jusbrasil.com.br
16 de Outubro de 2019
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU : 01479920070 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
há 9 anos
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Inteiro Teor

TCU__01479920070_4db36.doc
DOWNLOAD

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 014.799/2007-0

GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 014.799/2007-0

Natureza (s): Relatório de Auditoria de Natureza Operacional

Órgãos/Entidades: Ministério da Defesa, Agencia Nacional de Aviacao Civil, Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária - Infraero,

Interessado: Tribunal de Contas da União

Advogado (s): não há

SUMÁRIO: LEVANTAMENTO DE AUDITORIA DE NATUREZA OPERACIONAL. PLANEJAMENTO DO SISTEMA DE AVIAÇÃO CIVIL BRASILEIRO. JUNTADA A OUTRO TC DE OBJETO CORRELATO.

RELATÓRIO

Trata-se de Relatório de Execução de Auditoria de Natureza Operacional que tem por objetivo avaliar a estrutura e as ações da União voltadas ao planejamento do sistema de aviação civil brasileiro.

O foco da fiscalização é o processo de planejamento e a execução da política de aviação civil no país, considerando as profundas mudanças organizacionais pelas quais o setor vem passando. Além disso, examinou-se de que forma é conduzido o processo de concessão de horários de transporte (Hotrans), incluindo a forma mediante a qual os aeroportos calculam a capacidade aeroportuária.

Reproduzo, a seguir, o relatório efetuado pela 3ª Secex, em que constam os principais achados, a conclusão e a respectiva proposta de encaminhamento da equipe de auditoria:

“Incerteza sobre a identidade do órgão central do sistema

Formalmente, o órgão central do sistema é o DAC, pois o Decreto nº 65.144/1969 nunca foi revogado. No entanto, o pré-falado esvaziamento de departamento e sua iminente extinção tornam a norma inaplicável. Mesmo assim, não foi editada norma que defina claramente qual é o novo órgão central.

Além da permanência do Decreto nº 65.144/1969, atribuindo competência de orientação normativa e supervisão técnica ao DAC, que não tem mais condições de atuar, o Comando da Aeronáutica ainda detém competência de orientar, coordenar e controlar as atividades de aviação civil (Lei Complementar 97/1999 e Decreto 5.196/2004). No entanto, a autoridade de aviação civil é a ANAC (Lei 11.182/2005), a qual compete regular e fiscalizar o setor.

Por sua vez, à SAC compete assessorar o Ministro da Defesa na coordenação e supervisão dos órgãos do setor, bem como na formulação de diretrizes políticas. Cabe ainda à SAC promover a harmonização dos planejamentos (Decreto 6.223/2007).

Fato é que a criação da ANAC e da SAC trouxe confusão sobre a identidade do órgão central, porque atribuições do DAC foram diluídas entre esses dois novos agentes.

Relatos de gestores e especialistas são convergentes no sentido de afirmar que há incerteza sobre a identidade do órgão central do sistema em razão das várias mudanças institucionais dos últimos anos, bem como da falta de clareza das normas.

Antes da criação do Ministério da Defesa essa incerteza não existia porque o DAC, como órgão central, concentrava as competências de planejar, supervisionar, controlar e fiscalizar as atividades da aviação civil. Ademais, os principais atores estatais estavam subordinados ou vinculados à Aeronáutica. A disciplina militar e o enquadramento do DAC na estrutura da Aeronáutica certamente facilitaram a organização e o desenvolvimento do sistema.

Hoje, a plêiade de agentes estatais é composta por diversos atores estranhos ao Comando da Aeronáutica, como a ANAC, a Infraero, o CONAC e a SAC. Com atores de diversas naturezas e sem um órgão central definido e reconhecido pelos atores do sistema, tornou-se árdua a tarefa do Ministério da Defesa, que em última instância é o responsável por realizar uma eficiente articulação institucional.

Mesmo tendo atribuições sobre o planejamento do sistema, assim como a tarefa de articulação dos agentes da aviação civil, segundo relatos de gestores e especialistas, a SAC não é reconhecida como o órgão central do sistema.

Entre as atribuições da secretaria estão as de promover a harmonização dos planejamentos relativos à aviação civil, à infraestrutura aeroportuária civil e à infraestrutura de navegação aérea civil; formular e propor medidas para adequar o funcionamento dos diversos sistemas ou subsistemas que integram a aviação civil, a infraestrutura aeroportuária civil e a infraestrutura de navegação aérea civil; bem como promover, no âmbito de sua competência, a interação com órgãos e entidades nacionais e internacionais nos assuntos relacionados à aviação civil (Decreto nº 6.233/2007, art. 26, incisos VII a IX).

A instalação da SAC é muito recente e sua atuação ainda é tímida e limitada. Entretanto, fatos como a elaboração de proposta da Política Nacional de Aviação Civil podem ser interpretados como demonstração de que há objetivo institucional de estabelecer estrutura de planejamento para o setor.

Os órgãos centrais dos sistemas da administração pública são identificados com as atribuições de orientação normativa e supervisão técnica (vide art. 3º do Decreto nº 65.144/1969 e Lei nº 10.180, que trata de sistemas da administração pública). Entretanto, a desconcentração dos órgãos do sistema de aviação civil pode significar que o entendimento do que seja o órgão central do sistema deva ser repensado. Esse conceito de órgão central deve ser entendido como aquele que harmoniza os planos do sistema, assim como promove a articulação entre os agentes da aviação civil, não cabendo aqui a ideia de um órgão principal ou mesmo hierarquicamente superior aos demais. Sua principal tarefa é buscar a convergência das ações visando atender as políticas da aviação civil.

Omissão e sobreposição de responsabilidades sobre o planejamento

Até 1999, o planejamento do sistema de aviação civil cabia ao DAC, que era o órgão central do sistema. Essa atribuição ainda é formalmente desse departamento, conforme o mais recente decreto de organização do Ministério da Defesa (Anexo do Decreto nº 5.196/2004, art. 18), apesar de o departamento estar em processo de extinção. De forma coerente com o modelo antigo para o setor, cabia ao Comando da Aeronáutica a formulação e a condução da política aeronáutica, civil e militar. As atribuições do Comando foram restringidas ao setor militar pelo art. , inciso I, do Anexo ao Decreto nº 5.196/2004.

Em 2000, o Poder Executivo encaminhou à Câmara de Deputados o Projeto de Lei nº 3.846/2000 que tinha por objeto a ordenação da Aviação Civil e a criação da ANAC. A sinalização da criação dessa agência deflagrou o processo de esvaziamento dos quadros de pessoal do DAC, assim como levou à paralisia das atividades de planejamento do departamento, considerando que a extinção do órgão já era certa e iminente. A principal consequência dessa situação foi a descontinuidade da atualização do Plano de Desenvolvimento do Sistema de Aviação Civil - PDSAC, que era o principal orientador do sistema de aviação civil.

A caracterização desses fatos foi reforçada em entrevistas com diversos especialistas e gestores, podendo ser ilustrada nas palavras do Brigadeiro Bueno, Comandante da Força Aérea Brasileira de janeiro de 2003 a fevereiro de 2007, em exposição, na Câmara dos Deputados, acerca da Atuação da Força Aérea Brasileira em prol da defesa nacional, no dia 11 de junho de 2003.

“O Departamento de Aviação Civil está funcionando, digamos assim, em banho-maria, esperando a criação da ANAC.”

Brigadeiro Luiz Carlos da Silva Bueno em audiência na Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional, da Câmara dos Deputados, em 11 de junho de 2003. Disponível em <http://www.defesanet.com.br/trans/câmara/bueno/bueno.htm>, acessado em 8/7/2008.

A lei de criação da ANAC (2005) não determinou à agência a competência de planejar o sistema de aviação civil. Essa competência era do DAC mesmo antes da criação do Sistema de Aviação Civil (Decreto nº 5.196/2004, art. 18 e 60.521/1967, art. ) e só foi transferida à Secretaria de Aviação Civil do Ministério da Defesa em 04 de outubro de 2007, por meio de seu Departamento de Política de Aviação Civil (Decreto nº 6.223/2007, Anexo I, art. 27). A SAC exerce a função de Secretaria Executiva do CONAC (art. do Decreto nº 3.564/2000, com redação dada pelo Decreto nº 6.223/2007), ao qual compete assessorar o Presidente da República na formulação da política de ordenação da aviação civil.

Relatos dos agentes do sistema de aviação civil revelam que os atores envolvidos acreditavam que a ANAC substituiria integralmente o DAC. Essa percepção era tão disseminada que foi registrada em carta de Diretor demissionário da ANAC:

“A ANAC passou por três transições de grande complexidade: a) de uma estrutura organizacional militar para uma de caráter civil; b) de um órgão executivo (antigo DAC) para uma Agência Reguladora; e c) de segmento que era parte de um sistema decisório unificado e centralizado, para um de natureza multipolar, parte do qual cabe a ela articular e regular (...)”

“Com o advento da Lei de criação da ANAC, a atividade de autoridade aeronáutica foi transferida, com todas as suas responsabilidades, para a ANAC. Muitas dessas atribuições e competências foram repetidas no Decreto que regulamentou a Lei da ANAC (...)”

“As competências que excedem às antigas do DAC não se restringiram ao texto da Lei de criação da Agência Reguladora, mas avançaram, ainda mais, em seu Regulamento, aprovado pelo Decreto nº 5.731, de 2006, onde o Poder Executivo institui algumas atribuições de grande importância econômica para o setor aéreo (...)”

Diretor de Relações Internacionais e de Estudos, Pesquisas e Capacitação da ANAC, Josef Barat em carta de renúncia ao cargo, encaminhada em 25/09/2007, ao Ministro da Defesa Nelson Jobim. Disponível em: http://www.anac.gov.br/imprensa/mensagembarat.asp. Acessado em: 2/9/2008.

Contribuindo para a construção desse entendimento, a lei de criação da ANAC (art. 42, Lei nº 11.182/2005) autoriza o Poder Executivo a extinguir o DAC assim que a ANAC fosse instalada. Não obstante, a lei não atribuiu todas as competências do DAC à ANAC, a exemplo da tarefa de planejar. Além disso, ao contrário da manifestação do ex-Diretor da ANAC, a agência não assumiu a função de autoridade aeronáutica (Lei Complementar 97/1999, art. 18, parágrafo único e Decreto 5.196/2004, art. 23, inciso XXIII), que permaneceu com o Comando da Aeronáutica, mas somente de autoridade de aviação civil, tampouco recebeu todas as responsabilidades do departamento.

Outro aspecto que deve ser ressaltado é que o sistema de aviação civil, de um lado, conta com uma agência reguladora, sem atribuição de planejamento estratégico, que recebeu o patrimônio do extinto Instituto de Aviação Civil - IAC, que era o órgão de planejamento do DAC. De outro lado, a Secretaria de Aviação Civil (SAC), recém-criada, tem atribuição de planejar o desenvolvimento do sistema, mas carece de estrutura para isso.

Considerando que o DAC era subordinado ao Comando da Aeronáutica - Comaer e que ele foi desativado em face da transferência do seu acervo técnico e patrimonial à ANAC em março de 2006 (art. , Decreto nº 5.731/2006), o Comaer permaneceu com a responsabilidade do planejamento do sistema. Cabe esclarecer que, apesar de autorizado, o Poder Executivo ainda não extinguiu o DAC por motivos de transferência patrimonial ainda não integralmente realizada à ANAC. Em setembro de 2008, o Departamento contava apenas com um oficial em seus quadros e não possuía dotação orçamentária.

A análise do arcabouço normativo recente da aviação civil revela a tentativa de suprir o vácuo institucional deixado pela desativação do DAC. Como destacado pelo ex-diretor da ANAC, o regulamento da agência avançou em relação ao que havia sido previsto na lei de criação, bem como no decreto de instalação. O primeiro regimento interno da ANAC (Resolução ANAC nº 1, de 18/04/2006, art. 74 do anexo), extrapolando a previsão legal, estabeleceu sua competência para promover o planejamento integrado da infraestrutura aeronáutica, aeroportuária e dos serviços aéreos.

Esta resolução trouxe inovação normativa não pertinente à natureza dessa norma. Essa avocação de competência surgiu por causa da omissão de agir do DAC/Comaer de 2000 a 2007. Em decorrência da criação da SAC em 2007, com a expressa competência de planejar, a ANAC retirou essa atribuição de seu regimento interno (Resolução nº 38, de 07/08/2008). Assim, ocorreu, do ponto de vista institucional-legal, sobreposição de competências sobre planejamento no período de 18/04/2006 a 07/08/2008, da seguinte forma: de 18/04/2006 a 04/10/2007 (DAC/Comaer e ANAC) e de 04/10/2007 a 07/08/2008 (ANAC/SAC). A tentativa da ANAC em suprir a lacuna funcional deixada pelo Comaer pode ser a causa dessa sobreposição.

A criação da Secretaria de Aviação Civil (Decreto nº 6.223/2007) surgiu da necessidade de o sistema ter unidade organizacional com função de harmonizar, coordenar e promover o desenvolvimento equilibrado do sistema da aviação civil, assim como exercer o papel de planejador. Nesse sentido, o diretor-geral do Departamento de Controle do Espaço Aéreo (DECEA), major-brigadeiro-do-ar Ramón Borges Cardoso, declarou em seu segundo depoimento na CPI da crise aérea da Câmara dos Deputados a necessidade de planejamento central diante da inexistência de um órgão nacional de gerenciamento e planejamento do sistema aéreo brasileiro. Segundo ele, este fato dificulta a solução para os problemas vividos pelos passageiros nos aeroportos:

"Há necessidade de um órgão centralizador. Todos devem perseguir o mesmo objetivo. Hoje cada órgão faz seu planejamento sem objetivo comum"

Disponível em <http://www2.câmara.gov.br/homeagencia/materias.html?pk=106800>, acessado em 01/09/2008.

O que é necessário e reconhecido pelos atores do sistema é que deve existir um responsável pelo planejamento estratégico do sistema, que norteará os desenvolvimentos dos subsistemas e a integração com os demais modais de transporte. Não é que o planejamento deva ser completamente centralizado em todos os níveis e diversos aspectos do sistema de aviação civil. O que se argumenta, a partir da visão de vários atores importantes do setor, é que o planejamento deve ser articulado, pois o sistema de aviação civil é um todo, com subsistemas e interfaces com outros setores da economia do país. Do contrário, corre-se o risco de o sistema ser pensado como mosaico, com peças que não se encaixam bem. O estudo de problemas específicos, se não articulado no sistema, pode levar a soluções que criam conflito entre os subsistemas. É desejável que os órgãos responsáveis por subsistemas atuem no planejamento, como o DECEA no controle do espaço aéreo e a Infraero na estrutura aeroportuária. O órgão responsável pelo planejamento estratégico deve ter papel articulador dos subsistemas e, se for o caso, propor soluções para instâncias superiores de decisão ou de articulação intersetorial.

A criação da SAC aponta na direção de torná-la responsável pelo planejamento estratégico do sistema, mas sua criação recente e estrutura limitada fazem com que esse novo agente do sistema ainda não tenha suprido a lacuna de produção e articulação de planos.

(...)

O Planejamento do Sistema de Aviação Civil

O Plano de Desenvolvimento do Sistema de Aviação Civil - PDSAC consiste em iniciativa do DAC em concentrar formalmente todas as intenções de desenvolvimento da aviação civil, assemelhando-se a um plano estratégico do setor e descrevendo o processo de planejamento e os objetivos estratégicos da aviação civil. O plano traz, além das metas estabelecidas para a infraestrutura aeronáutica, apresentação do próprio sistema, formulação das diretrizes políticas e detalhamento de metas e ações estratégicas dos setores do sistema.

O IV PDSAC (1997) é a versão atualmente em vigor, que inovou com a inclusão de cenário prospectivo de desenvolvimento do sistema até 2020, com antevisão das tecnologias previstas à época para entrar em operação no século XXI, projeções de demanda por transporte aéreo e estimativa dos investimentos necessários para manter o Sistema operando de forma regular, segura e eficiente, além de recomendação, ao futuro PDSAC, da integração, de forma consolidada, das metas e diretrizes do Plano de Desenvolvimento da Infraestrutura Aeroportuária (PDINFRA) e do Plano de Desenvolvimento do Sistema de Controle do Espaço Aéreo (PDSCEA). Essa medida criaria efetivamente um plano estratégico para o sistema, mas nunca foi implementada.

(...)

Perspectivas para o sistema de planejamento

Visando contribuir para o aperfeiçoamento do sistema de aviação civil, há propostas que reestruturam o sistema de planejamento do setor. A nova estrutura pretende explicitar e consolidar diretrizes e articular melhor os planejamentos dos subsistemas da aviação civil.

Futuro dos planos da aviação civil

image5.wmfA formulação da Política Nacional de Aviação Civil (PNAC) reflete a vontade do governo em reunir as políticas públicas em um documento, tornando-o referência e fonte primária das ações a serem implantadas no setor aéreo. Segundo o Decreto no 3.564/2000, o Conac é órgão de assessoramento do Presidente da República para a formulação da política de ordenação da aviação civil. Por sua vez, o Decreto no 6.223/2007 dispõe sobre a competência da Secretaria de Aviação Civil (SAC) em assessorar o Ministro da Defesa na formulação de diretrizes para a PNAC. A Resolução Conac no 18/2003 e sua substituta, Resolução Conac no 12/2007, recomenda ao Ministério da Defesa que, observadas as diretrizes políticas presentes nas Resoluções aprovadas pelo Conselho, formalize projeto de Política Nacional de Aviação Civil – PNAC, abrangendo todos os segmentos e aspectos do Sistema de Aviação Civil.

Segundo o CONAC, a intenção da formulação da PNAC é assegurar à sociedade um serviço de transporte aéreo de maior qualidade, mais seguro, eficiente, econômico, adequado, moderno, caracterizado pela concorrência e integrado às demais modalidades de transporte. O projeto da Política Nacional da Aviação Civil ainda não foi apreciado pelo CONAC, embora conste no endereço eletrônico do Ministério da Defesa (https://www.defesa.gov.br/eventos_temporarios/2008/PNAC/, consultado em 07/10/08) que a reunião de apresentação e apreciação do projeto da PNAC seria dia 02/07/2008. Cabe destacar que a formalização da PNAC vem sendo recomendada pelo CONAC desde 2003 (Resoluções nº 18/2003, de 30/10/2003, nº 01/2007, de 06/06/2007, nº 12/2007, de 20/07/2007 e nº 20/2007, 18/10/2007). Após sucessivas prorrogações, o prazo final recomendado pelo CONAC expirou em maio de 2008.

A proposta da PNAC foi disponibilizada no site do Ministério da Defesa para do dia 29/05/08 ao dia 17/06/08. A Secretaria de Aviação Civil do Ministério da Defesa organizou nos dias 7 e 8 de junho de 2008 um workshop com os principais órgãos, entidades, interessados e usuários do sistema para discutir a minuta desse documento. Alguns agentes do sistema de aviação civil, que participaram do workshop reclamaram da exiguidade de tempo para a discussão dos 10 temas, considerando que houve apenas um dia (07/06/08) e meio (08/06/08) para o evento. Para a realização dessa tarefa foram criadas oficinas de trabalho sobre os seguintes temas: I - Segurança: Segurança Operacional e contra atos ilícitos, Prevenção de Acidentes; II - Direito do Consumidor,; Direito ao serviço adequado, Direito à Informação, Continuidade, Regularidade e Pontualidade; III- Proteção ao Meio Ambiente; IV - Regulação e Planejamento; V - Organização Institucional; VI - Recursos Humanos; VII - Infraestrutura Aeroportuária e Planejamento; VIII - Ciência e Tecnologia e Indústria Aeronáutica; IX - Infraestrutura de Navegação Aérea e Planejamento; e X - Serviços Aéreos.

Para orientar a implementação das políticas, o CONAC determinou à ANAC a elaboração do Plano Aeroviário Nacional - PAN. Nesse novo panorama, não se sabe qual será o destino do IV PDSAC, que deixou de ser atualizado (seção 0). Contudo, sabe-se que o PAN articular-se-á com os demais planos: PDSCEA (Plano de Desenvolvimento do Sistema de Controle do espaço Aéreo Brasileiro), Planos diretores aeroportuários, Planos Aeroviários Estaduais e o Plano Nacional do Turismo.

O Decreto-lei nº 270, de 28 de fevereiro de 1967, criou o Fundo Aeroviário e dispôs sobre a constituição do Plano Aeroviário Nacional.

O Plano Aeroviário Nacional englobará todo planejamento relativo ao projeto e execução dos Aeródromos e aeroportos, edificações, pistas de pouso, instalações necessárias à operação aérea, serviços dentro e fora da área dos aeroportos e aeródromos, destinados a facilitar e tornar seguro a navegação aérea, tráfego aéreo, telecomunicações, meteorologia, coordenação de busca e salvamento, informações aeronáuticas, bem como as instalações de auxílio rádio e visuais; (art. 10, I)

Não havendo prosperado a elaboração do PAN, o IV PDSAC reforçou a intenção de sua elaboração (IV PDSAC/1997, item 4.3.1.1, p. 25), mas que também não foi adiante. A carência de instrumento que determinasse a priorização dos investimentos na infraestrutura aeroportuária nacional fez surgir a Resolução-CONAC nº 11/2003, 30/10/03 que recomendava ao Departamento de Aviação Civil a elaboração do PAN. Posteriormente, a Resolução nº 09/2007 do CONAC, de 20/07/07, recomendou à ANAC a elaboração o PAN no prazo de 180 dias, observando a Política Nacional de Aviação Civil. A alteração do responsável pela elaboração do plano foi resultado das alterações institucionais do setor. Este prazo foi prorrogado por mais 180 dias (Resolução/CONAC nº 20/2007, de 18/10/07), tendo expirado em maio de 2008, mas o plano ainda não foi apresentado. Segundo a ANAC, a elaboração do PAN depende da aprovação da PNAC pelo CONAC, que ainda não ocorreu.

Apesar de os fatos recentes indicarem que a PNAC e o PAN estão sendo elaborados, constata-se que as orientações políticas e estratégicas para o setor estão ainda em discussão e evidenciam a lacuna de planejamento que deveria expressar a visão de futuro da aviação civil. A incerteza sobre as diretrizes gerais para o setor afeta o planejamento dos subsistemas, dos PAE e dos PDir. Particularmente, o planejamento da infraestrutura aeroportuária apresenta oportunidades de melhoria no que se refere à integração do setor com outros modais de transporte.

Segundo a Superintendência de Planejamento e Gestão da Infraero, o plano de desenvolvimento aeroportuário, previsto no Estatuto da Infraero (art. 27, IV), não foi elaborado devido à inexistência do PAN para o seu balizamento. É neste plano geral e de longo prazo que a Infraero deveria estabelecer a prioridade de investimentos nos aeroportos administrados pela empresa, fazendo a interface entre o PAN e os PDir.

Outra consequência da não elaboração do PAN reflete-se nos planos aeroviários estaduais (PAE). Suas premissas e diretrizes devem constar dos PAE, que deverão ser atualizados conforme a necessidade e adequação diante das informações apresentadas no PAN, com a finalidade de mantê-los integrados e coordenados.

A desatualização do IV PDSAC e inexistência do Plano Aeroviário Nacional

O IV PDSAC, principal plano estratégico do Sistema de Aviação Civil, não foi atualizado desde a sua elaboração em 1997. O IV PDSAC é composto por políticas, estratégias, programas, projetos e atividades necessárias ao desenvolvimento do sistema de aviação civil. O plano essencialmente descreve os diagnósticos, os programas e as ações destinadas ao desenvolvimento do sistema, desdobrados pelos três componentes funcionais: recursos humanos, infraestrutura aeronáutica e serviços aéreos. Tendo em vista o horizonte de planejamento projetado para o ano de 2020, a constante evolução do cenário econômico mundial e nacional e da tecnologia aeronáutica, o IV PDSAC reconhece a necessidade permanente de sua atualização e revisão, que em princípio, seria quadrienal.

‘O sistema de aviação civil, como segmento do Poder Aerospacial, participa do desenvolvimento nacional, num processo essencialmente dinâmico, com repercussões nos âmbito nacional e internacional. (...)

A qualidade, a produtividade e a preservação ambiental são exigências do processo de globalização por que passam todas as economias do mundo, tornado incontinenti o acompanhamento, em tempo real, da evolução tecnológica, para atualizar e adequar o Sistema de Aviação Civil Brasileiro às tendências internacionais.

Os Recursos Humanos, a Infraestrutura Aeronáutica e os Serviços Aéreos, que são os componentes funcionais do sistema, necessitam ter sua capacitação neste processo avaliada constantemente, visando à adequação das Diretrizes, Ações Estratégicas, Programas, Projetos e Atividades em curso.

Com esse objetivo, faz-se necessário que este Plano seja atualizado permanentemente e revisado, em princípio, de quatro em quatro anos pelo Órgão Central do Sistema, para acompanhar a evolução tecnológica da Aviação civil e o desenvolvimento socioeconômico do País.’ (grifamos) ( IV PDSAC, p.43)

A versão anterior do PDSAC também havia enfatizado a necessidade de atualização do plano, tendo o DAC assumido esse compromisso nos seguintes termos:

‘O Homem, a Máquina, a Infraestrutura e os Serviços Aéreos, que são a síntese das atividades sistêmicas, necessitam ter sua participação no processo orientado pelo estabelecimento de Objetivos Gerais e Setoriais, bem como das respectivas Diretrizes, com vistas às respectivas Ações Estratégicas, Programas e Projetos.

Com esse objetivo faz-se necessária a atualização constante deste Plano, sendo esta uma meta e um compromisso do Departamento de Aviação Civil. ‘(grifamos) (III PDSAC, 1988, p.100)

A falta de revisão do IV PDSAC foi um dos fatores que contribuíram para a desorganização do sistema de planejamento do setor de transporte aéreo nos últimos anos. Sua origem está relacionada com as dificuldades institucionais associadas ao processo de criação do Ministério da Defesa (MD) e com a promessa de criação da ANAC. Esses fatos desencadearam a paralisação das atividades de planejamento do DAC desde a criação do MD (1999), passando pela instalação da ANAC, até a desativação do DAC (2006).

Embora responsável pela atualização do IV PDSAC, o DAC não efetuou as revisões quadrienais que, em princípio, deveriam ocorrer em 2001 e 2005. Desse modo, no período de 2001 até 2008 não houve qualquer revisão dos diagnósticos apresentados para os recursos humanos, infraestrutura aeroportuária e serviços aéreos, assim como as ações e os programas de desenvolvimento do sistema de aviação civil não foram reavaliados.

Além da necessidade de revisão do IV PDSAC, que deveria ocorrer a cada quatro anos, se faz necessário reavaliar a frequência dessa revisão, em função da dinâmica do setor aéreo e das inúmeras variáveis que interferem no desenvolvimento da aviação civil que podem alterar substancialmente o cenário socioeconômico previsto no início do quadriênio. O exemplo da revisão anual do PDE (setor energético) é muito oportuno para evidenciar a importância da redução dos intervalos temporais para revisão.

No setor energético o documento que tem o papel de orientar futuras ações governamentais e de comunicar aos agentes do setor o cenário de referência é o Plano Decenal de Expansão de Energia (PDE). A atualização anual do plano está assim definida (PDE/2007-2016, p. 17):

‘O presente Plano, de forma pioneira, amplia a abrangência do planejamento no horizonte decenal, incorporando uma visão integrada da expansão da demanda e da oferta de diversos energéticos, além da energia elétrica.

O objetivo do planejamento decenal da expansão do sistema energético nacional consiste em se definir um cenário de referência para implementação de novas instalações na infraestrutura de oferta de energia, necessárias para se atender ao crescimento dos requisitos do mercado, segundo critérios de garantia de suprimento pré-estabelecidos, de forma ambientalmente sustentável e minimizando os custos totais esperados de investimento, inclusive socioambientais, e de operação.

Esses estudos de planejamento abrangem o horizonte dos próximos 10 anos, devendo ser objeto de revisões anuais. Essas atualizações anuais irão considerar, entre outras, as mudanças nas previsões de crescimento do consumo de energia e reavaliações da economicidade e viabilidade dos projetos de oferta de energia, em função de um maior detalhamento dos seus estudos técnicos de engenharia e de meio ambiente, além da incorporação de novos projetos cujos estudos tenham sido finalizados.’ (grifamos)

Desse modo, o PDE vem sendo atualizado anualmente desde 2006 com o PDE/2006-2015, PDE/2007-2016 e o PDE/2008-2017 (em elaboração). A importância da contínua revisão do plano é declarada no texto acima, com objetivo primordial de contribuir para o desenvolvimento sustentável e equilibrado do setor energético.

Ademais, existem dispositivos encontrados no IV PDSAC que estão incoerentes com a realidade atual. Por exemplo o DAC ainda figura como órgão central do sistema de aviação civil (Capítulo 1 do IV PDSAC), a ANAC, a SAC, o CONAC e o Ministério da Defesa não estão articulados na estrutura do sistema de aviação civil (Capítulo 1 do IV PDSAC) e as diretrizes políticas emitidas pelo CONAC não constam da política de desenvolvimento do plano (Capítulo 2 do IV PDSAC), devido à sua desatualização.

(...)

Quanto à infraestrutura aeroportuária (exclui-se a infraestrutura de navegação aérea), o Plano Aeroviário Nacional deveria ser o principal documento, no entanto não foi elaborado, apesar de estar previsto no IV PDSAC. O PAN teria como finalidade: I) definir a rede aeroportuária nacional, de interesse federal; II) compatibilizar a evolução do tráfego aéreo com o potencial de desenvolvimento dos sítios aeroportuários componentes da rede; III) prever a oferta de capacidade, segundo o potencial dos sítios aeroportuários existentes e a serem implantados para atendimento das demandas do tráfego aéreo; e IV) quantificar e priorizar a aplicação de recursos a serem investidos na expansão e desenvolvimento da rede aeroportuária (IV PDSAC, p.25). Segundo a Resolução-Conac nº 09/2007, o Plano Aeroviário NacionalHYPERLINK \l "ctx2" deverá promover a ordenação dos investimentos, de forma a racionalizá-los nos níveis de governo federal, estadual e municipal e estimular a inversão privada, assim como deverá estimular a construção, exploração e operação de aeródromos públicos pela iniciativa privada, observado o devido processo de homologação.

Embora a navegação aérea, tráfego aéreo, telecomunicações, meteorologia, coordenação de busca e salvamento e informações aeronáuticas fizessem parte do objeto do PAN (Decreto-lei nº 270/1967), a Resolução-Conac nº 09/2007 e o IV PDSAC excluem-nos. Essa exclusão ocorreu por motivos institucionais, tendo em vista que o DECEA, integrante da estrutura do Comando da Aeronáutica, detém a competência de planejar a infraestrutura de proteção ao voo, por meio do PDSCEA. Por essas razões, o PAN ainda não é o plano estratégico do setor, por deixar de incluir o planejamento de importantes subsistemas. Além disso, não suprirá a lacuna deixada pela desatualização do PDSAC porque tratará basicamente de infraestrutura aeroportuária.

Na opinião do professor de transportes aéreos do Instituto Tecnológico da Aeronáutica (ITA), Cláudio Jorge Pinto Alves, a grande causa da crise denominada ‘apagão aéreo’ é a ausência do PAN:

‘Quinta-feira, 5 julho de 2007

Priorizar os investimentos nos aeroportos de São Paulo e Brasília são as principais decisões que o governo tem de tomar imediatamente. Essa é a opinião do professor de transportes aéreos do Instituto Tecnológico de Aeronáutica (ITA), Cláudio Jorge Pinto Alves. "A crise é complexa. Mas o que mais me preocupa é a infraestrutura", afirmou.

Para Alves, é necessário resolver com urgência a situação de São Paulo - ou investindo no Aeroporto de Viracopos, em Campinas, o que levaria de cinco a oito anos, ou na criação de outro aeroporto na região metropolitana. "Se não for feito nada agora, a situação vai se agravar com o tempo, porque o crescimento da demanda tem sido grande", disse o especialista.

A falta de um plano aeroviário nacional, na opinião de Alves, é o grande vilão da infraestrutura. "Planejamento até tem. O terceiro terminal de passageiros e a terceira pista do Aeroporto de Guarulhos já deviam estar prontos, mas não foram feitos. Como não se tem esse plano, com uma visão global, a Infraero (Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária) pode ter feito investimentos em outras áreas que não eram tão críticas como São Paulo." Para ele, a infraestrutura tinha que vir antes do crescimento do setor (grifamos).

(http://www.ita.br/online/2007/itanamidia07/jul07/oesp5jul07.htm, acesso em 24/10/2008)

Em audiência pública na Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) da Crise Aérea da Câmara dos Deputados, realizada no dia 12/06/2007, o então presidente da Infraero, Tenente-Brigadeiro-do-Ar José Carlos Pereira, afirmou que um dos fatores que contribuíram para a crise do setor aéreo era a ausência do plano aeroviário nacional:

‘Ele afirmou também que a crise do setor aéreo ocorre em razão da ausência de um plano aeroviário nacional, que discuta o problema do tráfego aéreo, da infraestrutura dos aeroportos, do funcionamento das empresas aéreas e da relação entre a Aeronáutica, a Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac), a própria Infraero e as empresas. ‘A elaboração desse plano envolve praticamente todos os segmentos da sociedade’, completou.’(grifamos)

(http://www2.câmara.gov.br/homeagencia/materias.html?pk=104931, acesso em: 09/10/2008)

A argumentação apresentada pelo oficial-general da Aeronáutica demonstra a preocupação da Infraero com a inexistência de orientação estratégica e tática, devidamente discutida entre os atores do setor aéreo, sobre os rumos do setor. Segundo o brigadeiro, o plano deveria tratar das necessidades da infraestrutura aeronáutica, das prioridades de investimentos e da articulação entre os principais agentes do sistema: ANAC, Infraero, Aeronáutica e empresas aéreas. Assim torna-se claro nesse depoimento o vácuo deixado pela falta de revisão do IV PDSAC, reforçado pela ausência do PAN.

A ausência de revisão do IV PDSAC comprometeu as ações nele estabelecidas, em razão da impossibilidade de reavaliá-las ou de se verificar o cumprimento dos programas estabelecidos, a exemplo do programa de elaboração do PAN. Ademais, com o passar dos anos, as ações estratégicas não foram reavaliadas, o diagnóstico apresentado para o setor aéreo tornou-se ultrapassado e de pouca utilidade para orientar as ações dos agentes do setor aéreo. Tudo isso provocou desorientação no planejamento estratégico da aviação civil, bem como deixou os agentes do sistema (Infraero, DECEA, escolas de aviação, empresas aéreas, oficinas, governos estaduais e municipais) com parâmetros pouco confiáveis para desenvolver seu próprio planejamento e desacompanhado da indicação atualizada dos planos governamentais no setor aéreo, resultando no desenvolvimento de ações isoladas e desarticuladas de cada agente. Desse modo, o sistema de aviação civil deixou de ter planejamento e atualizado por quase uma década.

Diante do exposto, verifica-se que as atualizações são fundamentais para se obter diagnósticos tempestivos, a exemplo do PDE, assim como para readequar as ações planejadas em função da constante evolução do sistema de aviação, na ausência das quais, as referidas ações podem se tornar ineficientes, inócuas ou insustentáveis por não estarem alinhadas com a dinâmica do cenário socioeconômico, tecnológico e ambiental.

Articulação dos planos e agentes do sistema com o IV PDSAC

Os planos dos principais atores do sistema de aviação civil, embora interdependentes, não são articulados com o IV PDSAC e entre si, em face da falta de atualização do PDSAC, potencializado pela inexistência do PAN, assim como pela reestruturação institucional do sistema, acompanhada de incerteza sobre o papel dos agentes. Esses eventos causaram desatualização e desarticulação dos planos, que, no período anterior, estavam fortemente centralizados no extinto Ministério da Aeronáutica.

O Decreto nº 65.144, 12/09/1969, que estabeleceu o sistema de aviação civil, determinou aos agentes executivos a observância das normas elaboradas pelo DAC, nos seguintes termos:

‘Art 3º Compete ao Departamento de Aviação Civil, como Órgão Central do Sistema, em obediência ao disposto no Artigo 30 do Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967;

A orientação normativa para o funcionamento do Sistema;

A supervisão técnica do desempenho da atividade de Aviação Civil pela apreciação de relatórios periódicos e especiais elaborados pelos Órgãos integrantes do Sistema;

A fiscalização específica dos Órgãos executivos, através da participação nas inspeções lavadas a efeito pelas Inspetorias Geral, Regionais e Setoriais do Ministério da Aeronáutica;

O Planejamento e a elaboração das propostas para os Orçamentos Plurianuais de Investimentos e Orçamentos Programas Anuais necessários ao desempenho da atividade de Aviação Civil do Ministério da Aeronáutica;

Art 5º Os Órgãos ou elementos executivos ficam sujeitos à orientação normativa, à supervisão técnica e à fiscalização específica do Órgão Central do Sistema respeitada a subordinação ao Órgão em cuja estrutura administrativa estiverem integrados.

Art 6º Aos Órgãos ou elementos executivos do Sistema, responsáveis pelo desempenho material direto da atividade de Aviação Civil, compete:

Executar a atividade de Aviação Civil segundo as normas elaboradas pelos Órgão Central do Sistema; (...)’ (grifamos)

O IV PDSAC, elaborado pelo DAC (aprovado pela Portaria nº 375/GM-5, 27/05/1997), apresentou os agentes componentes do sistema de aviação civil, da seguinte forma:

Identificam-se, então, como componentes do Sistema, além dos órgãos localizados na estrutura básica do Ministério da Aeronáutica (DAC, DEPV, DIRENG, COMAR, CTA, DIRSA), as empresas nacionais e internacionais de transporte aéreo regular, de transporte aéreo não regular e de serviços aéreos especializados, os órgãos e empresas de serviços de /apoio ao transporte aéreo e de infraestrutura aeroportuária, órgãos e empresas/de manutenção, a indústria aeronáutica, as entidades aerodesportivas, escolas de aviação e toda a aviação geral. (fl. 5, IV PDSAC)

A Instrução de Aviação Civil nº 5.001-0899, de 09/08/1999, que versa sobre o planejamento integrado de investimentos na infraestrutura aeronáutica, delegou ao Subdepartamento de Infraestrutura (SIE), do DAC, a consolidação dos documentos de planejamento do DAC, da DEPV, CISCEA e da INFRAERO, compatibilizando os planejamentos de investimentos e gerando uma proposta de planejamento integrado ao diretor geral do DAC. A instrução normativa menciona a importância da integração dos planejamentos.

‘A infraestrutura aeronáutica, formada por um conjunto de órgãos, instalações ou estruturas terrestres de apoio à navegação aérea, compreendendo a integração de diversos sistemas operativos, constitui-se em complexo elemento de integração nacional, cujo desenvolvimento é vital para a soberania do país e para garantir a segurança, a eficiência e a eficácia do transporte aéreo.

Responsabilidade do Comando da Aeronáutica, em razão de sua missão constitucional, o desenvolvimento harmônico da infraestrutura aeronáutica exige um planejamento coordenado e integrado dos órgãos e sistemas envolvidos, incluído o DAC, como Órgão Central do Sistema de Aviação Civil.

No âmbito do Sistema de Aviação Civil, faz-se necessário que as instruções para o planejamento dos investimentos possuam uma metodologia uniforme, que permita a compatibilização dos planejamentos específicos de cada órgão envolvido.

A presente IAC tem o propósito de integrar o planejamento de aplicação dos recursos destinados aos investimentos do DAC, da DEPV, da CISCEA e da INFRAERO, no que diz respeito à infraestrutura aeronáutica de interesse do Sistema de Aviação Civil, definindo a sistemática a ser adotada, visando a consolidação desse planejamento, como parte do Planejamento Global, coordenado pelo Estado-Maior da Aeronáutica.’ (grifamos)

(IAC nº 5.001-0899, item 1.1, p.5)

Nesse contexto, todos os planos do sistema deveriam estar articulados com o IV PDSAC, com destaque para o PDSCEA, os Planos Aeroviários Estaduais e os Planos Diretores. O PDSCEA/2006 estabeleceu, como condicionante para a consecução de seus objetivos, a observância do PDSAC (PDSCEA/2006, p.11). Do mesmo modo, os PAE e os PDir também deveriam adotar o mesmo procedimento (itens 4.3.1.2 e 4.3.1.4, do IV PDSAC, p.25-26).

Em comparação com o setor energético, constatam-se diferenças marcantes que serão apontadas a seguir. A articulação dos principais planos é simples em razão da existência de apenas um plano de longo prazo (PNE) e um de médio prazo (PDE). Todos os demais planos de curto prazo observam os preceitos estabelecidos nesses planos. Além disso, o PNE e o PDE são elaborados pela EPE, que centraliza as articulações para a elaboração dos planos.

A articulação efetiva dos planos está diretamente relacionada com articulação de seus responsáveis, ou seja, depende da relação institucional dos agentes para que se obtenha o melhor resultado possível. Em decorrência desse fato, se faz necessário entender a relação dos atores envolvidos no planejamento do setor aéreo. Com a paralisação das atividades de planejamento do sistema, iniciou-se a desarticulação dos planos com o IV PDSAC, que ficou desatualizado.

Um problema identificado e relacionado com a deficiente articulação dos planos é a indefinição normativa de papéis dos atores do sistema da aviação civil. Os normativos que definiram as competências dos agentes não acompanharam a mudança da estrutura do sistema de aviação civil, gerando confusão, omissão e sobreposição de responsabilidades.

Além da indefinição de papéis, a quantidade de atores e de planos interdependentes exige uma articulação bastante eficiente e o apoio mútuo dos agentes. Mais uma vez, o benchmarking com o setor energético é útil para compreender as oportunidades de melhoria da estruturação do planejamento do setor aéreo. Nesse modelo, destacam-se o Conselho Nacional de Política Energética – CNPE (que propõe as políticas para o setor), o Departamento de Planejamento Energético do Ministério das Minas e Energia (coordena ações e planos estratégicos de expansão e integração energética) e a Empresa de Pesquisa Energética (realiza os estudos e pesquisas de interesse do setor) como os principais agentes do planejamento do Setor Energético .

Ao confrontar as diferenças existentes entre os agentes e suas funções, verifica-se que as funções [(a) formulação de políticas públicas (b) coordenação dos planos e ações (c) estudos] estão bem delimitadas entre os agentes no setor energético. Por outro lado, as ações de planejamento da aviação civil estão pulverizadas entre a SAC (art. 26, VII, Anexo I, Dec nº 6.223/2007), ANAC (Resolução CONAC nº 009/2007), Infraero (arts. 1º e 2º, Port. DAC nº 1598/DGAC/2002) e DECEA (art. 19, Dec. nº 5.196/2004), assim como a tarefa de promover estudos está dividida entre a SAC (art. 26, II, Anexo I, Dec nº 6.223/2007) e ANAC (art. , IV, Lei nº 11.182/2005). Essa multiplicidade de atores interdependentes com competências paralelas demandará grande esforço para harmonizá-los no sentido de permitir o desenvolvimento equilibrado do planejamento do sistema de aviação civil.

A falta de consistência dos diagnósticos disponíveis, a desatualização das ações e diretrizes do PDSAC, a inexistência de priorização de investimentos de médio e longo prazos e a falta de coordenação exigida na aviação civil, diante da interdependência das atividades desempenhadas pelos agentes no sistema fizeram com que, ao longo do tempo, os agentes do setor aéreo, principalmente as empresas aéreas, o DECEA e a Infraero conduzissem seus planejamentos isoladamente, sem orientação estratégica para o sistema.

Nesse contexto surge a concomitância de diversos planejamentos que não se articularam entre si, considerando que o IV PDSAC era o elo central dos demais planos e o que mais se aproximava de um plano estratégico. Colaborando com esse entendimento, o ex-Presidente da Infraero, José Carlos Pereira, reconheceu o problema ao dizer que os planos da Infraero, da Aeronáutica e da ANAC não são coordenados entre si, alegando ainda que o motivo era a falta do Plano Aeroviário Nacional:

‘Isso podia ser uma conversa longa. Em termos estruturais, num passado remoto, até hoje, o Brasil não elaborou um plano aeroviário nacional. As entidades, o antigo DAC, a atual Anac, a Infraero, o comando da Aeronáutica, cada um tem seus planos, mas não há entendimento organizado entre eles. Ou seja, um plano aeroviário nacional. Não existe. Que diga onde vamos investir recursos, qual vai ser uma perspectiva de demanda no futuro, como é que a carga aérea vai crescer, como é que nós vamos resolver isso, esse plano não existe. Isso, por si só, já demonstra uma fragilidade enorme. Mas isso é uma coisa macro. Uma coisa menor, há uma evidente falta de controladores de voo na Aeronáutica, isso vem gerando um problema atrás do outro, é evidente também que há insatisfações generalizadas de pessoas, de grupos. Quando você soma insatisfações pessoais, falta de pessoal e ambiente de tensão num contexto extremamente crítico como é esse da aviação civil, os resultados estão aparecendo aí.’ (grifamos).

(http://noticias.uol.com.br/uolnews/brasil/2007/06/21/ult2492u585.jhtm, acesso em: 09/10/2008)

A articulação entre os planos deve ir além dos limites da aviação civil. O IV PDSAC, assim como outros planos de infraestrutura aeroportuária deveriam estar articulados com o Plano Nacional de Turismo - PNT, em razão do interesse do Ministério do Turismo na participação da reestruturação de aeroportos brasileiros, com investimentos na infraestrutura aeroportuária, determinado pelo incremento de fluxo turístico nacional e internacional em níveis acima da média mundial ocorrido em 2005 (PNT/2007, p.31):

‘Além desse montante, foi firmado convênio entre o Ministério do Turismo e a Infraero para a ampliação e modernização da infraestrutura aeroportuária de 11 municípios: Brasília, Boa Vista, Fortaleza, Goiânia, Guarulhos, João Pessoa, Macapá, Rio de Janeiro, Salvador, São Paulo e Vitória. O incremento do fluxo turístico nacional e internacional em níveis acima da média mundial em 2005 foi um dos fatores preponderantes para que o Ministério do Turismo participasse diretamente da reestruturação dos aeroportos brasileiros. Em 2006, foram destinados para essas obras R$ 350 milhões pelo Ministério do Turismo.’

Além disso, a necessidade de articulação institucional entre o Ministério do Turismo e agentes da infraestrutura aeroportuária é reconhecida mediante a participação da Anac, da Infraero e do Ministro da Defesa no Conselho Nacional de Turismo. (PNT/2007, p.81)

O PNLT afirma que, com a concretização das projeções e das ações indicadas nesse plano, será possível aumentar a participação do transporte aéreo na matriz nacional de transportes, de 0,4% para 1 %, no prazo de 15 anos. Para isso, o plano recomenda investimentos em infraestrutura aeroportuária na ordem de R$ 9,7 bilhões. Dessa forma, para que as ações do PNLT seja bem sucedidas, deve-se articular com os planos de infraestrutura aeroportuária (IV PDSAC, PAN, PAE e PDir) para o desenvolvimento equilibrado da matriz de transportes, visando aumentar a eficiência logística do país.

Em face da falta instrumentos hábeis que facilitassem a articulação dos planos do sistema de aviação civil, diante da indefinição normativa dos papéis dos agentes e da existência de competências paralelas no planejamento do sistema, a desarticulação dos planos do sistema de aviação civil tornou-se inevitável. A falta de revisão no IV PDSAC, a morosidade na elaboração do PAN e as peculiaridades da atual estrutura do sistema contribuíram de maneira decisiva para a desarticulação dos planejamentos do setor aéreo.

A transparência no planejamento

Os planos do sistema de aviação civil carecem de mais transparência, que possibilite o acesso irrestrito ao seu conteúdo, da mesma forma que permita o acesso a informações completas sobre as pesquisas e estudos utilizados, de forma a orientar melhor a ação dos agentes envolvidos e aperfeiçoar a prestação de contas sobre os resultados obtidos.

No setor energético, as dezenas de estudos que compõem o PNE/2030 disponibilizam referências, diretrizes, informações e ainda emitem recomendações aos agentes do setor energético. As conclusões dos estudos, com visão retrospectiva e prospectiva, estão apoiadas em informações da macroeconomia internacional e nacional, bem como na projeção do crescimento do PIB, no crescimento demográfico, urbanização e nas pesquisas efetuadas sobre oferta, demanda e consumo de energia no país por setores e por regiões.

Como ponto comum entre os estudos e pesquisas do PNE/2030, além da interdependência entre eles, há o fato de tratarem de informações de caráter estratégico, pelo potencial de interferência com o mercado e de mobilização de interesses econômicos. Embora essas informações sejam de relevada importância estratégica nacional, o PNE/2030 é documento de fácil acesso, ostensivo, estando disponível no endereço eletrônico da EPE (http://www.epe.gov.br/PNE/Forms/Empreendimento.aspx, acesso em 10/10/08). A disponibilidade e a publicidade dos resultados dos estudos são essenciais para o equilíbrio na concorrência dos agentes prestadores do serviço (geradores, transmissores, distribuidores), contribuindo para agregar maior participação social no controle sobre o setor energético.

Nesse sentido, à medida que os estudos do PNE/2030 sobre a oferta e demanda de energia eram disponibilizados, foram levados à discussão com os agentes do setor, ainda na fase de planejamento de elaboração do plano. Assim, o Ministério das Minas e Energia (MME) promoveu nove seminários públicos em 2006, permitindo a incorporação das contribuições recebidas aos estudos, quando cabíveis.

A transparência e a acessibilidade dos planos estratégicos do setor energético (PNE-2030 e PDE-2007/2016) são extremamente favoráveis e ao mesmo tempo marcantes quando comparados com o PDSCEA/2006, considerando que tratam também de informações estratégicas nacionais. Este documento da aviação civil, por ocasião da sua aprovação (Portaria DECEA nº R-005/DGCEA, 20/11/2005), recebeu a classificação de “Reservado” (PDSCEA/2006, item 1.5, Disposições Preliminares, p.9), limitando o acesso às pessoas em geral.

Embora a regra para documentos públicos seja a ostensividade, ou seja, acesso franqueado a todos, alguns documentos podem ser classificados como sigilosos, limitando-se o seu acesso. Segundo a classificação das informações sigilosas do art. , do Decreto nº 4.553/2002, são passíveis da classificação “reservado” os dados e as informações cuja revelação não autorizada possam comprometer planos, operações ou objetivos neles previstos ou referidos, em razão do seu teor ou dos seus elementos intrínsecos.

O conhecimento do conteúdo do PDSCEA/2006 é de fundamental importância para todos os agentes do setor aéreo, a exemplo das políticas definidas para o desenvolvimento do controle do espaço aéreo e das ações programadas para a implantação do sistema CNS/ATM. Assim, o planejamento da infraestrutura de navegação aeronáutica pode e deve ser acompanhado principalmente pelas empresas ligadas ao serviço de transporte aéreo.

O IV PDSAC e os Planos aeroviários estaduais estão disponíveis para consulta no endereço eletrônico da ANAC (http://www.anac.gov.br/arquivos/pdf/pdsac.pdf e http://www.anac.gov.br/biblioteca/Biblioteca_PlanosAeroviariosEstaduais.asp, acesso em 10/10/2008), entretanto os PDir dos aeroportos administrados pela Infraero não são encontrados na internet.

Além da falta de transparência, alguns planos do sistema não contemplam informações completas sobre as pesquisas e estudos utilizados para fundamentarem as projeções e os diagnósticos.

Em entrevista com gestores da Infraero, verificou-se que a empresa não possui um plano de desenvolvimento da infraestrutura aeroportuária, mas vários planos que indicam a execução de seu planejamento, conforme exposto anteriormente. Em nenhum deles se verificou a presença de estudos prospectivos para o desenvolvimento dos aeroportos sob sua responsabilidade. Segundo o Superintendente de Planejamento e Gestão da Infraero, a empresa consulta os estudos realizados pelo Instituto de Aviação Civil (IAC), cujo acervo foi absorvido pela ANAC.

Embora recomendados pela ICAO, a Infraero considera que esses estudos são insuficientes para fundamentar o planejamento. Assim, a Infraero pretende aprimorar o processo de planejamento por meio da cooperação técnica firmada em 04/07/2008 com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). O objetivo do acordo consiste em obter subsídios macroeconômicos, reduzir a incerteza e subsidiar o planejamento intermodal.

Com relação aos diagnósticos e projeções apresentados no IV PDSAC e no PDSCEA/2006, verifica-se que, em regra, não fazem referência aos estudos e pesquisas que fundamentaram aquelas conclusões. Essa lacuna torna o planejamento pouco transparente, além de não permitir que os agentes validem a metodologia empregada, considerem as variáveis utilizadas e os resultados apresentados.

Esses estudos prévios são essenciais para a melhor interpretação das informações fornecidas para o mercado porque possibilitariam o conhecimento dos fatores que determinaram as indicações do planejamento. Segundo depoimento de gestores, essas informações são derivadas de trabalhos realizados pelo IAC e ANAC, conforme competência legal (art. , IV, Lei nº 11.182/2005). Em consulta ao endereço eletrônico da ANAC, entidade que recebeu o acervo técnico do IAC, verificou-se a presença dos seguintes estudos de assunto estratégico (http://www.anac.gov.br/biblioteca/publicacoes.asp, acessado em 20/09/2008):

Estudos IAC/ANAC, relacionados ao planejamento, de 1995 a 2007

Assunto

Ano

Órgão responsável

Demanda global de Transporte Aéreo

1998

IAC

Estudo para internacionalização de aeroportos - Mercosul

1999

IAC

Estudo de carga aérea internacional

2002

IAC

Fluxo de passageiros nas ligações internacionais

2002

IAC

Evolução do preço do combustível de aviação

2003

IAC

Demanda detalhada dos aeroportos brasileiros

2003 e 2005

IAC

Demanda na hora-pico nos aeroportos da Infraero

2007

ANAC

Anuário estatístico de transporte aéreo

1995 a 2007

IAC / ANAC

Fonte: elaborado com base em informações da ANAC.

Mesmo que muitos desses estudos tenham sido utilizados na elaboração do IV PDSAC e do PDSCEA/2006, não há referência a eles nos planos. Ademais, alguns estudos são bastante antigos, tendo validade questionável em decorrência das mudanças socioeconômicas ocorridas desde sua elaboração.

Para exemplificar a necessidade de informação sobre estudos e metodologia, o quadro abaixo apresenta dados de 2004 a 2007, fornecidos pela Infraero, sobre a movimentação de passageiros nos vôos domésticos e internacionais, transporte de cargas (importação e exportação), movimentação de aeronaves (nacionais e internacionais) e a evolução do Produto Interno Bruto (PIB). O quadro apresenta variáveis socioeconômicas que afetam o transporte aéreo e que merecem estudo pormenorizado. A interferência dessas variáveis, a exemplo do aumento de demanda a curto prazo em relação ao Produto Interno Bruto (PIB), deve ser melhor interpretada, a fim de permitir a realização de projeções mais adequadas sobre o setor.

Em primeiro plano, verifica-se que no período o crescimento acumulado dos indicadores de aviação – movimentação de passageiros, de carga e de aeronaves – são superiores ao crescimento do PIB.

A evolução do transporte de passageiros e cargas nos aeroportos da Infraero de 2004 a 2007

2004

2005

2006

2007

Percentual de crescimento acumulado

Passageiros (em milhões) (nacional e internacional)

83

96

102

110,6

33,3%

Carga (mil ton.) (importação e exportação)

592

569

586

689

16,4%

Movimento de Aeronaves (mil) (nacional e internacional)

1.790

1.841

1.918

2.042

14,1%

Produto Interno Bruto (Fonte IPEA) (em trilhões de reais)

2,3

2,3

2,4

2,6

13%

Fonte: Infraero.

Além disso, constata-se diferença no crescimento dos indicadores de aviação. O maior crescimento se deu no número de passageiros transportados (33,7%) causado pela entrada de companhias de baixo custo (“low cost”) no mercado, enquanto que o transporte de cargas sofreu decréscimo no ano de 2005 em função da valorização do dólar, restringindo as operações de exportação. Com a estabilização da moeda nos anos subsequentes, o transporte de cargas voltou a crescer, acumulando 16,4% de aumento. Segundo o Superintendente de Planejamento e Gestão da Infraero, a justificativa encontrada ao menor incremento de movimentação de aeronaves (14,1%) em relação acréscimo do número de passageiros transportados (33,3%) reside na mudança de perfil das aeronaves comerciais no Brasil, que passaram a ter maior capa...