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28 de Maio de 2020
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU : 01479920070 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
há 10 anos
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Inteiro Teor

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 014.799/2007-0

GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 014.799/2007-0

Natureza (s): Relatório de Auditoria de Natureza Operacional

Órgãos/Entidades: Ministério da Defesa, Agencia Nacional de Aviacao Civil, Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária - Infraero,

Interessado: Tribunal de Contas da União

Advogado (s): não há

SUMÁRIO: LEVANTAMENTO DE AUDITORIA DE NATUREZA OPERACIONAL. PLANEJAMENTO DO SISTEMA DE AVIAÇÃO CIVIL BRASILEIRO. JUNTADA A OUTRO TC DE OBJETO CORRELATO.

RELATÓRIO

Trata-se de Relatório de Execução de Auditoria de Natureza Operacional que tem por objetivo avaliar a estrutura e as ações da União voltadas ao planejamento do sistema de aviação civil brasileiro.

O foco da fiscalização é o processo de planejamento e a execução da política de aviação civil no país, considerando as profundas mudanças organizacionais pelas quais o setor vem passando. Além disso, examinou-se de que forma é conduzido o processo de concessão de horários de transporte (Hotrans), incluindo a forma mediante a qual os aeroportos calculam a capacidade aeroportuária.

Reproduzo, a seguir, o relatório efetuado pela 3ª Secex, em que constam os principais achados, a conclusão e a respectiva proposta de encaminhamento da equipe de auditoria:

“Incerteza sobre a identidade do órgão central do sistema

Formalmente, o órgão central do sistema é o DAC, pois o Decreto nº 65.144/1969 nunca foi revogado. No entanto, o pré-falado esvaziamento de departamento e sua iminente extinção tornam a norma inaplicável. Mesmo assim, não foi editada norma que defina claramente qual é o novo órgão central.

Além da permanência do Decreto nº 65.144/1969, atribuindo competência de orientação normativa e supervisão técnica ao DAC, que não tem mais condições de atuar, o Comando da Aeronáutica ainda detém competência de orientar, coordenar e controlar as atividades de aviação civil (Lei Complementar 97/1999 e Decreto 5.196/2004). No entanto, a autoridade de aviação civil é a ANAC (Lei 11.182/2005), a qual compete regular e fiscalizar o setor.

Por sua vez, à SAC compete assessorar o Ministro da Defesa na coordenação e supervisão dos órgãos do setor, bem como na formulação de diretrizes políticas. Cabe ainda à SAC promover a harmonização dos planejamentos (Decreto 6.223/2007).

Fato é que a criação da ANAC e da SAC trouxe confusão sobre a identidade do órgão central, porque atribuições do DAC foram diluídas entre esses dois novos agentes.

Relatos de gestores e especialistas são convergentes no sentido de afirmar que há incerteza sobre a identidade do órgão central do sistema em razão das várias mudanças institucionais dos últimos anos, bem como da falta de clareza das normas.

Antes da criação do Ministério da Defesa essa incerteza não existia porque o DAC, como órgão central, concentrava as competências de planejar, supervisionar, controlar e fiscalizar as atividades da aviação civil. Ademais, os principais atores estatais estavam subordinados ou vinculados à Aeronáutica. A disciplina militar e o enquadramento do DAC na estrutura da Aeronáutica certamente facilitaram a organização e o desenvolvimento do sistema.

Hoje, a plêiade de agentes estatais é composta por diversos atores estranhos ao Comando da Aeronáutica, como a ANAC, a Infraero, o CONAC e a SAC. Com atores de diversas naturezas e sem um órgão central definido e reconhecido pelos atores do sistema, tornou-se árdua a tarefa do Ministério da Defesa, que em última instância é o responsável por realizar uma eficiente articulação institucional.

Mesmo tendo atribuições sobre o planejamento do sistema, assim como a tarefa de articulação dos agentes da aviação civil, segundo relatos de gestores e especialistas, a SAC não é reconhecida como o órgão central do sistema.

Entre as atribuições da secretaria estão as de promover a harmonização dos planejamentos relativos à aviação civil, à infraestrutura aeroportuária civil e à infraestrutura de navegação aérea civil; formular e propor medidas para adequar o funcionamento dos diversos sistemas ou subsistemas que integram a aviação civil, a infraestrutura aeroportuária civil e a infraestrutura de navegação aérea civil; bem como promover, no âmbito de sua competência, a interação com órgãos e entidades nacionais e internacionais nos assuntos relacionados à aviação civil (Decreto nº 6.233/2007, art. 26, incisos VII a IX).

A instalação da SAC é muito recente e sua atuação ainda é tímida e limitada. Entretanto, fatos como a elaboração de proposta da Política Nacional de Aviação Civil podem ser interpretados como demonstração de que há objetivo institucional de estabelecer estrutura de planejamento para o setor.

Os órgãos centrais dos sistemas da administração pública são identificados com as atribuições de orientação normativa e supervisão técnica (vide art. 3º do Decreto nº 65.144/1969 e Lei nº 10.180, que trata de sistemas da administração pública). Entretanto, a desconcentração dos órgãos do sistema de aviação civil pode significar que o entendimento do que seja o órgão central do sistema deva ser repensado. Esse conceito de órgão central deve ser entendido como aquele que harmoniza os planos do sistema, assim como promove a articulação entre os agentes da aviação civil, não cabendo aqui a ideia de um órgão principal ou mesmo hierarquicamente superior aos demais. Sua principal tarefa é buscar a convergência das ações visando atender as políticas da aviação civil.

Omissão e sobreposição de responsabilidades sobre o planejamento

Até 1999, o planejamento do sistema de aviação civil cabia ao DAC, que era o órgão central do sistema. Essa atribuição ainda é formalmente desse departamento, conforme o mais recente decreto de organização do Ministério da Defesa (Anexo do Decreto nº 5.196/2004, art. 18), apesar de o departamento estar em processo de extinção. De forma coerente com o modelo antigo para o setor, cabia ao Comando da Aeronáutica a formulação e a condução da política aeronáutica, civil e militar. As atribuições do Comando foram restringidas ao setor militar pelo art. , inciso I, do Anexo ao Decreto nº 5.196/2004.

Em 2000, o Poder Executivo encaminhou à Câmara de Deputados o Projeto de Lei nº 3.846/2000 que tinha por objeto a ordenação da Aviação Civil e a criação da ANAC. A sinalização da criação dessa agência deflagrou o processo de esvaziamento dos quadros de pessoal do DAC, assim como levou à paralisia das atividades de planejamento do departamento, considerando que a extinção do órgão já era certa e iminente. A principal consequência dessa situação foi a descontinuidade da atualização do Plano de Desenvolvimento do Sistema de Aviação Civil - PDSAC, que era o principal orientador do sistema de aviação civil.

A caracterização desses fatos foi reforçada em entrevistas com diversos especialistas e gestores, podendo ser ilustrada nas palavras do Brigadeiro Bueno, Comandante da Força Aérea Brasileira de janeiro de 2003 a fevereiro de 2007, em exposição, na Câmara dos Deputados, acerca da Atuação da Força Aérea Brasileira em prol da defesa nacional, no dia 11 de junho de 2003.

“O Departamento de Aviação Civil está funcionando, digamos assim, em banho-maria, esperando a criação da ANAC.”

Brigadeiro Luiz Carlos da Silva Bueno em audiência na Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional, da Câmara dos Deputados, em 11 de junho de 2003. Disponível em <http://www.defesanet.com.br/trans/câmara/bueno/bueno.htm>, acessado em 8/7/2008.

A lei de criação da ANAC (2005) não determinou à agência a competência de planejar o sistema de aviação civil. Essa competência era do DAC mesmo antes da criação do Sistema de Aviação Civil (Decreto nº 5.196/2004, art. 18 e 60.521/1967, art. ) e só foi transferida à Secretaria de Aviação Civil do Ministério da Defesa em 04 de outubro de 2007, por meio de seu Departamento de Política de Aviação Civil (Decreto nº 6.223/2007, Anexo I, art. 27). A SAC exerce a função de Secretaria Executiva do CONAC (art. do Decreto nº 3.564/2000, com redação dada pelo Decreto nº 6.223/2007), ao qual compete assessorar o Presidente da República na formulação da política de ordenação da aviação civil.

Relatos dos agentes do sistema de aviação civil revelam que os atores envolvidos acreditavam que a ANAC substituiria integralmente o DAC. Essa percepção era tão disseminada que foi registrada em carta de Diretor demissionário da ANAC:

“A ANAC passou por três transições de grande complexidade: a) de uma estrutura organizacional militar para uma de caráter civil; b) de um órgão executivo (antigo DAC) para uma Agência Reguladora; e c) de segmento que era parte de um sistema decisório unificado e centralizado, para um de natureza multipolar, parte do qual cabe a ela articular e regular (...)”

“Com o advento da Lei de criação da ANAC, a atividade de autoridade aeronáutica foi transferida, com todas as suas responsabilidades, para a ANAC. Muitas dessas atribuições e competências foram repetidas no Decreto que regulamentou a Lei da ANAC (...)”

“As competências que excedem às antigas do DAC não se restringiram ao texto da Lei de criação da Agência Reguladora, mas avançaram, ainda mais, em seu Regulamento, aprovado pelo Decreto nº 5.731, de 2006, onde o Poder Executivo institui algumas atribuições de grande importância econômica para o setor aéreo (...)”

Diretor de Relações Internacionais e de Estudos, Pesquisas e Capacitação da ANAC, Josef Barat em carta de renúncia ao cargo, encaminhada em 25/09/2007, ao Ministro da Defesa Nelson Jobim. Disponível em: http://www.anac.gov.br/imprensa/mensagembarat.asp. Acessado em: 2/9/2008.

Contribuindo para a construção desse entendimento, a lei de criação da ANAC (art. 42, Lei nº 11.182/2005) autoriza o Poder Executivo a extinguir o DAC assim que a ANAC fosse instalada. Não obstante, a lei não atribuiu todas as competências do DAC à ANAC, a exemplo da tarefa de planejar. Além disso, ao contrário da manifestação do ex-Diretor da ANAC, a agência não assumiu a função de autoridade aeronáutica (Lei Complementar 97/1999, art. 18, parágrafo único e Decreto 5.196/2004, art. 23, inciso XXIII), que permaneceu com o Comando da Aeronáutica, mas somente de autoridade de aviação civil, tampouco recebeu todas as responsabilidades do departamento.

Outro aspecto que deve ser ressaltado é que o sistema de aviação civil, de um lado, conta com uma agência reguladora, sem atribuição de planejamento estratégico, que recebeu o patrimônio do extinto Instituto de Aviação Civil - IAC, que era o órgão de planejamento do DAC. De outro lado, a Secretaria de Aviação Civil (SAC), recém-criada, tem atribuição de planejar o desenvolvimento do sistema, mas carece de estrutura para isso.

Considerando que o DAC era subordinado ao Comando da Aeronáutica - Comaer e que ele foi desativado em face da transferência do seu acervo técnico e patrimonial à ANAC em março de 2006 (art. , Decreto nº 5.731/2006), o Comaer permaneceu com a responsabilidade do planejamento do sistema. Cabe esclarecer que, apesar de autorizado, o Poder Executivo ainda não extinguiu o DAC por motivos de transferência patrimonial ainda não integralmente realizada à ANAC. Em setembro de 2008, o Departamento contava apenas com um oficial em seus quadros e não possuía dotação orçamentária.

A análise do arcabouço normativo recente da aviação civil revela a tentativa de suprir o vácuo institucional deixado pela desativação do DAC. Como destacado pelo ex-diretor da ANAC, o regulamento da agência avançou em relação ao que havia sido previsto na lei de criação, bem como no decreto de instalação. O primeiro regimento interno da ANAC (Resolução ANAC nº 1, de 18/04/2006, art. 74 do anexo), extrapolando a previsão legal, estabeleceu sua competência para promover o planejamento integrado da infraestrutura aeronáutica, aeroportuária e dos serviços aéreos.

Esta resolução trouxe inovação normativa não pertinente à natureza dessa norma. Essa avocação de competência surgiu por causa da omissão de agir do DAC/Comaer de 2000 a 2007. Em decorrência da criação da SAC em 2007, com a expressa competência de planejar, a ANAC retirou essa atribuição de seu regimento interno (Resolução nº 38, de 07/08/2008). Assim, ocorreu, do ponto de vista institucional-legal, sobreposição de competências sobre planejamento no período de 18/04/2006 a 07/08/2008, da seguinte forma: de 18/04/2006 a 04/10/2007 (DAC/Comaer e ANAC) e de 04/10/2007 a 07/08/2008 (ANAC/SAC). A tentativa da ANAC em suprir a lacuna funcional deixada pelo Comaer pode ser a causa dessa sobreposição.

A criação da Secretaria de Aviação Civil (Decreto nº 6.223/2007) surgiu da necessidade de o sistema ter unidade organizacional com função de harmonizar, coordenar e promover o desenvolvimento equilibrado do sistema da aviação civil, assim como exercer o papel de planejador. Nesse sentido, o diretor-geral do Departamento de Controle do Espaço Aéreo (DECEA), major-brigadeiro-do-ar Ramón Borges Cardoso, declarou em seu segundo depoimento na CPI da crise aérea da Câmara dos Deputados a necessidade de planejamento central diante da inexistência de um órgão nacional de gerenciamento e planejamento do sistema aéreo brasileiro. Segundo ele, este fato dificulta a solução para os problemas vividos pelos passageiros nos aeroportos:

"Há necessidade de um órgão centralizador. Todos devem perseguir o mesmo objetivo. Hoje cada órgão faz seu planejamento sem objetivo comum"

Disponível em <http://www2.câmara.gov.br/homeagencia/materias.html?pk=106800>, acessado em 01/09/2008.

O que é necessário e reconhecido pelos atores do sistema é que deve existir um responsável pelo planejamento estratégico do sistema, que norteará os desenvolvimentos dos subsistemas e a integração com os demais modais de transporte. Não é que o planejamento deva ser completamente centralizado em todos os níveis e diversos aspectos do sistema de aviação civil. O que se argumenta, a partir da visão de vários atores importantes do setor, é que o planejamento deve ser articulado, pois o sistema de aviação civil é um todo, com subsistemas e interfaces com outros setores da economia do país. Do contrário, corre-se o risco de o sistema ser pensado como mosaico, com peças que não se encaixam bem. O estudo de problemas específicos, se não articulado no sistema, pode levar a soluções que criam conflito entre os subsistemas. É desejável que os órgãos responsáveis por subsistemas atuem no planejamento, como o DECEA no controle do espaço aéreo e a Infraero na estrutura aeroportuária. O órgão responsável pelo planejamento estratégico deve ter papel articulador dos subsistemas e, se for o caso, propor soluções para instâncias superiores de decisão ou de articulação intersetorial.

A criação da SAC aponta na direção de torná-la responsável pelo planejamento estratégico do sistema, mas sua criação recente e estrutura limitada fazem com que esse novo agente do sistema ainda não tenha suprido a lacuna de produção e articulação de planos.

(...)

O Planejamento do Sistema de Aviação Civil

O Plano de Desenvolvimento do Sistema de Aviação Civil - PDSAC consiste em iniciativa do DAC em concentrar formalmente todas as intenções de desenvolvimento da aviação civil, assemelhando-se a um plano estratégico do setor e descrevendo o processo de planejamento e os objetivos estratégicos da aviação civil. O plano traz, além das metas estabelecidas para a infraestrutura aeronáutica, apresentação do próprio sistema, formulação das diretrizes políticas e detalhamento de metas e ações estratégicas dos setores do sistema.

O IV PDSAC (1997) é a versão atualmente em vigor, que inovou com a inclusão de cenário prospectivo de desenvolvimento do sistema até 2020, com antevisão das tecnologias previstas à época para entrar em operação no século XXI, projeções de demanda por transporte aéreo e estimativa dos investimentos necessários para manter o Sistema operando de forma regular, segura e eficiente, além de recomendação, ao futuro PDSAC, da integração, de forma consolidada, das metas e diretrizes do Plano de Desenvolvimento da Infraestrutura Aeroportuária (PDINFRA) e do Plano de Desenvolvimento do Sistema de Controle do Espaço Aéreo (PDSCEA). Essa medida criaria efetivamente um plano estratégico para o sistema, mas nunca foi implementada.

(...)

Perspectivas para o sistema de planejamento

Visando contribuir para o aperfeiçoamento do sistema de aviação civil, há propostas que reestruturam o sistema de planejamento do setor. A nova estrutura pretende explicitar e consolidar diretrizes e articular melhor os planejamentos dos subsistemas da aviação civil.

Futuro dos planos da aviação civil

image5.wmfA formulação da Política Nacional de Aviação Civil (PNAC) reflete a vontade do governo em reunir as políticas públicas em um documento, tornando-o referência e fonte primária das ações a serem implantadas no setor aéreo. Segundo o Decreto no 3.564/2000, o Conac é órgão de assessoramento do Presidente da República para a formulação da política de ordenação da aviação civil. Por sua vez, o Decreto no 6.223/2007 dispõe sobre a competência da Secretaria de Aviação Civil (SAC) em assessorar o Ministro da Defesa na formulação de diretrizes para a PNAC. A Resolução Conac no 18/2003 e sua substituta, Resolução Conac no 12/2007, recomenda ao Ministério da Defesa que, observadas as diretrizes políticas presentes nas Resoluções aprovadas pelo Conselho, formalize projeto de Política Nacional de Aviação Civil – PNAC, abrangendo todos os segmentos e aspectos do Sistema de Aviação Civil.

Segundo o CONAC, a intenção da formulação da PNAC é assegurar à sociedade um serviço de transporte aéreo de maior qualidade, mais seguro, eficiente, econômico, adequado, moderno, caracterizado pela concorrência e integrado às demais modalidades de transporte. O projeto da Política Nacional da Aviação Civil ainda não foi apreciado pelo CONAC, embora conste no endereço eletrônico do Ministério da Defesa (https://www.defesa.gov.br/eventos_temporarios/2008/PNAC/, consultado em 07/10/08) que a reunião de apresentação e apreciação do projeto da PNAC seria dia 02/07/2008. Cabe destacar que a formalização da PNAC vem sendo recomendada pelo CONAC desde 2003 (Resoluções nº 18/2003, de 30/10/2003, nº 01/2007, de 06/06/2007, nº 12/2007, de 20/07/2007 e nº 20/2007, 18/10/2007). Após sucessivas prorrogações, o prazo final recomendado pelo CONAC expirou em maio de 2008.

A proposta da PNAC foi disponibilizada no site do Ministério da Defesa para do dia 29/05/08 ao dia 17/06/08. A Secretaria de Aviação Civil do Ministério da Defesa organizou nos dias 7 e 8 de junho de 2008 um workshop com os principais órgãos, entidades, interessados e usuários do sistema para discutir a minuta desse documento. Alguns agentes do sistema de aviação civil, que participaram do workshop reclamaram da exiguidade de tempo para a discussão dos 10 temas, considerando que houve apenas um dia (07/06/08) e meio (08/06/08) para o evento. Para a realização dessa tarefa foram criadas oficinas de trabalho sobre os seguintes temas: I - Segurança: Segurança Operacional e contra atos ilícitos, Prevenção de Acidentes; II - Direito do Consumidor,; Direito ao serviço adequado, Direito à Informação, Continuidade, Regularidade e Pontualidade; III- Proteção ao Meio Ambiente; IV - Regulação e Planejamento; V - Organização Institucional; VI - Recursos Humanos; VII - Infraestrutura Aeroportuária e Planejamento; VIII - Ciência e Tecnologia e Indústria Aeronáutica; IX - Infraestrutura de Navegação Aérea e Planejamento; e X - Serviços Aéreos.

Para orientar a implementação das políticas, o CONAC determinou à ANAC a elaboração do Plano Aeroviário Nacional - PAN. Nesse novo panorama, não se sabe qual será o destino do IV PDSAC, que deixou de ser atualizado (seção 0). Contudo, sabe-se que o PAN articular-se-á com os demais planos: PDSCEA (Plano de Desenvolvimento do Sistema de Controle do espaço Aéreo Brasileiro), Planos diretores aeroportuários, Planos Aeroviários Estaduais e o Plano Nacional do Turismo.

O Decreto-lei nº 270, de 28 de fevereiro de 1967, criou o Fundo Aeroviário e dispôs sobre a constituição do Plano Aeroviário Nacional.

O Plano Aeroviário Nacional englobará todo planejamento relativo ao projeto e execução dos Aeródromos e aeroportos, edificações, pistas de pouso, instalações necessárias à operação aérea, serviços dentro e fora da área dos aeroportos e aeródromos, destinados a facilitar e tornar seguro a navegação aérea, tráfego aéreo, telecomunicações, meteorologia, coordenação de busca e salvamento, informações aeronáuticas, bem como as instalações de auxílio rádio e visuais; (art. 10, I)

Não havendo prosperado a elaboração do PAN, o IV PDSAC reforçou a intenção de sua elaboração (IV PDSAC/1997, item 4.3.1.1, p. 25), mas que também não foi adiante. A carência de instrumento que determinasse a priorização dos investimentos na infraestrutura aeroportuária nacional fez surgir a Resolução-CONAC nº 11/2003, 30/10/03 que recomendava ao Departamento de Aviação Civil a elaboração do PAN. Posteriormente, a Resolução nº 09/2007 do CONAC, de 20/07/07, recomendou à ANAC a elaboração o PAN no prazo de 180 dias, observando a Política Nacional de Aviação Civil. A alteração do responsável pela elaboração do plano foi resultado das alterações institucionais do setor. Este prazo foi prorrogado por mais 180 dias (Resolução/CONAC nº 20/2007, de 18/10/07), tendo expirado em maio de 2008, mas o plano ainda não foi apresentado. Segundo a ANAC, a elaboração do PAN depende da aprovação da PNAC pelo CONAC, que ainda não ocorreu.

Apesar de os fatos recentes indicarem que a PNAC e o PAN estão sendo elaborados, constata-se que as orientações políticas e estratégicas para o setor estão ainda em discussão e evidenciam a lacuna de planejamento que deveria expressar a visão de futuro da aviação civil. A incerteza sobre as diretrizes gerais para o setor afeta o planejamento dos subsistemas, dos PAE e dos PDir. Particularmente, o planejamento da infraestrutura aeroportuária apresenta oportunidades de melhoria no que se refere à integração do setor com outros modais de transporte.

Segundo a Superintendência de Planejamento e Gestão da Infraero, o plano de desenvolvimento aeroportuário, previsto no Estatuto da Infraero (art. 27, IV), não foi elaborado devido à inexistência do PAN para o seu balizamento. É neste plano geral e de longo prazo que a Infraero deveria estabelecer a prioridade de investimentos nos aeroportos administrados pela empresa, fazendo a interface entre o PAN e os PDir.

Outra consequência da não elaboração do PAN reflete-se nos planos aeroviários estaduais (PAE). Suas premissas e diretrizes devem constar dos PAE, que deverão ser atualizados conforme a necessidade e adequação diante das informações apresentadas no PAN, com a finalidade de mantê-los integrados e coordenados.

A desatualização do IV PDSAC e inexistência do Plano Aeroviário Nacional

O IV PDSAC, principal plano estratégico do Sistema de Aviação Civil, não foi atualizado desde a sua elaboração em 1997. O IV PDSAC é composto por políticas, estratégias, programas, projetos e atividades necessárias ao desenvolvimento do sistema de aviação civil. O plano essencialmente descreve os diagnósticos, os programas e as ações destinadas ao desenvolvimento do sistema, desdobrados pelos três componentes funcionais: recursos humanos, infraestrutura aeronáutica e serviços aéreos. Tendo em vista o horizonte de planejamento projetado para o ano de 2020, a constante evolução do cenário econômico mundial e nacional e da tecnologia aeronáutica, o IV PDSAC reconhece a necessidade permanente de sua atualização e revisão, que em princípio, seria quadrienal.

‘O sistema de aviação civil, como segmento do Poder Aerospacial, participa do desenvolvimento nacional, num processo essencialmente dinâmico, com repercussões nos âmbito nacional e internacional. (...)

A qualidade, a produtividade e a preservação ambiental são exigências do processo de globalização por que passam todas as economias do mundo, tornado incontinenti o acompanhamento, em tempo real, da evolução tecnológica, para atualizar e adequar o Sistema de Aviação Civil Brasileiro às tendências internacionais.

Os Recursos Humanos, a Infraestrutura Aeronáutica e os Serviços Aéreos, que são os componentes funcionais do sistema, necessitam ter sua capacitação neste processo avaliada constantemente, visando à adequação das Diretrizes, Ações Estratégicas, Programas, Projetos e Atividades em curso.

Com esse objetivo, faz-se necessário que este Plano seja atualizado permanentemente e revisado, em princípio, de quatro em quatro anos pelo Órgão Central do Sistema, para acompanhar a evolução tecnológica da Aviação civil e o desenvolvimento socioeconômico do País.’ (grifamos) ( IV PDSAC, p.43)

A versão anterior do PDSAC também havia enfatizado a necessidade de atualização do plano, tendo o DAC assumido esse compromisso nos seguintes termos:

‘O Homem, a Máquina, a Infraestrutura e os Serviços Aéreos, que são a síntese das atividades sistêmicas, necessitam ter sua participação no processo orientado pelo estabelecimento de Objetivos Gerais e Setoriais, bem como das respectivas Diretrizes, com vistas às respectivas Ações Estratégicas, Programas e Projetos.

Com esse objetivo faz-se necessária a atualização constante deste Plano, sendo esta uma meta e um compromisso do Departamento de Aviação Civil. ‘(grifamos) (III PDSAC, 1988, p.100)

A falta de revisão do IV PDSAC foi um dos fatores que contribuíram para a desorganização do sistema de planejamento do setor de transporte aéreo nos últimos anos. Sua origem está relacionada com as dificuldades institucionais associadas ao processo de criação do Ministério da Defesa (MD) e com a promessa de criação da ANAC. Esses fatos desencadearam a paralisação das atividades de planejamento do DAC desde a criação do MD (1999), passando pela instalação da ANAC, até a desativação do DAC (2006).

Embora responsável pela atualização do IV PDSAC, o DAC não efetuou as revisões quadrienais que, em princípio, deveriam ocorrer em 2001 e 2005. Desse modo, no período de 2001 até 2008 não houve qualquer revisão dos diagnósticos apresentados para os recursos humanos, infraestrutura aeroportuária e serviços aéreos, assim como as ações e os programas de desenvolvimento do sistema de aviação civil não foram reavaliados.

Além da necessidade de revisão do IV PDSAC, que deveria ocorrer a cada quatro anos, se faz necessário reavaliar a frequência dessa revisão, em função da dinâmica do setor aéreo e das inúmeras variáveis que interferem no desenvolvimento da aviação civil que podem alterar substancialmente o cenário socioeconômico previsto no início do quadriênio. O exemplo da revisão anual do PDE (setor energético) é muito oportuno para evidenciar a importância da redução dos intervalos temporais para revisão.

No setor energético o documento que tem o papel de orientar futuras ações governamentais e de comunicar aos agentes do setor o cenário de referência é o Plano Decenal de Expansão de Energia (PDE). A atualização anual do plano está assim definida (PDE/2007-2016, p. 17):

‘O presente Plano, de forma pioneira, amplia a abrangência do planejamento no horizonte decenal, incorporando uma visão integrada da expansão da demanda e da oferta de diversos energéticos, além da energia elétrica.

O objetivo do planejamento decenal da expansão do sistema energético nacional consiste em se definir um cenário de referência para implementação de novas instalações na infraestrutura de oferta de energia, necessárias para se atender ao crescimento dos requisitos do mercado, segundo critérios de garantia de suprimento pré-estabelecidos, de forma ambientalmente sustentável e minimizando os custos totais esperados de investimento, inclusive socioambientais, e de operação.

Esses estudos de planejamento abrangem o horizonte dos próximos 10 anos, devendo ser objeto de revisões anuais. Essas atualizações anuais irão considerar, entre outras, as mudanças nas previsões de crescimento do consumo de energia e reavaliações da economicidade e viabilidade dos projetos de oferta de energia, em função de um maior detalhamento dos seus estudos técnicos de engenharia e de meio ambiente, além da incorporação de novos projetos cujos estudos tenham sido finalizados.’ (grifamos)

Desse modo, o PDE vem sendo atualizado anualmente desde 2006 com o PDE/2006-2015, PDE/2007-2016 e o PDE/2008-2017 (em elaboração). A importância da contínua revisão do plano é declarada no texto acima, com objetivo primordial de contribuir para o desenvolvimento sustentável e equilibrado do setor energético.

Ademais, existem dispositivos encontrados no IV PDSAC que estão incoerentes com a realidade atual. Por exemplo o DAC ainda figura como órgão central do sistema de aviação civil (Capítulo 1 do IV PDSAC), a ANAC, a SAC, o CONAC e o Ministério da Defesa não estão articulados na estrutura do sistema de aviação civil (Capítulo 1 do IV PDSAC) e as diretrizes políticas emitidas pelo CONAC não constam da política de desenvolvimento do plano (Capítulo 2 do IV PDSAC), devido à sua desatualização.

(...)

Quanto à infraestrutura aeroportuária (exclui-se a infraestrutura de navegação aérea), o Plano Aeroviário Nacional deveria ser o principal documento, no entanto não foi elaborado, apesar de estar previsto no IV PDSAC. O PAN teria como finalidade: I) definir a rede aeroportuária nacional, de interesse federal; II) compatibilizar a evolução do tráfego aéreo com o potencial de desenvolvimento dos sítios aeroportuários componentes da rede; III) prever a oferta de capacidade, segundo o potencial dos sítios aeroportuários existentes e a serem implantados para atendimento das demandas do tráfego aéreo; e IV) quantificar e priorizar a aplicação de recursos a serem investidos na expansão e desenvolvimento da rede aeroportuária (IV PDSAC, p.25). Segundo a Resolução-Conac nº 09/2007, o Plano Aeroviário NacionalHYPERLINK \l "ctx2" deverá promover a ordenação dos investimentos, de forma a racionalizá-los nos níveis de governo federal, estadual e municipal e estimular a inversão privada, assim como deverá estimular a construção, exploração e operação de aeródromos públicos pela iniciativa privada, observado o devido processo de homologação.

Embora a navegação aérea, tráfego aéreo, telecomunicações, meteorologia, coordenação de busca e salvamento e informações aeronáuticas fizessem parte do objeto do PAN (Decreto-lei nº 270/1967), a Resolução-Conac nº 09/2007 e o IV PDSAC excluem-nos. Essa exclusão ocorreu por motivos institucionais, tendo em vista que o DECEA, integrante da estrutura do Comando da Aeronáutica, detém a competência de planejar a infraestrutura de proteção ao voo, por meio do PDSCEA. Por essas razões, o PAN ainda não é o plano estratégico do setor, por deixar de incluir o planejamento de importantes subsistemas. Além disso, não suprirá a lacuna deixada pela desatualização do PDSAC porque tratará basicamente de infraestrutura aeroportuária.

Na opinião do professor de transportes aéreos do Instituto Tecnológico da Aeronáutica (ITA), Cláudio Jorge Pinto Alves, a grande causa da crise denominada ‘apagão aéreo’ é a ausência do PAN:

‘Quinta-feira, 5 julho de 2007

Priorizar os investimentos nos aeroportos de São Paulo e Brasília são as principais decisões que o governo tem de tomar imediatamente. Essa é a opinião do professor de transportes aéreos do Instituto Tecnológico de Aeronáutica (ITA), Cláudio Jorge Pinto Alves. "A crise é complexa. Mas o que mais me preocupa é a infraestrutura", afirmou.

Para Alves, é necessário resolver com urgência a situação de São Paulo - ou investindo no Aeroporto de Viracopos, em Campinas, o que levaria de cinco a oito anos, ou na criação de outro aeroporto na região metropolitana. "Se não for feito nada agora, a situação vai se agravar com o tempo, porque o crescimento da demanda tem sido grande", disse o especialista.

A falta de um plano aeroviário nacional, na opinião de Alves, é o grande vilão da infraestrutura. "Planejamento até tem. O terceiro terminal de passageiros e a terceira pista do Aeroporto de Guarulhos já deviam estar prontos, mas não foram feitos. Como não se tem esse plano, com uma visão global, a Infraero (Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária) pode ter feito investimentos em outras áreas que não eram tão críticas como São Paulo." Para ele, a infraestrutura tinha que vir antes do crescimento do setor (grifamos).

(http://www.ita.br/online/2007/itanamidia07/jul07/oesp5jul07.htm, acesso em 24/10/2008)

Em audiência pública na Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) da Crise Aérea da Câmara dos Deputados, realizada no dia 12/06/2007, o então presidente da Infraero, Tenente-Brigadeiro-do-Ar José Carlos Pereira, afirmou que um dos fatores que contribuíram para a crise do setor aéreo era a ausência do plano aeroviário nacional:

‘Ele afirmou também que a crise do setor aéreo ocorre em razão da ausência de um plano aeroviário nacional, que discuta o problema do tráfego aéreo, da infraestrutura dos aeroportos, do funcionamento das empresas aéreas e da relação entre a Aeronáutica, a Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac), a própria Infraero e as empresas. ‘A elaboração desse plano envolve praticamente todos os segmentos da sociedade’, completou.’(grifamos)

(http://www2.câmara.gov.br/homeagencia/materias.html?pk=104931, acesso em: 09/10/2008)

A argumentação apresentada pelo oficial-general da Aeronáutica demonstra a preocupação da Infraero com a inexistência de orientação estratégica e tática, devidamente discutida entre os atores do setor aéreo, sobre os rumos do setor. Segundo o brigadeiro, o plano deveria tratar das necessidades da infraestrutura aeronáutica, das prioridades de investimentos e da articulação entre os principais agentes do sistema: ANAC, Infraero, Aeronáutica e empresas aéreas. Assim torna-se claro nesse depoimento o vácuo deixado pela falta de revisão do IV PDSAC, reforçado pela ausência do PAN.

A ausência de revisão do IV PDSAC comprometeu as ações nele estabelecidas, em razão da impossibilidade de reavaliá-las ou de se verificar o cumprimento dos programas estabelecidos, a exemplo do programa de elaboração do PAN. Ademais, com o passar dos anos, as ações estratégicas não foram reavaliadas, o diagnóstico apresentado para o setor aéreo tornou-se ultrapassado e de pouca utilidade para orientar as ações dos agentes do setor aéreo. Tudo isso provocou desorientação no planejamento estratégico da aviação civil, bem como deixou os agentes do sistema (Infraero, DECEA, escolas de aviação, empresas aéreas, oficinas, governos estaduais e municipais) com parâmetros pouco confiáveis para desenvolver seu próprio planejamento e desacompanhado da indicação atualizada dos planos governamentais no setor aéreo, resultando no desenvolvimento de ações isoladas e desarticuladas de cada agente. Desse modo, o sistema de aviação civil deixou de ter planejamento e atualizado por quase uma década.

Diante do exposto, verifica-se que as atualizações são fundamentais para se obter diagnósticos tempestivos, a exemplo do PDE, assim como para readequar as ações planejadas em função da constante evolução do sistema de aviação, na ausência das quais, as referidas ações podem se tornar ineficientes, inócuas ou insustentáveis por não estarem alinhadas com a dinâmica do cenário socioeconômico, tecnológico e ambiental.

Articulação dos planos e agentes do sistema com o IV PDSAC

Os planos dos principais atores do sistema de aviação civil, embora interdependentes, não são articulados com o IV PDSAC e entre si, em face da falta de atualização do PDSAC, potencializado pela inexistência do PAN, assim como pela reestruturação institucional do sistema, acompanhada de incerteza sobre o papel dos agentes. Esses eventos causaram desatualização e desarticulação dos planos, que, no período anterior, estavam fortemente centralizados no extinto Ministério da Aeronáutica.

O Decreto nº 65.144, 12/09/1969, que estabeleceu o sistema de aviação civil, determinou aos agentes executivos a observância das normas elaboradas pelo DAC, nos seguintes termos:

‘Art 3º Compete ao Departamento de Aviação Civil, como Órgão Central do Sistema, em obediência ao disposto no Artigo 30 do Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967;

A orientação normativa para o funcionamento do Sistema;

A supervisão técnica do desempenho da atividade de Aviação Civil pela apreciação de relatórios periódicos e especiais elaborados pelos Órgãos integrantes do Sistema;

A fiscalização específica dos Órgãos executivos, através da participação nas inspeções lavadas a efeito pelas Inspetorias Geral, Regionais e Setoriais do Ministério da Aeronáutica;

O Planejamento e a elaboração das propostas para os Orçamentos Plurianuais de Investimentos e Orçamentos Programas Anuais necessários ao desempenho da atividade de Aviação Civil do Ministério da Aeronáutica;

Art 5º Os Órgãos ou elementos executivos ficam sujeitos à orientação normativa, à supervisão técnica e à fiscalização específica do Órgão Central do Sistema respeitada a subordinação ao Órgão em cuja estrutura administrativa estiverem integrados.

Art 6º Aos Órgãos ou elementos executivos do Sistema, responsáveis pelo desempenho material direto da atividade de Aviação Civil, compete:

Executar a atividade de Aviação Civil segundo as normas elaboradas pelos Órgão Central do Sistema; (...)’ (grifamos)

O IV PDSAC, elaborado pelo DAC (aprovado pela Portaria nº 375/GM-5, 27/05/1997), apresentou os agentes componentes do sistema de aviação civil, da seguinte forma:

Identificam-se, então, como componentes do Sistema, além dos órgãos localizados na estrutura básica do Ministério da Aeronáutica (DAC, DEPV, DIRENG, COMAR, CTA, DIRSA), as empresas nacionais e internacionais de transporte aéreo regular, de transporte aéreo não regular e de serviços aéreos especializados, os órgãos e empresas de serviços de /apoio ao transporte aéreo e de infraestrutura aeroportuária, órgãos e empresas/de manutenção, a indústria aeronáutica, as entidades aerodesportivas, escolas de aviação e toda a aviação geral. (fl. 5, IV PDSAC)

A Instrução de Aviação Civil nº 5.001-0899, de 09/08/1999, que versa sobre o planejamento integrado de investimentos na infraestrutura aeronáutica, delegou ao Subdepartamento de Infraestrutura (SIE), do DAC, a consolidação dos documentos de planejamento do DAC, da DEPV, CISCEA e da INFRAERO, compatibilizando os planejamentos de investimentos e gerando uma proposta de planejamento integrado ao diretor geral do DAC. A instrução normativa menciona a importância da integração dos planejamentos.

‘A infraestrutura aeronáutica, formada por um conjunto de órgãos, instalações ou estruturas terrestres de apoio à navegação aérea, compreendendo a integração de diversos sistemas operativos, constitui-se em complexo elemento de integração nacional, cujo desenvolvimento é vital para a soberania do país e para garantir a segurança, a eficiência e a eficácia do transporte aéreo.

Responsabilidade do Comando da Aeronáutica, em razão de sua missão constitucional, o desenvolvimento harmônico da infraestrutura aeronáutica exige um planejamento coordenado e integrado dos órgãos e sistemas envolvidos, incluído o DAC, como Órgão Central do Sistema de Aviação Civil.

No âmbito do Sistema de Aviação Civil, faz-se necessário que as instruções para o planejamento dos investimentos possuam uma metodologia uniforme, que permita a compatibilização dos planejamentos específicos de cada órgão envolvido.

A presente IAC tem o propósito de integrar o planejamento de aplicação dos recursos destinados aos investimentos do DAC, da DEPV, da CISCEA e da INFRAERO, no que diz respeito à infraestrutura aeronáutica de interesse do Sistema de Aviação Civil, definindo a sistemática a ser adotada, visando a consolidação desse planejamento, como parte do Planejamento Global, coordenado pelo Estado-Maior da Aeronáutica.’ (grifamos)

(IAC nº 5.001-0899, item 1.1, p.5)

Nesse contexto, todos os planos do sistema deveriam estar articulados com o IV PDSAC, com destaque para o PDSCEA, os Planos Aeroviários Estaduais e os Planos Diretores. O PDSCEA/2006 estabeleceu, como condicionante para a consecução de seus objetivos, a observância do PDSAC (PDSCEA/2006, p.11). Do mesmo modo, os PAE e os PDir também deveriam adotar o mesmo procedimento (itens 4.3.1.2 e 4.3.1.4, do IV PDSAC, p.25-26).

Em comparação com o setor energético, constatam-se diferenças marcantes que serão apontadas a seguir. A articulação dos principais planos é simples em razão da existência de apenas um plano de longo prazo (PNE) e um de médio prazo (PDE). Todos os demais planos de curto prazo observam os preceitos estabelecidos nesses planos. Além disso, o PNE e o PDE são elaborados pela EPE, que centraliza as articulações para a elaboração dos planos.

A articulação efetiva dos planos está diretamente relacionada com articulação de seus responsáveis, ou seja, depende da relação institucional dos agentes para que se obtenha o melhor resultado possível. Em decorrência desse fato, se faz necessário entender a relação dos atores envolvidos no planejamento do setor aéreo. Com a paralisação das atividades de planejamento do sistema, iniciou-se a desarticulação dos planos com o IV PDSAC, que ficou desatualizado.

Um problema identificado e relacionado com a deficiente articulação dos planos é a indefinição normativa de papéis dos atores do sistema da aviação civil. Os normativos que definiram as competências dos agentes não acompanharam a mudança da estrutura do sistema de aviação civil, gerando confusão, omissão e sobreposição de responsabilidades.

Além da indefinição de papéis, a quantidade de atores e de planos interdependentes exige uma articulação bastante eficiente e o apoio mútuo dos agentes. Mais uma vez, o benchmarking com o setor energético é útil para compreender as oportunidades de melhoria da estruturação do planejamento do setor aéreo. Nesse modelo, destacam-se o Conselho Nacional de Política Energética – CNPE (que propõe as políticas para o setor), o Departamento de Planejamento Energético do Ministério das Minas e Energia (coordena ações e planos estratégicos de expansão e integração energética) e a Empresa de Pesquisa Energética (realiza os estudos e pesquisas de interesse do setor) como os principais agentes do planejamento do Setor Energético .

Ao confrontar as diferenças existentes entre os agentes e suas funções, verifica-se que as funções [(a) formulação de políticas públicas (b) coordenação dos planos e ações (c) estudos] estão bem delimitadas entre os agentes no setor energético. Por outro lado, as ações de planejamento da aviação civil estão pulverizadas entre a SAC (art. 26, VII, Anexo I, Dec nº 6.223/2007), ANAC (Resolução CONAC nº 009/2007), Infraero (arts. 1º e 2º, Port. DAC nº 1598/DGAC/2002) e DECEA (art. 19, Dec. nº 5.196/2004), assim como a tarefa de promover estudos está dividida entre a SAC (art. 26, II, Anexo I, Dec nº 6.223/2007) e ANAC (art. , IV, Lei nº 11.182/2005). Essa multiplicidade de atores interdependentes com competências paralelas demandará grande esforço para harmonizá-los no sentido de permitir o desenvolvimento equilibrado do planejamento do sistema de aviação civil.

A falta de consistência dos diagnósticos disponíveis, a desatualização das ações e diretrizes do PDSAC, a inexistência de priorização de investimentos de médio e longo prazos e a falta de coordenação exigida na aviação civil, diante da interdependência das atividades desempenhadas pelos agentes no sistema fizeram com que, ao longo do tempo, os agentes do setor aéreo, principalmente as empresas aéreas, o DECEA e a Infraero conduzissem seus planejamentos isoladamente, sem orientação estratégica para o sistema.

Nesse contexto surge a concomitância de diversos planejamentos que não se articularam entre si, considerando que o IV PDSAC era o elo central dos demais planos e o que mais se aproximava de um plano estratégico. Colaborando com esse entendimento, o ex-Presidente da Infraero, José Carlos Pereira, reconheceu o problema ao dizer que os planos da Infraero, da Aeronáutica e da ANAC não são coordenados entre si, alegando ainda que o motivo era a falta do Plano Aeroviário Nacional:

‘Isso podia ser uma conversa longa. Em termos estruturais, num passado remoto, até hoje, o Brasil não elaborou um plano aeroviário nacional. As entidades, o antigo DAC, a atual Anac, a Infraero, o comando da Aeronáutica, cada um tem seus planos, mas não há entendimento organizado entre eles. Ou seja, um plano aeroviário nacional. Não existe. Que diga onde vamos investir recursos, qual vai ser uma perspectiva de demanda no futuro, como é que a carga aérea vai crescer, como é que nós vamos resolver isso, esse plano não existe. Isso, por si só, já demonstra uma fragilidade enorme. Mas isso é uma coisa macro. Uma coisa menor, há uma evidente falta de controladores de voo na Aeronáutica, isso vem gerando um problema atrás do outro, é evidente também que há insatisfações generalizadas de pessoas, de grupos. Quando você soma insatisfações pessoais, falta de pessoal e ambiente de tensão num contexto extremamente crítico como é esse da aviação civil, os resultados estão aparecendo aí.’ (grifamos).

(http://noticias.uol.com.br/uolnews/brasil/2007/06/21/ult2492u585.jhtm, acesso em: 09/10/2008)

A articulação entre os planos deve ir além dos limites da aviação civil. O IV PDSAC, assim como outros planos de infraestrutura aeroportuária deveriam estar articulados com o Plano Nacional de Turismo - PNT, em razão do interesse do Ministério do Turismo na participação da reestruturação de aeroportos brasileiros, com investimentos na infraestrutura aeroportuária, determinado pelo incremento de fluxo turístico nacional e internacional em níveis acima da média mundial ocorrido em 2005 (PNT/2007, p.31):

‘Além desse montante, foi firmado convênio entre o Ministério do Turismo e a Infraero para a ampliação e modernização da infraestrutura aeroportuária de 11 municípios: Brasília, Boa Vista, Fortaleza, Goiânia, Guarulhos, João Pessoa, Macapá, Rio de Janeiro, Salvador, São Paulo e Vitória. O incremento do fluxo turístico nacional e internacional em níveis acima da média mundial em 2005 foi um dos fatores preponderantes para que o Ministério do Turismo participasse diretamente da reestruturação dos aeroportos brasileiros. Em 2006, foram destinados para essas obras R$ 350 milhões pelo Ministério do Turismo.’

Além disso, a necessidade de articulação institucional entre o Ministério do Turismo e agentes da infraestrutura aeroportuária é reconhecida mediante a participação da Anac, da Infraero e do Ministro da Defesa no Conselho Nacional de Turismo. (PNT/2007, p.81)

O PNLT afirma que, com a concretização das projeções e das ações indicadas nesse plano, será possível aumentar a participação do transporte aéreo na matriz nacional de transportes, de 0,4% para 1 %, no prazo de 15 anos. Para isso, o plano recomenda investimentos em infraestrutura aeroportuária na ordem de R$ 9,7 bilhões. Dessa forma, para que as ações do PNLT seja bem sucedidas, deve-se articular com os planos de infraestrutura aeroportuária (IV PDSAC, PAN, PAE e PDir) para o desenvolvimento equilibrado da matriz de transportes, visando aumentar a eficiência logística do país.

Em face da falta instrumentos hábeis que facilitassem a articulação dos planos do sistema de aviação civil, diante da indefinição normativa dos papéis dos agentes e da existência de competências paralelas no planejamento do sistema, a desarticulação dos planos do sistema de aviação civil tornou-se inevitável. A falta de revisão no IV PDSAC, a morosidade na elaboração do PAN e as peculiaridades da atual estrutura do sistema contribuíram de maneira decisiva para a desarticulação dos planejamentos do setor aéreo.

A transparência no planejamento

Os planos do sistema de aviação civil carecem de mais transparência, que possibilite o acesso irrestrito ao seu conteúdo, da mesma forma que permita o acesso a informações completas sobre as pesquisas e estudos utilizados, de forma a orientar melhor a ação dos agentes envolvidos e aperfeiçoar a prestação de contas sobre os resultados obtidos.

No setor energético, as dezenas de estudos que compõem o PNE/2030 disponibilizam referências, diretrizes, informações e ainda emitem recomendações aos agentes do setor energético. As conclusões dos estudos, com visão retrospectiva e prospectiva, estão apoiadas em informações da macroeconomia internacional e nacional, bem como na projeção do crescimento do PIB, no crescimento demográfico, urbanização e nas pesquisas efetuadas sobre oferta, demanda e consumo de energia no país por setores e por regiões.

Como ponto comum entre os estudos e pesquisas do PNE/2030, além da interdependência entre eles, há o fato de tratarem de informações de caráter estratégico, pelo potencial de interferência com o mercado e de mobilização de interesses econômicos. Embora essas informações sejam de relevada importância estratégica nacional, o PNE/2030 é documento de fácil acesso, ostensivo, estando disponível no endereço eletrônico da EPE (http://www.epe.gov.br/PNE/Forms/Empreendimento.aspx, acesso em 10/10/08). A disponibilidade e a publicidade dos resultados dos estudos são essenciais para o equilíbrio na concorrência dos agentes prestadores do serviço (geradores, transmissores, distribuidores), contribuindo para agregar maior participação social no controle sobre o setor energético.

Nesse sentido, à medida que os estudos do PNE/2030 sobre a oferta e demanda de energia eram disponibilizados, foram levados à discussão com os agentes do setor, ainda na fase de planejamento de elaboração do plano. Assim, o Ministério das Minas e Energia (MME) promoveu nove seminários públicos em 2006, permitindo a incorporação das contribuições recebidas aos estudos, quando cabíveis.

A transparência e a acessibilidade dos planos estratégicos do setor energético (PNE-2030 e PDE-2007/2016) são extremamente favoráveis e ao mesmo tempo marcantes quando comparados com o PDSCEA/2006, considerando que tratam também de informações estratégicas nacionais. Este documento da aviação civil, por ocasião da sua aprovação (Portaria DECEA nº R-005/DGCEA, 20/11/2005), recebeu a classificação de “Reservado” (PDSCEA/2006, item 1.5, Disposições Preliminares, p.9), limitando o acesso às pessoas em geral.

Embora a regra para documentos públicos seja a ostensividade, ou seja, acesso franqueado a todos, alguns documentos podem ser classificados como sigilosos, limitando-se o seu acesso. Segundo a classificação das informações sigilosas do art. , do Decreto nº 4.553/2002, são passíveis da classificação “reservado” os dados e as informações cuja revelação não autorizada possam comprometer planos, operações ou objetivos neles previstos ou referidos, em razão do seu teor ou dos seus elementos intrínsecos.

O conhecimento do conteúdo do PDSCEA/2006 é de fundamental importância para todos os agentes do setor aéreo, a exemplo das políticas definidas para o desenvolvimento do controle do espaço aéreo e das ações programadas para a implantação do sistema CNS/ATM. Assim, o planejamento da infraestrutura de navegação aeronáutica pode e deve ser acompanhado principalmente pelas empresas ligadas ao serviço de transporte aéreo.

O IV PDSAC e os Planos aeroviários estaduais estão disponíveis para consulta no endereço eletrônico da ANAC (http://www.anac.gov.br/arquivos/pdf/pdsac.pdf e http://www.anac.gov.br/biblioteca/Biblioteca_PlanosAeroviariosEstaduais.asp, acesso em 10/10/2008), entretanto os PDir dos aeroportos administrados pela Infraero não são encontrados na internet.

Além da falta de transparência, alguns planos do sistema não contemplam informações completas sobre as pesquisas e estudos utilizados para fundamentarem as projeções e os diagnósticos.

Em entrevista com gestores da Infraero, verificou-se que a empresa não possui um plano de desenvolvimento da infraestrutura aeroportuária, mas vários planos que indicam a execução de seu planejamento, conforme exposto anteriormente. Em nenhum deles se verificou a presença de estudos prospectivos para o desenvolvimento dos aeroportos sob sua responsabilidade. Segundo o Superintendente de Planejamento e Gestão da Infraero, a empresa consulta os estudos realizados pelo Instituto de Aviação Civil (IAC), cujo acervo foi absorvido pela ANAC.

Embora recomendados pela ICAO, a Infraero considera que esses estudos são insuficientes para fundamentar o planejamento. Assim, a Infraero pretende aprimorar o processo de planejamento por meio da cooperação técnica firmada em 04/07/2008 com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). O objetivo do acordo consiste em obter subsídios macroeconômicos, reduzir a incerteza e subsidiar o planejamento intermodal.

Com relação aos diagnósticos e projeções apresentados no IV PDSAC e no PDSCEA/2006, verifica-se que, em regra, não fazem referência aos estudos e pesquisas que fundamentaram aquelas conclusões. Essa lacuna torna o planejamento pouco transparente, além de não permitir que os agentes validem a metodologia empregada, considerem as variáveis utilizadas e os resultados apresentados.

Esses estudos prévios são essenciais para a melhor interpretação das informações fornecidas para o mercado porque possibilitariam o conhecimento dos fatores que determinaram as indicações do planejamento. Segundo depoimento de gestores, essas informações são derivadas de trabalhos realizados pelo IAC e ANAC, conforme competência legal (art. , IV, Lei nº 11.182/2005). Em consulta ao endereço eletrônico da ANAC, entidade que recebeu o acervo técnico do IAC, verificou-se a presença dos seguintes estudos de assunto estratégico (http://www.anac.gov.br/biblioteca/publicacoes.asp, acessado em 20/09/2008):

Estudos IAC/ANAC, relacionados ao planejamento, de 1995 a 2007

Assunto

Ano

Órgão responsável

Demanda global de Transporte Aéreo

1998

IAC

Estudo para internacionalização de aeroportos - Mercosul

1999

IAC

Estudo de carga aérea internacional

2002

IAC

Fluxo de passageiros nas ligações internacionais

2002

IAC

Evolução do preço do combustível de aviação

2003

IAC

Demanda detalhada dos aeroportos brasileiros

2003 e 2005

IAC

Demanda na hora-pico nos aeroportos da Infraero

2007

ANAC

Anuário estatístico de transporte aéreo

1995 a 2007

IAC / ANAC

Fonte: elaborado com base em informações da ANAC.

Mesmo que muitos desses estudos tenham sido utilizados na elaboração do IV PDSAC e do PDSCEA/2006, não há referência a eles nos planos. Ademais, alguns estudos são bastante antigos, tendo validade questionável em decorrência das mudanças socioeconômicas ocorridas desde sua elaboração.

Para exemplificar a necessidade de informação sobre estudos e metodologia, o quadro abaixo apresenta dados de 2004 a 2007, fornecidos pela Infraero, sobre a movimentação de passageiros nos vôos domésticos e internacionais, transporte de cargas (importação e exportação), movimentação de aeronaves (nacionais e internacionais) e a evolução do Produto Interno Bruto (PIB). O quadro apresenta variáveis socioeconômicas que afetam o transporte aéreo e que merecem estudo pormenorizado. A interferência dessas variáveis, a exemplo do aumento de demanda a curto prazo em relação ao Produto Interno Bruto (PIB), deve ser melhor interpretada, a fim de permitir a realização de projeções mais adequadas sobre o setor.

Em primeiro plano, verifica-se que no período o crescimento acumulado dos indicadores de aviação – movimentação de passageiros, de carga e de aeronaves – são superiores ao crescimento do PIB.

A evolução do transporte de passageiros e cargas nos aeroportos da Infraero de 2004 a 2007

2004

2005

2006

2007

Percentual de crescimento acumulado

Passageiros (em milhões) (nacional e internacional)

83

96

102

110,6

33,3%

Carga (mil ton.) (importação e exportação)

592

569

586

689

16,4%

Movimento de Aeronaves (mil) (nacional e internacional)

1.790

1.841

1.918

2.042

14,1%

Produto Interno Bruto (Fonte IPEA) (em trilhões de reais)

2,3

2,3

2,4

2,6

13%

Fonte: Infraero.

Além disso, constata-se diferença no crescimento dos indicadores de aviação. O maior crescimento se deu no número de passageiros transportados (33,7%) causado pela entrada de companhias de baixo custo (“low cost”) no mercado, enquanto que o transporte de cargas sofreu decréscimo no ano de 2005 em função da valorização do dólar, restringindo as operações de exportação. Com a estabilização da moeda nos anos subsequentes, o transporte de cargas voltou a crescer, acumulando 16,4% de aumento. Segundo o Superintendente de Planejamento e Gestão da Infraero, a justificativa encontrada ao menor incremento de movimentação de aeronaves (14,1%) em relação acréscimo do número de passageiros transportados (33,3%) reside na mudança de perfil das aeronaves comerciais no Brasil, que passaram a ter maior capacidade de passageiros. Por exemplo, houve substituição de aeronaves Fokker 100 e EMB 145 por Boeing 737-300, 737-800 e Airbus A320.

Não obstante à análise apresentada, sua avaliação superficial é comentada no PNLT/2007, que recomenda a elaboração de estudos detalhados para o aperfeiçoamento do processo do PNLT, da seguinte forma:

‘Estudo complementar sobre transporte de passageiros.

Lacuna importante, a exigir estudos específicos, como demonstrado no Capítulo IV, refere-se à projeção dos fluxos de transporte de passageiros de média e longa distância, tendo em vista a falta de confiabilidade de projeções baseadas nos dados atuais, dadas as distorções hoje existentes no mercado nacional, provocadas, de um lado, pelas promoções agressivas – mas temporárias – de empresas “low cost / low fare”, e de outro lado, contrabalançadas pelas repetidas crises de confiabilidade em aeroportos, controladores de tráfego aéreo e empresas de transporte aéreo.

Há necessidade de maior conhecimento a respeito do comportamento futuro da demanda de transporte de passageiros, para melhor avaliação da competição modal entre transporte aéreo, que está crescendo a taxas anuais da ordem de 12%, enquanto que o transporte rodoviário por ônibus e por automóvel parece estar estagnado, no que diz respeito a viagens de média e longa distância.

Taxas de crescimento como aquelas ostentadas atualmente pelo transporte aéreo não são sustentáveis a longo prazo, pelo menos aparentemente, mas é necessário aferir com pesquisas e análise específicas as possíveis alterações nessa situação previsíveis para o futuro.’ (PNLT/2007, Sumário Executivo, p.60/61)

Dos fatos apresentados, a ampliação da publicidade dos planos consagra a transparência das ações dos agentes públicos e concede aos agentes do setor acesso às informações de seu interesse, permitindo que contribua para o aperfeiçoamento do planejamento. Ademais, o caráter reservado do PDSCEA e a ausência de referência a estudos nos principais planos obscurecem o entendimento sobre o planejamento em si. A falta de transparência pode inibir e desestimular possíveis investidores no mercado, reforçando, assim, a necessidade de divulgar os estudos para a sociedade.

Intermodalidade

O planejamento dos diversos modais de transporte no Brasil não é realizado de maneira integrada. Entendida como o movimento de pessoas e/ou mercadorias realizado por dois ou mais modos de transporte, a intermodalidade corresponde a um sistema integrado e combinado de infraestruturas de redes e nós de modais (marítimo, rodoviário, ferroviário e o aéreo) que proporcionam vantagens na combinação de potencialidades dos diferentes modos de transporte, determinando principalmente a redução de custos e economia de tempo.

O Plano Nacional de Viacao, criado pela Lei nº 5.917, de 10/09/1973, tinha como objetivo essencial permitir o estabelecimento da infraestrutura de um sistema viário integrado , assim como as bases para planos globais de transporte que atendam, pelo menor custo, às necessidades do país. Nesse sistema estavam incluídos os subsistemas nacionais: rodoviário, ferroviário, portuário, hidroviário, aeroviário e dos transportes urbanos. Embora bastante desatualizada, a Lei declarou já em 1973 a importância de se estabelecer um sistema modal de transporte integrado.

O Plano Nacional de Logística e Transporte (Relatório Executivo do PNLT/2007, p. 426) recomendou o incentivo à construção de terminais intermodais, diante da dificuldade de transferir cargas de uma modalidade para outra em razão da pequena quantidade de terminais voltados para a multimodalidade. Estudos realizados pela Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes – GEIPOT, no final dos anos noventa, já indicavam essa deficiência e pouco se fez no sentido de resolver a questão.

O Macroprograma Logística de Transportes, do Plano Nacional do Turismo PNT 2007/2010 (p. 65), apresenta, entre outros, o objetivo de integrar os diversos modais de transporte no país em razão da sua influência no desenvolvimento do turismo. Destaca-se o seguinte texto:

‘Num país de dimensões continentais como o Brasil, uma rede de transportes aéreos articulada, que integre as linhas internacionais com as longas distâncias internas e os pequenos percursos dos transportes de alcance regional, é fundamental para o bom desempenho do setor. Nesse sentido, devem ser tratadas no âmbito deste macroprograma questões relativas a incentivos para a utilização eficiente de slots, a maior agilidade da regulamentação, a definição de critérios mais claros de controle da oferta, a participação do capital estrangeiro, ao avanço nas estruturas de governança corporativa, a integração de modais de transporte e a constante busca de ampliação da oferta da malha aérea internacional, sem prejuízo das empresas aéreas nacionais.’ (grifamos)

A minuta da Política Nacional de Aviação Civil apresenta a seguinte ação estratégica de infraestrutura aeroportuária: “Promover a intermodalidade dos transportes, buscando a constante integração do planejamento do setor de aviação civil com o dos modais rodoviário, ferroviário e aquaviário.” (grifamos)

(https://www.defesa.gov.br/eventos_temporarios/2008/PNAC/minuta.pdf, fl.17, acesso em 08/10/2008).

Ademais, a lei de criação da ANAC conferiu à agência reguladora competência de promover estudos sobre o transporte intermodal (Lei nº 11.182/2005, art. , XLVII).

A estrutura regimental do Ministério da Defesa atribui ao Departamento de Infraestrutura Aeroportuária Civil a competência de coordenar a elaboração de estudos e propor diretrizes e políticas relativas à integração da infraestrutura aeroportuária civil às demais modalidades de transportes (art. 28, II, a, Anexo I, Decreto nº 6.223/2007).

Das informações descritas acima, constata-se que a concepção de um sistema nacional de transportes unificado e integrado deve ser diretriz para os diversos planejamentos no setor de transporte aéreo e nos demais setores de transporte, visando sempre à coordenação racional entre os sistemas federal, estaduais e municipais, bem como entre todas as modalidades de transporte. Dessa forma, os planos diretores e os estudos de viabilidade técnico-econômica dos aeroportos devem visar à seleção de alternativas mais eficientes, levando-se em conta possíveis combinações de duas ou mais modalidades de transporte devidamente coordenadas e o escalonamento de prioridades para a solução escolhida.

Nesse mesmo sentido, o art. , da Lei nº 6.261, de 14/11/1975, que trata do Sistema Nacional de Transportes Urbanos, ressalta:

‘m) os sistemas metropolitanos e municipais dos transportes urbanos deverão ser organizados segundo planos diretores e projetos específicos, de forma a assegurar a coordenação entre seus componentes principais, a saber: o sistema viário, transportes públicos, portos e aeroportos, tráfego e elementos de conjugação visando a sua maior eficiência, assim como a compatibilização com os demais sistemas de viação e com os planos de desenvolvimento urbano, de forma a obter uma circulação eficiente de passageiros e cargas, garantindo ao transporte terrestre, marítimo e aéreo possibilidades de expansão, sem prejuízo da racionalidade na localização das atividades econômicas e das habitações.’ (grifamos).

Da mesma forma que a integração dos diversos tipos modais é importante para o melhor desenvolvimento do setor de transportes, a integração dos recursos energéticos se faz imprescindível para o Setor Energético. A interação do planejamento entre as diferentes fontes energéticas é tratada em diversos níveis, sendo a Matriz Enérgica Nacional fonte primária para o desenvolvimento do Plano Nacional de Energia (PNE/2030), que é o plano estratégico do setor. O PNE/2030 considera todos os recursos energéticos em seus estudos e seus reflexos internos no setor energético, uma vez que a evolução de uma fonte energética afeta a formulação das estratégias de expansão dos demais recursos pela concorrência, seja pelo lado da oferta, seja pela demanda apresentada. Assim, o planejamento integrado de todos os recursos energéticos busca a eficiência energética e o respeito às questões socioambientais, dentro da ótica de desenvolvimento sustentável.

O PNLT é o único plano que trata da intermodalidade. Entretanto, o plano versa essencialmente do transporte terrestre e também enfatiza o crescimento da participação relativa dos modais aquaviário e ferroviário. O PNLT pouco trata do setor aéreo em razão da sua baixa participação na matriz brasileira de transporte (0,4 %, em 2005) e reconhece a lacuna de informações para o melhor planejamento do setor. Sendo assim, os planos do setor aéreo deveriam aprofundar a discussão sobre intermodalidade. Não é o que acontece.

Nos atuais planos da aviação civil (IV PDSAC, PDSCEA, PDir, PAE) não se verificou qualquer estudo de integração com planos dos demais modais de transportes. Não obstante, o IV PDSAC havia identificado a necessidade do planejamento intermodal na sua visão prospectiva:

‘o planejamento integrado do transporte aéreo com outros modais também se apresenta como condição fundamental para garantir a qualidade no atendimento ao usuário e uma maior mobilidade na circulação de mercadorias e indivíduos.’ (IV PDSAC, p. 36).

Considerando que a elaboração do planejamento integrado de transportes exige efetiva coordenação e articulação entre os diversos órgãos governamentais ligados ao setor, nos níveis federal, estadual e municipal, sua formulação se faz necessária para o estabelecimento da infraestrutura de um sistema viário integrado (Lei nº 5.917/1973, art. ), assim como é condição para a otimização e priorização dos investimentos de infraestrutura aeronáutica.

A falta de referência sobre intermodalidade nos planos do setor aéreo é reflexo da própria estrutura de planejamento da aviação civil. O órgão responsável pela formulação das políticas para a aviação (CONAC) não possui representante do Ministério dos Transportes, o que dificulta o diálogo intersetorial. Além disso, a Lei não atribuiu ao Ministério dos Transportes competência sobre as políticas de transporte aéreo (art. 27, XXII, Lei nº 10.683, de 28/05/2003). Contudo, recente alteração da Lei, incluiu a participação do Ministério na coordenação dos transportes aeroviários entre suas áreas de competência (Redação dada pela Lei nº 11.518, 05/09/2007).

O governo federal deu o importante passo para o início do planejamento integrado nos transportes, quando instalou o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte (CONIT) (Decreto nº 6.550, de 27/08/2008), órgão criado em 05/06/2001 (art. da Lei nº 10.233/2001) com o objetivo de propor ao Presidente da República políticas de integração dos diversos modais de transporte. Essa providência já havia sido recomendada e determinada à Casa Civil da Presidência da República por esta Corte de Contas (Acórdão nº 1.926/2004-Plenário, item 9.4.1 e Acórdão nº 1034/2008-Plenário, item 9.2.2) em face dos efeitos negativos que a inoperância desse órgão causava na integração das políticas de transporte no país. Da mesma forma, o PNLT/2007 (p. 366) também havia recomendado a imediata implantação do Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transportes.

Diante dos fatos apresentados, verifica-se que o planejamento do transporte intermodal é importante para o crescimento otimizado do sistema nacional de viação. Muitas normas, planos e estudos já indicaram a necessidade da integração do planejamento dos modais de transporte. Verificou-se que o CONAC não possui representante do Ministério dos Transportes, o que dificulta a integração das políticas públicas de transporte, embora a Lei nº 11.518, 05/09/2007, tenha incluído na área de competência do Ministério dos Transportes a participação na coordenação dos transportes aeroviários. Com a instalação do CONIT, esse órgão deverá assumir papel de destaque na elaboração de políticas intermodais para a infraestrutura de transportes.

Do planejamento à operação

O escopo de atuação de uma empresa de transporte aéreo regular de passageiros ocorre na prática com a dinâmica de adjudicação de novas linhas (Voto do Ministro-Relator, Acórdão Nº 346/2008 – Plenário). As empresas estão sempre otimizando sua malha aérea, mudando o arranjo das ligações entre os aeroportos, dos horários de vôos, da operação a partir de algumas bases. Nessa dinâmica, pode-se falar em uma competição, ao longo do tempo, entre as empresas pela otimização das malhas, procurando adaptar a oferta às condições de demanda, utilizando uma infraestrutura que apresenta limitações em muitas situações.

Para operar novas linhas ou alterar as linhas já em operação, as empresas aéreas precisam do aval da Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac), o que é conferido por meio de um documento denominado Horário de Transporte (Hotran). No Hotran estão registrados os dados relativos ao serviço de transporte aéreo a ser prestado em uma linha, que definem os vôos regulares ofertados: o tipo de serviço (internacional, doméstico, cargueiro ou rede postal), o tipo de aeronave que será utilizada, os aeroportos de origem e destino de cada trecho da linha, com os horários de partida e chegada, o número de assentos, a frequência semanal de operação, a data de início da vigência, conforme expresso na Instrução de Aviação Civil nº 1223 (IAC 1223) – (publicação externa do DAC, de caráter normativo, que estabelece procedimentos e esclarece regras ou requisitos relacionados à aviação civil, contidos em Regulamento Brasileiro de Homologação Aeronáutica - RBHA)

Assim, o processo de concessão de Hotrans deve estar em sintonia com o planejamento operacional dos aeroportos e do controle de tráfego aéreo. O conjunto dos Hotrans em vigência e as demandas das empresas por novas linhas geram informações que alimentam o planejamento do sistema, em especial o planejamento da expansão da infraestrutura aeroportuária e de proteção ao voo. Com base nos dados de Hotran, é possível identificar horários, aeroportos e setores de controle de tráfego aéreo que são mais demandados e precisam de investimentos.

Neste capítulo será demonstrado que a falta de transparência e de procedimentos minimamente padronizados para determinar de forma balizada a capacidade aeroportuária, em especial nos aeroportos que operam próximos de sua capacidade máxima em determinados horários, resulta na emissão de pareceres para concessão de horários de transporte baseados em critérios heterogêneos. Em seguida, apresentam-se dados que comprovam a ocorrência de vôos que apresentam atrasos sistemáticos em sua operação, muito acima da média geral e dos padrões aceitáveis. Em geral esses vôos operam em horários de pico e em aeroportos que operam próximo de sua capacidade máxima.

Por meio desses elementos, este capítulo objetiva expor limitações na autorização de novas linhas aéreas e a ocorrência de comportamentos inadequados das empresas aéreas, que acabam por prejudicar o adequado funcionamento do sistema, com prejuízos para os passageiros e para o processo de planejamento do setor.

De início, para melhor compreensão das questões a serem examinadas, a próxima seção descreve as etapas do processo de análise das solicitações de Hotran, bem como as competências dos atores envolvidos.

O processo de concessão dos horários de transporte

Os Hotrans são concedidos pela Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac), mediante parecer da Comissão de Coordenação de Linhas Aéreas Regulares (Comclar), órgão colegiado e consultivo que assessora a Anac na análise dos pedidos de aprovação e alteração de linhas aéreas regulares. Conforme projeto de Resolução da Anac, estão previstos como membros consultivos da Comclar diversas gerências da Anac, o Decea e a Infraero.

É importante notar que a norma que regulamenta a Comclar, Portaria DGAC no 692/1999, está desatualizada, já que se refere a agentes que deixaram de existir após a reorganização do setor, o que a torna inaplicável. Assim, os processos de concessão de Hotrans vêm seguindo o disposto em projeto de resolução, apresentado pela Anac, que, na prática, produz efeitos, embora não esteja vigente. Por esta razão, as análises da auditoria apoiaram-se no projeto de resolução da Anac (anexo A), que substituirá a portaria do DAC, bem como em entrevistas com a Superintendência de Serviços Aéreos da Anac e na análise de processos de concessão de Hotran.

A Comclar recebe os pedidos de Hotran e os distribui para os membros consultivos, que emitirão parecer fundamentado.

No que se refere aos procedimentos operacionais necessários à elaboração do parecer sobre a concessão de Hotran, este capítulo trata do papel da Infraero no exame da capacidade aeroportuária, considerando a conexão desse tema com o fornecimento de informações que alimentam o planejamento da expansão do setor. Dessa forma, deixa-se de examinar os procedimentos seguidos pela Anac, tendo em vista que os exames efetuados por suas gerências não se referem ao exame da capacidade de infraestrutura.

A análise da capacidade de controle de tráfego aéreo nos horários e setores afetados pela operação solicitada compete ao Centro de Gerenciamento da Navegação Aérea (CGNA), que representa o Decea na Comclar. Para emissão do seu parecer sobre a concessão da Hotran, o CGNA faz uso do sistema de gerenciamento de tráfego aéreo (Sincromax), em operação desde abril de 2007. O funcionamento desse sistema é objeto de auditoria em curso no TCU (TC 023.499/2007-3, em tramitação).

Além disso, o CGNA é responsável por estudar a capacidade de pista nos aeroportos e determinar o número de movimentos máximos que podem ser realizados por hora em cada aeroporto. A capacidade da pista considera tanto a infraestrutura de proteção ao voo quanto aeroportuária instalada, observando fatores de planejamento e execução das operações de pouso e decolagem. Calcula-se a capacidade teórica da pista em função do tempo médio de sua ocupação, tendo em conta a legislação de separação regulamentar das aeronaves. De posse da capacidade teórica, associam-se ao estudo informações sobre a tipicidade do sítio, do órgão de controle de tráfego aéreo local, dos pilotos e da meteorologia para se obter a capacidade declarada da pista.

A capacidade declarada de pista constitui um dos parâmetros a serem observados quando da apreciação das solicitações de Hotrans, além das capacidades de cada setor de espaço aéreo abrangido pela rota.

A Infraero recebe os processos de solicitação de Hotran por meio da Superintendência de Gestão Operacional, que os encaminha às Gerências de Operação dos aeroportos envolvidos. Cada gerência operacional dos aeroportos deve avaliar as condições locais de atendimento da solicitação, observando os aspectos de pátio, check-in, sala de embarque e esteira de restituição de bagagem/sala de desembarque. Após análise, as Gerências de Operação dos aeroportos emitem pareceres para a Superintendência de Gestão Operacional, que os consolida e encaminha à Comclar.

Mapa de processo da tramitação dos pedidos de Hotrans na Infraero.

image1.png

A próxima seção examina a forma pela qual os aeroportos analisam esses pedidos de concessão de Hotran, em especial os estudos, manuais ou normativos que são utilizados para realizar essa análise. Em seguida, apresentam-se dados sobre a obediência dos Hotrans pelas companhias aéreas, analisando o padrão de atrasos encontrado.

O processo de determinação da capacidade aeroportuária para emissão de pareceres para Hotrans

Para emitir pareceres nos processos de concessão de horários de transporte, a análise da saturação de capacidade da infraestrutura aeroportuária é realizada com base na experiência acumulada pelo pessoal das Gerências Operacionais dos aeroportos. O procedimento não está sistematizado, não há parâmetros definidos, e nem registros das análises ou suas conclusões. A seguir apresentam-se os critérios usados para concluir sobre a qualidade dos procedimentos de análise de capacidade aeroportuária.

Para obter informações sobre o processo de emissão de pareceres para a concessão de Hotrans nos aeroportos, foi realizada pesquisa eletrônica com os 67 aeroportos administrados pela Infraero, dos quais 65 responderam. Além disso, foram realizadas entrevistas com os Gerentes de Operações de seis aeroportos (Aeroporto Santos Dumont, Aeroporto Internacional do Rio de Janeiro, Aeroporto Internacional de Congonhas, Aeroporto Internacional de Guarulhos, Aeroporto Internacional de Brasília e Aeroporto Internacional do Recife). Finalmente foi solicitado à Superintendência de Gestão Operacional da Infraero que encaminhasse as normas ou manuais que regem o processo em análise.

Pela análise das respostas dos questionários dos 13 aeroportos que concentram 80% do movimento de passageiros em 2007, resta claro que não há regulamentação do processo de análise dos itens de capacidade aeroportuária para a emissão dos pareceres de concessão de Hotran.

Foi perguntado aos gerentes de operação qual a metodologia usada para cálculo da capacidade aeroportuária para cada um dos seguintes aspectos: disponibilidade de pátio, meio-fio de embarque , sala de embarque, balcão de check-in, área de desembarque, esteiras de restituição de bagagem, meio-fio de desembarque, serviço de controle de passaporte, alfândega. Os aeroportos não responderam às questões uniformemente. Apontaram diversas normas diferentes, como instruções elaboradas pelo próprio aeroporto, Instruções de Aviação Civil (IACs), fórmulas matemáticas e gráficos.

Respostas das gerências operacionais dos 13 principais aeroportos do país por número de passageiros em 2007 sobre metodologia para cálculo de capacidade aeroportuária.

image2.emfFonte: Respostas à pesquisa eletrônica.

Boa parte dos aeroportos visitados também fez menção aos padrões de conforto da OACI e da IATA, entretanto nenhum foi capaz de identificar os documentos que registram os parâmetros utilizados. Nas entrevistas realizadas os gerentes de operação indicaram uma variedade de parâmetros usados, como, por exemplo, os adotados para cálculo de check-in, o que demonstra que os aeroportos não seguem orientação uniforme sobre o cálculo da capacidade aeroportuária:

· tempo médio de atendimento = 1,5 min. por passageiro;

· tempo médio de atendimento = 2 min. por passageiro;

· 1,4 m2/passageiro na área de fila do check-in (nível de conforto C do estudo da IATA);

· 50 passageiros/voo/por balcão de check-in.

A IAC 2308 foi apontada por um dos aeroportos como orientadora da elaboração de norma interna sobre a metodologia de cálculo de capacidade de pátio de estacionamento de aeronaves, sala de embarque, balcões de check-in, área de desembarque e esteiras de restituição de bagagens. No entanto, que a referida IAC trata de procedimentos de segurança nos pátios e estacionamentos de aeroportos, limitando-se a especificar quais itens devem ser analisados na programação das aeronaves no pátio. A IAC 2308 não estabelece parâmetros de distância entre as aeronaves ou de áreas para a localização de acordo com o tamanho ou tipo da aeronave. Sendo assim, é evidente que tal norma não pode servir de subsídio para definição de metodologia de cálculo de capacidade de salas de embarque, desembarque, balcões de check-in ou esteiras de desembarque, mas tão somente para definição de posicionamento de aeronaves no pátio, procedimentos para taxiamento e estacionamento das aeronaves no pátio, bem como para definição das responsabilidades sobre a aeronave em cada estágio de movimentação no pátio de manobras.

A pesquisa eletrônica também revelou que alguns gerentes operacionais de aeroportos se ressentem da falta de diretrizes para a avaliação dos pedidos de Hotran.

Em resposta à solicitação de informações sobre os padrões usados na análise de capacidade aeroportuária (Ofício de Requisição nº 004/2008, de 6/6/2008, fls. 139, e mensagem eletrônica fls. 211/212), a Superintendência de Gestão Operacional da Infraero apresentou diversos documentos, que, entretanto, não apresentam relação direta com o cálculo de capacidade para efeitos da emissão de pareceres na análise dos pedidos de concessão de Hotran. Dentre esses documentos, a Superintendência apresentou o estudo Air Capacity/Demand Management (Gerenciamento da Capacidade/Demanda Aérea), da International Air Transport Association (IATA) como um dos documentos que orientam a emissão de pareceres relativos à concessão de Hotrans. O estudo traz parâmetros de área por passageiro para dimensionamento de filas de check-in, áreas de circulação e espera, sala de embarque e área de restituição de bagagens, por níveis de serviço, classificados do nível A, maior nível de conforto, ao nível F, que indica situação de degradação das operações.

Padrões de níveis de serviço do estudo Gerenciamento da Capacidade/Demanda Aérea da IATA (em m2/pax).

image3.emfFonte: Estudo Gerenciamento da Capacidade/Demanda Aérea do International Air Transport Association – IATA.

É importante ressaltar, porém, que a Infraero não regulamentou a forma que esses níveis de serviço devem ser aplicados pelos aeroportos, ou seja, em quais aeroportos serão admitidos quais níveis de serviço, como será calculado o número de passageiros atendidos por balcão check-in para o cálculo da área necessária as filas, quais as margens de segurança, entre outras definições. Interessante notar também que o padrão para cálculo da capacidade de check-in recomendado pela IATA baseia-se em área ocupada por passageiro na fila, entretanto, os parâmetros indicados pelos aeroportos pesquisados firmam-se em número de passageiros por balcão ou tempo de atendimento, mas, a exceção de um aeroporto, não fazem a correlação com a área necessária para as filas. Apenas dois dos 13 principais aeroportos do país indicaram o estudo da IATA como referência, denotando que os aeroportos não o usam ou o desconhecem.

Representantes da Infraero admitem que a análise da capacidade aeroportuária para concessão de Hotran é feita de acordo com a experiência dos agentes, que conhecem o aeroporto e seus principais pontos constritivos. O caráter empírico da análise é confirmado por resposta à pesquisa eletrônica com os gerentes de operação e pelos relatos de procedimentos descritos em entrevistas.

A experiência da gerência de operação deve ser considerada na análise da capacidade aeroportuária, mas não pode ser o elemento único de avaliação. Essa prática talvez atendesse às necessidades de operação quando o número de movimentos era menor e menos concentrado. Contudo, tendo em vista o crescimento da demanda pelos serviços de transporte aéreo nos últimos anos e a adoção de malhas aéreas concentradas em determinados horários e terminais, não é razoável insistir que análises importantes para a boa operação do serviço sejam feitas apenas tendo por base a experiência.

Segundo Fayez at al (2008) , com o aumento do fluxo de passageiros, a necessidade de previsão tornou-se vital para o processo decisório dos planejadores e operadores dos aeroportos, pois, do contrário, eles adotam uma postura reativa, baixando sua performance e seu nível de serviço.

Os diversos tipos de aeroportos possuem características diferenciadas, que devem ser consideradas quando da regulamentação do processo de análise da capacidade aeroportuária. Porém, é necessário que sejam regulamentados o procedimento básico, os parâmetros mínimos e os níveis de conforto a serem adotados, por categoria de aeroporto, por exemplo. Essa medida conferiria maior transparência sobre os procedimentos seguidos, ofereceria padrões para a fiscalização e orientaria os responsáveis pela elaboração dos pareceres.

O estudo da IATA apresentado pela Infraero é apenas orientador, portanto faz-se necessário que a Infraero defina de que modo ele se aplica aos aeroportos de sua rede. Além disso, é indispensável que a Anac defina os níveis mínimos de serviço aceitáveis por tipo de operação ou de aeroporto, com o objetivo de melhorar a qualidade do serviço, conforme disposto na Lei no 11.182/2005:

‘Art. 8o Cabe à ANAC adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento e fomento da aviação civil, da infraestrutura aeronáutica e aeroportuária do País, atuando com independência, legalidade, impessoalidade e publicidade, competindo-lhe:

XXX – expedir normas e estabelecer padrões mínimos de segurança de voo, de desempenho e eficiência, a serem cumpridos pelas prestadoras de serviços aéreos e de infraestrutura aeronáutica e aeroportuária, inclusive quanto a equipamentos, materiais, produtos e processos que utilizarem e serviços que prestarem;’

O estudo sobre terminal de passageiros do Professor Cláudio Jorge Pinto Alves , do Instituto Tecnológico da Aeronáutica (ITA), apresenta proposta para três níveis de serviço por componente e por tipo de aeroporto e operação. Para cada item são apresentados parâmetros de dimensionamento de área, tempo de atendimento, percentual de assentos, entre outros.

No caso de uma rede de aeroportos como a Infraero, a falta de um mínimo de padronização e objetividade de critérios na determinação da capacidade aeroportuária, em especial nos horários de pico, permite que duas solicitações em situações semelhantes sejam atendidas de forma diferente. Além disso, a padronização e os critérios objetivos são fundamentais para permitir a transparência, o monitoramento e a fiscalização do sistema.

Fayez at al (2008) apresenta metodologia de simulação para responder as necessidades emergenciais de planejadores e gestores operacionais de aeroportos, chamada de AirSim. O AirSim é uma ferramenta genérica de análise e modelagem de simulação aeroportos, que pode ser usada para analisar situação atual das facilidades e níveis de serviço. Também possibilita prever o nível de serviço nas diferentes áreas funcionais sob condições e parâmetros operacionais diversos, como mudança de calendário de voo e aumento do fluxo de passageiros. Por causa da natureza variável de operações dos aeroportos, um modelo flexível de simulação é necessário para fornecer informações significativas de maneira tempestiva e eficiente. O AirSim foi testado e validado no Aeroporto Internacional de Orlando (OIA).

Com este simulador é possível construir diversos cenários para que seja comparado o nível de serviço atual com o desejado, podendo ser projetado um jogo de experiências para avaliar diversas soluções e escolher a mais efetiva. (Fayez at al, 2008)

A IATA também desenvolveu, em parceria com a LeTech, um software de simulação de aeroportos, cujo módulo de fluxo de terminal de passageiros foi criado em 2001. O modelo simula situações simples e complexas de terminais e provê resultados rápidos e realistas. Isto permite ao usuário modelar o terminal em múltiplos níveis. A interface gráfica do simulador de terminal provê edições, simulações e animações em tempo real para identificar problemas e gargalos na busca pelo nível de serviço desejado. O nível de serviço do aeroporto deve refletir o volume e as características dos passageiros por ele atendidos.

Não há registros dos cálculos de capacidade dos aeroportos na emissão de pareceres para concessão de horários de transporte

Além da falta de clareza sobre os parâmetros e procedimentos aplicáveis ao cálculo da capacidade aeroportuária, como visto na seção anterior, constata-se que os pareceres emitidos, tanto pela Infraero quanto pelo CGNA, são lacônicos, limitando-se a consignar a expressão “nada a opor” ou, quando há impedimento, a identificar o impedimento e sugerir a alteração sem, no entanto, assinalar os fundamentos da análise.

A Portaria DGAC no 692/1999 exige apenas que os membros consultivos da Comclar opinem sobre suas respectivas áreas de competência. No entanto, os dois projetos de resolução apresentados pela Anac (setembro de 2007 e setembro de 2008) para regular o processo exigem maior detalhamento, o que demonstra que há o entendimento de que o procedimento atual á insuficiente. Como já mencionado, embora o projeto de resolução da Anac ainda não esteja em vigor, na prática, produz efeitos, tendo em vista a desatualização da Portaria DGAC no 692/1999. Segundo o projeto, é função dos membros consultivos “proceder a análise das propostas de HOTRAN, manifestando-se, de forma explicita, conclusiva, motivada, clara e congruente, dentro do prazo estabelecido” (§ 2o do artigo 7o do projeto de resolução, anexo A).

No parecer sobre o Hotran e nos registros dos aeroportos inexistem memória de cálculo ou indicação do procedimento adotado para determinar os diferentes aspectos da capacidade aeroportuária. A falta de uniformização e fundamentação escrita da análise das solicitações de Hotran prejudica a transparência do processo de concessão, bem como a possibilidade de fiscalização e acompanhamento pelos órgãos competentes e outros atores interessados, como as empresas solicitantes. A documentação da análise dos pedidos de Hotran permitiria à Infraero consolidar as informações e controlar indicadores da situação operacional dos aeroportos da sua rede, visando monitorar os níveis de qualidade do serviço.

Sobre a necessidade de a Infraero fortalecer os instrumentos de gestão da qualidade do atendimento nos aeroportos, convém ressaltar que, “considerando a necessidade de acompanhamento e de controle mais efetivos dos métodos e processos atualmente utilizados, desde a chegada do passageiro ao aeroporto de origem até a sua saída do aeroporto de destino com seus pertences” (grifamos), o Conac emitiu resolução que determina à Anac, à Infraero e ao Decea, que, sob coordenação da SAC:

‘realizem estudos para propor metodologia de acompanhamento e controle das etapas e procedimentos existentes em uma viagem, desde o ’check-in‘ no aeroporto de origem até a saída do passageiro com seus pertences do aeroporto de destino.’ (Resolução de no 4/2008, de 2/7/2008).

Essa resolução destaca a preocupação do conselho com o a qualidade do serviço prestado em todas as suas etapas. Resta claro, portanto, que é fundamental para a melhoria da qualidade da prestação do serviço de transporte aéreo a existência de mecanismos de controle e acompanhamento das atividades da aviação civil, tendo em vista o forte crescimento e as profundas modificações pelas quais vêm passando o setor. Um os aspectos de qualidade do serviço que afeta diretamente os usuários do sistema é o atraso sistemático de vôos regulares.

(...)

Conclusão

A criação do Ministério da Defesa, em 1999, iniciou um processo de reestruturação institucional do Sistema de Aviação Civil sem um planejamento prévio, de modo que a criação e extinção de instituições sem a respectiva redistribuição de competências evidenciou problemas na articulação institucional e incerteza sobre a definição de responsabilidades dos agentes. Além disso, a extinção do DAC trouxe incerteza sobre a identidade do órgão central do sistema, já que a Anac não veio assumir este papel e nem a SAC é reconhecida com tal. Esta incerteza e a falta de clareza das normas que regem o setor trouxeram problemas de articulação institucional e inércia do processo de planejamento.

Já em 2000, a sinalização da criação da agência conduziu a paralisia das atividades de planejamento a cargo do DAC, que estava em vias de extinção. Havia uma expectativa de que a Anac substituiria totalmente o DAC, mas essa perspectiva não se confirmou. A competência de planejar não foi transferida à Anac, pela lei de sua criação, sendo atribuída à SAC quando da sua criação, em 2007. Assim, entre a desativação do DAC (março de 2006) e a criação da SAC (outubro de 2007), a responsabilidade pelo planejamento do Sistema de Aviação Civil permaneceu a cargo do Comando da Aeronáutica.

O planejamento do Sistema de Aviação Civil encontra-se desatualizado.

Nos últimos anos, o sistema passou por profundas mudanças conceituais e tecnológicas que não foram refletidas pelo planejamento.

O planejamento estratégico do Sistema de Aviação Civil permaneceu estagnado durante os últimos 8 anos, quando cada órgão desenvolveu seu planejamento sem buscar convergência. O principal documento de planejamento do sistema de aviação civil, o PDSAC deixou de ser atualizado, desde a sua última edição (1997 a 2000). Isso significa que não houve, desde 2001, nenhuma atualização dos diagnósticos apresentados pelo IV PDSAC, fator que contribuiu para a desestruturação do Sistema de Aviação Civil nos últimos anos.

Além disso, o Plano Aeroviário Nacional, principal documento de planejamento da infraestrutura aeroportuária, que deveria definir a rede aeroportuária e prever as necessidades de expansão do tráfego e compatibilizá-las com o potencial de expansão da infraestrutura, não foi elaborado apesar de estar previsto no IV PDSAC.

No setor elétrico, as revisões do planejamento são consideradas de grande importância na promoção do desenvolvimento sustentável e equilibrado do setor, razão pela qual as atualizações do PDE são feitas anualmente. Essa necessidade fica clara também no setor de aviação civil quando da comparação dos prognósticos de demanda de passageiros do IV PDSAC com os dados efetivos registrados pela agência, cuja diferença varia de 9% a 34% em 2000 e 2005 respectivamente. Essas diferenças ajudam a compreender como a falta de planejamento teve impacto negativo na operação do sistema, já que a previsão de crescimento, por estar defasada (desde 1997), ficou muito aquém da realidade.

Verificou-se que a ausência de um processo de planejamento continuado comprometeu o desenvolvimento do Sistema de Aviação Civil. Tendo em vista a dinâmica da evolução do sistema, a falta de informações atualizadas e diagnósticos tempestivos que pudessem subsidiar a definição das ações afetaram negativamente a sustentabilidade do crescimento do setor.

Assim, insta recomendar ao Ministério da Defesa que defina a estrutura de planejamento do sistema, conforme item II-c da proposta de encaminhamento.

A incerteza sobre a identidade do órgão central do sistema e sobre as competências de planejamento dos atores trouxe desarticulação e inércia nas atividades de planejamento do sistema

A criação da SAC surge com o objetivo de suprir a necessidade de coordenação e planejamento articulado para o sistema, entretanto, a recém criada secretaria possui estrutura limitada ante tais responsabilidades.

Como reflexo desse processo de transição, os planos dos diversos atores do sistema deveriam estar articulados entre si e com o IV PDSAC, porém, por estar diretamente associada à relação institucional, essa articulação resta prejudicada pela indefinição do papel dos agentes do sistema, pela quantidade de atores e planos interdependentes. A inconsistência dos diagnósticos e a desatualização do planejamento estratégico também contribuíram para essa desarticulação, já que os agentes passaram a desenvolver suas atividades de planejamento isoladamente, pela falta de diretrizes e de coordenação, elementos essenciais para garantir a harmonia dos planos que orientam atividades interdependentes.

Além da desatualização e da desarticulação a falta de transparência foi outra deficiência identificada no planejamento da aviação civil brasileira. O caráter restrito do PDSCEA e a ausência de referência nos planos aos estudos que os subsidiaram prejudicam o acesso as informações necessárias a orientação dos agentes e o monitoramento dos resultados, podendo. Outrossim, a publicidade e a transparência dos planos e estudos do setor contribuem para o entendimento e o aprimoramento do planejamento em si.

Nesse sentindo convém recomendar ao Ministério da Defesa que crie mecanismos de articulação institucional e defina as responsabilidades dos agentes de planejamento da aviação civil, de acordo com os itens II-a e II-c da proposta de encaminhamento. E ainda, recomendar à Anac que disponibilize as pesquisas e os estudos elaborados pela agência conforme item III-c da proposta de encaminhamento.

Observou-se que articulação institucional deficiente ultrapassa o planejamento do Sistema de Aviação Civil, para a coordenação de todo o sistema de transporte brasileiro. Apenas o PNLT trata das questões de intermodalidade, embora o transporte aéreo represente ainda parcela pequena da matriz de transportes brasileira. A intermodalidade é importante para reduzir custo e tempo, trazendo principalmente eficiência e conforto ao usuário.

Para garantir a integração dos modais de transporte, faz-se necessário um esforço de coordenação que envolva todas as esferas (federal, estadual e municipal) da administração pública. Nesse sentido, a instalação do Conit constitui etapa importante para a articulação desse processo. Entretanto, ainda se verifica que o Ministério dos Transportes não tem representação no Conac, o que é danoso ao planejamento integrado dos transportes.

Dessa forma, é oportuno recomendar à Anac que considere a intermodalidade quando da elaboração do Plano Aeroviário Nacional e da aprovação e revisão dos Planos Aeroviários Estaduais, conforme item III, b da proposta de encaminhamento.

Falta transparência e definição de critérios no processo de emissão de pareceres pela Infraero para a concessão dos Horários de Transporte

Além do processo de planejamento, foram identificadas deficiências na operação do sistema, no tocante à concessão e monitoramento dos Hotrans. A aferição da capacidade dos terminais como item determinante para a modificação ou concessão de novos Hotrans não possui metodologia clara nem manuais que orientem o processo. Não há também definição dos níveis mínimos de serviço a serem praticados nos aeroportos brasileiros. Ademais, não há registros das análises produzidas para verificar essa capacidade aeroportuária.

A definição de parâmetros e métodos de análise e aferição de capacidade são importantes para garantir isonomia de tratamento das solicitações de Hotran. A falta dessa definição torna o processo subjetivo e sujeito apenas a experiência do pessoal da gerência de operações aeroportuárias. Não é razoável que aeroportos com grande concentração de vôos e horários tenham as análises de capacidade feitas exclusivamente com base na experiência pessoal. Parâmetros, procedimentos e simuladores utilizados em diversos aeroportos do mundo foram desenvolvidos para otimizar estas análises e subsidiar tomadas de decisão devido ao crescimento da aviação civil e a complexidade da inter-relação entre as facilidades de um terminal de passageiros.

Mais uma vez o princípio da transparência do serviço público não é atendido, na medida em que os registros dessas análises de capacidade deveriam estar acessíveis aos atores interessados, bem como aos órgãos de fiscalização para garantir o aperfeiçoamento do processo.

Dessa forma, convém determinar à Anac que estabeleça norma geral sobre os parâmetros aceitáveis de operação nos aeroportos, de acordo com o item I-a da proposta de encaminhamento. É oportuno também recomendar à Infraero que normatize os procedimentos de cálculo da capacidade aeroportuária com base em parâmetro técnicos, conforme item IV da proposta de encaminhamento. E ainda recomendar à Anac que institua em conjunto com a Infraero forma de registrar os cálculos e procedimentos utilizados para determinar a capacidade e as motivações para a concessão de Hotrans, conforme item III-a da proposta de encaminhamento.

Há vôos operando rotineiramente fora das condições estabelecidas nos Hotrans, demonstrando ineficiência da fiscalização e monitoramento do seu cumprimento

Por último, verificou-se que a partir de novembro de 2006 os índices de pontualidade sofreram queda significativa. Além disso, num período de 1 ano (abril de 2007 a março de 2008) constatou-se nos aeroportos de Guarulhos e Brasília, nos vôos das principais empresas de transporte de passageiros, média de atrasos acima de 40 minutos, chegando a 73 minutos em determinados horários, além de um volume de mais de 50% de operações realizadas com atraso superior a 30 minutos.

Pôde-se constatar ainda que determinados vôos mantiveram mais de 50% de suas operações em atraso de mais de 30 minutos, sendo que alguns desses vôos com mais de 90% de suas operações atrasadas, ao longo de todo o período.

Essa rotina pode estar relacionada a análises de capacidade equivocadas, a problemas operacionais das companhias, entre outros fatores, mas fica evidente que a fiscalização do cumprimento das Hotrans não tem sido efetiva, já que a situação se mantém por longo período em níveis acima do que seria aceitável. A existência de atrasos de forma contumaz prejudica todo o planejamento operacional do aeroporto, causando transtorno e desconforto aos usuários.

Pelas razões expostas, é importante determinar à Anac que coíba os atrasos sistemáticos nos vôos regulares domésticos e internacionais, conforme item I-b da proposta de encaminhamento.

Proposta de Encaminhamento

Ante o exposto, submete-se o presente relatório de auditoria à consideração superior, propondo:

- Determinar à ANAC, com fulcro no art. 250, inciso II, do Regimento Interno deste Tribunal, que:

a) estabeleça, conforme inciso XXX, do art. , da Lei nº 11.182/2005 , norma geral sobre os parâmetros de eficiência e conforto aceitáveis para a operação nos aeroportos;

b) coíba, conforme inciso XXXV, do art. , da Lei nº 11.182/2005, a prática de atrasos sistemáticos nos vôos regulares domésticos e internacionais.

- Recomendar ao Ministério da Defesa, com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno deste Tribunal, que:

c) fortaleça, conforme letras ‘x’ e ‘z’, do inciso V, art. 14, da Lei nº 9.649/1998 c/c inciso VII, do art. 26, do Anexo I, do Decreto nº 6.223/2007, os mecanismos de articulação institucional, para que se tornem eficazes as competências da Secretaria de Aviação Civil com relação à harmonização dos planos da Aviação Civil;

d) adote providências, conforme letras ‘x’ e ‘z’, do inciso V, art. 14, da Lei nº 9.649/1998, para que se defina, em norma, as responsabilidades dos agentes de planejamento do sistema de aviação civil;

e) defina, conforme letras ‘x’ e ‘z’, do inciso V, art. 14, da Lei nº 9.649/1998, a estrutura de planejamento da aviação civil, de forma que discorra sobre os recursos humanos, a infraestrutura aeroportuária e aeronáutica, tendo em vista a desatualização do IV PDSAC.

- Recomendar à ANAC, com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno deste Tribunal, que:

a) institua, em conjunto com a Infraero, com base no princípio da publicidade ressaltado no caput do art. , da Lei nº 11.182/2005, forma de registrar os cálculos e procedimentos utilizados para determinação de capacidade e motivações para a concessão de hotrans;

b) considere, conforme inciso XLVII, do art. , da Lei nº 11.182/2005, c/c o item 1.2.1, da Resolução Conac nº 009/2007, a intermodalidade dos transportes na elaboração da proposta do Plano Aeroviário Nacional, assim como na aprovação de revisão dos Planos Aeroviários Estaduais.

c) disponibilize, com base no princípio da publicidade estampado no caput do art. da Lei nº 11.182/2005, as pesquisas e os estudos elaborados pela agência para consulta pública.

- Recomendar à Infraero, com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno deste Tribunal, que, conforme inciso I, do art. 5º do Estatuto da Infraero, normatize os procedimentos de cálculo de capacidade aeroportuária com base em parâmetros técnicos.

- Remeter cópia do relatório de auditoria às Comissões de Viação e Transportes e de Turismo e Desporto da Câmara dos Deputados e às Comissões de Serviços de Infraestrutura e de Desenvolvimento Regional e Turismo do Senado Federal, para subsidiar as discussões sobre o desenho institucional do Sistema de Aviação Civil.

- Determinar à ANAC, à Infraero e ao Ministério da Defesa, com fulcro no art. 250, inciso II, do Regimento Interno deste Tribunal, que remetam ao Tribunal, no prazo de 90 dias, plano de ação, contendo o cronograma de adoção de medidas necessárias à implementação das determinações e recomendações prolatadas pelo Tribunal, com o nome dos responsáveis pela implementação dessas medidas.

- Arquivar os presentes autos.”

É o relatório.

VOTO

1. Trata-se de auditoria de natureza operacional realizada com o objetivo de avaliar a estrutura e as ações da União voltadas ao planejamento do sistema de aviação civil brasileiro.

2. O principal achado consistiria na desatualização do planejamento estratégico do Sistema de Aviação Civil.

3. Acontece que o significativo lapso de tempo já transcorrido desde a elaboração dos trabalhos de fiscalização não permite que se afirme que a situação retratada no relatório ainda esteja a ocorrer. Cito como exemplo a aprovação da Política Nacional de Aviação Civil por meio do Decreto 6.780/2009, de 18/02/2009, a qual, embora tenha ocorrido antes do encaminhamento dos autos a este Gabinete, não foi considerada na auditoria.

4. Por outro lado, observo que a presente fiscalização serviu de subsídio para a realização de relevantes trabalhos desta Corte acerca do sistema de aviação civil brasileiro:

5. a) auditoria para verificar a operacionalidade, a confiabilidade e a efetividade do Sistema de Visualização Radar X-4000. TC 020.840/2007-4, Acórdão 1722/2008 – Plenário;

6. b) auditoria de conformidade para avaliar o sistema de gerenciamento do fluxo de tráfego aéreo – Syncromax. TC 023.499/2007-3, Acórdão 2643/2010-Plenário;

7. c) auditoria nos procedimentos da Infraero para arrecadação e repasse ao Comando da Aeronáutica das Tarifas de Uso das Comunicações e dos Auxílios à Navegação Aérea em Rota – (TAN), de Uso das Comunicações e dos Auxílios Rádio e Visuais em Área Terminal de Tráfego Aéreo (TAT) e adicional (Ataero). TC 016.684/2007-1, Acórdão 1324/2009-Plenário;

8. d) auditoria operacional para apurar a atuação institucional dos agentes responsáveis pela operação, segurança, regulamentação e fiscalização dos serviços regulares de transporte aéreo de passageiros. TC- 010.692/2009-2, Acórdão 1103/2010-Plenário;

9. e) auditoria de desempenho operacional na Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac), para identificar pontos relevantes para futuras atuações do controle externo e verificar a atuação da agência no exercício de suas atribuições de fiscalização e regulação dos serviços de transportes aéreo. TC 012.342/2008-5, situação: aberto.

10. Desta feita, considerando que a matéria tratada nestes autos guarda correlação com aquela tratada no TC 012.342/2008-5, também de minha relatoria e ainda pendente de apreciação por esta Corte, entendo pertinente a juntada deste TC naquele, de forma a se dar um tratamento uniforme à matéria.

11. Isto posto, Voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à deliberação deste Colegiado.

12. TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 3 de novembro de 2010.

13. BENJAMIN ZYMLER

14. Relator

ACÓRDÃO Nº 2932/2010 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 014.799/2007-0.

2. Grupo II – Classe V – Assunto: Relatório de Auditoria de Natureza Operacional

3. Interessado: Tribunal de Contas da União

4. Órgãos/Entidades: Ministério da Defesa, Agencia Nacional de Aviacao Civil - Anac, Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária - Infraero

5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade: 3ª Secretaria de Controle Externo

8. Advogado constituído nos autos: não há.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria operacional realizada com o escopo de avaliar a estrutura e as ações da União voltadas ao planejamento do sistema de aviação civil brasileiro.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. determinar o apensamento destes autos ao TC 012.342/2008-5, nos termos dos arts. 34 e 36 da Resolução-TCU nº 191/2006.

10. Ata nº 41/2010 – Plenário.

11. Data da Sessão: 3/11/2010 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2932-41/10-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Ubiratan Aguiar (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler (Relator), Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, José Jorge e José Múcio Monteiro.

13.2. Auditores presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente)

UBIRATAN AGUIAR

(Assinado Eletronicamente)

BENJAMIN ZYMLER

Presidente

Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

LUCAS ROCHA FURTADO

Procurador-Geral

� Área de meio-fio onde os veículos particulares ou taxis param para deixar os passageiros que chegam ao aeroporto para embarcar.

� FAYEZ, M. S.; KAYLANI, A.; COPE, D. RYCHLIK, N.; MOLLAGHASEMI, M. Managing Airport Operations Using Simulation. Journal of Simulation, n. 2, p. 41 – 52, 2008. Disponível em: � HYPERLINK "http://www.palgrave-journals.com/jos/journal/v2/n1/full/4250030a.html" ��http://www.palgrave-journals.com/jos/journal/v2/n1/full/4250030a.html�. Acessado em out./2008.

� � HYPERLINK "http://www.ita.br/~claudioj/tps.pdf" �http://www.ita.br/~claudioj/tps.pdf� (acesso em 21/10/2008)

� FAYEZ, M. S.; KAYLANI, A.; COPE, D. RYCHLIK, N.; MOLLAGHASEMI, M. Managing Airport Operations Using Simulation. Journal of Simulation, n. 2, p. 41 – 52, 2008. Disponível em: � HYPERLINK "http://www.palgrave-journals.com/jos/journal/v2/n1/full/4250030a.html" ��http://www.palgrave-journals.com/jos/journal/v2/n1/full/4250030a.html�. Acessado em out./2008.

Sheet1

ASPECTO Norma Própria IAC IATA OACI Outro Sem indicação
Pátio de estacionamento de aeronaves 4 2 0 0 7 3
SBBE IAC 1223 e 1224 Ica 58-54
SBBR fórmula matemática
SBCF x
SBCT gráfico de gantt
SBEG x
SBFZ ITFZ 11.11 gráfico de permanência
SBGL planilha
SBGR programa de avaliação
SBPA x IAC 2308
SBRF ITRF 11.16
SBRJ x
SBSP trilho empresa/tempo de solo/box
SBSV posições disponíveis
meio-fio de embarque 0 0 0 0 0 13
SBBE x
SBBR x
SBCF x
SBCT x
SBEG x
SBFZ x
SBGL x
SBGR x
SBPA x
SBRF x
SBRJ x
SBSP x
SBSV x
sala de embarque 3 1 2 1 4 3
SBBE x
SBBR fórmula matemática
SBCF x
SBCT C
SBEG fórmula matemática
SBFZ TTFZ 11.11
SBGL C
SBGR anexo 9
SBPA x IAC 2308
SBRF ITRF 11.16
SBRJ x
SBSP instrução da sede
SBSV disponibilidade de pátio
balcões de check-in 4 1 1 0 4 4
SBBE x
SBBR fórmula matemática
SBCF x
SBCT C
SBEG 2mim/pass.
SBFZ TTFZ 11.11
SBGL 50 pass/vôo/balcão
SBGR programa de avaliação
SBPA x IAC 2308
SBRF ITRF 11.16
SBRJ assentos/ 1h
SBSP x
SBSV x
área de desembarque 4 1 2 0 4 3
SBBE x
SBBR fórmula matemática
SBCF x
SBCT C
SBEG 30 min
SBFZ TTFZ 11.11
SBGL C
SBGR progama de avaliação
SBPA x IAC 2308
SBRF ITRF 11.16
SBRJ x
SBSP instrução da sede
SBSV disponibilidade de pátio
esteiras de restituição de bagagem 4 1 0 0 5 4
SBBE x
SBBR fórmula matemática
SBCF x
SBCT 0,13m p/ 70% pass
SBEG 30 min
SBFZ TTFZ 11.11
SBGL x
SBGR progama de avaliação
SBPA x IAC 2308
SBRF ITRF 11.16
SBRJ x
SBSP instrução da sede
SBSV disponibilidade da sala de desembarque
meio-fio de desembarque 0 0 0 0 0 13
SBBE x
SBBR x
SBCF x
SBCT x
SBEG x
SBFZ x
SBGL x
SBGR x
SBPA x
SBRF x
SBRJ x
SBSP x
SBSV x
controle de passaporte 2 1 0 0 1 10
SBBE X
SBBR x
SBCF x
SBCT x
SBEG x
SBFZ x
SBGL não autoriza na hora-pico
SBGR x
SBPA x IAC 2308
SBRF ITRF 11.16
SBRJ x
SBSP x
SBSV x
alfândega 2 1 0 0 1 10
SBBE x
SBBR x
SBCF x
SBCT x
SBEG x
SBFZ x
SBGL não autoriza na hora-pico
SBGR x
SBPA x IAC 2308
SBRF ITRF 11.16
SBRJ x
SBSP x
SBSV x

Sheet2

ASPECTO SBBE SBBR SBCF SBCT SBEG SBFZ SBGL SBGR SBPA SBRF SBRJ SBSP SBSV Sim Não
Pátio de estacionamento de aeronaves S S S S S S S S S S S S S 13 0
meio-fio de embarque N N N N N N N N N N N N N 0 13
sala de embarque S S S S S S S S S S S S S 13 0
balcões de check-in S S N S S S S S S S S N S 11 2
área de desembarque S S S S S S S S S S S S S 13 0
esteiras de restituição de bagagem S S S S S S N S S S N S S 11 2
meio-fio de desembarque N N N N N N N N N N N N N 0 13
controle de passaporte N N N N N N S N S S N N S 4 9
alfândega N N N N N N S N S S N N N 3 10

Sheet3

ASPECTO Norma Própria IAC IATA OACI Outro Sem indicação
Pátio de estacionamento de aeronaves 4 2 0 0 7 3
meio-fio de embarque 0 0 0 0 0 13
sala de embarque 3 1 2 1 4 3
balcões de check-in 4 1 1 0 4 4
área de desembarque 4 1 2 0 4 3
esteiras de restituição de bagagem 4 1 0 0 5 4
meio-fio de desembarque 0 0 0 0 0 13
controle de passaporte 2 1 0 0 1 10
alfândega 2 1 0 0 1 10

_1350829944.xls

Plan1

Padrões de níveis de serviço (metros quadrados por ocupante)
Subsistema A B C D E F
área de fila de check-in 1.80 1.60 1.40 1.20 1.00 COLAPSO DO SISTEMA
espera/ circulação 2.70 2.30 1.90 1.50 1.00
sala de embarque 1.40 1.20 1.00 0.80 0.60
área de desembarque (excluída a esteira de bagagem) 2.00 1.80 1.60 1.40 1.20
GIS 1.40 1.20 1.00 0.80 0.60

Plan2

Plan3

Disponível em: https://tcu.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/317268115/1479920070/inteiro-teor-317268232