgação dos trabalhos do MPF/PA e do Greenpeace. O Banco chegou a estipular um cronograma audacioso para que o setor adira à rastreabilidade do gado (vide Anexo I, às fls. 117 a 121, que detalha os desafios para a implantação de um sistema de rastreabilidade na Amazônia) e a exigir que os frigoríficos beneficiários de financiamento se submetam a auditoria independente que ateste o cumprimento das obrigações por eles assumidas. Todavia, as medidas são ainda muito recentes para que se possa avaliar sua efetividade. Desde que foram adotadas, em outubro de 2009, apenas um contrato de investimento foi firmado com o Banco. A equipe de auditoria teve acesso a esse contrato, celebrado com a JBS em 22/12/2009, e verificou-se que todas as cláusulas previstas na Resolução BNDES nº 1.854/2009 estão nele refletidas (para preservar o caráter reservado do instrumento, reproduzimos apenas excertos às fls. 65-67 do Anexo 3).

Merece destaque, também, o fato de que todas as empresas frigoríficas que firmaram contrato com o BNDES (para operações de participação acionária) antes do início da vigência da Resolução nº 1.854/2009 concordaram em aderir às novas diretrizes (vide carta de 05/11/2009 em que o representante da Marfrig manifesta concordância com os termos da Resolução 1.854/09 à fl. 74 do Anexo 2 e documento pelo qual a JBS/Bertim se compromete aos termos da mesma resolução às fls. fls. 65-67 do Anexo 3). Esse movimento certamente terá impactos positivos na regularização ambiental da cadeia de fornecedores. Porém, deve-se atentar para a estimativa de que, em 2009, 18% dos abates no Brasil ocorreram em abatedouros clandestinos (fontes: Scot Consultoria, CNA e BNDES – fl. 142 do Anexo 3). Esses estabelecimentos operam na informalidade, sem controles sanitários ou socioambientais. A regularidade total do setor pecuário no país não pode, portanto, ser alcançada sem que o problema da clandestinidade seja atacado.

Por fim, registre-se que gestores do MDIC informaram, em entrevista, que o Governo Federal já trabalha no lançamento de uma nova Política de Desenvolvimento Produtivo para o ano de 2011. Para garantir sua compatibilidade com os planos de combate ao desmatamento da Amazônia, é fundamental reforçar a articulação interministerial, envolvendo, na formulação dessa política, os órgãos ambientais competentes. Fortalecer uma cultura cooperativa de participação interorganizacional, de negociação e de consenso político capaz de transcender as visões setoriais é a melhor forma de garantir a coerência entre políticas públicas e de evitar a implementação de programas concorrentes ou contraditórios.

2.2.2 - A política de crédito rural e o desmatamento da Amazônia

Diversos estudos relacionam o crédito rural subsidiado ao desmatamento da Amazônia. O relatório “A Pecuária e o Desmatamento na Amazônia na Era das Mudanças Climáticas” (Barreto et al., 2008) aponta que:

Os subsídios financeiros públicos para a pecuária continuam e há indícios de que eles estimulam o desmatamento. O empréstimo subsidiado fornecido pelo Fundo Constitucional do Norte – FNO deveria ser usado apenas para melhorar a qualidade e produtividade da pecuária, pois o FNO proíbe investimentos em desmatamento. Entretanto, como o FNO constitui um subsídio, ele tende a aumentar o investimento nessa atividade mais do que seria o normal (usando taxas de juros de mercado) e pode até estimular indiretamente o desmatamento. Por exemplo, um fazendeiro pode desmatar novas áreas sem empréstimo, pois sabe que obterá bons rendimentos usando o empréstimo subsidiado para comprar o rebanho. Dois estudos indicam que o efeito perverso do crédito está ocorrendo. Na Transamazônica pequenos produtores em assentamentos rurais desmataram mais do que aqueles fora dos assentamentos e sem crédito (Wood et al., 2003). Outro estudo mais abrangente mostrou que a taxa de desmatamento em 343 assentamentos na Amazônia foi quatro vezes maior do que fora deles entre a data de criação e 2004 (Brandão Jr. e Souza Jr., 2006).

Entre os anos de 2000 e 2009, R$ 52,353 bilhões foram concedidos em crédito rural para estados da Amazônia Legal (fonte: Bacen, fl 152 – Anexo 2). Desse total, R$ 13,222 bilhões foram custeados com recursos dos Fundos Constitucionais de Financiamento das Regiões Norte (FNO), Nordeste (FNE) e Centro-Oeste (FCO), previstos no art. 159, I, c, da Constituição Federal.

Os fundos constitucionais destinam-se a aplicações em programas de financiamento ao setor produtivo, por meio de instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento. Os recursos do FNO são aplicados pelo Banco da Amazônia – Basa, do FNE, pelo Banco do Nordeste do Brasil – BNB, e do FCO pelo Banco do Brasil – BB. Na Amazônia Legal, os recursos do FNE são aplicados no Estado do Maranhão e do FCO, no Mato Grosso.

O nível de subsídio em financiamentos com recursos desses fundos é expressivo. Quando destinados à agricultura familiar, os recursos são emprestados a taxas de juros que variam de 0,5% a 5% ao ano, conforme a escala do empreendimento e tipo de empréstimo (Fonte: Ministério da Integração Nacional, fl. 153 – Anexo 2). Além disso, sobre cada parcela do principal paga até o vencimento, concede-se um bônus de adimplência que pode chegar a 45% do valor da dívida. Produtores rurais não familiares também têm direito a empréstimos com taxas de juros subsidiadas, que variam de 5% a 8,5% ao ano, e bônus de adimplência de 15% sobre os encargos financeiros.

As taxas de juros dos fundos constitucionais estiveram muito abaixo das taxas de juros livres anuais – que em 2009 variaram entre 26% e 31% para pessoas jurídicas e entre 43% e 55% para pessoas físicas, respectivamente (Fonte: Bacen, fls. 158 e 159 – Anexo 2). Deve-se destacar que, entre as fontes de recursos do crédito rural, há ainda aqueles que são subvencionados pela União sob a forma de equalização de encargos, em que a diferença de encargos financeiros entre os custos de captação da instituição financeira e os praticados nas operações de financiamento rural é paga pelo Tesouro Nacional (fls.154-157 do Anexo 2).

Alguns estudos concluem sobre a correlação entre crédito subsidiado e desmatamento focando não nas causas diretas de desflorestamento, mas nos parâmetros que afetam a decisão dos agentes a respeito do uso do solo. Jorge Hargrave Gonçalves da Silva, em sua tese de mestrado apresentada na University of Freiburg em julho de 2009, analisou como mudanças na estrutura de incentivos econômicos afetam a expectativa de lucros de produtores rurais na Amazônia brasileira. Sua principal conclusão foi a importância das principais variáveis econômicas (preços da carne e da soja) e variáveis relacionadas a políticas públicas (política de crédito rural e aplicação de multas ambientais) na flutuação das taxas de desmatamento no período analisado (1995 a 2007). De acordo com o modelo teórico apresentado, as mudanças nessas variáveis são responsáveis por mudanças na expectativa de rentabilidade futura do uso da terra e, portanto, nos incentivos para o desmatamento. Seu trabalho demonstrou empiricamente que a flutuação dessas variáveis conduz a altos e baixos das taxas de desmatamento. Mais especificamente, preços mais elevados da carne e da soja, bem como uma maior disponibilidade de crédito rural subsidiado, estão associados com maiores taxas de desmatamento.

Pesquisadores do Imazon também demonstraram que as taxas de desflorestamento da Amazônia são diretamente afetadas pelos preços da soja e da carne. Análise de regressão revelou que 73,4% da variação da área desmatada anualmente entre 1995 e 2007 decorreu da variação do índice de preço do boi gordo (IGP em São Paulo) no ano anterior (Barreto et al., 2008). A Figura 2 demonstra que quando os preços de gado e soja caíram juntos, a redução no desmatamento no ano seguinte acentuou.

Figura 2: Variação dos preços do boi gordo e soja entre 1994 e 2006 e a taxa de desmatamento na Amazônia nos anos posteriores (de 1995 a 2007)

Fonte: Imazon (2008)

Técnicos do MMA também estudaram os efeitos da oferta de crédito rural sobre a dinâmica do desmatamento da Amazônia. A Nota Técnica DPCD/MMA nº 1/2008 (fl. 160 a 163 – Anexo 2) realiza o cruzamento de dados oficiais do Projeto Prodes do Inpe com os dados do Anuário Estatístico do Crédito Rural do Banco Central referentes aos Estados de Rondônia, Mato Grosso e Pará, responsáveis por 85% do desmatamento da Amazônia no biênio 2006/2007. No mesmo período, 81% do crédito rural oficial foram dirigidos para esses estados. Os técnicos do MMA observaram que o comportamento das curvas do crédito rural concedido para os estados mencionados se assemelha ao das curvas do desmatamento no período entre 1999 e 2007. O desflorestamento em Mato Grosso e Rondônia é crescente desde 2000 chegando ao pico em 2004 e passa a ser descendente nos três anos seguintes. O volume de crédito rural nesses estados é crescente a partir de 1999 atingindo seu pico também em 2004 e passando a decrescer até 2006. O comportamento dessas curvas no estado do Pará é semelhante até 2005. A partir desse ano, observa-se um novo aumento na oferta de crédito, período em que o Pará supera o Mato Grosso no ranking dos estados que mais desmatam a Amazônia (vide gráfico à fl. 122). Enquanto a taxa de desflorestamento reduzia nos demais estados, ela se manteve, no Pará, em um patamar elevado de 5,5 mil km2 ao ano. Os técnicos do MMA estudaram, ainda, a correlação do crédito com o desmatamento entre 2000 e 2006 em dezesseis municípios constantes da lista da Portaria MMA nº 28/2008, que estabelece os municípios prioritários para ações de controle e prevenção a desmatamentos. Nesses casos, verificaram evidências ainda mais consistentes de que o volume de crédito rural está relacionado com o ritmo de perda da cobertura florestal (vide gráficos às fls. 160-163 do Anexo 2).

É importante destacar que a edição da Resolução CMN nº 3.545/2008, que estabelece a obrigatoriedade de avaliação dos requisitos de regularidade ambiental e fundiária na concessão de financiamento agropecuário no bioma Amazônia (vide item 2.1), corresponde a uma importante medida para evitar que a oferta de crédito estimule, ainda que indiretamente, o desmatamento da região. Outras iniciativas, como o Protocolo Verde – protocolo de intenções que celebraram entre si o MMA e diversos bancos públicos, visando ao empreendimento de políticas e práticas bancárias precursoras em termos de responsabilidade socioambiental – e a criação de linhas de crédito destinadas a reflorestamento ou ao desenvolvimento de atividades agrícolas sustentáveis do ponto de vista ambiental serão analisadas no item 2.3 deste relatório.

Conclusão da equipe

De fato, são fortes os indícios de que a concessão de crédito subsidiado estimula, indiretamente, o desmatamento da região amazônica. Em grande parte, os subsídios são concedidos ao amparo dos recursos dos fundos constitucionais de financiamento ou do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – Pronaf, custeado pelo Orçamento Geral da União, por recursos controlados do crédito rural ou pelos próprios fundos constitucionais (MCR-10-1, fl. 164-165 do Anexo 2).

Os fundos constitucionais de financiamento são instrumentos voltados para a promoção do desenvolvimento econômico e social e de redução das desigualdades regionais. O Pronaf, por sua vez, financia projetos que gerem renda aos agricultores familiares e assentados da reforma agrária. Portanto, os subsídios são concedidos com o objetivo de reduzir as desigualdades regionais e promover a equidade, o desenvolvimento social e a geração de renda para agricultores familiares. Porém, o crédito deve ser seguido da adoção de mecanismos de controle, de forma a evitar que seja utilizado para a promoção do desmatamento.

A Resolução CMN 3.545/08 constitui um avanço nesse sentido, mas não atinge de forma eficaz os pequenos produtores rurais e agricultores familiares (beneficiários enquadrados no Pronaf e produtores rurais que disponham de área não superior a quatro módulos fiscais são dispensados de apresentar documentação comprobatória de regularidade ambiental e fundiária).

É relevante observar que dados do Basa indicam que a proporção dos recursos do FNO destinados à agricultura familiar – que tem as menores taxas de juros – vem aumentando desde 2005.

Figura 3: Operações de Financiamento para Agropecuária

Fonte: Banco da Amazônia

Conforme será demonstrado no item 2.3 deste relatório, desde 2005 verifica-se a tendência de aumento da participação relativa dos pequenos desmatamentos – aqueles com área inferior a 50 ha. Essa nova realidade representa um desafio para a contínua redução nas taxas de desflorestamento da Amazônia, na medida em que a fiscalização deverá atuar em um grande número de desmatamentos menores, que ocorrem de maneira difusa, distribuídos em mais municípios. Ademais, o Sistema de Detecção em Tempo Real do Desmatamento na Amazônia – DETER tem dificuldades de detectar desmatamento com área inferior a 50 ha e praticamente não detecta áreas inferiores a 25 ha (Abdala, 2008).

Todos esses fatores, associados à melhora recente nos indicadores econômicos do agronegócio (aumento no preço da terra em regiões de fronteira ainda não consolidada, aumento no preço da carne, cana, soja, milho) podem representar pressão ainda maior por abertura de novas áreas na Amazônia. Se o motor dos desmatamentos está na cadeia comercial do agronegócio é fundamental fomentar atividades sustentáveis para a região, que forneçam alternativas economicamente viáveis para produtores rurais e agricultores familiares.

O crédito rural pode e deve se tornar um elemento favorável para induzir a regularização e a sustentabilidade da produção agropecuária. Isso pode se dar por meio de políticas públicas que estabeleçam mecanismos – como linhas de crédito, incentivos fiscais, assistência técnica e extensão rural, pesquisa científica e tecnológica – que, por exemplo, estimulem uma melhor utilização econômica de áreas já desmatadas, ou que valorizem a floresta para fins de manejo de produtos madeireiros e não-madeireiros e para a prestação de serviços ambientais. A adoção de práticas ambientalmente sustentáveis na Amazônia Legal, induzidas pela política de crédito atual, será tratada no item 2.3 deste relatório.

2.2.3 - Proposta de encaminhamento

Ante todo o exposto, propõe-se:

a. informar à Comissão da Amazônia, Integração Nacional e de Desenvolvimento Regional da Câmara dos Deputados que:

i. constataram-se incoerências entre o Programa Para Consolidar e Expandir a Liderança do Setor de Carnes, no âmbito da Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) do MDIC – em razão do qual o BNDES realizou maciços investimentos em empresas frigoríficas nacionais –, e as ações do Governo Federal de combate ao desmatamento da Amazônia, em especial o Plano de Ação Para a Prevenção e o Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm), que aponta a pecuária como um dos principais vetores de desflorestamento da região;

ii. a partir do segundo semestre de 2009, algumas iniciativas foram adotadas com o objetivo de trazer a cadeia produtiva da pecuária na Amazônia para a regularidade socioambiental, como os Termos de Ajustamento de Conduta firmados entre o Ministério Público Federal, empresas frigoríficas e o Governo do Estado do Pará, e a edição da Resolução BNDES nº 1.854/09, que contempla diretrizes socioambientais para o apoio ao setor da pecuária;

iii. o Banco da Amazônia adota as diretrizes estabelecidas na Resolução nº 1.854/09 quando concede financiamentos a empresas frigoríficas com recursos do BNDES, porém não as adota quando o faz com recursos próprios ou do Fundo Constitucional da Região Norte – FNO;

b. recomendar ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior e à Casa Civil que, ao formular planos de desenvolvimento regionais ou nacionais, a exemplo da Política de Desenvolvimento Produtivo, reforcem a articulação interministerial, envolvendo as instituições ambientais competentes, de modo a compatibilizá-los com as metas de redução de desmatamento da Amazônia assumidas pelo Governo Federal e com as políticas de desenvolvimento sustentável da região, como o Plano Amazônia Sustentável;

c. recomendar ao Banco da Amazônia que verifique a conveniência e a oportunidade de adotar as diretrizes do BNDES para o apoio ao setor da pecuária quando conceder financiamentos a empresas frigoríficas também com recursos próprios, do Fundo Constitucional da Região Norte ou do Orçamento Geral da União;

d. recomendar à Casa Civil que coordene esforços, juntamente com os Ministérios do Meio Ambiente – MMA, da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA, e do Desenvolvimento Agrário – MDA, e com a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – Embrapa, para estudar formas de indução de práticas sustentáveis a serem conjugadas com as concessões de crédito rural na região;

e. recomendar à 8ª Secex que avalie a conveniência de incluir em seu planejamento para o ano de 2012 a realização de trabalho para avaliar em que medida as diretrizes para o apoio ao setor pecuário estabelecidas na Resolução BNDES nº 1.854/2009 atingiram os objetivos propostos

2.3 - A política de crédito rural vigente não é suficiente para induzir a adoção de práticas sustentáveis na Amazônia Legal

Uma vez que, apesar de ter havido significativa redução na taxa de desmatamento na Amazônia Legal (fl. 122), ainda persistem ações de desflorestamento, e as linhas de crédito rural destinadas a atividades sustentáveis não têm sido executadas em sua totalidade, verifica-se a necessidade de implementar outras ações governamentais, além das de financiamento, que possam induzir a adoção de práticas sustentáveis na Amazônia Legal.

Segundo o relatório do Plano de Ação para a Prevenção e o Controle do Desmatamento na Amazônia Legal – PPCDAm, 2ª fase (2009-2011), o perfil do desmatamento tem mudado. Após políticas e ações adotadas na Amazônia Legal, principalmente de fiscalização em 2008, com destaque para a Operação Arco de Fogo, aliadas à baixa dos preços dos produtos agropecuários devido à crise econômica mundial, os grandes desmatamentos (acima de 100 ha) tiveram queda acentuada. Atualmente, conforme se constata na Figura 4, os pequenos desmatamentos (abaixo de 50 ha) adquiriram maior relevância e se apresentam como um importante desafio para a manutenção do ritmo de queda no desmatamento total, já que, por serem difusos, demandarão ações de combate mais complexas e que abranjam maiores áreas. Em 2005, para a fiscalização atuar em aproximadamente oito mil km2 de desmatamento teria sido necessário estar presente intensamente nos vinte municípios que mais desmataram no ano. Em 2006, a mesma extensão total de desmatamento (oito mil km2) ocorreu nos 93 municípios topo do ranking. O que foi desmatado em 2005 nos oitocentos maiores polígonos de desmatamento, em 2006 correspondeu ao desmatamento nos cinco mil maiores polígonos (Abdala, 2008).

Figura 4: Participação relativa dos desmatamentos por área desmatada

Fonte: PPCDAm (Casa Civil, 2009), com dados do Prodes/Inpe.

Tendo em vista que a pecuária é considerada um dos principais vetores do desmatamento na Amazônia Legal e que mais de um terço do rebanho bovino nacional encontra-se na região amazônica, conforme já referenciado neste relatório, faz-se necessário atentar para as projeções de expansão desse setor.

Primeiramente, cabe citar que o Relatório do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA “Projeções do Agronegócio – Brasil 2009/10 a 2019/20”, base para o planejamento estratégico do Ministério, faz estimativas de acréscimos na produção de 23 produtos do agronegócio, entre eles a carne bovina, cujo aumento foi previsto em 31,5% nos próximos dez anos.

Outro estímulo à expansão da pecuária diz respeito à perspectiva de aumento do preço dos produtos agropecuários, com a recuperação da economia após a crise mundial. Segundo estudos, o desmatamento da Amazônia tem estreita ligação com o preço internacional das principais commodities agropecuárias produzidas na região, em particular a carne e a soja (vide item 2.2 deste relatório). Nesse sentido, se, de fato, houver elevação no preço desses produtos, o desmatamento no período seguinte tende a aumentar, pois a alta dos preços funciona como um incentivo à expansão da produção agropecuária, que tenderá a avançar sobre novas áreas, muitas das vezes, de floresta nativa.

O PPCDAm já identificou a influência da atividade pecuária no desmatamento da região e a necessidade de se incorporar áreas já desmatadas à área produtora para evitar novas frentes de desmatamento. A versão de 2009 desse Plano traz, entre outras, a importante constatação de que, sem maciços investimentos “sobretudo no fomento a atividades produtivas sustentáveis, a curva da sustentabilidade não será alcançada”, uma vez que existe um limite para a permanência da efetividade das ações de combate ao desmatamento.

Diante dos fatos acima referenciados, para quebrar a lógica do desmatamento, verifica-se a necessidade de incentivar ações de desenvolvimento sustentável para a região, voltadas especialmente à agropecuária, que não envolva derrubada da floresta, tais como:

- financiamento de atividades alternativas de desenvolvimento da agropecuária na região;

- estímulo à utilização de áreas já desmatadas ou degradadas para a expansão das atividades agropecuárias na região; e

- aumento da produtividade das atividades agropecuárias como forma de inibir o avanço do setor para as áreas de florestas.

Cumpre registrar que a proposta de promover o desenvolvimento sustentável da Amazônia Legal já se encontra presente em várias ações governamentais, com destaque para as abaixo citadas.

· Plano de Ação para a Prevenção e o Controle do Desmatamento na Amazônia Legal – PPCDAm - Lançado em março de 2004, foi elaborado por um Grupo Permanente de Trabalho Interministerial – GPTI, criado pelo Decreto Presidencial de 03 de julho de 2003. Está sob a coordenação da Casa Civil da Presidência da República e conta com a participação de 13 ministérios. Já referenciado acima, o Plano tem por objetivo promover a redução das taxas de desmatamento na Amazônia brasileira, por meio de um conjunto de ações integradas em três eixos temáticos: ordenamento territorial e fundiário; monitoramento e controle ambiental; e fomento às atividades produtivas sustentáveis. Sua primeira versão previu várias ações, para as quais foram estipulados coordenador, parceiros, período de execução, assim como indicadores de desempenho, conforme excertos de fls. 166/169 – Anexo 2. Em sua versão 2009, o Plano está concentrando sua atuação nas atividades produtivas vinculadas especialmente ao manejo florestal, ao extrativismo, à recuperação de áreas degradadas e à intensificação produtiva de áreas abertas. O componente “infraestrutura ambientalmente sustentável” foi migrado para o Plano Amazônia Sustentável – PAS.

Cabe dar relevo à Operação Arco Verde, concebida no âmbito do eixo de fomento a atividades produtivas desse Plano, com o objetivo de reunir os esforços da esfera federal para a indução da sustentabilidade e o aumento da cidadania na Amazônia, com foco, a princípio, nos 43 municípios com maiores índices de desmatamento.

· Plano Amazônia Sustentável – PAS - Lançado em maio de 2008, foi elaborado sob a coordenação geral do Ministério da Integração Nacional – MI e a secretaria executiva do Ministério do Meio Ambiente – MMA, mas, a partir de seu lançamento, passou a ser coordenado pela Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República (SAE/PR), a quem cabe zelar pela implementação do arranjo de gestão e garantir as condições de participação de todos os segmentos nele envolvidos. O Plano atua no nível estratégico, com diretrizes, estratégias e recomendações apontadas nos quatro grandes eixos que o constituem: ordenamento territorial e gestão ambiental, produção sustentável com inovação e competitividade, infra-estrutura para o desenvolvimento sustentável, e inclusão social e cidadania.

O Plano tem por finalidade orientar intervenções dos governos e da sociedade com vistas a criar as condições para o desenvolvimento sustentável, conciliando as intervenções públicas e privadas sob os três pilares da sustentabilidade: ambiental, econômico e social, sem, contudo, ser um plano operativo. Enfatiza o respeito à legislação ambiental, principalmente nas atividades agropecuárias e florestais e na implantação de empreendimentos de infraestrutura.

· Plano Nacional sobre Mudança do Clima PNMC – As ações preconizadas por este plano visam, entre outros objetivos, a incentivar práticas sustentáveis da agropecuária, incluindo inovações tecnológicas, manejo de pastagens, sistemas agroflorestais, agricultura ecológica e a recuperação de áreas degradadas, como forma de aumentar a produtividade do setor e diminuir as pressões sobre florestas remanescentes.

A política de crédito rural ora em vigor prevê incentivos creditícios para o fomento a atividades sustentáveis (como integração lavoura-pecuária-floresta, reflorestamento, etc.) e recuperação de áreas degradadas, sendo o financiamento, de fato, um importante instrumento no atingimento desses fins. As linhas de crédito disponibilizadas têm por objetivo financiar tanto despesas de custeio como de investimento nas atividades agropecuárias, oferecendo taxas de juros subsidiadas abaixo das praticadas no mercado, prazos de pagamento longos, de acordo com o tipo projeto financiado (Propflora e Produsa, por exemplo), e algumas voltadas a segmentos específicos (a exemplo do Pronaf Jovem, Pronaf Mulher). De modo a incentivar ainda mais as atividades sustentáveis, algumas linhas de crédito aceitam como garantia do financiamento a própria floresta financiada (penhor cedular). Entre as linhas de crédito voltadas para atividades sustentáveis, destacam-se as citadas na fl. 170 – Anexo 2.

Cabe ressaltar que atualmente as linhas de crédito não são específicas para a Amazônia Legal, tendo sido objeto de recomendação ao Ministério de Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA, por ocasião de auditoria realizada por este Tribunal, que seja implementada política de crédito diferenciada para a região amazônica, em consonância com o comprometimento assumido no âmbito do PPCDAm (Acórdão nº 2926/2009 – Plenário) e que sejam criados mecanismos para incentivar o uso por produtores rurais da Amazônia de suas linhas de crédito voltadas ao uso sustentável dos recursos naturais e à recuperação de áreas degradadas, atualmente com incipientes contratações na região.

Segundo informação enviada por esse Ministério, já foram adotadas várias providências com vistas ao cumprimento de tal recomendação, conforme documentos de fls. 171/179 – Anexo 2. O MAPA destacou, contudo, que, apesar do aumento da oferta de crédito rural, com destaque para a linha Produsa, “a decisão de utilizar as linhas de crédito é do próprio produtor rural, não tendo este Ministério ingerência na sua tomada de decisão”.

Esclarece também que o Plano Executivo de Desenvolvimento Sustentável do Agronegócio da Amazônia Legal – PDSA, apesar de aprovado desde 2007, ainda não foi implementado devido a limitações orçamentárias.

De acordo com as avaliações realizadas no PPCDAm em 2005 (Casa Civil, 2005) e 2008 (Abdala, 2008) e o relatório “Desmatamento na Amazônia: o leão acordou. Uma análise do PPCDAm” (Greenpeace, 2008), o eixo desse plano voltado para o fomento a atividades sustentáveis apresentou baixo índice de desempenho, tendo sido constatado que “o planejamento operacional e execução inicial desse eixo temático demonstraram entraves significativos, no que se refere à definição de foco estratégico, integração entre ações, cooperação interministerial e incorporação das diretrizes e prioridades do Plano na rotina de instituições executoras"(Casa Civil, 2005).

O PPCDAm 1ª fase (Casa Civil, 2004) havia apontado a necessidade de aperfeiçoamento dos instrumentos de financiamento e crédito existentes, que utilizam recursos públicos, para promover atividades sustentáveis e desestimular o desmatamento ilegal. Nesse sentido, estipularam-se ações, cuja implementação foi reportada no relatório da 2ª fase desse Plano (Casa Civil, 2009), com destaque para:

· Fundos Constitucionais (FNO e FCO) - Criada, em 2008, por meio da Operação Arco Verde, linha de crédito, vinculada aos referidos fundos constitucionais, denominada Prorrecuperação, destinada a financiar a recuperação de áreas degradadas, reserva legal e áreas de preservação permanente (APPs), com juros anuais de 4%, carência de 12 anos e prazo de 20 anos para amortização da dívida. Quando os recursos forem provenientes do FNO, a linha de crédito foi chamada de “FNO-biodiversidade”, tendo por objetivo conceder financiamentos a empreendimentos que privilegiem o uso racional dos recursos naturais, com a adoção de boas práticas de manejo, bem como empreendimentos voltados para a regularização e recuperação de áreas de reserva legal degradadas ou alteradas das propriedades rurais;

· Protocolo Verde – Firmada nova versão desse documento, em agosto de 2008, chamado “Protocolo de Intenções pela Responsabilidade Socioambiental”, tendo como signatários o MMA, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), a Caixa Econômica Federal (CEF), o Banco do Brasil (BB), o Banco da Amazônia (BASA) e o Banco do Nordeste do Brasil (BNB). Mais tarde, em abril de 2009, o MMA e a Federação Brasileira de Bancos (FEBRABAN) assinaram Protocolo similar ao celebrado com os bancos públicos. O objetivo de ambos os protocolos é estabelecer a convergência de esforços para o empreendimento de políticas e práticas bancárias que sejam precursoras, multiplicadoras, demonstrativas ou exemplares em termos de responsabilidade socioambiental e que contribuam para o desenvolvimento sustentável.

Cabe citar o relatório de Avaliação do PPCDAm que, já em 2005, noticiou o baixo grau de execução das linhas de financiamento para o setor florestal, particularmente para atividades de manejo florestal, sendo que, no ano de 2004, o PRONAF Florestal e o PropFlora tiveram execução zero na região amazônica. O relatório de avaliação de 2008 enfatizou novamente o baixo aproveitamento das linhas de crédito (fl. 180 – Anexo 2).

Auditoria realizada por este Tribunal em 2009 (item 3.118 do Acórdão nº 2926/2009 – Plenário) também evidenciou a baixa contratação de financiamentos na região por meio de linhas de crédito disponibilizada pelo MAPA (Produsa, Propflora, Prolapec). Recentemente, durante as entrevistas realizadas no decorrer da presente auditoria, os gestores públicos reportaram que esse problema ainda persiste.

O relatório do PPCDAm acima mencionado apresentou como principais motivos para a baixa execução dessas linhas os seguintes fatores:

a) divulgação ineficiente das novas linhas de crédito junto a públicos beneficiários;

b) falta de assistência técnica adequada, inclusive no apoio à elaboração de propostas para obtenção do crédito;

c) falta de conhecimento adequado das instituições financeiras que operam os programas de crédito oficial (Banco do Brasil, Basa, Banco do Nordeste) sobre características específicas de atividades produtivas no setor florestal;

d) falta de informação sobre indicadores e índices técnico-financeiro para a avaliação de projetos, tendo em vista as necessidades dos agentes financeiros; e

e) existência de sistemas de avaliação de desempenho de gestores nas instituições financeiras que privilegiam o retorno de empréstimos no curto prazo, a exemplo da produção de grãos;

f) existência de preferência, por ocasião da solicitação de recursos, na região da Amazônia Legal, pelos fundos de investimentos (FCO, FNO), em detrimento das linhas de créditos tradicionais, por apresentarem taxas de juros mais atrativas.

Nas entrevistas com os gestores, foram apontados vários fatores limitantes para que a execução das linhas de crédito destinadas a práticas sustentáveis esteja baixa, a exemplo dos que se seguem:

· dificuldades dos bancos em operacionalizar linhas de crédito rural para atividades sustentáveis, devido à inexistência de cálculo das taxas de rentabilidade e de retorno de culturas de ciclo longo para a região;

· dificuldades para calcular os índices de rentabilidade das culturas utilizadas em projetos agroecológicos e sistemas agroflorestais em curto prazo, uma vez que, sendo de longo ciclo, sua validação demanda tempo, além da necessidade de serem testadas no bioma amazônia, tendo em vista as peculiaridades de clima e solo da região;

· baixa qualidade na elaboração de projetos postulantes de crédito rural, devido à carência das informações técnicas exigidas, fazendo com que os produtores não obtenham o financiamento pleiteado;

· alto custo para recuperação de áreas degradadas, devido ao custo dos insumos, fato esse que funciona como um incentivo à compra de terra barata de grileiros, dado o problema de falta de regularização fundiária na região;

· quadro reduzido de profissionais de assistência técnica para atender a região;

· baixa oferta de ações de capacitação aos técnicos da assistência técnica, especialmente a respeito de práticas sustentáveis, para que, assim, possam proceder à transferência de novas tecnologias destinadas ao setor, além de influenciar na mudança da cultura dos produtores rurais quanto às técnicas adotadas em suas atividades;

· falta de assistência técnica na execução das atividades rurais, dando ensejo a:

- falta de informação aos produtores rurais sobre as atividades sustentáveis e as vantagens da adoção dessas práticas, assim como sobre as linhas de crédito disponíveis para tais ações;

- baixa adoção de práticas sustentáveis e de novas formas de manejo para as atividades agropecuárias, a exemplo do consórcio lavoura-pecuária e do plantio direto;

- baixa produção das lavouras e da pecuária, pelo uso não intensivo dos recursos;

- baixa taxa de recuperação de áreas degradadas, uma vez que, ao se esgotar o potencial do solo da propriedade, os produtores avançam sobre novas áreas, muitas vezes de floresta nativa;

- fracasso de projetos, levando os produtores rurais a migrarem para outras áreas, por não terem alcançado a sustentabilidade econômica daquele projeto, e a se tornarem inadimplentes junto aos agentes financeiros, inviabilizando novos empréstimos para sua atividade;

- desconhecimento, por parte do produtor rural, de como produzir na área permitida de sua propriedade, de forma a se manter em conformidade com a legislação ambiental, ou, em casos em que a área de reserva legal já foi desmatada, de como recompô-la progressivamente e com a utilização de outras culturas, sem afetar a produção e a lucratividade do empreendimento, restaurando a regularidade da propriedade;

- uso não sustentável dos recursos naturais;

· baixa procura pelas linhas de crédito voltadas a práticas sustentáveis, uma vez que, devido à cultura, os produtores rurais dão preferência a atividades rentosas no curto prazo;

· baixa oferta de ações de capacitação aos técnicos dos bancos responsáveis pela análise das solicitações de financiamento e aos gerentes de agências, que, ao ter contato direto com os produtores rurais, podem difundir, tanto as linhas de crédito voltadas às atividades sustentáveis quanto os bons resultados na adoção dessas práticas;

· carência de ações de divulgação de atividades sustentáveis e das linhas de crédito voltadas a essas práticas junto aos agricultores e pecuaristas, objetivando a mudança da cultura predominante entre os produtores rurais;

· insegurança jurídica em relação à legislação ambiental, tendo em vista não se ter a garantia de que o que for plantado agora não estará sujeito a embargos no que se refere ao manejo e à exploração comercial no futuro;

· alto risco de as culturas de longo ciclo serem alvo de ações criminais, de saques e invasões à propriedade, por exemplo;

· incerteza quanto à absorção das produções de longo prazo pelo mercado à época existente, já que a cadeia consumidora dos produtos não se encontra estruturada.

Especificamente com relação às linhas de crédito voltadas ao reflorestamento, a exemplo do Pronaf Floresta, ainda que o risco do crédito seja totalmente arcado pela União, foi apontado como obstáculo à sua execução a indefinição da regulamentação da reserva legal, prevista no artigo 44 do Código Florestal (Lei 4.771 de 15 de setembro de 1965). De acordo com o normativo atualmente em vigor, os imóveis rurais com área de floresta nativa ou regenerada inferior a 80% da área total na Amazônia Legal têm que ser regularizados, por meio do plantio de espécies nativas, pela condução de regeneração natural da área ou pela compensação com outras áreas, desde que pertençam ao mesmo ecossistema e à mesma microbacia. Com a revisão do Código Florestal proposta, existe a possibilidade de esse percentual ser sensivelmente reduzido. Nesse sentido, os produtores, cujas propriedades encontram-se em situação irregular, devido ao desmate da área de reserva legal acima do até então permitido, estão aguardando a definição de quanto da área desmatada terá que ser recomposta para, então, solicitarem financiamento para a ação de reflorestamento, que poderá advir da linha de crédito em questão.

Também a auditoria deste Tribunal objeto do Acórdão 2926/2009 – Plenário apontou como um dos pontos frágeis à adoção de práticas sustentáveis na região amazônica a baixa qualidade dos serviços de assistência técnica e extensão rural.

Durante os trabalhos de auditoria, foram enviados questionários a associações de produtores rurais e agricultores familiares visando a obter informações sobre as dificuldades porventura existentes no acesso às linhas de crédito rural, especialmente as voltadas a atividades sustentáveis (fls. 181/187 – Anexo 2). O baixo índice de resposta a tal questionário inviabilizou a utilização, neste relatório, das informações prestadas, tendo sido constatado, no entanto, que algumas respostas corroboram tópicos apontados nas entrevistas com os gestores, a exemplo da falta de assistência técnica na elaboração de projetos para práticas sustentáveis.

A destinação dada ao crédito rural obtido para as atividades agropecuárias é outro ponto que merece atenção. Segundo o relatório “A Hora da Conta”, elaborado pela OSCIP Amigos da Terra, ao analisar dados fornecidos pelo Banco Central com relação à verba aplicada na pecuária da Amazônia em 2007, verificou-se que mais de três quartos desses recursos foram utilizados no custeio e na aquisição de animais. Enquanto isso, aplicaram-se menos de 6% do total em formação e reforma de pastagens. A partir desses dados foi concluído, então, que os recursos obtidos por meio de financiamentos subsidiados pelo governo federal acabam sendo empregados quase que exclusivamente em compras e custeio dos animais, sem que haja investimentos na preservação e no aumento da produtividade da pastagem.

Como efeitos reais da insuficiente indução de práticas sustentáveis na Amazônia Legal por meio das linhas de crédito rural, pode-se citar a baixa taxa de recuperação de áreas degradadas da região e as decorrentes perdas florestais.

Cumpre ressaltar que várias iniciativas já estão sendo adotadas na esfera federal visando à sustentabilidade do setor agropecuário na Amazônia Legal, que extrapolam a criação de linhas de crédito para o financiamento das atividades, com relevo para os apresentados a seguir.

O Macrozoneamento Ecológico-Econômico da Amazônia Legal – MacroZEE/AL é um instrumento que muito auxiliará na indução de práticas sustentáveis na região. Ainda em fase de aprovação, esse zoneamento divide a Amazônia Legal em dez áreas distintas, para as quais são dirigidas estratégias diferenciadas, de acordo com suas características e segundo o papel que cada uma delas exerce em relação ao todo.

Algumas das estratégias instituídas pelo MacroZEE voltadas ao setor agropecuário são: incentivo à expansão da agricultura em áreas de pastagens degradadas; aproveitamento de calcário e rochas fosfatada para o ganho de produtividade agrícola e recuperação de áreas degradadas; aumento da produtividade da pecuária, tendo como desafio o de promover a redução do desmatamento e não incentivar maior migração da atividade para a região; restrição ao financiamento de atividades pecuárias em áreas de vegetação nativa; a regulação e inovação da agropecuária; fortalecimento das cadeias produtivas, com diversificação e verticalização; desenvolvimento da pecuária intensiva; sistema de crédito especial para produtores familiares, fortalecimento dos sistemas agroflorestais e recebimento por serviços ambientais.

Os Zoneamentos Ecológicos-Econômicos – ZEEs, de um modo geral, ganharam relevo ainda maior quando, por meio da Resolução CMN nº 3.545/2008, a concessão de crédito rural passou a estar subordinada à observância das recomendações e restrições dos ZEEs.

Além disso, conforme já abordado mais detidamente no item 2.1 dessa instrução, a mesma Resolução instituiu como condição ao financiamento governamental das atividades agropecuárias nos municípios que integram o bioma Amazônia, a demonstração da regularização fundiária e ambiental da propriedade, providências essas que também contribuem para a sustentabilidade dos empreendimentos da região.

Por meio da Lei nº 12.188, de 11/1/2010 (fls. 188/193 – Anexo 2), foi instituída a Política Nacional (PNATER) e o Programa Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural para a Agricultura Familiar e Reforma Agrária (PRONATER), com o objetivo de aprimorar os serviços de assistência técnica oferecidos aos produtores rurais indicados. A PNATER tem por princípios, entre outros, o desenvolvimento rural sustentável, compatível com a utilização adequada dos recursos naturais e com a preservação do meio ambiente e a adoção dos princípios da agricultura de base ecológica como enfoque preferencial para o desenvolvimento de sistemas de produção sustentáveis. A inovação trazida pelo normativo diz respeito à possibilidade de contratação, por dispensa de licitação, de entidade executora dos serviços por intermédio de chamada pública. Tal normativo, contudo, ainda não foi regulamentado.

Também o Programa de Desenvolvimento Sustentável da Unidade de Produção Familiar - Pronaf Sustentável, instituído pelo Decreto nº 6.882, de 12/6/2009 (fls. 194/196 – Anexo 2), coordenado pelo MDA, tem por objetivo planejar, orientar, coordenar e monitorar a implantação dos financiamentos de agricultores familiares e assentados da reforma agrária, com enfoque sistêmico, no âmbito das modalidades de crédito rural do Pronaf. Nesse sentido, o Pronaf Sustentável não é uma linha de crédito, mas uma metodologia para utilizar as já existentes, tendo como um dos principais avanços o apoio da assistência técnica e extensão rural às suas ações, que compreenderá o diagnóstico e o planejamento da propriedade como um todo, e não só de uma cultura, de forma a aumentar as chances de sucesso dos empreendimentos. Entre os princípios e diretrizes do Pronaf Sustentável, pode-se citar a melhoria da qualidade das ações e políticas de apoio ao desenvolvimento rural e à agricultura familiar e assentados da reforma agrária, a diversificação produtiva e agregação de valor, com enfoque sistêmico, e o aumento da produção e da produtividade das unidades da agricultura familiar e dos assentamentos da reforma agrária. A capacitação de técnicos para o Pronaf Sustentável será priorizada nos municípios da Operação Arco Verde.

O recém-lançado Programa de Produção Sustentável de Palma de Óleo (vide folheto de fl. 197 – Anexo 2) impõe importantes medidas visando à sustentabilidade e a impedir que a cultura venha a ser vetor de desmatamento na Amazônia. Entre elas, merecem relevo: delimitação das áreas aptas para o cultivo, restrição da expansão da produção apenas às áreas já desmatadas até 2008, proibição de derrubar, em todo o território nacional, vegetação nativa para o plantio da palma de óleo, vedação de licenciamento ambiental para indústrias que utilizem como insumo palma de óleo cultivada em áreas não indicadas pelo zoneamento agroecológico; direcionamento da expansão da atividade produtiva para a recuperação de áreas degradadas. Para o financiamento da cultura, serão utilizadas linhas de crédito já existentes: Pronaf-ECO, Propflora e Produsa, todas com carência de seis anos e com prazo de pagamento, na primeira linha, de catorze anos e, nas duas últimas, de doze anos.

O programa também estabelece que, na linha de crédito voltada para a agricultura familiar, a concessão de crédito esteja condicionada à existência de contrato de fornecimento para a indústria, incluindo o compromisso de compra da produção, fornecimento de mudas e assistência técnica. Além disso, está prevista a liberação de recursos, durante os primeiros anos do projeto, para remunerar a mão de obra familiar, desde que a assistência técnica ateste o cumprimento das atividades previstas.

Uma vez que as ações acima referenciadas encontram-se em fase de implementação, ainda não é possível medir seus resultados.

Importante salientar que os pontos ora levantados por esta auditoria com relação, tanto às dificuldades na adoção de atividades sustentáveis na Amazônia Legal, quanto à necessidade de implementar ações de apoio aos financiamentos rurais, corroboram as constatações do PPCDAm, objeto de meticulosa e percuciente análise nos relatórios do Plano, incluídos aí os de avaliação, razão pela qual o presente relatório de auditoria faz inúmeras remissões a tais documentos. Desse modo, verifica-se que o Grupo Interministerial responsável pela referida ação governamental já tem diagnosticado os obstáculos à consecução das práticas sustentáveis na região, enfrentando, todavia, o desafio de pôr em prática as soluções para o alcance do objetivo colimado.

2.3.1 - Conclusão da equipe

Diante dos fatos ora apresentados, fica evidenciado que, mesmo com a oferta de diversos incentivos creditícios (juros baixos, prazos de pagamento elastecidos, linhas voltadas a segmentos específicos etc), a simples criação de linhas de crédito destinadas a práticas sustentáveis não tem o condão de, por si só, induzir a adoção dessas práticas. Ao contrário, faz-se necessária a implementação de outras ações indutoras.

Nesse sentido, mostra-se fundamental o fortalecimento e a capacitação da assistência técnica e extensão rural (ATER), tendo em vista ter sido este o ponto mais enfatizado pelos gestores entrevistados como um dos principais meios capazes de promover alterações nas formas de produção da região, migrando para um modelo mais sustentável. Isso porque, conhecendo as peculiaridades da região e estando os técnicos de ATER em direto e estreito contato com os produtores rurais, podem propor a essas novas formas de manejo da terra e de animais, apresentar novas culturas, instigar a melhor utilização dos recursos naturais, transferir inovações tecnológicas e, assim, intensificar e aumentar a produção, melhorando também as condições de vida dos produtores rurais. Além disso, tais técnicos podem atuar de forma a trazer para a regularidade os produtores em situação de desconformidade com a legislação ambiental, tornando-os, inclusive, hábeis à obtenção de crédito rural.

Podem, outrossim, apresentar as próprias linhas de crédito disponíveis aos agricultores e pecuaristas, e auxiliá-los na elaboração de projetos a serem financiados, assim como acompanhar a execução destes, de modo a criar condições favoráveis ao sucesso do empreendimento e ao adimplemento dos beneficiários junto aos agentes financeiros.

Ainda que não seja dos bancos a responsabilidade pela indução das práticas sustentáveis, tendo em vista seu papel precípuo de operacionalizar as linhas de crédito definidas e disponibilizadas pelos Ministérios, esses agentes financeiros podem atuar como relevantes atores nas ações de promoção de práticas de produção sustentável na Amazônia Legal. A relevância do papel dos bancos no incentivo às práticas sustentáveis já foi, inclusive, tema de reunião da Operação Arco Verde, tendo resultado em sugestões de ações a serem implementadas pelos agentes financeiros (vide ata de reunião realizada em 24/08/2009, às fls. 198/202 – Anexo 2).

Tendo em vista sua capilaridade e o contato direto com os produtores rurais da região coberta pelas agências, os bancos podem fazer chegar a tais produtores informações sobre as várias linhas de crédito e suas características, aplicáveis aos tipos de atividades desenvolvidas pelo produtor ou na região ou mesmo para diversificá-las. Podem informar aos produtores também sobre os resultados positivos de projetos financiados pelo próprio banco, instigando-os a procurar os órgãos de assistência técnica para obter mais detalhes sobre os assuntos apresentados. Nesse sentido, caberia que os agentes financeiros oficiais promovessem treinamento de seus gerentes, em relação ao potencial da região, ao perfil dos produtores rurais e às próprias práticas sustentáveis, capacitando-os a atuarem como mais um agente impulsionador das atividades sustentáveis na Amazônia Legal.

Mostra-se relevante também estruturar a cadeia produtiva, de modo que o produtor seja estimulado a investir em atividades cuja produção já tenha mercado consumidor garantido, a exemplo do que foi previsto no Programa da Palma de Óleo. Nesse programa, o financiamento só é concedido se já houver sido celebrado contrato de fornecimento para a indústria, incluindo compromisso de compra da produção.

Outra alternativa seria a instituição de remuneração por serviços ambientais, de forma a dar suporte à adoção de atividades agropecuárias sustentáveis. Tendo em vista que o retorno de muitas dessas práticas se dá somente em longo prazo, é importante garantir ao produtor rural meios de sobrevivência de sua família, de modo que este não precise praticar ações predatórias para esse fim. Tal alternativa já foi, inclusive, objeto de recomendação pela Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação (FAO) como forma de o crescimento da agropecuária, alavancada pelo aumento da demanda por alimentos e biocombustíveis, não pressionar ainda mais as áreas de floresta do planeta (Relatório FAO “O Estado Mundial da Agricultura e Alimentação 2007”). São considerados serviços ambientais prestados por produtores rurais tanto o reflorestamento de áreas degradadas, como a agricultura de conservação e a manutenção da floresta em pé. Essas atividades, além de preservar os recursos naturais, contribuem para a absorção de carbono da atmosfera, além de reduzirem a emissão de gases do efeito estufa, responsáveis pelas mudanças do clima.

Ainda que o assunto não tenha sido objeto deste trabalho, é importante destacar que o problema fundiário presente na Amazônia Legal é um desestímulo às práticas sustentáveis. Isso porque, enquanto houver a opção de comprar terras a baixíssimos preços, não haverá empenho dos produtores em conservar ou recuperar os recursos naturais, notadamente o solo, em intensificar a produção, por meio da adoção de novas tecnologias, em valorizar a floresta em pé.

2.3.2 - Proposta de encaminhamento

Por todo o exposto, propõe-se:

a) informar à Comissão da Amazônia, Integração Nacional e de Desenvolvimento Regional da Câmara dos Deputados que:

i. estudos recentes demonstram que o perfil do desmatamento da Amazônia vem sofrendo alterações, com o aumento constante da participação relativa dos desmatamentos com área inferior a 50 hectares;

ii. essa tendência representa um desafio para a continuidade da queda nas taxas de desmatamento, na medida em que passa a demandar ações de fiscalização mais complexas e que abrangem um número maior de municípios;

iii. torna-se, portanto, imprescindível o fomento a atividades sustentáveis na Amazônia, que forneçam, aos produtores rurais e agricultores familiares, alternativas economicamente viáveis, para que não seja preciso avançar a fronteira agropecuária sobre a floresta;

b) recomendar à Casa Civil que coordene esforços, juntamente com os Ministérios do Meio Ambiente – MMA, da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA, e do Desenvolvimento Agrário – MDA, e com a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – Embrapa, para estruturar e capacitar a assistência técnica e extensão rural oferecida aos produtores rurais da Amazônia Legal, além de estudar formas de indução de práticas sustentáveis a serem conjugadas com a concessão de crédito rural na região.

3 - CONCLUSÃO

Ao longo dos trabalhos de auditoria, constatou-se que as diretrizes adotadas pelos bancos no financiamento ao setor agropecuário na Amazônia Legal estão em conformidade com a legislação ambiental. Há que se ressaltar, todavia, que as normas vigentes exigem a apresentação de licença ambiental somente para as atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que possam causar degradação ambiental. Nesse sentido, o postulante a financiamento deve comprovar a regularidade ambiental do empreendimento licenciado, mas a legislação federal não exige avaliação dos impactos ambientais indiretos, provocados pela cadeia produtiva como um todo.

Apesar de os procedimentos para a concessão de crédito rural estarem em consonância com a legislação vigente, constataram-se incoerências entre políticas de fomento ao setor agropecuário e os programas de combate ao desmatamento da Amazônia. Mesmo respeitando as normas ambientais em vigor, investimentos de grande volume com financiamento público a atividades que são vetores de desmatamento, como é o caso da pecuária, podem estimular o avanço da fronteira agropecuária em direção à floresta.

O BNDES investiu, entre janeiro de 2005 e março de 2010, mais de R$ 12 bilhões em empresas frigoríficas que possuem unidades industriais nos estados da Amazônia Legal. As operações de financiamento respeitaram a legislação vigente e, em alguns casos, exigiram-se dos beneficiários obrigações que foram além daquelas estabelecidas pelas normas ambientais. Ainda assim, os trabalhos do MPF/PA e do Greenpeace demonstraram que as salvaguardas socioambientais estipuladas na concessão de empréstimos a frigoríficos na região amazônica não foram suficientes para impedir a ocorrência de irregularidades na cadeia produtiva da pecuária, como desmatamento ilegal e trabalho escravo.

Desde 2008, o apoio do BNDES à pecuária vem ocorrendo por meio do Programa Estruturante Para Consolidar e Expandir a Liderança do Setor de Carnes, no âmbito da Política de Desenvolvimento Produtivo – PDP do MDIC. Conforme demonstrado neste relatório, foram identificadas falhas na articulação e coordenação, a cargo da Casa Civil, entre a PDP e outros programas de governo, a exemplo do PPCDAm e do PAS. Embora se reconheça que 80% das áreas desmatadas na Amazônia são ocupadas por pastagens, o MMA não foi consultado na formulação do programa que visa ao aumento da produção pecuária nacional. Cabe reforçar que esse ministério tem como missão a inserção do desenvolvimento sustentável na formulação e na implementação de políticas públicas, de forma transversal e compartilhada, em todos os níveis e instâncias de governo.

É importante destacar algumas medidas que, desde o segundo semestre de 2009, buscam trazer toda a cadeia produtiva da pecuária na Amazônia para a legalidade. O Ministério Público Federal no Pará firmou Termos de Ajustamento de Conduta – TAC com frigoríficos que atuam no estado, em que estes se comprometem a adquirir gado apenas de fornecedores que atendam a diversas exigências de regularidade socioambiental e fundiária. O BNDES, por sua vez, publicou resolução interna que ampliou o conjunto de medidas que visa contribuir para a sustentabilidade da cadeia produtiva da pecuária bovina, até então restritas às operações de investimento em participação acionária em frigoríficos. Passou, assim, a exigir das empresas de abate de animais postulantes a qualquer modalidade de financiamento, compromissos semelhantes àqueles previstos nos TAC. Contudo, como essas medidas são ainda recentes, não foi possível avaliar sua efetividade na regularização do setor pecuário.

Neste relatório, demonstrou-se que fatores econômicos – como os preços da carne e da soja e a disponibilidade de crédito rural subsidiado – exercem grande influência no desflorestamento da Amazônia. De fato, a decisão do produtor rural de abrir novas áreas de pasto ou lavoura depende basicamente de sua expectativa de lucros futuros. Para quebrar esse paradigma, é fundamental fomentar o desenvolvimento de atividades sustentáveis para a região, que forneçam alternativas economicamente viáveis para produtores rurais e agricultores familiares.

Verificou-se que a política de crédito rural em vigor prevê a concessão de incentivos creditícios para o fomento a atividades sustentáveis e a recuperação de áreas degradadas. Constatou-se, entretanto, que essas medidas não têm sido suficientes para induzir a adoção de práticas adequadas do ponto de vista ambiental. As linhas de crédito destinadas a reflorestamento ou a recuperação de áreas degradadas têm baixo grau de execução e a maioria dos financiamentos públicos é direcionada a culturas tradicionais ou à pecuária extensiva, sem induzir à melhor utilização do solo. Essa falha, todavia, não pode ser atribuída aos bancos oficiais, que apenas operacionalizam linhas de crédito que foram definidas em nível ministerial. Ademais, a simples criação de linhas específicas destinadas a financiar atividades sustentáveis não tem o condão de automaticamente estimular sua adoção. É fundamental fortalecer e capacitar a assistência técnica e extensão rural para promover alterações nas formas de produção da região, migrando para um modelo mais sustentável.

Finalmente, cabe destacar que o Plano Nacional sobre Mudança do Clima – PNMC, lançado em dezembro de 2008, trouxe metas quadrienais de redução do desmatamento na Amazônia. Para o período de 2006-2009, o objetivo era reduzir a taxa em 40% tendo como base a média dos dez anos anteriores. A meta para o primeiro quadriênio foi atingida, já que a área desmatada em 2009 foi de 7.464 km2, o que corresponde à menor taxa já verificada desde o início do monitoramento feito pelo Sistema Prodes/Inpe (vide taxas de desmatamento e metas assumidas no Anexo II, fls. 122-128). Deve-se ressaltar, contudo, que a queda na área desmatada verificada nesse ano ocorreu em um cenário de crise financeira mundial – que impactou na demanda e nos preços das principais commodities produzidas na região amazônica – e de intensa fiscalização dos órgãos ambientais. Ademais, como demonstrado neste relatório, o perfil do desflorestamento da Amazônia vem sofrendo transformações. Verifica-se a tendência de aumento da participação relativa dos pequenos desmatamentos, que ocorrem de maneira difusa e são, portanto, mais difíceis de ser combatidos. Percebe-se, assim, que manter a trajetória de queda nas taxas de desmatamento representa um grande desafio. Para enfrentá-lo, deve-se investir em políticas que fomentem a adoção de atividades sustentáveis. Além disso, deve-se evitar a implementação de programas conflitantes entre si, tais como aqueles que indiretamente possam vir a promover o desmatamento da Amazônia, sendo, desse modo, contrários às políticas ambientais e aos compromissos assumidos pelo Governo Federal.

4 - ENCAMINHAMENTO

Diante do exposto, submetemos os autos à consideração superior, propondo:

VII. informar à Comissão da Amazônia, Integração Nacional e de Desenvolvimento Regional da Câmara dos Deputados que:

k) nos procedimentos adotados pelos agentes financeiros oficiais auditados – BNDES, Banco da Amazônia (Basa) e Banco do Brasil – para a concessão de crédito rural em geral, e mais especificamente para financiamento a empresas frigoríficas e de abate de bovinos na Amazônia, não foram constatadas inconformidades com a legislação ambiental, conforme demonstrado no item 2.1 deste relatório;

l) para a concessão de crédito rural, a legislação federal vigente exige o licenciamento ambiental do empreendimento financiado (no caso concreto desta auditoria, a planta industrial do frigorífico), porém não se exige avaliação dos impactos ambientais indiretos provocados pela cadeia produtiva (no caso concreto, a possível degradação ambiental causada pelas propriedades rurais que fornecem o gado para o abate nas empresas frigoríficas), conforme demonstrado no item 2.1 deste relatório;

m) constataram-se incoerências entre o Programa Para Consolidar e Expandir a Liderança do Setor de Carnes, no âmbito da Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) do MDIC – em razão do qual o BNDES realizou maciços investimentos em empresas frigoríficas nacionais –, e as ações do Governo Federal de combate ao desmatamento da Amazônia, em especial o Plano de Ação Para a Prevenção e o Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm), que aponta a pecuária como um dos principais vetores de desflorestamento da região, conforme demonstrado no item 2.2 deste relatório;

n) a partir do segundo semestre de 2009, algumas iniciativas foram adotadas com o objetivo de trazer a cadeia produtiva da pecuária na Amazônia para a regularidade socioambiental, como os Termos de Ajustamento de Conduta firmados entre o Ministério Público Federal, empresas frigoríficas e o Governo do Estado do Pará, e a edição da Resolução BNDES nº 1.854/09, que contempla diretrizes socioambientais para o apoio ao setor da pecuária, conforme demonstrado no item 2.2 deste relatório;

o) o Banco da Amazônia – Basa adota as diretrizes estabelecidas na Resolução nº 1.854/09 quando concede financiamentos a empresas frigoríficas com recursos do BNDES, porém não as adota quando o faz com recursos próprios ou do Fundo Constitucional da Região Norte – FNO, conforme demonstrado no item 2.2 deste relatório;

p) estudos recentes demonstram que o perfil do desmatamento da Amazônia vem sofrendo alterações desde 2005, com o aumento constante da participação relativa dos desmatamentos com área inferior a 50 hectares;

q) essa tendência representa um desafio para a continuidade da queda nas taxas de desmatamento, na medida em que passa a demandar ações de fiscalização mais complexas e que abrangem um número maior de municípios;

r) torna-se, portanto, imprescindível o fomento a atividades sustentáveis na Amazônia, que forneçam, aos produtores rurais e agricultores familiares, alternativas economicamente viáveis, para que não seja preciso avançar a fronteira agropecuária sobre a floresta, conforme demonstrado no item 2.3 deste relatório;

VIII. recomendar ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior e à Casa Civil que, ao formular planos de desenvolvimento regionais ou nacionais, a exemplo da Política de Desenvolvimento Produtivo, reforcem a articulação interministerial, envolvendo as instituições ambientais competentes, de modo a compatibilizá-los com as metas de redução de desmatamento da Amazônia assumidas pelo Governo Federal e com as políticas de desenvolvimento sustentável da região, como o Plano Amazônia Sustentável;

IX. recomendar ao Banco da Amazônia que verifique a conveniência e a oportunidade de adotar as diretrizes para o apoio ao setor da pecuária, estabelecidas na Resolução BNDES nº 1.854/2009, quando conceder financiamentos a empresas frigoríficas também com recursos próprios, do Fundo Constitucional da Região Norte ou do Orçamento Geral da União;

X. recomendar à Casa Civil que coordene esforços, juntamente com os Ministérios do Meio Ambiente – MMA, da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA, e do Desenvolvimento Agrário – MDA, e com a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – Embrapa, para estruturar e capacitar a assistência técnica e extensão rural oferecida aos produtores rurais da Amazônia Legal, além de estudar formas de indução de práticas sustentáveis a serem conjugadas com a concessão de crédito rural na região;

XI. recomendar à 8ª Secex que avalie a conveniência de incluir em seu planejamento para o ano de 2012 a realização de trabalho para avaliar em que medida as diretrizes para o apoio ao setor pecuário estabelecidas na Resolução BNDES nº 1.854/2009 atingiram os objetivos propostos;

XII. encaminhar cópia do presente relatório e do Acórdão que vier a ser proferido à Comissão da Amazônia, Integração Nacional e de Desenvolvimento Regional da Câmara dos Deputados; ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES; ao Banco do Brasil – BB; ao Banco da Amazônia – Basa; aos Ministérios da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA; do Desenvolvimento Agrário – MDA; do Meio Ambiente – MMA; do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – MDIC; à Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – Embrapa; e à Casa Civil.

5 - REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Abdala, G. Documento de avaliação 2004-2007 do PPCDAm. Brasília, 2008. Disponível em: https://www2.gestao.presidencia.serpro.gov.br/casa_civil/.arquivos/amazonia_legal230109.zip. Acesso em: 14/5/2010.

Amigos da Terra. A Hora da Conta – Pecuária, Amazônia e Conjuntura. São Paulo, 2009.

Barreto, P., Pereira, R., & Arima, E. A Pecuária e o Desmatamento na Amazônia na Era das Mudanças Climáticas. Belém, 2008

Brasil. Plano Amazônia Sustentável - PAS. Brasília, 2008a. Disponível em http://www.sae.gov.br/site/wp-content/uploads/PAS.pdf. Acesso em 1/6/2010.

Brasil. Plano Nacional Sobre Mudança do Clima – PNMC. Brasília, 2008b. Disponível em: http://www.mma.gov.br/estruturas/smcq_climaticas/_arquivos/plano_nacional_mudanca_clima.pdf. Acesso em: 25/6/2010.

Casa Civil. Plano de Ação Para a Prevenção e o Controle do Desmatamento na Amazônia Legal – PPCDAm. Brasília, 2004. Disponível em: www.planalto.gov.br/casacivil/desmat.pdf. Acesso em: 14/5/2010.

Casa Civil. Plano de Ação Para a Prevenção e o Controle do Desmatamento na Amazônia Legal – Relatório de Avaliação. Brasília, 2005. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/casacivil/arquivospdf/RelatorioAvaliacaoPlanoAcaoPrevencaoControleDesmatamentoAmazoniaLegal,.pdf. . Acesso em: 14/5/2010.

Casa Civil. Plano de Ação Para a Prevenção e o Controle do Desmatamento na Amazônia Legal – PPCDAm 2ª Fase. Brasília, 2009. Disponível em: https://www2.gestao.presidencia.serpro.gov.br/casa_civil/camaras/grupos/PPCDAM_2009_2011.pdf . Acesso em: 14/5/2010.

Greenpeace. Desmatamento na Amazônia: o leão acordou. Uma análise do Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal. 2008a

Greenpeace. O Rastro da Pecuária na Amazônia. 2008b

Greenpeace. A farra do boi na Amazônia. 2009.

Margulis, S. Causas do desmatamento da Amazônia brasileira. Brasília: Banco Mundial, 2003.

Ministério do Meio Ambiente. Departamento de Políticas de Combate ao Desmatamento. Nota Técnica MMA/DPCD nº 1/2008 – Correlações entre crédito rural e dinâmica do desmatamento na Amazônia brasileira entre 1999 e 2006. Brasília, 2008

Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação – FAO. Ganadería y deflorestación. Disponível em: http://www.rlc.fao.org/es/ganaderia/pdf/AGA04_ES_04.pdf. Acesso em: 2/6/2010

Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação – FAO. O Estado Mundial da Agricultura e Alimentação 2007. 2007. Disponível em: http://www.fao.org/docrep/010/a1200e/a1200e00.htm. Acesso em 2/6/2010.

Silva, J. Economic Causes of Deforestation in the Brazilian Amazon: an Empirical Analysis. Freiburg, 2009.

Wood, C.; Walker, R.; Toni, F. Os efeitos da posse da terra sobre o uso do solo e investimentos entre pequenos agricultores na Amazônia brasileira. 2003

ANEXO I - Sistemas de rastreamento do gado na Amazônia

Os Termos de Ajustamento de Conduta – TAC firmados entre o Ministério Público Federal e os frigoríficos que atuam no Estado do Pará estabelecem cláusula de exigência de adesão a sistema público de rastreamento do gado (fls. 75 a 106 – Anexo 2). Exigência semelhante está prevista na Resolução BNDES nº 1.854/2009 – que institui as diretrizes do banco de desenvolvimento para o apoio ao setor pecuário (fls. 117 a 120 do Anexo 2) – e no compromisso assinado pelas empresas Bertin, JBS-Friboi, Marfrig e Minerva com o Greenpeace, estabelecendo critérios mínimos para operações com gado e produtos bovinos em escala industrial no bioma Amazônia (fl. 57 – Anexo 3).

Em todos esses casos, o objetivo de tal exigência é obrigar os frigoríficos a verificar a regularidade ambiental de toda a cadeia de fornecedores. Isso é importante porque no processo de cria/recria/engorda do gado, até o abate, os animais podem passar por diversas fazendas. Assim, não é suficiente a verificação da regularidade socioambiental do fornecedor direto do frigorífico, que, mesmo estando em situação regular, pode ter adquirido gado de outros produtores responsáveis por desmatamento ilegal ou trabalho escravo.

O sistema público de rastreamento atual, Serviço de Rastreabilidade da Cadeia Produtiva de Bovinos e Bubalinos – SISBOV, está em funcionamento desde 2006. Tem por objetivo registrar e identificar o rebanho bovino e bubalino do território nacional possibilitando o rastreamento do animal desde o nascimento até o abate. Entretanto, o foco do controle é sanitário e não ambiental. Ademais, é de adesão voluntária para os produtores rurais, sendo obrigatória apenas no caso de comercialização de carne bovina ou bubalina para mercados que exijam a rastreabilidade, a exemplo da União Europeia e do Chile (vide Circular DIPOA/MAPA nº 41/2006, às fls. 134-135 do Anexo 2). Em 2009, fragilidades no sistema de rastreabilidade brasileiro foram responsáveis pelo embargo que a carne bovina brasileira sofreu da União Europeia (fls. 58-59 do Anexo 2).

Por todos esses motivos, os acordos mencionados acima exigem a adoção a sistema de rastreamento confiável que disponha de mecanismo que possibilite a verificação da regularidade ambiental de toda a cadeia de fornecimento – funcionalidade esta não prevista no SISBOV. O TAC firmado entre frigoríficos e o MPF/PA, por exemplo, estabelece que as empresas signatárias só estarão autorizadas a adquirir gado bovino acompanhado de Guia de Trânsito Animal Eletrônica – GTA. A GTA é um documento necessário para a comercialização de gado e cumpre importante função no controle sanitário do rebanho. Em sua versão eletrônica, em processo de implantação no Estado do Pará, irá possibilitar o rastreamento do animal desde o nascimento até o abate, em um sistema que prevê, ainda, controles ambientais destinados a eliminar o desmatamento ilegal.

Em dezembro de 2009, o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA e o governo do Estado do Pará, em parceria com representantes de supermercados, de frigoríficos e do BNDES, lançaram o Programa de Monitoramento de Pastagem – também conhecido como Programa Boi Guardião –, uma iniciativa que visa monitorar, por satélite, fazendas de gado no bioma amazônico (fls. 33 a 56 do Anexo 3). O mapeamento piloto cobre, inicialmente, uma área com mais de 126 mil Km2 no sudeste do Pará, composta por seis municípios, e cujo rebanho atinge aproximadamente 3,5 milhões de cabeça. O programa pretende condicionar a emissão da Guia de Trânsito Animal Eletrônica à atividade pecuária realizada sem desmatamento ilegal.

O programa monitora semestralmente os avanços de áreas de pastagens, propiciando um melhor direcionamento na atuação dos órgãos ambientais nas áreas mais críticas em termos de expansão das áreas de pecuária. A proposta é identificar a propriedade responsável pelo desmatamento a partir de um prévio mapeamento em campo com uso de GPS. Contudo, o projeto apresenta algumas limitações no sistema de georreferenciamento proposto: cada propriedade rural é identificada pelas coordenadas de apenas um ponto, e não de todo o seu perímetro. Assim, uma vez identificada a expansão de pastagens pela análise de imagens de satélite, não é possível saber ao certo em que fazenda ocorreu o desmatamento. O governo do Pará receberá, nesse caso, a informação sobre a localização da área desmatada e deverá proceder à verificação in loco, para só então decidir sobre a proibição de emissão de GTAs para o produtor responsável (vide detalhes às fls. 33 a 56 do Anexo 3).

A Resolução BNDES 1.854/2009 estabelece – para o apoio ao setor da pecuária bovina no âmbito de operações diretas, indiretas não-automáticas e de participação acionária – exigências semelhantes àquelas previstas no TAC firmado com os frigoríficos no Estado do Pará. Nos contratos que formalizarem as operações de apoio financeiro, as beneficiárias ficarão obrigadas a aderir a sistema de rastreabilidade da cadeia produtiva, do nascimento ao abate, segundo cronograma abaixo:

Tabela 3: Cronograma de Adesão a Sistema de Rastreamento do Gado

Assim, todos os animais abatidos deverão ter, a partir de janeiro de 2012, rastreabilidade mínima de seis meses. A partir de janeiro de 2016, os frigoríficos estarão autorizados a abater apenas animais que tenham sido rastreados de forma ininterrupta, desde o nascimento. É importante destacar que os prazos e percentuais estabelecidos na tabela acima poderão ser flexibilizados, a critério do BNDES, na eventualidade de omissão do poder público na operacionalização de sistema de rastreabilidade (fl. 66, Anexo 3).

Ao adquirir animais incluídos no sistema de rastreabilidade, as beneficiárias do apoio financeiro do BNDES deverão verificar a regularidade das propriedades rurais envolvidas no processo de cria/recria/engorda do gado, conforme informações dos órgãos oficiais, bem como observar os critérios estabelecidos para os fornecedores diretos.

A critério do BNDES, poderão ser aceitos, por tempo definido, sistemas oficiais de controle por lote, desde que viabilizem a comprovação de que todas as propriedades rurais envolvidas desde o nascimento até o abate do animal atendem aos critérios estabelecidos:

· Não possuir inscrição no Cadastro de Empregadores flagrados explorando trabalhadores em condições análogas às de escravo, instituído pelo Ministério do Trabalho e Emprego;

· Não ter sido condenado, o fornecedor ou seus dirigentes, por infringir as leis de combate à discriminação de raça ou de gênero, ao trabalho infantil e ao trabalho escravo;

· Não estar incluído na lista de áreas embargadas mantida pelo IBAMA;

· De acordo com informações divulgadas pelos órgãos oficiais competentes, não ter sido condenado, o fornecedor direto ou seus dirigentes, por: invasão de terras indígenas de domínio da União (art. 20 da Lei 4947/66); sentença penal envolvendo conflitos agrários; quaisquer atos que caracterizem a falsidade ou violência na obtenção de título de posse ou propriedade de terras públicas ou privadas (grilagem); infrações penais relativas a desmatamento (Lei 9.605/98);

· Apresentar licença ambiental da propriedade rural ou comprovação da dispensa dessa pelo órgão ambiental competente;

· Caso o fornecedor não possua a licença, a empresa postulante ao apoio do BNDES poderá aceitar o requerimento do pedido de licenciamento ambiental do imóvel desde que apresentado até julho de 2010, considerando julho de 2011 como limite para a obtenção da licença;

· A partir de agosto de 2010, o cadastro de fornecedores deverá incluir apenas aqueles que já possuam licença ambiental para suas atividades ou pedido de licenciamento protocolado no órgão ambiental competente. Após julho de 2011, tal cadastro deverá conter apenas fornecedores diretos com licença ambiental já expedida;

· Apresentar documento comprobatório de regularidade fundiária ou pedido de regularização fundiária perante os órgão competentes, desde que apresentado até julho de 2010. A partir de agosto de 2010, o cadastro de fornecedores diretos da postulante somente poderá contemplar os fornecedores que já possuam regularidade fundiária ou pedido de regularização fundiária devidamente protocolado nos órgãos competentes

A postulante à colaboração financeira deverá declarar que o sistema de compra de gado atende às exigências do BNDES. A falsidade da declaração prestada poderá acarretar o vencimento antecipado do contrato, além das sanções legais cabíveis.

Em razão das repercussões provocadas pela publicação do relatório “A Farra do Boi” do Greenpeace, quatro dos principais frigoríficos do país – Bertin, JBS-Friboi, Marfrig e Minerva – assinaram, junto a essa ONG, um compromisso voluntário com o desmatamento zero (fl. 57 – Anexo 3). Por meio desse instrumento, as empresas frigoríficas pactuaram que só adquirirão gado e produtos bovinos fornecidos por fazendas ou grupos formalmente comprometidos com a adoção de um sistema de rastreabilidade confiável que inclua claras exigências ambientais destinadas a eliminar o desmatamento. Entre as obrigações previstas no acordo, destacam-se:

a) “Num prazo de seis meses a partir da assinatura do compromisso de adoção destes critérios, a empresa se obriga a comprovar de forma monitorável, verificável e reportável que nenhuma propriedade rural fornecedora direta de bois para abate (fazenda de engorda) e que tenha desmatado no bioma Amazônia após a data de referência deste acordo faz parte de sua lista de suprimento.

b) Num prazo de dois anos a partir da assinatura do compromisso de adoção destes critérios, a empresa se obriga a comprovar de forma monitorável, verificável e reportável que nenhum de seus fornecedores indiretos (tais como fazendas de cria e recria envolvidas na cadeia produtiva da empresa) e que tenha desmatado no bioma Amazônia após a data de referência deste acordo faz parte de sua lista de suprimento.

c) Propriedades onde for comprovada a ocorrência de desmatamento no bioma Amazônia após a data de referência deste documento serão excluídas da lista de fornecedores da empresa e só serão readmitidas depois de comprovarem a reparação dos danos ambientais, assinatura de um Termo de Ajuste de Conduta (TAC), o pagamento de eventuais multas e indenizações a elas aplicadas e o respeito à legislação ambiental em vigor, inclusive a fundiária.

d) Nos prazos determinados nos itens a) e b), a empresa deve obter de seus fornecedores diretos e indiretos os polígonos referenciados geograficamente com GPS de navegação de suas propriedades rurais na escala adequada, com clara definição de limites confrontantes e das áreas de uso e não uso, acompanhados de imagens recentes de satélite da área da fazenda.

e) A empresa tem de comprovar que seus fornecedores diretos disponham de cadastro ambiental rural em seis meses e/ou a licença ambiental em 24 meses, concedidos por órgão governamental estadual ou federal responsável, desde que não haja impedimento de fazê-lo por ação de terceiros.

f) Em prazo que não pode superar cinco anos, a empresa pretende aceitar como fornecedores apenas os produtores rurais capazes de provar a legalidade de seus títulos de propriedade. Todas as propriedades devem dispor de imagens de satélite e os polígonos referenciados geograficamente com GPS de navegação mostrando áreas de uso, reservas legais e áreas protegidas.

g) A empresa deve comprovar, de forma monitorável, verificável e reportável a origem de todos os produtos e subprodutos bovinos através de sistemas de rastreabilidade confiáveis e internacionalmente aceitos, e que desmatamento, trabalho escravo, invasão de terras indígenas e de áreas protegidas não fazem parte de sua cadeia de suprimento.

h) A empresa deve comprovar o cumprimento dos compromissos previstos neste documento através de um sistema independente, respeitável e internacionalmente aceito de auditagem.

i) A empresa deve informar seus fornecedores de todos os requisitos acima e deixar claro que os que violarem os critérios não serão mais aceitos como fornecedores. Será constituída uma comissão para monitoramento e acompanhamento do protocolo aqui assinado objetivando analisar, estudar e corrigir os rumos do setor em prol do desmatamento zero. Para tanto, reunir-se-á a comissão mensalmente com representantes do setor, ONGs, clientes, sistema financeiro e governo”

Cabe destacar, ainda, que a Lei nº 12.097/2004 dispõe sobre o conceito e a aplicação de rastreabilidade na cadeia produtiva das carnes de bovinos e de búfalos. A necessidade de uma rastreabilidade prevista em lei surgiu com o embargo da carne bovina brasileira pela União Européia, com o objetivo primordial de aperfeiçoar os controles e garantias no campo da saúde animal, saúde pública e inocuidade dos alimentos. Assim, essa norma não prevê a adoção de controles ambientais associados ao rastreamento do gado.

Em entrevista, gestores do MMA opinaram que o sistema público de rastreamento de gado poderia ser ampliado para incorporar informações ambientais das propriedades rurais responsáveis pela cria e recria dos animais. Isso poderia ser realizado por meio da associação do Cadastro Ambiental Rural – CAR ao sistema de rastreabilidade ou à emissão da GTA eletrônica ou da nota fiscal eletrônica. O CAR é apresentado pelo PPCDAm como uma das iniciativas que têm colaborado para a redução do desmatamento na Amazônia e poderiam ser expandidas, considerando-se as oportunidades e as particularidades de cada região ou segmento. Trata-se de um instrumento para monitorar o desflorestamento, na medida em que permite identificar se determinada área desmatada tem ou não autorização do órgão competente. Por intermédio dele, o proprietário ou posseiro deve informar eletronicamente a área total de seu imóvel, as áreas de uso, as Áreas de Preservação Permanente e a área de Reserva Legal. Assim, cruzando-se imagens de satélite e outros sistemas de imageamento, como radar, com o perímetro de desmatamento autorizado, é mais rápida a identificação de eventual irregularidade. Adicionalmente, o CAR pode vir a se constituir num instrumento de planejamento da propriedade e de recuperação de áreas, na escala de paisagens, podendo contribuir para a formação de corredores biológicos e de conservação dos demais recursos naturais.

O Cadastramento Ambiental Rural vem sendo utilizado desde 2008 nos Estados do Mato Grosso e do Pará. Outras Unidades da Federação, valendo-se dessas experiências, também estão interessadas em promover ajustes no arcabouço normativo estadual com o fim de criar um mecanismo mais simples e eficaz de controle e monitoramento do desmatamento nos imóveis rurais e de licenciamento ambiental.

Hoje, o BNDES participa de esforços com os Ministérios do Meio Ambiente – MMA e da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA, a Associação Brasileira das Indústrias Exportadoras de Carne – ABIEC, a Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil – CNA, a Associação Brasileira de Frigoríficos – Abrafrigo, o Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial – Inmetro, Estados da Federação e empresas de hardware e software para a elaboração e implementação de sistemas de rastreabilidade de cunho sanitário e ambiental. O desenvolvimento de sistemas dessa natureza ainda é um desafio para o país, especialmente na Amazônica Legal, pois envolve custos com os quais os produtores relutam em arcar e questões fundiárias que não são bem resolvidas na região, além das dificuldades que o poder público enfrenta para fiscalizar as propriedades rurais. É importante reforçar que a associação de controles ambientais ao sistema de rastreabilidade não deve por em risco sua função precípua, que é o controle sanitário do rebanho.

VOTO

Trata-se da solicitação do Congresso Nacional encaminhada a este Tribunal pelo Sr. Presidente da Câmara dos Deputados, requerendo informações acerca dos financiamentos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES relativos às atividades que de alguma forma poderiam incentivar o desmatamento ilegal da Amazônia.

2. Em assentada anterior, diante da inexistência de trabalho de fiscalização neste Tribunal que tratasse especificamente dos financiamentos do BNDES para a atividade agropecuária e da verificação do cumprimento da legislação ambiental por parte dos tomadores de dinheiro público gerenciado por aquela instituição de fomento, propus uma abordagem mais abrangente da matéria, que foi acolhida por este Plenário e consubstanciou-se no Acórdão nº 266/2010-Plenário.

3. Nesta oportunidade aprecia-se o relatório de fiscalização elaborado pela equipe da 8ª Secex, transcrito na íntegra ao final do relatório que precede este voto. O extenso e bem elaborado trabalho mostra que somente o BNDES investiu, entre janeiro de 2005 e março de 2010, mais de R$ 12 bilhões em empresas frigoríficas que possuem unidades industriais nos estados da Amazônia Legal. Em linhas gerais, as diretrizes adotadas pelos bancos no financiamento ao setor agropecuário na região estão em conformidade com a legislação vigente, exigindo dos beneficiários, em alguns casos, obrigações que vão além daquelas estabelecidas pelas normas ambientais. No entanto, as salvaguardas socioambientais estipuladas na concessão de empréstimos a frigoríficos na região amazônica não foram suficientes para impedir a ocorrência de irregularidades na cadeia produtiva da pecuária, como o desmatamento ilegal e o trabalho escravo.

4. Merece destaque algumas medidas recentes, cujos resultados estão ainda por serem avaliados, que buscam trazer toda a cadeia produtiva da pecuária na Amazônia Legal para a legalidade, tais como os Termos de Ajustamento de Conduta – TAC firmados entre o Ministério Público Federal no Pará e os frigoríficos que atuam no estado, em que estes se comprometem a adquirir gado apenas de fornecedores que atendam a diversas exigências de regularidade socioambiental e fundiária; e a publicação de resolução interna do BNDES ampliando o conjunto de medidas que contribuem para a sustentabilidade da cadeia produtiva da pecuária bovina, até então restritas às operações de investimento em participação acionária em frigoríficos (por exemplo, o Banco passou a exigir das empresas de abate de animais postulantes a qualquer modalidade de financiamento compromissos semelhantes àqueles previstos nos TAC acima referidos).

5. Há que se considerar que a formulação de políticas públicas para o setor é complexa e exige uma articulação e coordenação eficientes, visto que envolvem diversos órgãos e entidades (BNDES, Banco do Brasil, Banco da Amazônia, Ministérios da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA, do Desenvolvimento Agrário – MDA, do Meio Ambiente – MMA e do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – MDIC, Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – Embrapa e a Casa Civil da Presidência da República) e programas de governo (Programa Estruturante Para Consolidar e Expandir a Liderança do Setor de Carnes, no âmbito da Política de Desenvolvimento Produtivo – PDP, Plano de Ação Para a Prevenção e o Controle do Desmatamento na Amazônia Legal – PPCDAm, Plano Amazônia Sustentável – PAS e Plano Nacional sobre Mudança do Clima – PNMC, dentre outros). Releva mencionar que a equipe de fiscalização identificou falhas na articulação e coordenação das políticas para o setor, tarefas a cargo da Casa Civil da Presidência da República.

6. Acolho a proposta de encaminhamento sugerida pela 8ª Secex, fundamentada no minudente trabalho realizado pela equipe de fiscalização da unidade técnica, com ajustes na redação e alterando o item 4.V transcrito no relatório precedente, no sentido de determinar à 8ª Secex que inclua em seu planejamento para o ano de 2012 a realização de trabalho para avaliar em que medida as diretrizes para o apoio ao setor pecuário estabelecidas na Resolução BNDES nº 1.854/2009 atingiram os objetivos propostos, bem como determinando o arquivamento dos autos.

Diante do exposto, Voto por que este Colegiado adote o Acórdão que ora submeto à sua deliberação.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 6 de outubro de 2010.

RAIMUNDO CARREIRO

Relator

ACÓRDÃO Nº 2671/2010 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 026.021/2009-9

2. Grupo I – Classe II – Assunto: Solicitação do Congresso Nacional

3. Interessado: Câmara dos Deputados

4. Entidades: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, Banco da Amazônia – Basa e Banco do Brasil S/A

5. Relator: Ministro Raimundo Carreiro

6. Representante do Ministério Público: não atuou

7. Unidade: 8ª Secex

8. Advogado constituído nos autos: não há

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos os presentes autos de Solicitação do Congresso Nacional, formulada pelo Exmo. Sr. Presidente da Comissão da Amazônia, Integração Nacional e de Desenvolvimento Regional, encaminhada a este Tribunal pelo Exmo. Sr. Presidente da Câmara dos Deputados, no sentido de obter informações acerca dos empréstimos oriundos do BNDES que financiam atividades econômicas que potencialmente poderiam incentivar o desmatamento ilegal da Amazônia.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. informar à Comissão da Amazônia, Integração Nacional e de Desenvolvimento Regional da Câmara dos Deputados que a auditoria realizada por equipe deste Tribunal constatou que:

9.1.1. nos procedimentos adotados pelos agentes financeiros oficiais auditados – BNDES, Banco da Amazônia (Basa) e Banco do Brasil – para a concessão de crédito rural em geral, e mais especificamente para financiamento a empresas frigoríficas e de abate de bovinos na Amazônia Legal, não foram constatadas inconformidades com a legislação ambiental;

9.1.2. para a concessão de crédito rural, a legislação federal vigente exige o licenciamento ambiental do empreendimento financiado (no caso concreto desta auditoria, da planta industrial do frigorífico), porém não exige avaliação dos impactos ambientais indiretos provocados pela cadeia produtiva (no caso concreto, a possível degradação ambiental causada pelas propriedades rurais que fornecem o gado para o abate nas empresas frigoríficas);

9.1.3. há incoerências entre o Programa Para Consolidar e Expandir a Liderança do Setor de Carnes, no âmbito da Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) do MDIC – em razão do qual o BNDES realizou significativos investimentos em empresas frigoríficas nacionais – e as ações do Governo Federal de combate ao desmatamento da Amazônia Legal, em especial o Plano de Ação Para a Prevenção e o Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm), que aponta a pecuária como um dos principais vetores de desflorestamento da região;

9.1.4. a partir do segundo semestre de 2009, algumas iniciativas foram adotadas com o objetivo de trazer a cadeia produtiva da pecuária na Amazônia Legal para a regularidade socioambiental, como os Termos de Ajustamento de Conduta firmados entre o Ministério Público Federal, empresas frigoríficas e o Governo do Estado do Pará, e a edição da Resolução BNDES nº 1.854/2009, que contempla diretrizes socioambientais para o apoio ao setor da pecuária;

9.1.5. o Banco da Amazônia – Basa adota as diretrizes estabelecidas na Resolução BNDES nº 1.854/09 quando concede financiamentos a empresas frigoríficas com recursos do BNDES, porém não as adota quando o faz com recursos próprios ou do Fundo Constitucional da Região Norte – FNO;

9.1.6. estudos recentes demonstram que o perfil do desmatamento da Amazônia vem sofrendo alterações desde 2005, com o aumento constante da participação relativa dos desmatamentos com área inferior a 50 hectares, fato que representa um desafio para a continuidade da queda nas taxas de desmatamento, na medida em que demanda ações de fiscalização mais complexas e que envolvam um número maior de municípios;

9.1.7. torna-se imprescindível o fomento a atividades sustentáveis na Amazônia, que forneçam aos produtores rurais e agricultores familiares alternativas economicamente viáveis para que não seja preciso avançar a fronteira agropecuária sobre a floresta;

9.2. recomendar ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior e à Casa Civil da Presidência da República que, ao formularem planos de desenvolvimento regionais ou nacionais, a exemplo da Política de Desenvolvimento Produtivo, reforcem a articulação interministerial, envolvendo as instituições ambientais competentes, de modo a compatibilizá-los com as metas de redução de desmatamento da Amazônia assumidas pelo Governo Federal e com as políticas de desenvolvimento sustentável da região, como o Plano Amazônia Sustentável;

9.3. recomendar ao Banco da Amazônia que verifique a conveniência e a oportunidade de adotar as diretrizes para o apoio ao setor da pecuária, estabelecidas na Resolução BNDES nº 1.854/2009, quando conceder financiamentos a empresas frigoríficas também com recursos próprios, do Fundo Constitucional da Região Norte ou do Orçamento Geral da União;

9.4. recomendar à Casa Civil da Presidência da República que coordene esforços, juntamente com os Ministérios do Meio Ambiente – MMA, da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA, e do Desenvolvimento Agrário – MDA, e com a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – Embrapa, para estruturar e capacitar a assistência técnica e extensão rural oferecida aos produtores rurais da Amazônia Legal, além de estudar formas de indução de práticas sustentáveis a serem conjugadas com a concessão de crédito rural na região;

9.5. determinar à 8ª Secex que inclua em seu planejamento para o ano de 2012 a realização de trabalho para avaliar em que medida as diretrizes para o apoio ao setor pecuário estabelecidas na Resolução BNDES nº 1.854/2009 atingiram os objetivos propostos;

9.6. encaminhar cópia do presente acórdão, relatório e voto:

9.6.1. à Comissão da Amazônia, Integração Nacional e de Desenvolvimento Regional da Câmara dos Deputados;

9.6.2. ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, Banco do Brasil – BB e Banco da Amazônia – Basa;

9.6.3. aos Ministros de Estado da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, do Desenvolvimento Agrário, do Meio Ambiente e do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior;

9.6.4. à Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – Embrapa;

9.6.5. à Casa Civil da Presidência da República;

9.7. arquivar os autos.

10. Ata nº 37/2010 – Plenário.

11. Data da Sessão: 6/10/2010 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2671-37/10-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Ubiratan Aguiar (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro (Relator), José Jorge e José Múcio Monteiro.

13.2. Auditor convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

13.3. Auditores presentes: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente)

UBIRATAN AGUIAR

(Assinado Eletronicamente)

RAIMUNDO CARREIRO

Presidente

Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral, em exercício

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