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21 de Maio de 2024

2º Grau

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Tribunal de Contas da União TCU: XXXXX - Inteiro Teor

Publicado por Tribunal de Contas da União

há 13 anos

Detalhes

Processo

Julgamento

Relator

UBIRATAN AGUIAR

Documentos anexos

Inteiro TeorTCU__00897020078_d33db.doc

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Inteiro Teor

GRUPO II – CLASSE V – Plenário

TC XXXXX/2007-8

Apenso: TC XXXXX/2009-8

Natureza: Relatório de Levantamento

Entidade: Furnas Centrais Elétricas S.A.

Responsável: José Pedro Rodrigues de Oliveira (CPF XXXXX-49)

Interessados: Congresso Nacional e Consórcio Construtor Simplício

Advogados: Ademir Antonio de Carvalho (OAB/MG 121.890), Adriano Chaves Jucá Rolim (OAB/BA 11.320), Adriano Sá de Seixas Maia (OAB/BA 14.561), Alexandre Aroeira Salles (OAB/DF 28.108), Ana Beatriz Rocha Mascarenhas (OAB/BA 13.835), André Naves Laureano Santos (OAB/MG 112.694), Ângela Tomazia Rosa (OAB/MG 126.413), Bruno Dias Pereira (OAB/MG 102.678), Carolina Feitosa Dolabela Chagas (OAB/MG 96.205), Ciro Cardoso Brasileiro Borges (OAB/SP 206.631), Clara Sol da Costa (OAB/MG 115.937), Cristiano Nascimento e Figueiredo (OAB/MG 101.334), Cynthia Póvoa de Aragão (OAB/DF 22.298), Daniele Uchida Campos (OAB/SP 261.303), Érlon André de Matos (OAB/MG 103.096), Ernesto Luis Silva Vaz (OAB/MG 96.334), Fernando Antônio dos Santos Filho (OAB/MG 116.302), Flávia da Cunha Gama (OAB/MG 101.817), Flávia Mendes Ribeiro Moreira (OAB/MG 87.893), Francisco de Freitas Ferreira (OAB/MG 89.353), Gabriel Machado Sampaio (OAB/MG 126.653), Gilda Medeiros Garcia (OAB/RJ 49.169), João Henrique Andrade Araújo Horst (OAB/PE 14.326), Juliana Fonseca de Azevedo (OAB/SP 208.483), Kelly Magalhães Faleiro (OAB/SP 205.952B), Lara Maria de Araújo Barreira (OAB/MG 126.039), Luis Henrique Baeta Funghi (OAB/DF 32.250), Luciana Cristina de Jesus Silva (OAB/MG 126.357), Mariana Barbosa Miraglia (OAB/MG 107.162), Marina Hermeto Corrêa (OAB/MG 75.173), Mônica Bahia Odebrecht (OAB/BA 11.436), Nayron Sousa Russo (OAB/MG 106.011), Patrícia Guercio Teixeira (OAB/MG 90.459), Renata Aparecida Ribeiro Felipe (OAB/MG 97.826), Renata Arnaut Araújo Lepsch (OAB/DF 18.641), Renata Maciel de Souza (OAB/SP 224.313), Richard Paul Martins Garrell (OAB/MG 127.318), Rodrigo de Carvalho Pinto Bueno (OAB/SP 155.036), Simone Eliza Martins Pereira Sahade (OAB/SP 221.780), Tathiane Vieira Viggiano Fernandes (OAB/DF 27.154) e Vitor Magno de Oliveira Pires (OAB/MG 108.997)

SUMÁRIO: LEVANTAMENTO DE AUDITORIA. FISCOBRAS/2007. OBRAS DE IMPLANTAÇÃO DA USINA HIDROLÉTRICA DE SIMPLÍCIO. AUDIÊNCIA DO RESPONSÁVEL E OITIVA DO CONSÓRCIO INTERESSADO. AUSÊNCIA DE RAZÕES ADEQUADAS DA ESCOLHA DOS CONTRATADOS E DE JUSTIFICATIVA DO PREÇO. SOBREPREÇO. DETERMINAÇÕES CORRETIVAS.

Na hipótese de dispensa de licitação prevista no art. 32 da Lei nº 9.074/1995, deve ser observado o disposto nos arts. 3º, caput, 25, parágrafo único, e 61, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993, e no art. 50, inciso IV e parágrafo único, da Lei nº 9.784/1991, no sentido de demonstrar as razões de escolha do contratado, justificar o preço e publicar no Diário Oficial da União, tão logo sejam celebrados os contratos definitivos derivados dos pré-contratos, além do resumo dos instrumentos firmados, os atos que declararam a dispensa de licitação, com sua motivação.

RELATÓRIO

Trata-se de auditoria realizada no âmbito do Fiscobras/2007, no Programa de Trabalho 25.752.0296.1G98.0030, que diz respeito à implantação do Complexo de Geração e Transmissão de Energia Elétrica (AEH) de Simplício – Queda Única.

2. O relatório da auditoria, concluído em agosto de 2007, propôs suspender cautelarmente quaisquer atos de pagamento referentes aos Contratos nºs 16466, 16856 e 16938 até que o Tribunal deliberasse sobre as questões suscitadas no processo, além de audiência do Sr. José Pedro Rodrigues de Oliveira, então Diretor-Presidente de Furnas Centrais Elétricas S.A, para justificar as irregularidades identificadas, oitiva dos contratados para lhes facultar manifestação no processo e comunicação à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional acerca dos indícios de irregularidades graves que, no entender da Secretaria de Controle Externo do Estado do Rio de Janeiro (Secex/RJ), recomendavam a suspensão da execução dos referidos contratos (fls. 175/176).

3. Tendo em vista o recebimento de diversos documentos apresentados por Furnas, o relator original do processo, Ministro Benjamin Zymler, determinou (fl. 182), em outubro de 2007, que a Secretaria de Fiscalização de Obras (Secob) se manifestasse sobre a sua repercussão no encaminhamento do processo (fl. 182).

4. Em atendimento, a mencionada unidade técnica produziu a instrução de fls. 185/202, transcrita a seguir:

“Trata-se de relatório de levantamento de auditoria realizado nas obras de implantação do AHE Simplício – Queda Única dentro do escopo do Fiscobras 2007, no qual a equipe de auditoria apontou quatro irregularidades do tipo ‘IG-P’:

· Irregularidade 1 : Contratação por dispensa ou inexigibilidade, em desacordo com o parágrafo único, art. 26, da Lei 8.666/93, relativa ao Contrato 16856, firmado com o Consórcio Construtor Simplício;

· Irregularidade 2 : Contratação por dispensa ou inexigibilidade, em desacordo com o parágrafo único, art. 26, da Lei 8.666/93, relativa ao Contrato 16938, firmado com o Consórcio Fornecedor AHE Simplício;

· Irregularidade 3 : Contratação por dispensa ou inexigibilidade, em desacordo com o parágrafo único, art. 26, da Lei 8.666/93, relativa ao Contrato 16466, firmado com a empresa Engevix Engenharia S/A; e

· Irregularidade 7 : Sobrepreço, referente ao Contrato 16856.

2. Visando sanear os indícios de irregularidade apontados pela equipe de auditoria, após o término da fiscalização, Furnas encaminhou nova documentação, que compõe os volumes do Anexo 3 dos autos. Considerando a materialidade dos valores envolvidos e a importância da obra, o Exmo. Sr. Ministro-Relator solicitou manifestação da Secob sobre as irregularidades apontadas pela equipe de auditoria.

3. É importante salientar que a documentação adicional enviada por Furnas restringe-se ao aspecto do sobrepreço do Contrato 16.856 (Irregularidade 7) e à questão da continuidade da obra. Trata-se de uma estimativa de custos elaborada após a fiscalização do TCU, portanto com o Contrato 16.856 já em andamento. Os valores referenciais adotados por Furnas são de datas-base posteriores à contratual, não havendo qualquer menção a custos estimados na época da contratação.

4. Ou seja, não foram apresentados novos argumentos contra os indícios de irregularidade 1, 2 e 3. Por este motivo, a análise relatada neste documento ficou restrita à estimativa de sobrepreço do Contrato 16.856, referente à execução das obras civis para implantação do AHE Simplício – Queda Única.

1 Documentação apresentada por Furnas

5. Furnas iniciou sua argumentação explicando a importância do empreendimento para o Sistema Elétrico Nacional, explicando os riscos atualmente presentes no sistema decorrentes da escassez na oferta de novas fontes de energia (fls. 4-6 do Anexo 3). Em seguida, a Estatal buscou caracterizar o empreendimento, mostrando o grau de dificuldade inerente à sua implantação, exigindo infra-estrutura e logística diferenciada em relação a outros empreendimentos (fls. 08 e 09 do Anexo 3). Em suma, a Empresa apresenta os seguintes argumentos:

· Obras hidroelétricas de mesmo porte apresentam características particulares, com custos próprios de administração local, mobilização, desmobilização, construção, manutenção e operação do canteiro de obras.

· A equipe de auditoria, com base na análise de custos dos empreendimentos hidroelétricos recentemente implantados com potência instalada superior a 100 MW, encontrou grande variação na relação entre o custo das atividades citadas acima e custo total do empreendimento. Tal relação variou entre 10,2% e 28,3%.

· Não se pode comparar as características especiais da implantação de uma hidroelétrica com obras rodoviárias e obras contra a seca ou de irrigação.

· Para avaliar os serviços de administração local, mobilização, desmobilização, construção, manutenção e operação de canteiro de obra, é necessário levar em consideração diversos fatores, entre eles: a topografia do terreno, a área de abrangência, a localização geográfica, a infra-estrutura e logística, o efetivo de mão-de-obra e a frota de equipamentos a serem mobilizados, bem com as condições de apoio das cidades próximas.

· Normalmente, em obras do mesmo porte do AHE Simplício – Queda Única, todo o canteiro fica dentro de um raio de 2 km. Porém, neste caso o empreendimento se desenvolve ao longo de 30 km, pois compreende duas usinas de geração (UHE Simplício e PCH Anta), além das obras de interligação do circuito hidráulico, formada por canais, reservatórios, diques e túneis ao longo desta extensão.

· Para permitir a mobilização dos vários canteiros e frentes de serviços a serem implantados, o empreendimento necessitará da construção de mais de 50 km de acessos para equipamentos de grande porte, bem como a adequação e redimensionamento de outros 15 km de acessos existentes. Além disso, diversas estruturas de apoio, administração, supervisão e logística deverão ser executadas (elencadas às fls. 11 e 12 do Anexo 3).

· O empreendimento como um todo se constitui de três obras distintas: uma Pequena Central Hidrelétrica – PCH Anta, com 28,8 MW de potência instalada –, uma Usina Hidrelétrica – UHE Simplício, com 305,7 MW de potência instalada – e obras de interligação (túneis, diques e canais ao longo de quase 30 km).

· Os quase 12 km de túneis a serem escavados não têm precedente na engenharia nacional, constituindo-se no fator mais crítico em termos de prazo para implantação do empreendimento, exigindo a importação de equipamentos especiais pelo Consórcio responsável pela construção.

6. A título de comparação, Furnas informou que somente o Túnel 3, com 6,1 km de extensão, equivale a mais de 2 vezes o comprimento do Túnel Rebouças, no Rio de Janeiro (maior túnel urbano do Brasil), tendo, porém, dimensões (largura e altura) bem superiores a este. A Estatal afirmou que, para a escavação dos túneis, foram mobilizados equipamentos do Equador, China, Islândia e Finlândia, além de outros equipamentos já em operação no país, de modo a cumprir o cronograma de obras no prazo estipulado.

7. Furnas apresentou a seguir detalhada descrição de todas as parcelas do empreendimento AHE Simplício – Queda Única (fls. 14-17, Anexo 3), concluindo que não se pode comparar a implantação deste projeto com outros empreendimentos de geração de energia de porte semelhante. Para ilustrar toda sua argumentação, Furnas apresentou (Anexo 3, fls. 19-32) diversos mapas, elaborados a partir de fotografias aéreas, contendo o arranjo geral das estruturas do empreendimento.

8. Às fls. 34-42 do Anexo 3, em contraposição ao complexo arranjo de implantação do AHE Simplício – Queda Única e de sua grande área de abrangência, Furnas apresentou fotografias e desenhos dos empreendimentos hidrelétricos Peixe Angical, Batalha, Foz do Chapecó, Serra do Facão e Retiro Baixo, nas quais delimita a área de abrangência da implantação do empreendimento. Segundo as alegações de Furnas, nestes empreendimentos, todo o canteiro fica dentro de uma área delimitada com alguns quilômetros de raio.

9. Furnas finalizou suas alegações apresentando os impactos econômicos decorrentes do atraso nas obras (Anexo 3, fls. 44-47), demonstrando que os prejuízos causados pelo atraso na implantação do empreendimento superam os prejuízos potenciais oriundos dos indícios de sobrepreço apontados no Contrato 16.856. A Estatal argumenta que:

· Terá perda mensal média de receita da ordem de 22,25 milhões por conta do atraso na operação do empreendimento;

· Poderá sofrer as penalidades previstas no Contrato de Concessão, de até 2% sobre o faturamento anual da concessionária;

· Poderá sofrer as penalidades previstas na REN ANEEL 063/2004, de até 1% do faturamento da concessionária.

10. Em anexo as suas alegações, Furnas encaminhou os seguintes conjuntos de documentos:

· Estudo orçamentário detalhado do empreendimento (Anexo 3, v. 1), que é objeto de minuciosa análise nesta instrução.

· Projetos dos canteiros de obras do AHE Simplício – Queda Única (Anexo 3, v. 2).

· Relatório fotográfico das atividades de mobilização e implantação dos canteiros (Anexo 3, v. 3, fls. 174-213).

· Memórias de cálculo dos preços do ‘Grupo A’ (Anexo 3, v. 3, fls. 214-283), objeto de análise desta instrução.

· Relatório fotográfico das obras e serviços do ‘Grupo B’ (Anexo 3, v. 4, fls. 284-301).

· Composições de preços unitários das obras e serviços do ‘Grupo B’ (Anexo 3, v. 4, fls. 302-395), também objeto de análise desta instrução.

2. Análise dos preços contratados

11. Para uma melhor avaliação dos preços contratados, a análise foi dividida em duas partes, de acordo com a classificação dada aos serviços: pertencente ao ‘Grupo A’ ou ao ‘Grupo B’. Os serviços do Contrato 16.856 referentes à mobilização, à desmobilização, a construção, manutenção e operação dos canteiros e à supervisão da obra foram tratados como itens do ‘Grupo A’. Os demais, ou seja, todos os serviços de construção civil excluídos aqueles classificados como ‘Grupo A’, foram classificados como pertencentes ao ‘Grupo B’.

2.1 Serviços do ‘GRUPO A’

12. Compõem este grupo os serviços A01 a A04 da planilha de obras civis a preço unitário (PU) do Contrato 16.856 e seus correlatos na planilha de preço global (PG) do mesmo contrato. Nesta última, porém, a atividade de supervisão não possui item específico, mas está distribuída por todos os serviços na forma de percentual aplicado ao custo direto, conforme já relatado pela equipe de auditoria (fl. 163).

13. Na prática, a obra é supervisionada como um todo, não havendo distinção clara entre o que pertence a uma planilha ou outra. Isso está retratado na estimativa elaborada por Furnas: os custos foram apurados em conjunto, buscando-se separar entre PU e PG apenas no final, em função da representatividade de cada planilha no valor global contratado. Para que fosse possível avaliar o custo estimado, nesta análise procedeu-se do mesmo modo que a Manifestante, tratando a supervisão da obra como um serviço indivisível. Por outro lado, o resultado final não foi dividido entre as planilhas, optando-se por mantê-lo íntegro.

14. Com a finalidade de compará-los com este resultado, os valores contratuais de supervisão das obras a preço global foram pinçados de cada serviço, cujos custos unitários comportavam uma taxa de 16% a título de supervisão. Ao todo, a planilha PG contém R$ 12.957.007,90 na forma de custo com supervisão (Anexo 5, fl. 7). Aplicando-se o BDI contratual de 35,74%, obtém-se o preço desta atividade: R$ 17.587.842,52. Mais adiante, na análise referente ao ‘Grupo B’, a supervisão foi suprimida dos custos unitários de cada serviço da planilha de preços globais, evitando-se sua consideração em duplicidade.

15. Fundamentada no raciocínio exposto, a tabela seguinte apresenta os preços do Contrato 16.856, explicitando os serviços do ‘Grupo A’.

Tabela 1 – Composição do “Grupo A” e preços do Contrato 16.856 (R$, nov/05).

*ITEM*	*DESCRIÇÃO*	*Planilha PU*	*Planilha PG*	*TOTAL*
A	*Mobilização, desmobilização, construção, manutenção e operação de canteiro e acampamento*	*161.878.969,38*	*54.244.612,33*	*216.123.581,71*
A01	Mobilização / instalações - canteiro / acampamento	61.555.893,64	17.447.840,79	79.003.734,43
A02	Manutenção e operação - canteiro / acampamento	50.399.824,53	18.597.523,30	68.997.347,83
A03	Custos indiretos de supervisão das obras civis (PU + PG)	46.922.860,11	17.587.842,52	64.510.702,63
A04	Desmobilização	3.000.391,10	611.405,72	3.611.796,82
B	*Total “Grupo B”*	*347.295.575,63*	*83.399.376,20*	*430.694.951,83*
*A + B*	*TOTAL DO CONTRATO*	*509.174.545,01*	*137.643.988,53*	*646.818.533,54*

16. No levantamento de auditoria que originou este processo de fiscalização, o procedimento para avaliar a pertinência dos preços do ‘Grupo A’ consistiu da comparação com orçamentos de outros aproveitamentos hidrelétricos. Adotou-se como parâmetro a relação entre os preços totais dos dois grupos de serviços (‘A’ e ‘B’), tendo-se identificado nos AHEs de referência os itens orçamentários correspondentes.

17. A relação paramétrica foi calculada em 46,1% para o AHE Simplício – Queda Única. Ou seja, o preço total do ‘Grupo A’ equivaleria a 46,1% do total dos serviços do ‘Grupo B’. Dentre os empreendimentos referenciais, a relação variou de 10,2% a 28,3%, com média de 19,1%. Dada a grande disparidade entre o valor referente ao AHE avaliado e os demais, estimou-se um indício de sobrepreço de aproximadamente 142% (quase R$ 120 milhões em termos absolutos), tendo como base o valor médio das relações paramétricas referenciais.

18. A disparidade constatada aumenta com a consideração, no ‘Grupo A’, de todos os custos de supervisão da planilha de obras civis a preço global. Nesta situação, a relação paramétrica do AHE Simplício – Queda Única passa a ser de 50,2%, conforme se calcula a partir dos totais da Tabela 1.

19. No entanto, as informações trazidas aos autos por Furnas, em conjunto com as obtidas durante a execução da fiscalização 81/2008 (Fiscobras 2008) e com a observação in loco das instalações e da extensão territorial da obra, deixaram transparecer que os custos com administração local da obra do AHE Simplício – Queda Única são, de fato, elevados, não podendo ser comparados com a média de outros empreendimentos de configuração comum. Por outro lado, também não se pode concluir pela adequação de uma relação tão alta ‘Grupo A’/’Grupo B’ como a verificada (50,2%).

20. Furnas buscou justificar os preços contratados ao apresentar novos documentos contendo uma estimativa de custos recentemente elaborada, procurando detalhar a composição de cada item do ‘Grupo A’. Segundo sua avaliação, os valores contratuais estão abaixo do mercado, pois seu total referencial foi estimado em R$ 249.083.828,24 (englobando toda a supervisão da obra) na data-base de novembro/2005.

2.1.1 Metodologia

21. Nesta análise foram avaliados os custos estimados por Furnas para os itens do ‘Grupo A’. São particularmente importantes as informações que se encontram no Anexo 3, v. 1, fls. 48-54, e v. 3, fls. 214-283. Vale ressaltar que a Manifestante não apresentou o detalhamento dos valores contratados, mas uma estimativa própria dos custos com base em referenciais de mercado por ela adotados.

22. A adequação dessa estimativa foi avaliada sob diversos aspectos: conformidade dos custos unitários em relação ao mercado, precisão das quantidades e pertinência dos itens considerados.

23. Os serviços que compõem o ‘Grupo A’ em geral possuem características bastante distintas entre si e com relação aos do ‘Grupo B’. Por esse motivo, os custos unitários referenciais de mercado foram pesquisados em fontes distintas, sempre verificando a validade, a qualidade e a representatividade das informações obtidas.

24. Adotou-se preferencialmente o SICRO2 como fonte de custos e composições referenciais. Subsidiariamente, consultou-se o SINCTRAN (ou SICRO3), o novo sistema de custos do DNIT, que consiste numa versão ampliada do SICRO2, englobando outros modais de transporte além do rodoviário. Este sistema foi aprovado para utilização pelo DNIT em maio/2008 como referencial em todas as suas licitações futuras (Anexo 5, fls. 2-6). Nesta análise, o uso do SINCTRAN restringiu-se às ocasiões em que houve ganho significativo na congruência entre o elemento avaliado e o referencial, ou quando apenas nele se encontrou o serviço ou insumo em análise.

25. Para os serviços de alimentação e transporte de pessoal buscaram-se referências nos estudos elaborados no âmbito do Sistema Estratégico de Informações (SEI) do Governo do Estado de São Paulo, disponíveis no Cadastro de Serviços Terceirizados (CADTERC) (www.cadterc.sp.gov.br). Tais estudos fazem parte de uma série sobre serviços terceirizados, em que foram estabelecidas diretrizes, normas e critérios para orientar as contratações feitas pelo poder executivo do Estado de São Paulo. Considerou-se que os trabalhos consultados possuem excelente qualidade técnica e são apropriados para constituir parâmetro nesta análise.

26. Em alguns casos pontuais, serviram como fonte de custos de mercado o SINAPI e a base de dados do Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem do Rio Grande do Sul – DAER/RS. Justificou-se o uso desta última por ter sido a adotada por Furnas para um serviço inexistente nas demais fontes preferenciais. A comparação de preços por meio de sítios especializados na internet também foi utilizada alternativamente.

27. Além dos referenciais pesquisados, foram consultados os dados obtidos durante a fiscalização 81/2008 (Fiscobras 2008, TC XXXXX/2008-3), relativa à mesma obra. Conforme relatado naqueles autos, um dos objetivos da auditoria de 2008 foi buscar informações suplementares para subsidiar a análise da manifestação de Furnas que constitui o Anexo 3 do TC XXXXX/2007-8. Os documentos obtidos naquela ocasião foram juntados a este processo, formando o Anexo 4.

28. Esses dados atualizados e originários da obra em questão foram bastante úteis, especialmente na verificação da precisão das quantidades estimadas por Furnas e na avaliação dos custos de supervisão da obra. Para esta última atividade, foram adotados como referenciais de mercado os salários efetivamente pagos pela contratada aos seus funcionários.

29. Para a determinação dos preços correspondentes aos custos referenciais, aplicou-se a taxa de BDI de 29,63%, que foi calculada pela equipe de auditoria a partir dos valores informados pelo Consórcio Construtor Simplício (fls. 162-163).

30. Os preços finais resultantes desta análise foram utilizados como referenciais para a avaliação dos valores contratuais.

2.1.2 Resultados

31. Todo o detalhamento da análise efetuada encontra-se no Anexo A que acompanha esta instrução. Quando não disponíveis ao público, os dados que embasaram este trabalho foram juntados aos autos no Anexo 5.

32. Foram avaliados serviços que juntos representam cerca de 89% da estimativa elaborada por Furnas. Os resultados obtidos podem ser vistos nas tabelas seguintes. Na Tabela 2 apresentam-se os custos dos serviços do ‘Grupo A’, comparando os valores contratados, os estimados pela Manifestante e os referenciais resultantes desta análise. Na Tabela 3 encontra-se a estimativa de sobrepreço , tanto com relação aos preços calculados por Furnas quanto aos valores do Contrato 16.856. Neste caso, para a determinação dos preços foram aplicadas duas taxas de BDI: 35,74% para os valores contratuais e para a estimativa de Furnas; e 29,63% para os valores referenciais considerados nesta análise.

33. Cabe registrar que, na determinação do indício de sobrepreço relativo ao contrato, incluiu-se o total do item ‘A04.3. Desmobilização dos canteiros’ porque seus custos já haviam sido considerados no subitem A01.2.1.

34. Como se observa nas tabelas de resultados, concluiu-se que a estimativa de Furnas contém indício de sobrepreço da ordem de 82% ( R$ 100.513.213,95 ) em relação ao referencial de mercado dos serviços analisados. Adotando o mesmo referencial para avaliar os preços contratados, quantificou-se o indício de sobrepreço em torno de 54% , equivalente a R$ 66.087.496,51 .

35. Percebe-se que a qualidade e o detalhamento dos dados disponibilizados pela Estatal na documentação que forma o Anexo 3 permitiram uma melhor avaliação da conformidade dos preços do contrato de execução das obras civis do AHE Simplício – Queda Única. Em comparação com a análise simplificada empreendida originalmente pela equipe de auditoria, o indício de sobrepreço ora quantificado detém maior consistência.

36. Embora se tenha obtido resultado expressivamente menor que o sobrepreço originalmente estimado, os valores encontrados nesta análise continuam sendo significativos.

Tabela 2 – CUSTOS do “Grupo A” (R$, nov/05) – Valores sem BDI.

*ITEM*	*SUB* *ITEM*	*DESCRIÇÃO*	*CONTRATO*	*ESTIMATIVA FURNAS*	*REFERÊNCIA DE MERCADO*
			*Planilha PU*	*Planilha PG*	*Total*
*A01*	*MOB., DESMOB., CONSTRUÇÃO, MANUT. E OPERAÇÃO DE CANTEIRO E ACAMP.*	*45.248.381,94*	*12.853.868,27*	*58.202.250,21*	*57.563.507,19*	*22.037.747,18*
*A01*	1	*Implantação de acessos*	*9.673.861,95*	*3.503.164,58*	*13.177.026,53*	*15.497.629,28*	*10.614.172,77*
A01	1.1	Execução/melhoria de acessos	9.259.860,00	3.266.335,56	12.526.195,56	14.226.588,37	10.614.172,77
A01	1.1.1	Principais				12.289.380,04	8.942.745,97
A01	1.1.2	Secundários				1.619.604,86	1.397.397,96
A01	1.1.3	Melhoria				317.603,47	274.028,84
A01	1.2	Sinalização	29.340,26	4.161,37	33.501,63	33.484,11	não avaliado
A01	1.3	Drenagem / mata burro	211.818,19	59.824,15	271.642,34	848.963,56	não avaliado
A01	1.4	Proteção vegetal	172.843,50	172.843,50	345.687,00	388.593,25	não avaliado
*A01*	2	*Construção de canteiro adm/acampamento/cant industrial*	*11.421.594,16*	*4.041.442,01*	*15.463.036,17*	*17.619.124,39*	*9.646.381,05*
A01	2.1	Terraplenagem canteiro/acampamento	2.922.800,00	1.021.099,79	3.943.899,79	5.143.197,81	904.329,87
A01	2.2	Construção canteiro administrativo / acampamento	3.398.889,94	1.019.822,74	4.418.712,68	4.571.895,23	2.057.559,89
A01	2.3	Construção canteiro industrial	5.099.904,22	2.000.519,48	7.100.423,70	7.708.031,35	6.684.491,29
A01	2.4	Redes de água potável e Esgotos				196.000,00	não avaliado
*A01*	3	*Redes de utilidades*	*18.401.838,71*	*2.538.418,68*	*20.940.257,39*	*16.167.259,30*	*1.777.193,36*
A01	3.1	Redes de ar e água industrial e captação				2.031.874,17	1.777.193,36
A01	3.2	Rede elétrica, conexões e SE intermediarias				4.318.933,59	não avaliado
A01	3.3	Sistema de ventilação				2.684.262,29	0,00
A01	3.4	Operação mecânica				2.298.789,02	não avaliado
A01	3.5	Mão de obra				4.833.400,23	não avaliado
*A01*	4	*Mobilização*	*5.851.087,12*	*1.818.704,61*	*7.669.791,73*	*8.279.494,22*	*0,00*
A01	4.1	Equipamentos				2.454.989,16	não avaliado
A01	4.2	Pessoal				1.853.026,17	não avaliado
A01	4.3	Canteiro, móveis e utensílios				3.971.478,89	0,00
A01	5	Contingências – preço global	0,00	952.138,39	952.138,39	0,00	não avaliado
*A02*	*MANUTENÇÃO E OPERAÇÃO - CANTEIRO / ACAMPAMENTO*	*37.129.677,75*	*13.700.842,28*	*50.830.520,03*	*61.761.307,08*	*24.143.135,31*
A02	1	Manutenção e operação dos acessos, caminhos de serviço, canteiro e acampamento	10.440.582,90	6.309.524,00	16.750.106,90	14.818.360,42	4.099.084,86
A02	2	Preparo e distribuição de alimentação	13.077.992,73	3.194.000,00	16.271.992,73	20.692.497,28	6.550.575,16
A02	3	Transporte de pessoal	8.378.700,00	1.868.430,00	10.247.130,00	15.120.984,90	8.413.528,11
A02	4	Segurança do trabalho individual, coletiva, meio ambiente e assistência médica	5.232.402,12	1.314.011,07	6.546.413,19	11.129.464,47	5.079.947,18
A02	5	Contingências – preço global	0,00	1.014.877,21	1.014.877,21	0,00	não avaliado
*A03*	*CUSTOS INDIRETOS DE SUPERVISÃO DAS OBRAS CIVIS (PU+PG)*	*34.568.189,27*	*12.957.007,90*	*47.525.197,17*	*62.513.625,53*	*48.651.693,88*
A03	1	Custos indiretos de supervisão das obras civis	34.568.189,27	12.957.007,90	47.525.197,17	62.513.625,53	48.651.693,88
*A04*	*DESMOBILIZAÇÃO*	*2.210.395,68*	*450.424,13*	*2.660.819,81*	*1.662.244,04*	*0,00*
A04	1	Desmobilização de M. Obra				312.000,00	não avaliado
A04	2	Desmobilização de Equipamentos	1.318.000,17	239.689,62	1.557.689,79	1.350.244,04	não avaliado
A04	3	Desmobilização dos Canteiros	892.395,51	177.369,76	1.069.765,27		0,00
A04	4	Contingências – preço global	0,00	33.364,75	33.364,75	0,00	não avaliado
A	*TOTAL DO GRUPO A*		*39.962.142,58*	*159.218.787,22*	*183.500.683,84*	*94.832.576,37*

Tabela 3 – Análise dos PREÇOS do “Grupo A” (R$, nov/05) – Valores com BDI.

*ITEM*	*SUB* *ITEM*	*DESCRIÇÃO*	*CONTRATO*	*ESTIMATIVA FURNAS*	*REFERÊNCIA DE MERCADO*	*ESTIMATIVA DE SOBREPREÇO*
						*Furnas*	%	*Contrato*	%
*A01*	*MOB., DESMOB., CONSTRUÇÃO, MANUT. E OPERAÇÃO DE CANTEIRO E ACAMP.*	*79.003.734,44*	*78.136.704,67*	*28.567.531,67*	*26.186.357,50*	*92%*	*26.868.878,00*	*94%*
*A01*	1	*Implantação de acessos*	*17.886.495,81*	*21.036.481,99*	*13.759.152,17*	*5.552.018,88*	*40%*	*3.243.905,69*	*24%*
A01	1.1	Execução/melhoria de acessos	17.003.057,85	19.311.171,05	13.759.152,17	5.552.018,88	40%	3.243.905,69	24%
A01	1.1.1	Principais		16.681.604,47	11.592.481,61	5.089.122,86	44%	-	-
A01	1.1.2	Secundários		2.198.451,64	1.811.446,98	387.004,66	21%	-	-
A01	1.1.3	Melhoria		431.114,95	355.223,58	75.891,36	21%	-	-
A01	1.2	Sinalização	45.475,11	45.451,33	não avaliado	-	-	-	-
A01	1.3	Drenagem / mata burro	368.727,31	1.152.383,14	não avaliado	-	-	-	-
A01	1.4	Proteção vegetal	469.235,53	527.476,48	não avaliado	-	-	-	-
*A01*	2	*Construção de canteiro adm/acampamento/cant industrial*	*20.989.525,30*	*23.916.199,45*	*12.504.603,75*	*11.145.545,30*	*89%*	*8.484.921,54*	*68%*
A01	2.1	Terraplenagem canteiro/acampamento	5.353.449,57	6.981.376,71	1.172.282,81	5.809.093,90	496%	4.181.166,77	357%
A01	2.2	Construção canteiro administrativo / acampamento	5.997.960,59	6.205.890,59	2.667.214,88	3.538.675,70	133%	3.330.745,71	125%
A01	2.3	Construção canteiro industrial	9.638.115,13	10.462.881,76	8.665.106,06	1.797.775,70	21%	973.009,07	11%
A01	2.4	Redes de água potável e Esgotos		266.050,40	não avaliado	-	-	-	-
*A01*	3	*Redes de utilidades*	*28.424.305,38*	*21.945.437,77*	*2.303.775,75*	*4.097.907,88*	*178%*	*10.576.775,48*	*459%*
A01	3.1	Redes de ar e água industrial e captação		2.758.066,00	2.303.775,75	454.290,25	20%	-	-
A01	3.2	Rede elétrica, conexões e SE intermediarias		5.862.520,46	não avaliado	-	-	-	-
A01	3.3	Sistema de ventilação		3.643.617,63	0,00	3.643.617,63	∞	-	-
A01	3.4	Operação mecânica		3.120.376,22	não avaliado	-	-	-	-
A01	3.5	Mão de obra		6.560.857,47	não avaliado	-	-	-	-
*A01*	4	*Mobilização*	*10.410.975,29*	*11.238.585,45*	*0,00*	*5.390.885,45*	∞	*4.563.275,29*	∞
A01	4.1	Equipamentos		3.332.402,29	não avaliado	-	-	-	-
A01	4.2	Pessoal		2.515.297,72	não avaliado	-	-	-	-
A01	4.3	Canteiro, móveis e utensílios		5.390.885,45	0,00	5.390.885,45	∞	-	-
A01	5	Contingências – preço global	1.292.432,65	0,00	não avaliado	-	-	-	-
*A02*	*MANUTENÇÃO E OPERAÇÃO - CANTEIRO / ACAMPAMENTO*	*68.997.347,89*	*83.834.798,23*	*31.296.746,30*	*52.538.051,93*	*168%*	*36.323.007,26*	*116%*
A02	1	Manutenção e operação dos acessos, caminhos de serviço, canteiro e acampamento	22.736.595,11	20.114.442,43	5.313.643,70	14.800.798,73	279%	17.422.951,40	328%
A02	2	Preparo e distribuição de alimentação	22.087.602,93	28.087.995,81	8.491.510,58	19.596.485,23	231%	13.596.092,35	160%
A02	3	Transporte de pessoal	13.909.454,26	20.525.224,90	10.906.456,49	9.618.768,42	88%	3.002.997,77	28%
A02	4	Segurança do trabalho individual, coletiva, meio ambiente e assistência médica	8.886.101,26	15.107.135,07	6.585.135,53	8.521.999,55	129%	2.300.965,74	35%
A02	5	Contingências – preço global	1.377.594,32	0,00	não avaliado	-	-	-	-
*A03*	*CUSTOS INDIRETOS DE SUPERVISÃO DAS OBRAS CIVIS (PU+PG)*	*64.510.702,64*	*84.855.995,29*	*63.067.190,77*	*21.788.804,52*	*35%*	*1.443.511,87*	2%
A03	1	Custos indiretos de supervisão das obras civis	64.510.702,64	84.855.995,29	63.067.190,77	21.788.804,52	35%	1.443.511,87	2%
*A04*	*DESMOBILIZAÇÃO*	*3.611.796,81*	*2.256.330,06*	*0,00*	*0,00*	-	*1.452.099,38*	∞
A04	1	Desmobilização de M. Obra		423.508,80	não avaliado	-	-	-	-
A04	2	Desmobilização de Equipamentos	2.114.408,12	1.832.821,26	não avaliado	-	-	-	-
A04	3	Desmobilização dos Canteiros	1.452.099,38	0,00	0,00	-	-	1.452.099,38	∞
A04	4	Contingências – preço global	45.289,31	0,00	não avaliado	-	-	-	-
A	*TOTAL DO GRUPO A*	*216.123.581,77*	*249.083.828,24*	*122.931.468,74*	*100.513.213,95*	*82%*	*66.087.496,51*	*54%*

2.2 Serviços do ‘GRUPO B’

37. Concluída a análise referente ao ‘Grupo A’, apresenta-se nos tópicos seguintes a avaliação dos preços contratados por Furnas para o ‘Grupo B’. Conforme já relatado, entende-se por ‘Grupo B’ todos os serviços de construção civil do Contrato 16.856, excluídos aqueles classificados como ‘Grupo A’.

38. A análise foi subdividida em duas partes: uma relativa aos serviços contratados por preço unitário e a outra referente aos contratados por preço global. Com relação aos serviços contratados por preço unitário , analisou-se a manifestação de Furnas referente às composições de referência adotadas pela equipe do TCU no relatório de auditoria (Anexo 3, v. 1, fls. 55-113). A análise foi estendida para os serviços contratados por preço global, tendo em vista que seus valores não haviam sido avaliados quando da execução da fiscalização que originou estes autos.

39. Os serviços do ‘Grupo B’ contratados por preço unitário totalizam R$ 347.295.575,63 (fl. 6). Na auditoria realizada durante o Fiscobras 2007, apontaram-se indícios de sobrepreço de R$ 71.753.060,53 nestes serviços, ou seja, 30% (fl. 6). Furnas apresentou manifestação contrária ao entendimento da equipe de auditoria, concluindo que não há sobrepreço no Contrato 16.856.

40. O total dos serviços do ‘Grupo B’ contratados por preço global equivale a R$ 95.556.586,16 (fl. 7), já descontada a parcela referente à supervisão da obra, a qual foi analisada juntamente com o item específico do ‘Grupo A’ relativo a esta atividade.

2.2.1 Metodologia

41. De forma análoga à metodologia empregada pela equipe de auditoria para avaliação dos preços contratados por Furnas, utilizaram-se referências de mercado para análise da adequação dos valores. Como fontes de referências adotaram-se sistemas de custos do DNIT, DNOCS e CODEVASF, efetuando as devidas adaptações para a obra da hidroelétrica.

42. Com relação às referências do DNIT, utilizou-se preferencialmente o SICRO e subsidiariamente o SINCTRAN, novo sistema de custos do órgão, que consiste numa versão ampliada do SICRO, englobando outros modais de transporte além do rodoviário. Este sistema foi aprovado para utilização pelo DNIT em maio/2008 como referencial em todas as suas licitações futuras. O SINCTRAN foi usado nesta análise quando há ganho significativo na congruência entre o elemento avaliado e o referencial, ou quando apenas no SINCTRAN se encontra o serviço ou insumo em análise.

43. O BDI adotado na formação do preço de referência foi o mesmo utilizado na auditoria, ou seja, 29,63%, que se julgou adequado para a obra em apreço. Além disto, a Manifestante não apresentou argumentos que justifiquem a alteração do BDI de referência.

44. As metodologias adotadas na definição da referência de mercado foram semelhantes tanto para os serviços contratados por preço unitário como para aqueles contratados por preço global. A seguir, detalham-se as particularidades de cada uma delas.

Serviços contratados por preço unitário

45. Para estes serviços a equipe de auditoria já havia definido referências de mercado quando efetuou a análise dos preços contratados, que foram objeto de manifestação de Furnas.

46. Furnas apresentou manifestação contrária às referências de custo unitário adotadas pela equipe de auditoria. Sendo assim, foi analisada, separadamente para cada serviço, a pertinência, ou não, dos argumentos apresentados pela Estatal. O detalhamento da análise efetuada encontra-se no Anexo B desta instrução, que foi estruturado de forma que para cada item de serviço fossem transcritos os argumentos apresentados por Furnas, seguidos da análise e da conclusão sobre seu custo unitário.

Serviços contratados por preço global

47. Na análise dos valores contratados para as obras civis por preço global, utilizou-se uma amostra com os serviços de valores mais representativos. Analisando os serviços da planilha (fl. 7), tem-se que os oito serviços mais significantes são responsáveis por 84% do valor contratado (sem considerar os serviços referentes a mobilização, construção, manutenção e operação do canteiro e desmobilização, que foram analisados à parte, no ‘Grupo A’), conforme se observa na tabela abaixo:

Tabela 4 – Serviços mais relevantes do “Grupo B” contratados por preço global

*Serviço*	*Valor contratual total (R$)*	*% do total*
1	Escavação de rocha a céu aberto	28.660.231,29	30,0%
2	CCV - t. d'água / casa de força / a. montagem	16.732.003,25	17,5%
3	CCV - vertedouro / bacia de dissipação	10.397.626,89	10,9%
4	Escavação comum a céu aberto	10.165.008,55	10,6%
5	Armadura	6.685.368,52	7,0%
6	CCR - barragem de CCR	3.398.430,08	3,6%
7	CCV - barragem de CCR	2.355.088,64	2,5%
8	CCV - subestação	2.042.636,79	2,1%
*Subtotal*	*80.436.394,02*	*84,2%*
*Total “Grupo B”* (excluídos os serviços do “Grupo A”)	*95.556.586,16*	*100,0%*

48. Escolhidos os serviços a serem analisados, a próxima etapa foi a formação da composição de referência de mercado. Para isto, conforme já relatado, aplicou-se metodologia semelhante à efetuada para os serviços contratados por preço unitário, adotando, inclusive, as mesmas composições de referência, sempre que possível.

49. Uma vez efetuadas as composições de custos referência (ver detalhamento no Anexo C), aplicou-se o BDI de 29,63% para obtenção dos preços de mercado.

50. Pelo exposto na planilha constante da fl. 7, percebe-se que os preços contratados pela Estatal englobam, além dos custos propriamente ditos, valores referentes a contingências e supervisão. Considerando que os custos relativos à supervisão foram objeto de análise separada neste relatório (vide análise referente ao ‘Grupo A’), procedeu-se à exclusão dessa parcela, para fins de comparação dos preços contratados com as referências de mercado. Após efetuada a exclusão, compararam-se os preços de referência de mercado com os contratados por Furnas.

2.2.2 Resultados

Serviços contratados por preço unitário

51. Furnas iniciou sua manifestação informando que a fonte referencial de preços voltada para a área de energia é o SISORH da Eletrobrás, contudo, tal sistema não está atualizado, tornando impossível seu uso (Anexo 3, v. 1, fls. 55-113).

52. Portanto, Furnas argumentou que iria utilizar um estudo comparativo dos preços unitários com base nas mesmas referências utilizadas pela equipe de auditoria, adaptadas à realidade do empreendimento e considerando todas as atividades previstas para a execução dos serviços. Sendo assim, apresentou, para cada serviço, tabelas de ‘Preços Contrato 16.856 – obras civis’, ‘Preços de mercado – TCU’ e ‘Preços de mercado adequadamente compostos’. Apesar desta adaptação, entende a Estatal que as composições analíticas corretas para os serviços são as contratuais, apresentadas anexas à correspondência DPA.E.050.2007, que também foram encaminhadas na manifestação prévia da Empresa (Anexo 2).

53. Além disto, a Empresa alerta que os sistemas referenciais utilizados pela equipe de auditoria não levam em conta todos os detalhes dos processos construtivos dos empreendimentos hidroelétricos. A referida afirmação é reiterada diversas vezes no decorrer da argumentação. Apresenta-se análise resumida dos argumentos da Manifestante nos parágrafos seguintes (ver análise detalhada no Anexo B).

54. Quando Furnas se refere a ‘Preços Contrato 16.856 – obras civis’, ‘Preços de mercado – TCU’ e ‘Preços de mercado adequadamente compostos’ está apresentando valores de custos unitários, e não preços, visto que não se encontra inclusa a parcela referente ao BDI.

55. Sobre a inaplicabilidade dos sistemas referenciais de preços (DNIT, DNOCS e CODEVASF), não se constataram diferenças técnicas que inviabilizem a utilização das referências, desde que efetuadas as adaptações necessárias.

56. A utilização da referência da EMOP - Empresa de Obras Públicas do Estado do Rio de Janeiro (adotada pela Estatal em algumas tabelas de ‘Preços de mercado adequadamente compostos’) freqüentemente não refletiu os custos contratados para o AHE Simplício – Queda Única, visto que, entre outros aspectos, as composições da EMOP utilizam equipamentos de menor produtividade.

57. Com relação aos serviços de escavação, após analisados os argumentos da Manifestante, foi necessário utilizar o SINCTRAN para composição da referência de custo de alguns serviços, considerando que este sistema retrata melhor os serviços e equipamentos adotados.

58. No tocante ao concreto convencional, concluiu-se pela pertinência dos argumentos relacionados à existência de outros serviços envolvidos na execução que não foram considerados pela equipe de auditoria. De fato, os serviços relativos ao concreto convencional previstos nas especificações técnicas contemplam mais itens do que os considerados pela equipe de auditoria (confecção, transporte e lançamento do concreto), conforme descrito no Anexo 1 (F) do Contrato 16.856 (fl. 806 do Anexo 1):

‘E. CONCRETO

Item de Medição E01 – Concreto Convencional - CCV

(...)

Os preços para estes itens serão por metro cúbico e incluem todos os serviços necessários para sua execução, tais como fornecimento de agregados, aditivos, juntas tipo fungenband e embutidos de primeiro estágio, preparo, aplicação, formas, juntas de dilatação, instalação e confecção da armadura. Não incluem o fornecimento do cimento e do aço CA, que é responsabilidade da CONTRATANTE.’

59. Além disto, julga-se que a composição do SICRO ‘2 S 03 329 03 - Conc.estr.fck=30 MPa-contr.raz. c/adit.conf.e lanç’, adotada pela equipe de auditoria como referência para o concreto da UHE Simplício, não se mostra a mais adequada para a obra em apreço, visto que considera a produção do concreto com betoneira e a sua aplicação com transporte manual.

60. Sendo assim, adotaram-se novas composições de referência para os serviços relativos ao concreto convencional. Com relação às referidas composições, destaca-se que:

· a falta de composições específicas sobre elementos de hidrelétricas dificultou uma análise mais detalhada, tendo em vista as particularidades envolvidas nesses serviços;

· nos itens para os quais não se dispôs de dados para estimar os coeficientes de utilização dos insumos (taxa de armação, de forma, sistemas de aterramento, juntas fungenband, fornecimento e instalação de embutidos e peças fixas), adotou-se, de forma conservadora, em favor dos responsáveis, os índices informados na correspondência DPA.E.050.2007.

61. Após análise dos argumentos apresentados (vide detalhamento no Anexo B), foi necessário efetuar alterações em algumas composições de referência com o intuito de torná-las mais adequadas à construção da hidroelétrica. De uma forma geral, as alterações mais significativas foram efetuadas nos serviços de escavação dos túneis, em que se passou a utilizar o SINCTRAN como referência, e nos serviços de concreto convencional, em cuja composição foi necessário acrescentar alguns itens.

62. Efetuadas as alterações, concluiu-se que o valor global do indício de sobrepreço do ‘Grupo B’ deve ser reduzido em relação ao apontado pela equipe de auditoria. Diante do exposto, a nova estimativa de sobrepreço para os serviços contratados por preço unitário corresponde a R$ 62.443.635,13, o que equivale a cerca de 25% acima do referencial de mercado dos serviços avaliados. Na Tabela 5 apresentam-se os resultados desta análise.

Serviços contratados por preço global

63. Após definição das referências de mercado, compararam-se os valores encontrados com os contratados por Furnas, excluídos os valores referentes à supervisão da obra, conforme explicado na metodologia. Os resultados encontrados estão na Tabela 6. A análise detalhada encontra-se no Anexo C.

64. Da comparação, conforme exposto na tabela, observa-se um valor de mercado R$ 3.863.700,26 inferior ao contratado, que representa um sobrepreço de 6%. Considerando o pequeno valor percentual, julgam-se adequados os valores para os serviços contratados por preço global.

Tabela 5 – Análise dos preços do "Grupo B", preço unitário (data-base: nov/05).

*ITEM*	*DESCRIÇÃO*	UN	*CONTRATO*	*REFERÊNCIA DE MERCADO*	*ESTIMATIVA DE SOBREPREÇO*
			*Quantidade*	*Preço unitário (R$)*	*Preço total (R$)*	*Custo unitário (R$)*	*Preço unitário (R$)*	*Preço total (R$)*	*Valor total* *(R$)*	%
B	*ESCAVAÇÃO E PRÉ-FISSURAMENTO*				*238.227.558,37*				*74.725.396,82*	*46%*
B01	Escavação comum e jazidas	M3	10.552.811,00	7,55	79.673.723,05	5,41	7,01	73.975.205,11	5.698.517,94	8%
B02	Escavação em rocha a ceu aberto	M3	1.332.465,00	30,62	40.800.078,30	20,78	26,94	35.896.607,10	4.903.471,20	14%
B03a	Escavação subterrânea - túnel - abóboda	M3	829.579,00	76,35	63.338.356,65	27,26	35,33	29.309.026,07	34.029.330,58	116%
B03b	Escavação subterrânea - túnel - rebaixo	M3	1.056.234,00	39,55	41.774.054,70	27,26	35,33	37.316.747,22	4.457.307,48	12%
B03c	Escavação subterrânea - túnel forçado	M3	40.834,00	121,58	4.964.597,72	58,38	75,68	3.090.317,12	1.874.280,60	61%
B03d	Escavação subterrânea - galeria de drenagem do tunel forçado	M3	5.322,00	79,10	420.970,20	58,38	75,68	402.768,96	18.201,24	5%
B03e	Escavação subterrânea - janelas túnel 3	M3	18.196,00	92,20	1.677.671,20	35,59	46,13	839.381,48	838.289,72	100%
B04	Pré-fissuramento - talude exposto	M2	101.995,00	54,69	5.578.106,55	32,47	42,09	4.292.969,55	1.285.137,00	30%
C	*DIQUES, ENSECADEIRAS E ATERROS COMPACTADOS*				*41.595.199,52*				*11.008.754,20*	*36%*
C01	Aterro compactado em solo - diques e canais	M3	2.425.450,00	5,48	13.291.466,00	2,02	2,62	6.354.679,00	6.936.787,00	109%
C02	Transição compactada - diques e canais	M3	274.477,00	52,72	14.470.427,44	31,61	40,98	11.248.067,46	3.222.359,98	29%
C03	Enrocamento compactado - diques e canais	M3	1.459.617,00	7,44	10.859.550,48	6,00	7,78	11.355.820,26	(496.269,78)	-4%
C04	Filtro compactado	M3	53.830,00	54,75	2.947.192,50	23,07	29,91	1.610.055,30	1.337.137,20	83%
C05	Ensecadeira de solo	M3	4.910,00	5,41	26.563,10	2,80	3,63	17.823,30	8.739,80	49%
D	*PREPARO DE FUNDAÇÃO*				*5.303.668,15*				*1.836.935,65*	*53%*
D01	Preparo de fundação - solo	M2	119.845,00	9,57	1.146.916,65	6,10	7,90	946.775,50	200.141,15	21%
D02	Preparo de fundação - rocha	M2	107.050,00	38,83	4.156.751,50	18,16	23,54	2.519.957,00	1.636.794,50	65%
E	*CONCRETO (Inclui forma, armação e embutidos)*				*23.187.797,43*				*2.634.954,58*	*13%*
E01a	Concreto - CCV - tomada d'água - AHE Simplício	M3	9.700,00	240,85	2.336.245,00	234,09	303,45	2.943.465,00	(607.220,00)	-21%
E01b	Concreto - CCV - galeria de desvio - obras de interligação	M3	4.380,00	443,40	1.942.092,00	338,34	438,59	1.921.024,20	21.067,80	1%
E01c	Concreto - CCV - dique	M3	705,00	439,11	309.572,55	346,61	449,31	316.763,55	(7.191,00)	-2%
E01d	Concreto - CCV - túnel - estr. de emboque e desemboque	M3	2.611,00	327,08	854.005,88	252,66	327,52	855.154,72	(1.148,84)	0%
E01e	Concreto - CCV - túnel forçado - AHE Simplício	M3	12.550,00	365,77	4.590.413,50	201,60	261,33	3.279.691,50	1.310.722,00	40%
E01f	Concreto - CCV - túnel - tampão das janelas	M3	450,00	272,66	122.697,00	188,49	244,34	109.953,00	12.744,00	12%
E01g	Concreto - CCV - túnel - estr. do emboque do túnel 1	M3	1.120,00	361,04	404.364,80	262,43	340,19	381.012,80	23.352,00	6%
E02	Concreto compactado a rolo - CCR - piso túnel	M3	43.100,00	80,58	3.472.998,00	76,61	99,31	4.280.261,00	(807.263,00)	-19%
E03	Concreto projetado com fibras	M3	13.692,50	628,60	8.607.105,50	333,38	432,15	5.917.213,88	2.689.891,62	45%
E04	Cambota de concreto projetado armado - AHE Simplício	UN	124,00	4.421,80	548.303,20			-
F	*CHUMBADORES E TIRANTES*				*28.370.188,39*				-
F01	Chumbador resina aço CA50 DN=25mm	M	9.630,00	73,69	709.634,70			-
F02	Tirante de resina DN 25mm	M	211.004,30	131,09	27.660.553,69			-
G	*DRENAGEM*				*9.337.393,29*				*(6.808.600,82)*	*-65%*
G01a	Meia cana de concreto DN 0.20m	M	1.000,00	20,14	20.140,00	12,08	15,66	15.660,00	4.480,00	29%
G01b	Meia cana de concreto DN 0.40m	M	1.000,00	26,74	26.740,00	29,11	37,74	37.740,00	(11.000,00)	-29%
G02	Tubo de concreto DN 0.80m	M	100,00	304,14	30.414,00	169,07	219,16	21.916,00	8.498,00	39%
G03	Canaleta de concreto 0.30x0.30m	M	38.469,00	50,34	1.936.529,46	134,68	174,58	6.715.918,02	(4.779.388,56)	-71%
G04	Descida d'água em degraus	M	10.649,00	161,65	1.721.410,85	271,84	352,39	3.752.601,11	(2.031.190,26)	-54%
G05	Valeta de proteção	M	6.442,00	66,52	428.521,84			-
G06	Barbacã - 0.6 m	UN	1.229,00	48,21	59.250,09
G07	Proteção de berma com bica corrida	M2	2.500,00	10,55	26.375,00
G08	Dreno horizontal profundo DN=50mm (l=20,0m por dreno)	UN	2.497,00	2.037,65	5.088.012,05			-
H	*SONDAGEM, PERFURAÇÕES E INJEÇÕES DE CALDA DE CIMENTO*				*1.273.770,48*				*667.055,76*	*114%*
H01	Injeção de calda de cimento - sacos de cimento	SC	2.192,00	78,55	172.181,60	57,87	75,02	164.443,84	7.737,76	5%
H02	Sondagem rotativa em rocha DN NX com recuperação de testemunho	M	345,00	1.111,82	383.577,90	310,27	402,20	138.759,00	244.818,90	176%
H03	Ensaio de perda d'água - 1º estágio de pressão - ensaios	ENS	176,00	111,18	19.567,68			-
H04	Perfuração rotopercussiva DN 75mm	M	3.910,00	178,63	698.443,30	56,02	72,62	283.944,20	414.499,10	146%
	*TOTAL*				*347.295.575,63*			*250.311.722,25*	*62.443.635,13*	*25%*

Tabela 6 – Análise dos preços do "Grupo B", preço global (data-base: nov/05).

*DESCRIÇÃO*	UN	*CONTRATO*	*REFERÊNCIA DE MERCADO*	*ESTIMATIVA DE SOBREPREÇO*
		*Quantidade*	*Preço unitário (R$)* *(sem supervisão)*	*Preço total (R$)* *(sem supervisão)*	*Custo unitário (R$)*	*Preço unitário (R$)*	*Preço total* *(R$)*	*Valor total (R$)*	%
Escavação de rocha a céu aberto	M3	770.666,00	35,63	27.458.609,17	20,78	26,94	20.759.517,90	6.699.091,27	32%
CCV - t. d'água / casa de força / a. montagem	M3	53.500,00	268,93	14.387.879,39	156,40	202,74	10.846.493,29	3.541.386,10	33%
CCV - vertedouro / bacia de dissipação	M3	43.000,00	205,38	8.831.500,48	139,26	180,52	7.762.477,73	1.069.022,75	14%
Escavação comum a céu aberto	M3	721.200,00	8,16	5.886.372,38	5,41	7,01	5.057.763,34	828.609,04	16%
Armadura	T	5.234,00	1.103,61	5.776.300,86	2.010,00	2.605,56	13.637.516,74	(7.861.215,88)	-58%
CCR - barragem de CCR	M3	44.000,00	76,90	3.383.804,06	76,61	99,31	4.369.619,89	(985.815,83)	-23%
CCV - barragem de CCR	M3	11.000,00	247,17	2.718.830,13	152,04	197,09	2.167.983,97	550.846,16	25%
CCV - subestação	M3	1.070,00	202,54	216.722,64	140,55	182,19	194.945,99	21.776,65	11%
*TOTAL*				*68.660.019,12*			*64.796.318,86*	*3.863.700,26*	6%

Conclusão

65. Após análise da manifestação de Furnas relativa aos indícios de sobrepreço no Contrato 16.856, de execução das obras civis para implantação do AHE Simplício – Queda Única, concluiu-se pela manutenção dos indícios, porém em patamares menores que os apontados no relatório de fiscalização.

66. Com relação ao ‘Grupo A’, a qualidade e o detalhamento dos dados disponibilizados pela Estatal na documentação que forma o Anexo 3 permitiram uma melhor avaliação da conformidade dos preços contratuais. Em comparação com a análise simplificada empreendida originalmente pela equipe de auditoria, o indício de sobrepreço ora quantificado detém maior consistência.

67. Após avaliados serviços que juntos representam cerca de 89% da estimativa elaborada por Furnas, concluiu-se que essa estimativa comporta indício de sobrepreço da ordem de 82% ( R$ 100.513.213,95 ) em relação ao referencial de mercado dos serviços analisados. Adotando o mesmo referencial para avaliar os preços contratados, quantificou-se o indício de sobrepreço em torno de 54% , equivalente a R$ 66.087.496,51 .

68. Quanto ao ‘Grupo B’, percebeu-se a necessidade de realizar adaptações em parte das referências de custo utilizadas no relatório de auditoria. Efetuadas as mudanças, concluiu-se pela manutenção do indício de sobrepreço para os serviços do ‘Grupo B’ contratados por preço unitário, porém com revisão do valor total, que passou de R$ 71.753.060,53 para R$ 62.443.635,13 , ou em termos percentuais, de 30% para 25% acima dos referenciais de mercado dos itens avaliados.

69. A mesma análise foi estendida aos serviços do ‘Grupo B’ contratados por preço global, que apresentaram indício de sobrepreço da ordem de 6%. Considerando o pequeno percentual, julgam-se adequados os valores dos serviços do ‘Grupo B’ contratados por preço global.

70. Embora se tenha obtido resultado expressivamente menor que o sobrepreço originalmente estimado, os valores encontrados nesta análise continuam sendo significativos. Entende-se, portanto, que o indício de irregularidade apontado pela equipe de fiscalização deve permanecer classificado como ‘grave’, porém com revisão da recomendação de paralisação da execução contratual.

71. Sobre a suspensão cautelar de todos os pagamentos relativos aos contratos 16466, 16856 e 16938, proposta pela equipe de auditoria e endossada pelo dirigente da Secex-RJ (fls. 173-176), manifesta-se, nesta ocasião, discordância com sua adoção na forma originalmente sugerida, pois na prática ensejaria a paralisação completa do empreendimento. Os argumentos trazidos por Furnas, apresentando os impactos econômicos decorrentes do atraso nas obras do AHE Simplício – Queda Única (Anexo 3, fls. 44-47) e demonstrando que estes superariam os prejuízos potenciais oriundos dos indícios de sobrepreço apontados no Contrato 16856, justificam a alteração no encaminhamento proposto pela Secex-RJ.

72. Observa-se também que a Estatal incorrerá em novos gastos de mobilização/desmobilização por conta de eventual paralisação do empreendimento. Por fim, não se deve perder de vista atual escassez energética atualmente enfrentada pelo Brasil. O atraso ou paralisação de um empreendimento deste porte pode trazer graves conseqüências para o atendimento da futura demanda de energia.

73. Com relação à medida cautelar proposta para os contratos 16466 e 16938, observa-se que não foi demonstrada a ocorrência do periculum in mora, requisito necessário para sua adoção.

74. Por sua vez, com relação ao Contrato 16856, considerando que ainda persistem os indícios de sobrepreço no valor total de R$ 128.531.131,64, que representam cerca de 20% do valor global do contrato, não está afastada a possibilidade de danos ao erário, persistindo o periculum in mora. Porém, considerando que o sobrepreço observado pode ser saneado sem a interrupção da execução do contrato, julga-se oportuno modificar a medida cautelar originalmente proposta pela Secex-RJ, no sentido de se efetuar retenção de somente 10% dos pagamentos totais ao Consórcio Construtor Simplício. Esta medida não prejudicaria o regular andamento da obra, pois tal percentual corresponde exatamente ao lucro bruto informado pelo referido consórcio na sua composição de BDI (fl. 05). Ou seja, mesmo com a retenção, estariam garantidos os recursos necessários à execução dos serviços até que o Tribunal decida sobre o mérito.

75. Observa-se que o procedimento de retenção cautelar de parte dos pagamentos tem sido eventualmente acolhido pelo Plenário do TCU, a exemplo do Acórdão 2.603/2007 – Plenário.

76. Numa decisão mais recente, a retenção cautelar de 10% dos pagamentos, mesmo diante de um percentual de sobrepreço mais expressivo, foi adotada neste Tribunal para os contratos relativos à implantação da Ferrovia Norte-Sul, conforme trecho do despacho do Ministro-Relator Valmir Campelo ao conceder a aludida medida cautelar:

‘11. Em proposta conservadora, a unidade especializada em fiscalização de obras públicas propõe a retenção cautelar de pouco menos da metade do percentual encontrado a título de possível sobrepreço, o que resultaria em que os próximos pagamentos devidos às construtoras deveriam observar retenções de 10,0%.

12. Isso no intuito de onerar o menos possível as contratadas, de modo a não comprometer a execução dos contratos, vez que as obras em questão são de importância estratégica para a economia do País e estão incluídas no Programa de Aceleracao do Crescimento – PAC, do Governo Federal.

13. Acolho, portanto, a sugestão de se realizar a retenção de valores nos cinco contratos em exame. Observo que, embora, os percentuais de possível sobrepreço calculados pela unidade técnica variem entre 21,25% e 23,12%, a sugestão é de que sejam retidos 10% em todos os contratos. Entendo muito apropriada a proposta nesse sentido, visto que objetiva minimizar o perigo de dano inverso pelo comprometimento financeiro das construtoras, bem como adota um valor isonômico às contratadas. O acautelamento a ser definido dessa forma, resguarda de maiores riscos os cofres públicos e não obsta a continuidade do empreendimento, podendo ser adotado nesses termos até que a matéria venha a ser examinada pelo Tribunal em cognição exauriente, após a apresentação e análise das justificativas dos interessados.’

77. Considerando que o relatório de auditoria às fls. 134-177 foi encaminhado ao Congresso Nacional com quatro indícios de irregularidade do tipo ‘IG-P’, o que pode ensejar o bloqueio da execução orçamentária e financeira do empreendimento pela Comissão Mista de Orçamento, propõe-se informar àquela Comissão que os indícios de irregularidade ora apontados não recomendam a paralisação física, financeira e orçamentária do empreendimento, desde que efetuada a retenção cautelar ora proposta.

78. Tendo em vista que a documentação apresentada por Furnas não tratou dos indícios de irregularidade atinentes à contratação por dispensa ou inexigibilidade em desacordo com o parágrafo único do art. 26 da Lei 8.666/93 (Indícios de Irregularidade 1, 2 e 3 do relatório de fiscalização; fls. 135-177), julga-se que qualquer manifestação sobre eles, antes da audiência proposta, seja prematura. Portanto, concorda-se com a proposta de audiência redigida pela Secex-RJ.

79. Finalmente, comenta-se sucintamente sobre outro assunto de menor relevância que passou ao largo de toda a discussão travada nesta instrução. Trata-se do Indício de Irregularidade 10 apontado no relatório de fiscalização (fls. 168-169), em que se registrou ausência de cadastro no SIASG do contrato 892, celebrado entre Furnas e a Companhia Força e Luz Cataguazes-Leopoldina. Embora este achado fosse consistente quando do Fiscobras 2007, constatou-se seu saneamento durante a fiscalização 81/2008. De fato, consta do relatório de 2008 que esse contrato, agora referenciado como CT 17444, foi cadastrado no SIASG sob o número 99/2007 (TC XXXXX/2008-3, fls. 136-137). Como conseqüência, a proposta de audiência decorrente deste indício de irregularidade merece ser descartada.

4 Proposta de encaminhamento

80. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo o seguinte encaminhamento, em substituição ao que se encontra nas fls. 175-176:

a) Com base no art. 45 da LOTCU, c/c no Art. 276 do RITCU, determinar a Furnas Centrais Elétricas S/A que efetue retenção, em caráter cautelar, de parcela equivalente a 10% (dez por cento) de todos os valores a serem pagos ao Consórcio Construtor Simplício por serviços executados no âmbito do Contrato 16856, promovendo compensação nas próximas faturas da parcela incidente sobre os montantes já pagos.

b) Comunicar ao Consórcio Construtor Simplício, por meio dos seus representantes legais, acerca da retenção cautelar de parte dos pagamentos, facultando-lhe manifestação quanto ao indício de irregularidade atinente ao sobrepreço constatado no Contrato 16856.

c) Nos termos da Lei 8.443/92, art. 43, inciso II, promover a audiência e a análise das razões de justificativa de José Pedro Rodrigues de Oliveira, ex-Presidente de Furnas, sobre as irregularidades a seguir indicadas:

c.1) não atendimento do art. 26 da Lei 8.666/93, no que diz respeito à razão da escolha do fornecedor ou executante, bem como à justificativa dos preços praticados, ao celebrar os contratos 16466, 16856 e 16938;

c.2) celebração do Contrato 16856 com indício de sobrepreço da ordem de R$ 128.531.131,64;

c.3) estabelecimento de critérios exorbitantes de pagamento no Anexo 1F do Contrato 16856, consistindo da obrigatoriedade de pagamento integral do item de medição A01 das ‘obras civis a preço unitário’, quando deveria ser pago apenas o efetivamente realizado, contrariando o princípio da economicidade ( CF. art. 70).

d) Comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional que, com relação aos indícios de irregularidade encontrados no empreendimento de implantação do AHE Simplício – Queda Única, vinculado ao PT 25.752.0296.1G98.0030:

d.1) a retenção parcial dos pagamentos relativos ao Contrato 16856, ora determinada pelo Tribunal, resguarda o erário quanto a possíveis danos, não sendo recomendável a suspensão de sua execução física, orçamentária e financeira.

d.2) nos contratos 16466 e 16938, não foram apurados indícios de irregularidade que recomendem a suspensão de sua execução física, orçamentária e financeira.

e) Determinar à Secex-RJ que monitore o cumprimento da decisão cautelar ora estabelecida pelo Tribunal, de determinação de retenção parcial dos pagamentos relativos ao Contrato 16856.”

5. Diante das propostas constantes dos autos, o Ministro Benjamin Zymler, em despacho datado de 24/9/2008, entendeu que não seria o caso de adotar medida cautelar, conforme trechos reproduzidos abaixo (fls. 260/263):

“Preliminarmente à manifestação da SECOB, entendo pertinente analisar a proposta cautelar formulada pela SECEX-RJ, no sentido ‘suspender cautelarmente, com base nos art. 45 da Lei 8.443/92, c/c o art. 276 do RI/TCU, quaisquer atos de pagamento referentes aos contratos 16466, 16856 e 16938, relativos à implantação do AHE Simplício - Queda Única, até que o Tribunal decida sobre o mérito das questões suscitadas no presente processo’.

A adoção de medida cautelar inaudita altera pars por parte do Tribunal impõe periculum in mora e fumus boni iuris, fundado em receio de grave lesão ou ao erário ou a direito alheio ou de riso de ineficácia da decisão a ser proferida pelo tribunal.

A fumaça do bom direito restou verificada ante a constatação por parte da SECOB de indício de sobrepreço.

Entretanto, não se verifica perigo na demora, uma vez que a obra está em andamento e que eventual sobrepreço poderá ser descontado dos pagamentos a serem efetuados ao consórcio contratado para execução do objeto.

Ademais, não se pode desconsiderar a importância sócio-econômica da construção do Aproveitamento Hidrelétrico de Simplício no sistema de energia elétrica nacional.

Nesse sentido, indefiro a cautelar sugerida pela SECEX-RJ.

Passo à analise da proposta da SECOB.

Da mesma forma como mencionado na análise de cautelar proposta pela SECEX-RJ, entendo pertinente não acolher, neste momento processual, a proposta de retenção ‘equivalente a 10% (dez por cento) de todos os valores a serem pagos ao Consórcio Construtor Simplício por serviços executados no âmbito do Contrato 16856, promovendo compensação nas próximas faturas da parcela incidente sobre os montantes já pagos’, uma vez que remanesce a possibilidade de se reter, após apreciado o mérito, o sobrepreço apurado pelo SECOB e ratificado pelo Tribunal, considerando o percentual até a presente data executado.

Nos termos da Súmula Vinculante nº 3/STF, bem como com fundamento no art. 176, § 2º, do Regimento Interno deste Tribunal, deve-se notificar o Consórcio Construtor Simplício, por meio dos seus representantes legais, deste Despacho, a fim de que, se assim julgar pertinente, manifeste-se no prazo de cinco dias úteis acerca do sobrepreço constatado no Contrato 16856.

Acolho, nos termos da Lei nº 8.443/92, art. 43, inciso II, a proposta de audiência do Sr. José Pedro Rodrigues de Oliveira, ex-Presidente de Furnas, na forma discriminada na alínea ‘c’ retro.

No que tange à proposta de comunicação à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, entendo pertinente realizá-la após a análise das audiências e oitiva determinadas neste Despacho, quando deve ser analisado o mérito do presente processo, sem embargo de comunicar-lhe que, no presente momento processual, não há irregularidades graves que recomendem a paralisação da obra.

A determinação contida na alínea ‘e’ acima sugerida perdeu seu objeto em virtude de. no presente momento processual, não haver sido acolhida neste momento processual.

Outrossim, determino à SECOB que, no prazo de 15 (quinze) dias contados do recebimento das audiências e oitiva acima discriminadas, instrua 0 feito para análise de mérito por parte deste Relator.

Por fim, destaco o apensamento do TC (XXXXX/2008-3 a estes autos, cujo cerne consiste na determinação de audiências (item. 9.1), oitiva da empresa Engevix Engenharia S/A (item 9.2), comunicação à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional (item 9.3), tudo nos termos do Acórdão nº 1982/2008-TCU-Plenário, que devem ser realizadas por essa Secretaria.”

6. Realizadas a oitiva do Consórcio Construtor Simplício (que firmou o Contrato nº 16856) e a audiência do Sr. José Pedro Rodrigues de Oliveira em relação às irregularidades constatadas (fls. 264/265), bem como diligência junto a Furnas, a fim de obter elementos necessários à análise (fl. 451), e efetuado o desapensamento do TC XXXXX/2008-3 destes autos, para tratamento em separado (fl. 493), o auditor da Secob responsável pela instrução do feito analisou as respostas juntadas ao processo nos seguintes termos (fls. 565/612):

I. Razões de justificativa apresentadas pelo ex-diretor-presidente de furnas, pelo consórcio contratado e respectivas análises

8. A audiência do ex-Diretor-Presidente de Furnas, Sr. José Pedro Rodrigues de Oliveira, dividiu-se em quatro tópicos, a saber: da ausência de responsabilidade do ex-gestor, da inexistência de irregularidades na contratação das empresas, da inexistência de sobrepreço na assinatura do Contrato 16856 e da inexistência de irregularidade quanto ao critério de pagamento para o item A01 da planilha de preços unitários. Já os esclarecimentos trazidos pelo consórcio na sua oitiva referem-se ao indício de irregularidade atinente ao sobrepreço apurado e à proposta de retenção cautelar de 10% da totalidade dos valores medidos. Constituindo os elementos apontados para rebater a existência de sobrepreço, o consórcio contratado apresentou quatro tópicos: da formação do preço global do consórcio, da necessária integração de relevantes elementos utilizados pela Secob, da inadequação do BDI proposto pela Secob e da regularidade dos preços contratados. Finalmente, o consórcio manifesta-se quanto à manutenção das condições contratuais inicialmente pactuadas no Contrato 16856.

I.1. Da ausência de responsabilidade do ex-gestor

I.1.1. Razões de justificativa apresentadas pelo ex-gestor (fls. 276 a 282, v. 1)

11. Como já apontado na sua manifestação prévia (anexo 2) e nos documentos encaminhados ao gabinete do Ministro-Relator (anexo 3), Furnas e sua então parceira, EDP Energias do Brasil (EDP), estabeleceram os critérios para seleção de projetistas, fornecedores e construtores e firmaram os pré-contratos necessários para levantamento dos preços a serem ofertados no leilão em questão. Afirma que tal procedimento está de acordo com a lei que rege a outorga, concessões e permissões de serviços públicos (Lei 9.074/1995), em especial o art. 32.

12. Prosseguindo, o ex-gestor afirma inexistirem, à época, razões que impedissem as assinaturas dos contratos, após Furnas ter vencido o leilão, tendo em vista que os pareceres das respectivas áreas especializadas e competentes de Furnas manifestaram-se favoravelmente à sua assinatura. Em sua defesa, o ex-gestor aponta o princípio da eficiência na gestão do interesse público, citando a realidade dos grandes órgãos e empresas públicas nos quais se observa a necessidade de se delegar competências aos respectivos gestores, sendo inviável que o gestor máximo de Furnas acompanhe todos os atos praticados nas diversas instâncias hierárquicas vinculadas.

13. A fim de referendar tal entendimento, o ex-gestor apresentou alguns trechos de votos de acórdãos firmados por este Tribunal de Contas. No voto referente ao Acórdão 1.619/2004-TCU-Plenário, o Ministro-Relator afirma a necessidade de se estabelecer a culpa do dirigente e o nexo causal entre a irregularidade apontada e o ato por ele praticado, tendo em vista o conjunto de suas atribuições. Da mesma forma, o Ministro-Relator do Acórdão 2.098/2007 – TCU – 1ª Câmara afirma em seu voto que não cabe ao dirigente máximo do órgão auditado rever todos os atos praticados por seus subordinados, principalmente em casos que envolvam baixos valores, o que poderia inviabilizar a gestão de tal órgão. Continuando, apresenta mais um trecho de voto do Ministro-Relator, no Acórdão 260/2000-TCU-Plenário, onde se afirma que a existência de pareceres técnicos das áreas competentes, onde não estão presentes irregularidades flagrantes passíveis de serem detectadas por meio de simples leitura, descarta a necessidade de se solicitar novos pareceres. Finalmente, o ex-gestor cita tanto trecho de voto quanto trecho do próprio Acórdão 65/1997-TCU-Plenário, onde se afirma que a atuação do gestor deve se basear em informações trazidas por terceiros, merecedoras de fé pública, senão não haveria a real necessidade dos servidores subalternos.

14. Dessa forma, o ex-gestor não vislumbra dolo ou culpa em sua atuação como Diretor-Presidente de Furnas na assinatura dos contratos 16856, 16938 e 16466, respectivamente, citando mais um trecho de voto condutor do Acórdão 2.232/2007 - TCU – 2ª Câmara. Nesse voto, o Ministro-Relator afirma que só se pode imputar responsabilidade ao gestor caso haja evidências nos autos de sua participação na irregularidade, de que sabia de sua existência ou de que o mesmo teria elementos para saber que a irregularidade estava sendo cometida.

I.1.ii. Análise

Considero, porém, que a conformação do dano apontado afasta a possibilidade de que sejam tais agentes chamados a ressarci-lo. Veja-se que resulta ele fundamentalmente de preços de serviços acima de valores obtidos a partir de sistemas de referência consagrados no âmbito desta Corte. Ocorre que não consta dos autos notícia de que tenham os técnicos da Infraero atuado no sentido de impedir que essa distorção se consumasse. Considero que era de se esperar que esses profissionais contribuíssem para evitar que tais preços se incorporassem ao contrato em tela. Não seria razoável admitir que esses gestores máximos verificassem a consistência de cada item integrante das diversas composições desses serviços. (grifo nosso).

1.2. Sobre o processo de contratação das empresas

1.2.i. Razões de justificativa apresentadas pelo ex-gestor (fls. 282 a 297, v. 1)

28. Inicialmente, o ex-gestor afirma que Furnas atendeu aos requisitos de dispensa exigidos no art. 26 da Lei 8.666/93, sob a ótica do cenário de parceria firmada com a EDP para participação no empreendimento. Aponta que a escolha dos fornecedores e executores e respectivos preços ofertados passaram por um acurado processo de análise pela futura Sociedade de Propósito Específico (SPE), a ser formada por Furnas e EDP, onde foram tomadas as devidas cautelas impostas pelo sigilo necessário a um processo competitivo como um leilão. Tal análise pautou-se nos ‘Critérios para seleção de construtores, fornecedores e projetistas’ (anexo II da manifestação prévia, fls. 50 a 78, Anexo II), aprovados conjuntamente pelas respectivas diretorias. Apresenta os critérios de desempate, justificando-os, onde após a sua aplicação sagrou-se vencedora do processo de seleção para assinatura de pré-contrato a Construtora Norberto Odebrecht S.A..

29. Adentrando aos fatos novos apresentados, o ex-gestor apresenta o Acórdão 2.090/2004-TCU-Plenário, relativo ao TC XXXXX/2003-6, onde há uma grande similaridade às irregularidades de número 1, 2 e 3. No citado processo, foi ouvido o Ministério Público junto ao TCU, no que tange à legalidade do art. 32 da Lei 9.074/95, onde este se pronunciou favoravelmente à regularidade da aplicação de tal dispositivo legal. Pronunciou-se ainda a favor da realização de estudos, no âmbito do TCU, para regulamentar a apreciação dos pré-contratos pelo controle externo.

30. Encerrando essa questão, o ex-gestor apresenta o Acórdão 1.843/2007-TCU-Plenário, onde é tratada representação da Secex/SC contra Eletrosul Centrais Elétricas S.A., questionando a legalidade dos pré-contratos firmados com empreiteira para ulterior contratação pelo consórcio, caso se sagre vencedor do leilão. Nessa ocasião, o Ministro-Relator entendeu que não houve irregularidades na pré-contratação do Consórcio UHE Mauá, por parte das empresas Eletrosul Centrais Elétricas S.A. e Copel Geração S.A., tendo em vista que o procedimento adotado à luz do art. 32 da Lei 9.074/95 possui amparo constitucional.

1.2.ii. Esclarecimentos apresentados pelo consórcio contratado (fls. 327 a 331, v. 2)

33. Para a formulação da proposta de preço apresentada pelo consórcio, além das características únicas e grande porte do empreendimento, foi levado em consideração a imposição, por Furnas, de pesadas multas no caso de atraso na obtenção de datas-marco e/ou na entrega do empreendimento. Assim, após analisadas as citadas características do empreendimento e do contrato, o consórcio apresentou proposta inicial de preço no valor de R$ 714,08 milhões, o qual, após dura negociação perante Furnas, foi reduzido para R$ 690 milhões, configurando o menor valor possível e aceitável para a construção do AHE Simplício – Queda Única.

34. Entretanto, mesmo o consórcio tendo apresentado um preço bastante enxuto, a Unidade Técnica Especializada apontou para a existência de suposto sobrepreço, propondo cautelarmente a retenção de 10% da totalidade dos valores a serem pagos ao CCS, até que o TCU se pronuncie sobre o mérito da questão. Assim, caso a Unidade Especializada mantenha o entendimento no sentido da existência de sobrepreço no contrato 16856, Furnas terá de buscar outro grupo de empresas para a execução das obras civis do empreendimento, já que o consórcio tem a convicção de que não possui meios para executar o contrato por valor inferior ao pactuado. Cita ainda as perdas de receita para Furnas na ordem de R$ 25 milhões/mês, no caso de atraso na geração de energia.

1.2.iii. Análise

36. O art. 26 da Lei 8.666/93, que trata dos quesitos necessários ao processo de dispensa de licitação, que se enquadra o art. 32 da Lei 9.074/95, exige que sejam apresentadas junto ao citado processo a razão de escolha do contratado e a justificativa do preço pactuado. Entretanto, os critérios de seleção apresentados são subjetivos, carecendo de critérios técnicos e legais. Além do mais, os critérios de desempate apresentam indício de direcionamento, já que somente duas das empresas consultadas se enquadram nesses quesitos. Ressalta-se que inicialmente a empresa Construtora Norberto Odebrecht foi a única empresa que apresentou proposta, sendo então contratada. A Construtora Andrade Gutierrez consorciou-se à primeira somente com a celebração do 1º Termo Aditivo.

37. Pode-se dizer o mesmo referente à falta de justificativa do preço contratado. O Consórcio Construtor Simplício afirma que a redução do valor inicialmente proposto, de aproximadamente R$ 714 milhões para R$ 690 milhões, durante tratativas com Furnas, indica o menor valor a ser ofertado para a construção do empreendimento. Todavia, a falta de um ambiente competitivo, propiciado por um processo licitatório devidamente instituído, impossibilita afirmar que o preço pactuado represente a realidade de mercado. Assim, a análise empreendida do orçamento base e dos preços pactuados na ocasião do Fiscobras 2007 e na instrução anterior aponta para a existência de sobrepreço, infringindo o princípio da economicidade.

39. Conforme apontam os Acórdãos 2.090/2004 e 1.843/2007, ambos prolatados pelo Pleno desta Casa, o art. 32 da Lei 9.074/95 possui amparo constitucional. No citado Acórdão de 2004, relativo à auditoria operacional em Furnas, o Ministério Público junto ao TCU pronunciou-se pela legalidade do retrocitado artigo, tendo em vista a suspeita de que o mesmo teria inovado ao criar mais uma hipótese de dispensa de licitação, além daquelas já citadas no art. 24 da Lei 8.666/93. Apesar de a determinação constante do item 9.2.2 do Acórdão 2.090/2004-TCU-Plenário (determinar à Segecex/TCU que promova estudos com vistas à regulamentação do disposto no § 2º do art. 32 da Lei 9.074/95), este Tribunal não se manifestou com relação à citada regulamentação do parágrafo citado.

1.3. Da inexistência de sobrepreço no contrato 16856 (audiência do ex-gestor e oitiva do consórcio contratado)

43. Tendo em vista o fato de que os esclarecimentos apresentados pelo consórcio construtor fornecem novos números aos valores contratados e de que as informações trazidas pelo ex-gestor em muito se assemelham às já levantadas à época da manifestação prévia, a análise dar-se-á a partir dos novos elementos trazidos pelo CCS. Os esclarecimentos apresentados pelo consórcio dividem-se em três pontos: dos sistemas referenciais utilizados, do BDI e das composições de custos. Entretanto, inicialmente é apresentado um breve resumo das razões de justificativa apresentadas pelo Sr. José Pedro Rodrigues de Oliveira, ex-Diretor-Presidente de Furnas.

1.3.i. Razões de justificativa apresentadas pelo ex-gestor (fls. 298 a 309, v. 1)

45. Devido ao fato de que obras de usinas hidrelétricas apresentam grandes especificidades e complexidades não visíveis, sistemas referenciais de custos em obras rodoviárias, tais como o Sicro e o sistema de custos do DAER, não podem ser utilizados com segurança para aferição da regularidade de preços do contrato em voga. Visando mostrar entendimento similar desta Corte de Contas, o ex-gestor apresentou trechos de votos dos Acórdãos 2.002/2006 (preços superiores ao do Sicro não importam necessariamente em sobrepreço, desde que devidamente justificados e comprovados), 707/2006 (impossibilidade de verificar a compatibilidade de preços em parte dos serviços orçados tendo em vista a incompletude do Sinapi) e 1.306/2004 (não se pode adotar o Sicro de forma absoluta e como único sistema referencial de preços, devendo seu uso ser relativizado, admitindo divergências em face de peculiaridades dos diversos tipos de obras), todos do Plenário desta Corte.

46. Cita que a equipe utilizou BDI menor daquele constante do Contrato 16856, configurando em mais uma falha na metodologia aplicada, já que o BDI relaciona-se diretamente à estrutura de cada contratado e à complexidade de cada obra. Para respaldar seu raciocínio, o responsável apresentou trecho do voto do Acórdão 1.595/2006-TCU-Plenário, onde é afirmado que o TCU não estabeleceu critério geral para a fixação do percentual de BDI, o que deve ser realizado em cada situação, dependendo da capacidade e organização de cada empresa. Na mesma linha, cita trecho do Manual do Sicro, quando trata da taxa referente à Administração Local da obra.

I.3.ii. Esclarecimentos apresentados pelo consórcio contratado

Da necessária integração de relevantes elementos pela Secob nos cálculos comparativos de custos (fls. 331 a 338, v. 2)

51. Foram considerados pela equipe de auditoria, para análise do grupo A da planilha de preços do Contrato 16856, os seguintes sistemas referenciais: Sicro 2, Sinctran, Sistema Estratégico de Informacoes do Governo do Estado de São Paulo – SEI/SP, Sinapi e DAER/RS, além de informações constantes de determinadas páginas da internet e dados levantados durante visita às obras do AHE Simplício em 2008 (Fiscalis 81/2008). Para o grupo B, foram utilizados, além do Sicro 2 e do Sinctran, os sistemas referenciais de custos do Dnocs e da Codevasf.

54. Aponta que o sistema referencial de custos do DAER/RS, o Sicro 2 e o Sinctran são indicados para obras rodoviárias, além de que este foi disponibilizado pelo Dnit somente em maio de 2008, data posterior à consulta de preços realizada por Furnas. Que os sistemas do Dnocs e da Codevasf são direcionados a obras distintas (obras contra secas e inundações – construção de açudes, barramentos, canais e adutoras; obras de perímetros de irrigação e obras de saneamento básico), onde as premissas lá consideradas não têm validade para construção de hidrelétricas. Que o Sinapi destina-se a obras de edificações urbanas, principalmente na área de habitação, unidades comerciais, equipamentos comunitários e esgotamento sanitário. E, finalmente, que o SEI/SP é uma ferramenta do Governo do Estado de São Paulo que agrega informações do cadastro de obras e cadastro de serviços terceirizados, tratando-se de campo de atuação diferente do empreendimento em questão.

55. Além do mais, tais sistemas referenciais espelham custos de serviços realizados em obras repetitivas, convencionais e de uso corrente, não sendo adequados a obras especiais e singulares, tal como a implantação do AHE de Simplício – Queda Única, onde seus custos são devidamente adequados às suas características e peculiaridades. Referendando tal entendimento, o consórcio CCS apresenta trecho do manual do Sicro 2, em que o Dnit recomenda a necessidade de se fazer adequações às composições de preços unitários apresentadas em seu sistema referencial a fim de se levantar uma realista e eficaz estimativa de preços.

Análise

58. O contratado afirma que os sistemas referenciais não se aplicam ao objeto do contrato, tendo em vista as especificidades da obra e complexidade de execução. Entretanto, utilizando o próprio acórdão comentado pelo contratado (Acórdão 255/2004-TCU-Plenário), o TCU deve partir de um ponto inicial para levantar os preços de mercado a serem praticados em determinado contrato de obras de engenharia. Esse ponto inicial configura-se nos sistemas referenciais de custos praticados em obras públicas, como o Sinapi, referendado pelas últimas edições da LDO (na LDO de 2009, Lei 11.768/08, ver o art. 109), e outros sistemas referenciais aprovados por órgãos da Administração Pública. Após essa estimativa inicial, devem ser consideradas as especificidades da obra e dos serviços de engenharia que a compõem, as quais devem ser informadas pela contratante / executora e, de preferência, serem confirmadas em campo pela equipe de auditoria.

59. Dessa forma, verifica-se que a utilização dos sistemas referenciais de custos aprovados por órgãos da Administração Federal (Sinapi, Sicro 2, Sinctran e sistemas referenciais da Codevasf e do Dnocs) como ponto de partida é uma metodologia regularmente praticada no âmbito das fiscalizações de obras públicas. Ressalta-se que no próprio acórdão citado pelo contratado, considerando ainda o mesmo parágrafo por ele apontado, o Ministro-Relator esclarece que os responsáveis devem efetivamente provar quais são as especificidades que diferenciam os custos de seus serviços de engenharia cotados dos daqueles tidos como referenciais, o que está sendo realizado nesta etapa processual.

61. Apesar do que aponta o consórcio, não se espera que as empresas consultadas baseiem seus orçamentos e propostas de preços em ‘referenciais direcionados a obras tão variadas’. Assim como no caso do BDI, cada empresa tem a liberdade de compor seus serviços da forma com que melhor se adeque às suas condições, espelhando sua realidade. O que não se pode permitir é que a Administração arque com as ineficiências das empresas contratadas, caso os seus custos de execução dos serviços contratados sejam superiores aos custos de serviços similares, apresentados nos sistemas referenciais que devem nortear os valores máximos a serem pagos nas obras públicas.

62. Finalmente, comentando o item 43, constante das razões de justificativa apresentadas pelo ex-gestor, o ideal seria que a equipe de auditoria se baseasse em referenciais de custos de obras empreendidas pela Eletrobrás e suas subsidiárias. Entretanto, apesar de recomendação do TCU feita à citada estatal, conforme item 9.4 do Acórdão 946/2007-TCU-Plenário, a mesma ainda não disponibilizou um sistema referencial que pudesse ser utilizado por este Tribunal às ocasiões de fiscalização de obras e empreendimentos executados sob responsabilidade da empresa. Assim, como tal sistema não está disponível, o TCU se vale dos sistemas referenciais usualmente utilizados, fazendo as devidas adaptações, conforme os apontamentos levantados pelo órgão contratante / empresa contratada.

Da inadequação do percentual de BDI proposto pela Secob (fls. 338 a 356, v. 2)

Administração Central (AC)

67. Com relação à Administração central (AC), afirma o CCS que o percentual de 5% sobre PV foi obtido por meio da divisão do valor levantado para cobrir as suas despesas, o qual alcançou R$ 32.340.926,68, pelo valor total da obra (R$ 646.818.533,54). Dessa forma, ao se considerar o percentual relativo à AC incidindo sobre o CD, é necessário que se mantenha o valor real destinado a essa parcela, convertendo o percentual de 5% sobre o PV para 6,79% sobre o CD. Caso se mantenha o percentual de 5%, só que incidindo sobre o CD, o valor destinado a cobrir as despesas com a AC estará, na realidade, sendo reduzido, tornando-se insuficiente para cobrir tais custos.

68. Continuando, mesmo realizando a conversão dos 5% sobre PV destinada à rubrica de AC para os 6,79% sobre o CD, verifica-se a sua adequação aos percentuais normalmente apontados pelo TCU, tais como o indicado no Acórdão 325/2007-Plenário (mínimo de 0,11% e máximo de 8,03%, incidindo sobre o CD) e no artigo ‘Um aspecto polêmico dos orçamentos de obras públicas: Benefícios e Despesas Indiretas (BDI)’, publicado na Revista do TCU, v. 32, n. 88, de abr/jun 2001 (sugere 6%, também sobre o CD).

Lucro

71. A fim de referendar o percentual apontado, o CCS cita Maçahico Tisaka (Orçamento na construção civil – Consultoria, projeto e execução, fls. 56-57, Editora Pini,). O citado autor afirma que o ramo da construção é uma atividade econômica visando o lucro, onde os construtores costumam adotar um percentual médio de lucro da ordem de 10% sobre o preço de venda, onde deixar de considerá-lo indica a falta de profissionalismo da construtora ou que ela se enquadra como uma entidade beneficente.

74. O consórcio continua seus esclarecimentos citando, além do Manual de Custos Rodoviários do Dnit e do artigo do Eng. Mozart Bezerra da Silva, trechos de relatórios e votos condutores de acórdãos do TCU. No primeiro voto citado, condutor do Acórdão 2.158/2008-Plenário, o CCS ressalta a similaridade dos assuntos tratados, o que confirma que os percentuais questionados neste processo já vêm sendo utilizados em outros contratos desse consórcio. No citado voto, foram referendados os percentuais pactuados em contrato firmado com o Consórcio Norberto Odebrecht/Andrade Gutierrez (CNO/AG), de 5% para a AC e de 10% para o Lucro, ambos incidindo sobre o PV, que quando convertidos para incidirem sobre o CD alcançam o percentual de 6,8% e de 12,7275%, respectivamente.

75. Cita ainda trechos dos votos condutores do Acórdão 1.595/2006-TCU-Plenário, Acórdão 424/2008-TCU-Plenário e do Acórdão 1.551/2008-TCU-Plenário. Naquele, o Ministro-Relator afirma que não se estabeleceu critério geral para fixação da taxa de BDI, devendo o seu percentual ser analisado para cada caso, onde seu valor depende da capacidade e organização da empresa contratada na condução de suas atividades. Nesse, o Ministro-Relator afirma que o Acórdão 325/2007-TCU-Plenário não tem o condão de se impor a situações jurídicas legitimamente constituídas, podendo-se verificar a violação ao princípio da segurança jurídica. Neste, o voto relator foi no sentido de que os limites estipulados no Acórdão 325/2007-TCU-Plenário são meramente referenciais, não podendo sobrepor-se indiscriminadamente ao resultado da licitação, visto que o objetivo do acórdão não foi o de tabelar variáveis de cunho mercadológico, tal como são as parcelas que compõem o BDI.

76. Finalmente, as contratadas apresentam as tabelas de sobrepreço para o Grupo A e para o Grupo B (fl. 354 e 355, v. 2), de acordo com seus pares constantes da última instrução, onde é feita uma simulação da redução do sobrepreço em função da utilização do BDI do contrato (35,74%) nos preços de referência levantados pela unidade técnica. De posse dos novos valores referenciais, o consórcio afirma que boa parte do sobrepreço é reduzida, apontando uma diminuição do mesmo em aproximadamente R$ 5 milhões para serviços do grupo A e de R$ 12 milhões para serviços do grupo B, reduzindo o percentual de sobrepreço de 54% para 47% e de 25% para 19%, respectivamente. Afirma ainda que a redução do sobrepreço mostrar-se-á mais significativa quando forem utilizados os custos corretos para a execução dos serviços contratados.

Análise

82. Vale tecer um comentário relativo ao trecho do voto condutor do Acórdão 424/2008-TCU-Plenário, onde o Ministro-Relator afirma que o multicitado Acórdão 325/2007, também do Pleno desta Casa, não deve se impor a situações jurídicas legitimamente constituídas. Inicialmente, é importante diferenciar os ambientes em que foram firmados o contrato objeto do Acórdão 424/2008-TCU-Plenário e o ora analisado. O primeiro contrato foi firmado após processo licitatório, regido pela Lei 8.666/93, na modalidade de concorrência pública. Já o Contrato 16856, em análise, foi pactuado por meio da aplicação do art. 32 da Lei 9.074/95, sem ter passado pelo crivo da concorrência pública regida pela Lei de Licitações e Contratos.

84. Retomando a análise, será utilizada a fórmula apresentada pelo contratado, que considera os percentuais incidindo sobre o preço de venda. Todavia, serão realizadas algumas correções nos percentuais a serem considerados, oriundos dos referenciais apontados no Acórdão 325/2007-TCU-Plenário, convertendo sobre que base os mesmos incidirão (sobre o custo direto total para o preço de venda). A seguir são indicados na Tabela 1 os percentuais praticados no contrato com os percentuais indicados no citado acórdão e, finalmente, os percentuais propostos nesta instrução.

Tabela 1: Percentuais praticados e propostos para as rubricas constantes da composição do BDI.

*Item*	*BDI CONTRATO* *% sobre PV*	*Valor correspondente (R$)*	*Percentuais máximos Ac. 325/2007*	*MODIFICAÇÕES*	*BDI PROPOSTO* *% sobre PV*	*Valor correspondente (R$)*
			*sobre CD*	*sobre PV*
Administração central	5,00%	R$ 32.340.926,68	8,03%	6,22%	mantém 5% sobre PV	5,00%	R$ 32.340.926,68
Despesas financeiras	1,50%		1,20%	0,93%	reduz para 0,929% sobre PV	0,93%
Riscos	2,00%		2,05%	1,59%	reduz para 1,587% sobre PV	1,59%
Garantias	0,80%		0,42%	0,33%	reduz para 0,325% sobre PV	0,33%
Lucro Bruto	10,00%	R$ 64.681.853,35	9,960%	7,71%	reduz para 7,711% sobre PV	7,71%	R$ 49.875.054,03
Subtotal	19,30%		15,55%
Tributos (incidem sobre o Preço de Venda)
COFINS	3,00%		3,00%	PIS	0,65%		0,65%
ISS	3,00%		3,00%
CPMF	0,38%		0,38%
Subtotal tributos	7,03%		7,03%
*BDI*	*35,74%*		*29,17%*

88. Após feita a conversão, verificou-se que somente a rubrica relativa à Administração Central (AC) encontra-se dentro do limite preconizado pelo Acórdão 325/2007-TCU-Plenário, sendo assim mantido o percentual apresentado pelo consórcio. Vale ressaltar que o CCS afirma ter levantado esse percentual de forma analítica, por meio do rateio, entre todas as obras por eles executadas, dos custos incorridos na manutenção e operação de seus escritórios que não estejam relacionados diretamente a uma obra em particular, onde foi alcançado o exato valor de 5%.

92. Comentando também a afirmação de Maçahico Tisaka, o empreendedor não deve deixar de considerar o lucro ou benefício que deverá auferir ao executar suas atividades, de forma a remunerar o capital imobilizado, sua capacidade de gerência e permitir o crescimento da empresa. Entretanto, esse retorno também é regulado pelo mercado, onde existem outras oportunidades de investimento de capital. Dessa forma, tendo em vista a realização de medições mensais e considerando a taxa de lucro aqui proposta de 7,71% ao mês, verifica-se um retorno financeiro sobre o montante mobilizado à obra bastante atraente quando comparado a outras opções de investimento.

Da regularidade dos preços contratados (fls. 356 a 396, v. 2)

95. O consórcio inicia sua argumentação comentando o exíguo prazo fornecido pelo TCU para que o CCS se pronuncie a fim de levantar as devidas correções necessárias nos preços de referência, tendo em vista a especificidade e complexidade da obra em comento. Frisa também que as características e condições da execução do empreendimento não se coadunam com as suposições adotadas nas composições do Sicro, porém, a fim de evitar possíveis distorções e futuros questionamentos, considerou-se como padrão de referência o sistema de custos do Sicro 2, no Estado do Rio de Janeiro, com data-base em novembro de 2005.

98. Referente ao grupo A, o Consórcio Construtor Simplício apresenta esclarecimentos e considerações para os seguintes itens: Implantação de acessos (Acessos principais; Acessos secundários e Melhoria de acessos existentes), Construção de canteiro administrativo (Terraplanagem canteiro / acampamento), Redes de utilidades (Redes de ar e água industrial e captação; Sistema de Ventilação), Mobilização (Canteiro, móveis e utensílios), Manutenção e operação dos acessos, caminhos de serviço, canteiro e acampamento. Os esclarecimentos e respectivas análises são apresentados a seguir, comentado serviço a serviço.

· Movimento de terra de 31.500 m³/km (seção média de 9 m de largura X 3,50 m de corte);

· Redução da extensão total de 48,4km, valor apresentado no projeto básico, para 45,778km, conforme valores executados, coincidentes com valor indicado pela Secob

· Utilização do Fator de conversão de 0,57 para determinação da produtividade no serviço de Carga e transporte do material de 3ª categoria, DMT=7,5km, conforme metodologia do Sicro, ao invés do Fator de conversão de 1,00 considerado pela Secob;

· Inclusão do serviço de ‘Compactação da camada final de forro de rocha’, necessário para regularizar essa camada de forro de rocha, possibilitando o tráfego de veículos pneumáticos (serviço não considerado pela Secob em sua análise)

Tabela 2: Esclarecimentos apresentados pelo CCS para o serviço Implantação de acessos principais (item A01.1.1.1)

*1.1.1 - Acessos Principais*	*OITIVA CCS*	*OBSERVAÇÕES OITIVA CCS*
*1.1.1.1 – Terraplenagem*
Volume Médio de Escavação (m³/km)	31.500	Considerou seção média de 9m de largura por 3,5m de altura
Extensão Total Considerada (km)	45,778	Acatou extensão obtida pela Secob
Volume Total de Escavação (m³)	1.442.007,00
Custo Unitário da Escavação (R$/m³)	3,93	Acatou referência de custo considerada pela Secob (SICRO, 2 S 01 100 24)
*Custo Parcial (R$)*	*5.667.087,51*
*1.1.1.2 - Forro de Rocha dos Acessos Principais*
Área transversal Considerada - 9 m x 0,50 m (m²)	4,50	Manteve área
Extensão Total Considerada (m)	45.778,00	Acatou extensão obtida pela Secob
Volume Total de Forro de Rocha (m³)	206.001,00
Custo Unitário (R$/m³)	32,93	Referência de custo: SICRO, 2 S 01 512 01 + 2 S 01 102 07 REV01 + 2 S 01 512 02 MOD (R$ 5,27 + R$ 24,31 + R$ 3,35). A composição de custo do serviço de carga e transporte (2 S 01 102 07 REV01) foi ajustada para adotar a mesma DMT (7,5 km) da composição sugerida por FURNAS (DAER, 85) (Anexo 5, fls. 12-13). Porém o consórcio apontou que a Secob não considerou o correto fator de conversão, de 0,57, no cálculo da produtividade da patrulha mecânica desse serviço de carga e transporte. Não foi considerada a escavação da rocha, que já está sendo paga nos serviços específicos do "Grupo B". *O consórcio considerou ainda o serviço relativo à compactação da camada final do forro de rocha* (compactados 30cm em uma camada de 50cm - vol. 4.1 do sicro, fl. 194; custo unitário do serviço em R$5,58).
*Custo Parcial (R$)*	*6.783.200,93*
*1.1.1.3 - Reforço do Sub-leito*
Espessura Média Considerada (m)	0,2	Manteve expessura média
Largura de Pista Considerada (m)	9	Manteve largura média.
Extensão Total Considerada (m)	45.778,00	Acatou extensão obtida pela Secob
Custo Unitário da Escavação (R$/m³)	3,38	Acatou referência de custo considerada pela Secob (SICRO, 2 S 02 100 00, sem considerar a jazida, pois o material usado foi o decorrente da terraplenagem)
*Custo Parcial (R$)*	*278.513,35*
*Custo Total (1.1.1.1 + 1.1.1.2 + 1.1.1.3)*	*12.728.801,79*

102. O consórcio realizou dois esclarecimentos que impactam o custo. O primeiro é relativo à seção transversal média, a qual altera o volume médio de escavação, passando de 27.000 m³ para 31.500 m³, devido à correção da altura média de escavação de 3 m para 3,5 m (9 m de largura x 3,5 m de altura x 1000 m/km). Para embasar tal afirmação, são apresentadas algumas fotos das escavações realizadas na construção dos acessos principais (fls. 358 a 359, v. 2), a fim de ilustrar a altura de corte.

Figura 1: Trecho construído de um dos acessos principais, visitado pela equipe de auditoria em abril de 2009, à ocasião do Fiscalis 104/2009 – Levantamento de Auditoria no AHE Simplício - Queda Única.

104. Com relação ao segundo esclarecimento, o contratado faz algumas considerações relativas ao custo unitário para execução do forro de rocha. Além dos dois serviços elencados pela Secob para execução do serviço (2 S 01 512 01 - Construção de corpo de aterro em rocha e 2 S 01 102 07 REV01- Esc. carga transp. mat 3a cat DMT 7000 a 8000m), é necessário considerar o serviço de compactação de 30cm relativo à camada final de rocha (2 S 01 512 02 MOD - Compactação de camada final de aterro de rocha).

· Inclusão do serviço de ‘Reforço de sub-leito’, não considerado pela Secob nesses acessos, a fim de garantir uma melhor capacidade estrutural do pavimento, tendo em vista não haver outro tipo de reforço no terreno natural (serviço não considerado pela Secob em sua análise) – espessura de 20 cm

· Necessidade de construção de forro de material rochoso destinado à drenagem de águas pluviais, devido ao alto índice pluviométrico da região, composto dos serviços de transporte de material britado e respectiva compactação (serviço não considerado pela Secob em sua análise) – espessura de 10 cm

Tabela 3: Esclarecimentos apresentados pelo CCS para o serviço Implantação de acessos secundários (item A01.1.1.2)

*SERVIÇO*	*OITIVA CCS*	*OBSERVAÇÕES OITIVA CCS*
*1.1.2 - Acessos Secundários*
*1.1.2.1 – Terraplenagem*
Volume Médio de Escavação (m³/km)	18.000,00	Manteve Volume
Extensão Total Considerada (km)	19,75	Manteve extensão
Volume Total de Escavação (m³)	355.572,00
Custo Unitário da Escavação (R$/m³)	3,93	Manteve referência de custo (SICRO, 2 S 01 100 24)
*Custo Parcial (R$)*	*1.397.397,96*
*1.1.2.2 - Reforço do Sub-leito*		Serviço adicionado pelo CCS, não considerado por Furnas e pela Secob
Espessura Média Considerada (m)	0,20
Largura de Pista Considerada (m)	9,00
Extensão Total Considerada (m)	19.754,00
Custo Unitário da Escavação (R$ / m³)	3,38	Aproveitou referência de custo já utilizada (SICRO, 2 S 02 100 00, sem considerar a jazida, pois o material usado foi o decorrente da terraplenagem)
*Custo Parcial (R$)*	*120.183,34*
*1.1.2.3 - Forro de material rochoso*		Serviço adicionado pelo CCS, não considerado por Furnas e pela Secob
Espessura Média Considerada (m)	0,10
Largura de Pista Considerada (m)	9,00
Extensão Total Considerada (m)	19.754,00
Custo Unitário execução forro mat. roch. (R$ / m³)	26,17	Serviço configura-se na soma das composições de transporte de material rochoso com DMT=7,5km (2 S 01 102 07 REV01) e compactação de forro de mat. roch. com camada de 10cm (2 S 01 512 02 MOD, onde o custo unitário de R$5,58 foi multiplicado por 1/3 devido a expessura da camada em 10cm, enquanto a composição referencial considera 30cm).
*Custo Parcial (R$)*	*465.265,96*
*Custo Total (1.1.2.1 + 1.1.2.2 + 1.1.2.3)*	*1.982.847,26*

111. A inclusão de serviços não considerados por Furnas na implantação dos acessos secundários reflete que o estudo encaminhado por Furnas (Anexo 3) para referendar os valores contratuais não previu em sua totalidade os serviços necessários à execução do empreendimento, pelo menos no que tange aos acessos em questão. Conforme consta do inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/93, o projeto básico deve conter os elementos necessários e suficientes, com o adequado nível de precisão, para caracterizar a obra, possibilitando a avaliação de seu custo. Assim, verifica-se que o conjunto de serviços necessários à execução da obra previstos no projeto básico, mais especificamente na construção e melhoria dos acessos, não foram previstos em sua totalidade, o que denota a necessidade de uma maior atenção de Furnas quando da elaboração de projetos básicos necessários ao levantamento do orçamento-base. Esse cuidado tem o intuito de evitar a realização de serviços não previstos inicialmente que afetem de forma significativa o custo de implantação do objeto contratado.

· Movimento de terra de 4.500 m³/km (seção média do alargamento em 3m de largura X 1,5m de corte);

· Necessidade de considerar o percurso de 12,4km não aventado pela Secob, tendo em vista percurso entre a cidade de Além Paraíba e o escritório de Simplício;

· Necessidade de construção de forro de material rochoso destinado à drenagem de águas pluviais, devido alto índice pluviométrico da região, composto dos serviços de transporte de material britado e respectiva compactação (serviço não considerado pela Secob em sua análise) – espessura de 10 cm.

Tabela 4: Esclarecimentos apresentados pelo CCS para o serviço Melhoria de acessos existentes (item A01.1.1.3)

*SERVIÇO*	*OITIVA CCS*	*OBSERVAÇÕES OITIVA CCS*
*1.1.3 - Melhoria de Acessos Existentes*
*1.1.3.1 – Terraplenagem*
Volume Médio de Escavação (m³/km)	4.500,00	Modificou área transversal média (3,00m de largura x 1,50m de altura). A largura nesse item refere-se somente ao trecho a ser escavado.
Extensão Total Considerada (km)	35,64	Acréscimo de percurso de 12,4km, não considerado por Furnas e pela Secob
Volume Total de Escavação (m³)	160.391,16
Custo Unitário da Escavação (R$/m³)	3,93	manteve referência de custo (SICRO, 2 S 01 100 24)
*Custo Parcial (R$)*	630.337,26
*1.1.3.2 - Reforço do Sub-leito*		Serviço adicionado pelo CCS, não considerado por Furnas e pela Secob
Espessura Média Considerada (m)	0,20
Largura de Pista Considerada (m)	6,00	Largura total da pista
Extensão Total Considerada (m)	35.642,48
Custo Unitário da Escavação (R$ / m³)	3,38	Aproveitou referência de custo já utilizada (SICRO, 2 S 02 100 00, sem considerar a jazida, pois o material usado foi o decorrente da terraplenagem)
*Custo Parcial (R$)*	144.565,90
*1.1.3.3 - Forro de material rochoso*		Serviço adicionado pelo CCS, não considerado por Furnas e pela Secob
Espessura Média Considerada (m)	0,10
Largura de Pista Considerada (m)	6,00	Largura total da pista
Extensão Total Considerada (m)	35.642,48
Custo Unitário execução forro mat. roch. (R$ / m³)	26,17	Serviço configura-se na soma das composições de transporte de material rochoso com DMT=7,5km (2 S 01 102 07 REV01) e compactação de forro de mat. roch. com camada de 10cm (2 S 01 512 02 MOD, onde o custo unitário de R$5,58 foi multiplicado por 1/3 devido a expessura da camada em 10cm, enquanto a composição referencial considera 30cm).
*Custo Parcial (R$)*	559.658,22
*Custo Total (1.1.3.1 + 1.1.3.2 + 1.1.3.3)*	1.334.561,38

116. Semelhante à forma como analisada a implantação de acessos secundários, a principal razão para o acréscimo apontado pelo contratado no custo de referência para a melhoria dos acessos existentes é a consideração de serviços não vislumbrados por Furnas (reforço de sub-leito e execução de forro de material rochoso), quando da apresentação de sua manifestação sobre o relatório de auditoria (anexo 3 dos autos). Além da inclusão desses serviços, a seção transversal média foi aumentada para 4,5m² (3,0m de largura para o trecho escavado x 1,5m de altura de escavação).

· Com relação à localização dos sete canteiros listados na memória de cálculo apresentada por Furnas (fl. 225 do anexo 3, v. 3), não há necessidade de terraplanagem somente para o Canteiro de Simplício, pelo fato de se encontrar quase que totalmente (com exceção da balança rodoviária e da planta de combustível) sobre a área de bota-fora 36, como já apontado pela contratante. Para os canteiros Emboque T3 e Cavan, é necessário terraplanagem somente em 30% e 50% de suas áreas, respectivamente. Entretanto, para os canteiros Anta, Janela jusante, Apoio canais 2 e 3 e Canal 4, a terraplanagem teve de ser realizada em toda sua extensão. De acordo com tabela constante da fl. 375 (v. 2), a altura média de terraplanagem considerada é de 0,50 m.

· Inclusão do serviço de ‘Reforço de sub-leito’ para as áreas onde será realizada a terraplanagem. De acordo com tabela constante da fl. 375 (v. 2), a espessura considerada para o reforço de subleito é de 0,20 m.

· Forro de rocha: acrescentar ao custo do serviço considerado pela Secob (construção de corpo de aterro em rocha, cotado a R$ 5,27 o m³) o custo referente à compactação da camada final do aterro, com espessura de 30 cm (0,3/0,5 x R$ 5,58/m³ - ver composição 2 S 01 512 02 MOD, onde foi retirado o transporte e mão-de-obra)

· Recomposição futura de área degradada: apesar de o consórcio contestar a exclusão, pela Secob, da área relativa ao Canteiro Cavan e parte das áreas dos canteiros Emboque túnel 3 e Apoio canais 2 e 3, o que diminuiu a área a ser recomposta de 206.242 m² para 137.289 m², ele apresenta valor ainda menor para a recomposição de áreas degradadas, em 50.940 m². Da mesma forma, contesta a composição considerada pela Secob para levantar o custo de referência para o serviço de recomposição de área degradada, mantendo-o posteriormente no cálculo do custo total para esse serviço.

Tabela 5: Impacto dos esclarecimentos apresentados pelo CCS para o serviço Terraplanagem canteiro / acampamento (item A01.2.1)

*2.1.1 – TERRAPLENAGEM*
ESTRUTURA	ÁREA TOTAL (m²)	ÁREA A SER TERRAPL. (m²)	VOLUME DE TERRAPL. (m³)	DMT (m)	CUSTO UNIT. (R$/m³)	CÓDIGO SICRO	CUSTO PARCIAL (R$)
Canteiro Janela de Jusante	959,50	959,50	479,75	200 a 400	4,48	2 S 01 100 10	2.149,28
Canteiro Cavan	31.341,87	15.670,94	7.835,47	3000 a 5000	8,89	2 S 01 100 20	69.657,31
Canteiro AHE Simplício	102.600,00	0,00	0,00	-	-	-	-
Canteiro AHE Anta	33.150,00	33.150,00	16.575,00	1400 a 1600	5,86	2 S 01 100 16	97.129,50
Canteiro Emboque Túnel 3	37.031,00	11.109,30	5.554,65	200 a 400	4,48	2 S 01 100 10	24.884,83
Canteiro Posto de Apoio Canais 2 e 3	580,00	580,00	290,00	50 a 200	4,13	2 S 01 100 09	1.197,70
Canteiro Canal 4	580,00	580,00	290,00	50 a 200	4,13	2 S 01 100 09	1.197,70
*Total Parcial*	206.242,37	62.049,74	31.024,87		6,32	.	*196.216,32*

*2.1.2 - FORRO DE ROCHA*	OBSERVAÇÕES CCT	VALORES
Espessura Média Considerada (m)		0,50
Área Total Considerada (m²)	Desconsiderada a área do Canteiro Cavan.	174.900,50
Volume Total de Forro de Rocha (m³)		87.450,25
Custo Unitário (R$ / m³)	Além do serviço considerado pela Secob, CCS apontou necessidade do serviço relativo à compactação de 30cm da camada final do forro de rocha. (R$5,27 + R$3,35)	8,618
*Custo Parcial (R$)*	*753.646,25*

*2.1.3 - RECOMPOSIÇÃO FUTURA DE ÁREA DEGRADADA*	OBSERVAÇÕES CCT	VALORES
Espessura Média Considerada (m)		1,00
Área Total Considerada (m²)		50.940,44
Volume Total (m³)		50.940,44
Custo Unitário (R$ / m³)	Manteve valor apontado pela Secob (composição de código 120 do DAER/RS)	3,230
*Custo Parcial (R$)*	*164.545,76*

*2.1.4 - REFORÇO DO SUB-LEITO*	OBSERVAÇÕES CCT	VALORES
Espessura Média Considerada (m)		0,20
Área Total Considerada (m²)	Área total a ser terraplanada	62.049,74
Custo Unitário da Escavação (R$ / m³)	Acatou referência de custo considerada pela Secob (SICRO, 2 S 02 100 00, sem considerar a jazida, pois o material usado foi o decorrente da terraplenagem)	3,38
*Custo Parcial (R$)*	*41.945,62*

*Custo Total (2.1.1 + 2.1.2 + 2.1.3 + 2.1.4)*	*1.156.353,95*

121. Assim, de acordo com a Tabela 5, o custo referencial para o item A01.2.1 – Terraplanagem de canteiro / acampamento passou de R$ 863.609,36 para R$ 1.156.353,95.

· discrepância entre o insumo cotado pela Unidade Técnica e o insumo apresentado no orçamento estimativo de Furnas. Enquanto a bomba apresentada por Furnas é do tipo Flygt B2151, com potência de 30 cv e vazão de 378 m³/h para uma altura manométrica de 5 m, a bomba cotada pela Secob é do tipo Flygt B2102, com potência de 8 cv e vazão de 144 m³/h, para a mesma altura manométrica. Desse modo, não há, na realidade, sobrepreço para o subitem citado.

· Apesar de a Secretaria de Fiscalização de Obras ter afirmado que os custos envolvidos com o sistema de ventilação necessário para os serviços de escavação subterrânea já estão contemplados nas composições referenciais, conforme as premissas do Sinctran, tais custos foram efetivamente despendidos pelo consórcio, conforme apontam as composições de preços unitários contratuais. Assim, não pode a Unidade técnica suprimir tais valores da planilha contratual.

130. Tendo em vista que a composição utilizada como referencial (Sinctran, código XXXXX – Escavação e Carga em Túnel:-em Granito (rocha sã) - seção de 80m² - M³) para o serviço de escavação subterrânea de material de 3ª categoria (escavação subterrânea em rocha – túnel – abóbada e rebaixo) já considera a ventilação dos trechos escavados, tal esclarecimento não será acatado, a fim de evitar o pagamento em duplicidade. O serviço de escavação e carga em túnel é assim descrito no manual do Sinctran (Manual do Sinctran, Volume 4 – Obras rodoviárias, Tópico 2.2.7 – Obras em terra e rocha, pág. 217):

‘Desmonte de rocha executado com explosivo, em confinamento, em rochas sãs, medianamente fraturadas ou muito fraturadas, com seções de 80, 60, 40 ou 20 m², utilizando carreta de perfuração sobre pneus, central de ar comprimido , bomba para rebaixamento de lençol, ventilador para ventilação forçada e carregadeira (grifo nosso).

Critérios de Medição: Os serviços serão medidos em metro cúbico de volume desmontado. O transporte do material removido será pago a parte.’

131. Para fins de comparação com os custos decorridos com a ventilação forçada na escavação do túnel constante do contrato (R$ 2.684.262,29), é apresentado, na Tabela 6 seguinte, o custo considerado no serviço de escavação subterrânea apresentado no Sinctran para a ventilação forçada. Frisa-se que, de acordo com as premissas consideradas por esta unidade técnica, esses valores já estão presentes nos serviços de escavação subterrânea (itens B03a - túnel abóbada, B03b - túnel rebaixo, B03c - túnel forçado, B03d - galeria de drenagem do túnel forçado e B03e - janelas do túnel 3).

Tabela 6: Itens relativos à ventilação forçada nos serviços de escavação subterrânea em rocha.

*0705128 Escavação e Carga em Túnel:-em Granito (rocha sã) - seção de 80m² - M3 ITENS RELATIVOS A VENTILAÇÃO FORÇADA*
*Discriminação*	Un	*Coef Unitário*	*Preço Unitário*	*Preço*
Tubo de Ventilação Flexível Ø=1.20m	m	0,0150	60,10	0,9015
Total de Material	14,9496
Ventilador Axial p/ ventilação forçada (26.1 kW)	h	0,0313	11,89	0,3722
Total de Equipamento	8,6469
Total de Mão de Obra	3,2608
Total do Serviço	26,86

*Total para ventilação*	*1,27*
*Representatividade no serviço (%)*	*4,74%*

132. Assim, o custo de ventilação considerado na escavação subterrânea de 1 m³ de rocha é de R$ 1,27. Tomando os volumes contratados de escavação subterrânea em rocha (itens B03a - túnel abóbada – 829.579 m³, B03b - túnel rebaixo – 1.056.234 m³, B03c - túnel forçado – 40.834 m³, B03d - galeria de drenagem do túnel forçado – 5.322 m³ e B03e - janelas do túnel 3 – 18.196 m³), totalizando 1.950.165 m³, chega-se ao custo de R$ 2.483.841,30 somente para a ventilação forçada. Assim, de acordo com o sistema referencial Sinctran, o custo para ventilação já inserido nas composições referenciais para os serviços de escavação subterrânea em rocha representa 92,5% do custo constante do contrato (R$ 2.684.262,29) destinado à ventilação. Essa proximidade comprova a adequação do sistema de ventilação adotado no Sinctran à realidade da obra.

· De maneira análoga à considerada no item anterior (A.01.3.3), a Secob excluiu esse custo alegando que o mesmo encontra-se diluído nos serviços que utilizam os equipamentos transportador de correia e forma deslizante, a serem mobilizados para a obra, configurando pagamento em duplicidade, de acordo com sua interpretação. Entretanto, tais custos foram efetivamente arcados pelo consórcio, conforme demonstração de Furnas à fl. 254 do anexo 3 volume 3, devendo ser considerados na planilha de preços unitários, sem a sua supressão, já que os mesmos não se encontram nas composições de preços unitários dos serviços que utilizem esses equipamentos.

137. Ao analisar as composições de preços unitários (CPUs) dos serviços contratados apresentadas pelo consórcio, verifica-se que os custos envolvidos com os transportadores de correia estão diluídos nas seguintes composições auxiliares (CAs): CA - Britagem – PG (item 863); CA - Fabricação de concreto – PG (item 867) e CA - Fabricação de CCR - PG (item 872). Naquele, os equipamentos relativos a central de britagem e conjunto de britagem utilizam transportadores de correia. Nos dois últimos, tais transportadores podem ser encontrados no rol dos equipamentos relacionados à central dosadora / misturadora de concreto (CIBI ASTRA 5)

138. Ademais, não foram localizados, de acordo com as CPUs apresentadas, serviços que utilizem formas deslizantes. Os itens contratados que poderiam se beneficiar desse tipo de forma seriam os relacionados à construção de estruturas de concreto. Porém, ao verificar suas CPUs ( CA-Formas para estrutura-PG – item 870 e CA-Forma para barragem CCR – item 873), as formas são construídas em madeirit plastificado 17mm / madeirit compensado plastificado 6mm, não sendo utilizadas formas deslizantes. Desse modo, não serão utilizadas na execução do contrato formas deslizantes, devendo ser desconsideradas da planilha contratual de preços unitários.

· Inicialmente, o consórcio comenta a grande extensão dos acessos implantados (101.174,07 m), os quais demandam maior manutenção do que as verificadas para estradas pavimentadas, pelo fato de não apresentarem revestimento asfáltico.

· Ao considerar a necessidade de manutenção mensal em 10% do total das vias e acessos utilizados, conclui pela necessidade de utilização de 330 horas por mês do equipamento rolo compactador liso.

· Cita ainda que não há como utilizar recursos locados nos serviços do grupo B para a execução do serviço em questão, como a Secob considerou.

· Aponta, finalmente, a necessidade de se considerar a implantação dos caminhos de serviço, os quais não foram considerados em item específico e são necessários para as atividades de escavação, concreto e outros serviços do grupo B.

Tabela 7: Comparação entre as horas consideradas pelo consórcio para manutenção dos acessos, caminhos de serviço, canteiro e acampamento e as horas apresentadas por Furnas para implantação dos mesmos.

*EQUIPAMENTO*	*QUANTIDADE TOTAL (h)*	*RELAÇÃO*
	*Implantação*	*Manutenção*	*Manutenção* *Implantação*
Carregadeira de pneus CAT 930	3.003	14.000	4,66
Trator de esteira CAT D6	5.217	6.000	1,15
Caminhão Basculante 6x4 Volvo 12 m³	44.826	26.500	0,59
Caminhão Irrigadeira 6x4 MB 2428 - 16.000 L	-	32.500	-
Rolo Compactador Vibratório - liso solo Dynapac CA-25D	513	6.000	11,70
Motoniveladora CAT 140 H	1.626	14.400	8,85
Caminhão de Água Potável	-	15.840*	-

Nota: * Considerando 220 h/mês.

147. O contratado, partindo do pressuposto de manutenção mensal de 10% do total dos acessos por ele considerados (101.174,07 m) e considerando a velocidade média de operação do rolo compactador apresentada no Sicro (30 m/h), afirma ser necessário a utilização do rolo compactador por 337,25 h/mês para a execução do serviço de manutenção. Entretanto, os cálculos realizados pela Secob na instrução passada apresentam uma disponibilidade de 1760 h/mês (20% x 220 h/mês x 40 unidades disponíveis), superior em 422% ao total de horas defendido pelo consórcio. Tais cálculos são resumidos na Tabela 8 próxima.

Tabela 8: Comparação entre as horas necessárias de rolo compactador calculadas pela Secob e defendidas pelo contratado, referentes à manutenção dos acessos e caminhos de serviço.

*INFORMAÇÃO*	*OITIVA CCS*	*INSTRUÇÃO SET/2008*
Total dos acessos implantados (m)	101.174,07	-
Distância conservada por mês (10%) (m)	10.117,41	-
Velocidade média do rolo compactador (m/min)	30	30
Horas/mês necessárias do rolo compactador - CONTRATADO	5,62	-
Unidades disponíveis/mês do rolo compactador	-	40
Horas/mês/unidade do rolo compactador	-	44
Horas/mês necessárias do rolo compactador - INSTRUÇÃO SET/2008	-	1760

148. Desse modo, verifica-se que o custo calculado pela Secob para a manutenção e operação dos acessos, caminhos de serviço, canteiro e acampamento são mais do que necessários, considerando a estimativa levantada pelo contratado para utilização do rolo compactador.

150. Assim, de acordo com os esclarecimentos apresentados pelo CCS, o sobrepreço apontado na instrucao de setembro de 2008, somente para os itens do grupo A, seria reduzido de R$ 66.087.496,51 para R$ 18.911.368,03. Os valores pleiteados pelo consórcio podem ser verificados junto à fl. 381 (volume 2). Entretanto, nem todos os pontos levantados foram acatados nesta instrução, o que ensejou a uma redução de sobrepreço menos significativa do que a pleiteada: de R$ 66.087.496,51 para R$ 51.913.214,40. O quadro-resumo dos sobrepreços levantados nesta instrução é apresentado à Tabela 9.

Tabela 9: Quadro dos sobrepreços calculados nesta análise de audiência para os serviços do Grupo A da planilha de preços unitários do Contrato 16856.

*ITEM*	*DESCRIÇÃO*	*PREÇO*	*OBSERVAÇÃO*	*SOBREPREÇO*
		*CONTRATO (BDI 35,74%)*	*PROPOSTO (BDI 29,63%)*		R$	%
*A01*	*MOB., DESMOB., CONSTRUÇÃO, MANUT. E OPERAÇÃO DE CANTEIRO E ACAMP.*	*79.003.734,44*	*58.771.821,49*		-	-
*A01*	1	*Implantação de acessos*	*17.886.495,81*	*21.644.029,40*		-	-
A01	1.1	Execução/melhoria de acessos	17.003.057,85	20.800.357,21	Soma dos itens A01.1.1.1 a A01.1.1.3	-3.797.299,36	-18%
A01	1.1.1	Principais	não indica	16.500.071,80	Custo calculado	-	-
A01	1.1.2	Secundários	não indica	2.570.322,22	Custo calculado	-	-
A01	1.1.3	Melhoria	não indica	1.729.963,19	Custo calculado	-	-
A01	1.2	Sinalização	45.475,11	43.428,16	Custo mantido, diferença no BDI	2.046,95	4,71%
A01	1.3	Drenagem / mata burro	368.727,31	352.129,97	Custo mantido, diferença no BDI	16.597,35	4,71%
A01	1.4	Proteção vegetal	469.235,53	448.114,06	Custo mantido, diferença no BDI	21.121,48	4,71%
*A01*	2	*Construção de canteiro adm/acampamento/cant industrial*	*20.989.525,30*	*12.831.089,52*		-	-
A01	2.1	Terraplenagem canteiro/acampamento	5.353.449,57	1.498.956,74	Custo calculado	3.854.492,84	257%
A01	2.2	Construção canteiro administrativo / acampamento	5.997.960,59	2.667.170,60	Custo calculado	3.330.789,99	125%
A01	2.3	Construção canteiro industrial	9.638.115,13	8.664.962,19	Custo calculado	973.152,94	11%
A01	2.4	Redes de água potável e Esgotos	-	-	-	-	-
*A01*	3	*Redes de utilidades*	*28.424.305,38*	*17.477.965,30*		*10.946.340,08*	62,63%
A01	3.1	Redes de ar e água industrial e captação		2.633.874,75	Custo calculado	-	-
A01	3.2	Rede elétrica, conexões e SE intermediarias		5.598.633,62	Custo mantido, diferença no BDI	-	-
A01	3.3	Sistema de ventilação		0,00	Custo excluído para evitar duplicidade	-	-
A01	3.4	Operação mecânica		2.979.920,21	Custo mantido, diferença no BDI	-	-
A01	3.5	Mão de obra		6.265.536,72	Custo mantido, diferença no BDI	-	-
*A01*	4	*Mobilização*	*10.410.975,29*	*5.584.480,27*		4.826.495,02	86,43%
A01	4.1	Equipamentos		3.182.402,45	Custo mantido, diferença no BDI	-	-
A01	4.2	Pessoal		2.402.077,82	Custo mantido, diferença no BDI	-	-
A01	4.3	Canteiro, móveis e utensílios		0,00	Custo excluído para evitar duplicidade	-	-
*A01*	5	*Contingências – preço global*	*1.292.432,65*	*1.234.256,99*	*Custo mantido, diferença no BDI*	*58.175,66*	*4,71%*
*A02*	*MANUTENÇÃO E OPERAÇÃO - CANTEIRO / ACAMPAMENTO*	*68.997.347,89*	*40.309.918,24*		-	-
A02	1	Manutenção e operação dos acessos, caminhos de serviço, canteiro e acampamento	22.736.595,11	5.313.555,48	Custo calculado	17.423.039,63	328%
A02	2	Preparo e distribuição de alimentação	22.087.602,93	11.007.179,64	Custo calculado	11.080.423,29	101%
A02	3	Transporte de pessoal	13.909.454,26	14.137.570,07	Custo calculado	-228.115,81	-2%
A02	4	Segurança do trabalho individual, coletiva, meio ambiente e assistência médica	8.886.101,26	8.536.027,72	Custo calculado	350.073,54	4%
A02	5	Contingências – preço global	1.377.594,32	1.315.585,33	Custo mantido, diferença no BDI	62.009,00	4,71%
*A03*	*CUSTOS INDIRETOS DE SUPERVISÃO DAS OBRAS CIVIS (PU+PG)*	*64.510.702,64*	*63.066.143,64*		-	-
A03	1	Custos indiretos de supervisão das obras civis	64.510.702,64	63.066.143,64	Custo calculado	1.444.559,00	2,29%
*A04*	*DESMOBILIZAÇÃO*	*3.611.796,81*	*2.062.484,00*		-	-
A04	1	Desmobilização de M. Obra	-	-	-	-	-
A04	2	Desmobilização de Equipamentos	2.114.408,12	2.019.233,27	Custo mantido, diferença no BDI	95.174,85	4,71%
A04	3	Desmobilização dos Canteiros	1.452.099,38	0,00	Custo excluído para evitar duplicidade	1.452.099,38	∞
A04	4	Contingências – preço global	45.289,31	43.250,73	Custo mantido, diferença no BDI	2.038,59	4,71%
A	*TOTAL DO GRUPO A*	*216.123.581,77*	*164.210.367,37*		*51.913.214,40*	*31,61%*

151. Portanto, o sobrepreço apontado nesta análise para os itens contratados constantes do Grupo A alcança 31,6%, considerando o valor total desse grupo de serviços (R$ 216.123.581,71).

152. O Consórcio Construtor Simplício inicia sua argumentação afirmando que o documento apresentado pela Secob para cálculo das distâncias médias de transporte (DMT) dos materiais terrosos e rochosos, ‘Balanço de Materiais de Construção – Estimativa de Quantidades’, elaborado pela ENGEVIX (projetista) e entregue ao consórcio em 2006 (posterior ao orçamento do contrato), não condiz com a realidade da obra. Pelo contrário, as DMTs corretas aproximam-se dos 2.000 m, e não de 1.000 a 1.200 m, como aponta essa unidade especializada do TCU.

Tabela 10: Relação, de acordo com o CCS, dos serviços que compõem o item B01-Escavação comum e jazidas.

*Código*	*Descrição*	*Un.*	*Coef.*	*Observações*	*Custo unitário*	*Custo/m³ do item B01*
1 A 01 100 01	Limpeza camada vegetal em jazida (const e restr.)	m²	0,1636	Total das áreas de empréstimo (1.726.885,73 m²) / volume total de serviços relativo ao item B01 (10.552.811,00m³)	0,31	0,051
1 A 01 105 01	Expurgo de jazida (const e restr)	m³	0,0409	Total das áreas de empréstimo (1.726.885,73 m²) X espessura da camada (25cm) / volume total de serviços relativo ao item B01 (10.552.811,00m³)	1,64	0,067
1 A 01 120 01	Escav. e carga de mater. de jazida (const e restr)	m³	0,1240	Volume referente a jazida de solo (1.308.100,00) / volume total de serviços relativo ao item B01 (10.552.811,00m³)	2,35	0,291
2 S 09 001 05	Transporte local em rodov. não pav. (const.)	tkm	0,1773	Transporte do volume referente a jazida de solo, considerando DMT de 1000 a 1200m (1.308.100m³ x 1,3t/m³ x 1,1km) / volume total de serviços relativo ao item B01 (10.552.811,00m³)	0,47	0,083
2 S 01 000 00	Desm. dest. limpeza áreas c/arv. diam. até 0,15 m	m²	0,3180	Desmatamento das áreas destinadas às estruturas (1.297.889m²) e aos bota-foras (2.057.430,70m²) / volume total de serviços relativo ao item B01 (10.552.811,00m³)	0,23	0,073
2 S 01 100 14	Esc. carga tr. mat 1ª c. DMT 1000 a 1200m c/carreg	m³	0,8630	Total de material previsto em contrato (10.552.811,00m³), excluídos os volumes referentes a material de jazida (mat. de empréstimo - 1.308.100,00m³) e mat. 2ª cat (137.643,11m³) / volume total de serviços relativo ao item B01 (10.552.811,00m³)	5,41	4,669
2 S 01 101 14	Esc. carga tr. mat 2a c. DMT 1000 a 1200m c/carreg	m³	0,0130	Volume referente ao produto de 30cm de espessura de solo a ser escarificado por toda a área prevista de preparação de rocha (item D02) e a 1% do volume de rocha / volume total de serviços relativo ao item B01 (10.552.811,00m³)	8,1	0,105
2 S 01 513 01	Compactação de material de "bota-fora"	m³	0,2698	Volume de material a ser compactado nos bota-foras (áreas fora dos NAs ou além dos reservatórios) x 3m / volume total de serviços relativo ao item B01 (10.552.811,00m³)	1,21	0,326
2 S 05 102 00	Hidrossemeadura	m²	0,2366	área de jazidas (quadro resumo, ilustração 19, página 25) e bota-foras fora das áreas alagadas	0,77	0,182
*CUSTO TOTAL*	*5,85*

157. Assim, conforme apresentado na Tabela 10, de acordo com os esclarecimentos do consórcio contratado, o custo para execução do item B01-Escavação comum e jazidas é de R$ 5,85 e não R$ 5,41, como alega a unidade técnica. Esse custo foi obtido considerando a DMT no transporte do material em 1,1 km (1.000 a 1.200 m), mesma DMT considerada pela unidade do TCU, enquanto a DMT pleiteada seria de 1,9 km (1.800 a 2.000 m).

160. De forma resumida, a composição informada agrega os serviços de limpeza e expurgo de camada vegetal em jazida; escavação, carga e transporte do material de jazida (1ª categoria, DMT de 1.000 a 1.200m); limpeza das áreas onde serão instaladas as estruturas hidráulicas; escavação, carga e transporte do material proveniente da implantação das estruturas hidráulicas (1ª categoria e 2ª categoria, DMT de 1.800 a 2.000m) e tratamento das áreas degradadas (compactação das áreas de bota-fora e hidrossemeadura dessas áreas não alagadas e das áreas de jazida).

Tabela 11: Análise da composição apresentada pelo contratado para o serviço B01 – Escavação comum e jazidas.

*Código*	*Descrição*	*Un.*	*Observações*	*Coef.*	*Custo unit.*	*Custo/m³*
1 A 01 100 01	Limpeza camada vegetal em jazida (const e restr.)	m²	Acatado	0,1636	0,31	0,051
1 A 01 105 01	Expurgo de jazida (const e restr)	m³	Espessura da camada removida em 15cm, conforme tabela de produtividade do Sicro, e não 25cm como aponta o CCS	0,0245	1,64	0,040
1 A 01 120 01	Escav. e carga de mater. de jazida (const e restr)	m³	Acatado	0,1240	3,39	0,420
2 S 09 001 05	Transporte local em rodov. não pav. (const.)	tkm	Considerada a densidade do material de jazida em 1,6t/m³, a favor do contratado, ao invés de 1,3t/m³ informado pelo CCS.	0,2182	0,47	0,1025
2 S 01 000 00	Desm. dest. limpeza áreas c/arv. diam. até 0,15 m	m²	Acatado	0,3180	0,23	0,073
2 S 01 100 14	Esc. carga tr. mat 1ª c. DMT 1000 a 1200m c/carreg	m³	Acatado	0,8630	5,41	4,669
2 S 01 101 14	Esc. carga tr. mat 2a c. DMT 1000 a 1200m c/carreg	m³	Acatado	0,0130	8,10	0,106
2 S 01 513 01	Compactação de material de "bota-fora"	m³	Acatado	0,2698	1,21	0,326
2 S 05 102 00	Hidrossemeadura	m²	Área de jazida informada (1.547.186,50 m²) pelo CCS não condiz com área informada anteriormente, nessa mesma composição (1.726.885,73m²). Manteve-se a maior área, a favor do CCS.	0,2536	0,77	0,195
*Custo Unitário Total*	*5,98*

164. Assim, o custo unitário para a execução do serviço de escavação comum e jazidas (item B01), passa de R$ 5,41/m³, valor levantado na instrução passada, para R$ 5,98/m³.

166. O segundo engano configura-se na utilização de equipamento, constante da composição de referência, distinto do realmente utilizado na execução do serviço. O considerado na composição do Sinctran (Carreta de Perfuração sobre Pneus Tipo Jumbo (135 kW)) está muito aquém do equipamento utilizado na obra (AXERA T11 S-315 CABIN), onde a principal diferença entre os equipamentos é que o primeiro apresenta somente um braço para perfuração, enquanto o utilizado na obra apresenta três braços perfuratrizes, podendo realizar simultaneamente três furos. O custo de aquisição do equipamento utilizado na obra, de aproximadamente R$ 3 milhões, fornece um custo horário produtivo de aproximadamente R$ 1.500,00.

168. Voltando à oitiva do consórcio contratado, o CCS argumenta ainda que o serviço de escavação subterrânea (abóbada) possui inúmeras especificidades, como se depreende do documento ‘Especificação Técnica Civil – Engevix’, tal como a remoção de fragmentos rochosos que se encontram nas paredes do túnel, porém não estão firmes (bate-choco), podendo ser feita de forma mecanizada ou manual. Para a remoção mecanizada, é necessário a utilização de escavadeira hidráulica munida de rompedor. Já para a remoção manual, utiliza-se de rompedores pneumáticos e manipulador telescópico.

170. Finalmente, o consórcio afirma que o Sinctran excluiu todos os custos indiretos considerados no Sicro 2, tal como o custo com Encarregado de serviço, onde esses custos devem ser alocados em item específico. Como os custos com encarregados não estão considerados no item A03-Custos Indiretos de Supervisão das Obras Civis da planilha de preços do contrato, tais valores devem ser acrescidos à composição do serviço em questão, ocasionando um acréscimo de custo de mais de R$ 2 milhões (R$ 2,64 x 829.579,00 m³ = R$ 2.190.088,56). Seguindo o mesmo raciocínio para todos os serviços onde o TCU partiu das composições referenciais do Sinctran para levantar o preço de mercado e há necessidade de encarregado de serviço, os serviços do grupo B estariam defasados em mais de R$ 5 milhões. Entretanto, tais custos não foram considerados no cálculo final do sobrepreço apontado nos itens do grupo B.

172. Com relação ao primeiro equívoco apontado pelo contratado, onde o túnel a ser construído possui área transversal de 92,54 m² e a área transversal da composição de referência é de 80 m², vale comentar que essa diferença conta a favor do contratado. Conforme pode ser verificado nas composições apresentadas pelo Sinctran, sistema referencial considerado para a escavação subterrânea em rocha (túnel), o custo unitário de escavação do m³ de rocha é decrescente à medida que a seção transversal aumenta, de acordo com a Tabela 12 seguinte.

Tabela 12: Evolução do custo unitário de escavação subterrânea em rocha sã (granito) de acordo com a área transversal do túnel (Sinctran).

*Código*	*Descrição*	*Coeficiente da carreta de perfuração*	*Produtividade da carreta de perfuração (m³/h)*	*Custo unitário*
0705128	Escavação e Carga em Túnel:-em Granito (rocha sã) - seção de 80m²	0,0113	88,49	26,8573
0705129	Escavação e Carga em Túnel:-em Granito (rocha sã) - seção de 60m²	0,015	66,67	30,5958
0705130	Escavação e Carga em Túnel:-em Granito (rocha sã) - seção de 40m²	0,0225	44,44	41,2133
0705131	Escavação e Carga em Túnel:-em Granito (rocha sã) - seção de 20m²	0,045	22,22	60,6512

173. Ou seja, caso fosse considerada exatamente a área de 92,54 m², como solicita o contratado, o custo de escavação seria inferior ao já considerado pela Secob na última instrução. Essa redução de custo com o aumento da área transversal é possível graças à maior produtividade alcançada principalmente pela carreta de perfuração, devido às melhores condições de trabalho (maior espaço para manobra, reduzindo o tempo de operação para a mesma quantidade de volume escavado).

176. Tendo em vista tal afirmativa, a equipe de auditoria responsável pelos trabalhos do Fiscalis 104/2009 (levantamento de auditoria no AHE Simplício) solicitou à Furnas, conforme apontam as fls. 501 e 502 (volume 3), o valor de aquisição e custo horário produtivo do AXERA T11 S-315 CABIN, equipamento utilizado pelo consórcio para a escavação em rocha nos túneis. Mesmo após prorrogação do prazo para fornecimento das informações solicitadas até o dia 16/4/2009 (fls. 503 e 504, volume 3), conforme solicitação do próprio consórcio, Furnas apresentou os custos envolvidos na compra e operação do equipamento (fls. 506 a 559, volume 3) intempestivamente, somente em 5/5/2009.

178. De acordo com as informações prestadas, o custo horário operativo da perfuratriz hidráulica de 3 braços é de R$ 1.626,23 (data-base de abril de 2009), acatados nesta instrução com vistas a realizar um cálculo conservador do preço de mercado do Contrato 16856. Esse custo operativo representa a média dos custos das seis perfuratrizes de 3 braços utilizadas na obra, onde duas delas são alugadas e as quatro restantes foram adquiridas pelas empresas constituintes do consórcio para realização da obra em questão.

179. Os equipamentos alugados T11 S-315 e T08 S-390 apresentam o custo horário produtivo em R$ 1.871,52/hora e R$ 1.848,39/hora, respectivamente, com data-base em abril de 2009. Tais custos operativos constituem-se da soma das seguintes parcelas: custo do aluguel (R$ 986,41/hora); custo da mão-de-obra operacional (R$ 269,32/hora); custo com graxas, óleos e combustível (R$ 12,66/hora); e custo de manutenção (R$ 603,13/hora e R$ 580,00/hora, respectivamente). O detalhamento desses custos pode ser verificado junto às fls. 514 a 518 do volume 3.

180. Já os custos horários operativos dos equipamentos próprios variam ao longo dos oito anos de vida útil do equipamento em função da diminuição da depreciação ao longo dos anos. De forma similar aos equipamentos alugados, o custo horário produtivo dos equipamentos próprios é composto das parcelas de depreciação, juros, custo da mão-de-obra operacional, custo com graxas, óleos e combustível e custo de manutenção. O detalhamento do cálculo dos custos horários pode ser conferido às fls. 514 a 525. De acordo com o CCS, o custo médio da hora produtiva da frota locada à obra é de R$ 1.626,23, levando-se em conta a depreciação dos equipamentos.

Tabela 13: Custo horário operativo total das perfuratrizes eletro-hidráulicas do tipo jumbo de três braços apresentado pelo CCS.

*Situação*	*Equipamento*	*Ano*	*Deprec.* *(R$)*	*Juros (12% a.a.)* *(R$)*	*Mão-de-obra de operação* *(R$)*	*Comb. e lubrif.* *(R$)*	*Manut.* *(R$)*	*Total* *(R$)*
Próprios	T11 S-315	1º ano	643,33	217,13	269,32	12,66	603,13	1745,57
		2º ano	562,92	217,13	269,32	12,66	603,13	1665,16
		3º ano	482,50	217,13	269,32	12,66	603,13	1584,74
		4º ano	402,08	217,13	269,32	12,66	603,13	1504,32
		5º ano	321,67	217,13	269,32	12,66	603,13	1423,91
		6º ano	241,25	217,13	269,32	12,66	603,13	1343,49
		7º ano	160,83	217,13	269,32	12,66	603,13	1263,07
		8º ano	80,42	217,13	269,32	12,66	603,13	1182,66
	T08 S-390	1º ano	618,67	208,80	269,32	12,66	580,00	1689,45
		2º ano	541,33	208,80	269,32	12,66	580,00	1612,11
		3º ano	464,00	208,80	269,32	12,66	580,00	1534,78
		4º ano	386,67	208,80	269,32	12,66	580,00	1457,45
		5º ano	309,33	208,80	269,32	12,66	580,00	1380,11
		6º ano	232,00	208,80	269,32	12,66	580,00	1302,78
		7º ano	154,67	208,80	269,32	12,66	580,00	1225,45
		8º ano	77,33	208,80	269,32	12,66	580,00	1148,11
Alugados	T11 S-315	Contrato de locação por 14 meses	986,41	269,32	12,66	603,13	1871,52
	T08 S-390		986,41	269,32	12,66	580,00	1848,39

181. Alguns dos dados básicos considerados no cálculo dos custos horários produtivos são apresentados a seguir, considerando, sempre que não seja citada, a data-base de abril de 2009:

182. De posse dos dados apresentados, o CCS apresenta o cálculo dos custos horários dos equipamentos, utilizando metodologia bastante semelhante à considerada no manual do Sicro 2 sendo portanto adotada nesta instrução, fornecendo os custos anteriormente citados nos itens 180 e 181. Algumas informações utilizadas no cálculo dos citados custos, tais como o tempo total do ciclo de operação das atividades de escavação subterrânea, e por conseqüência, o tempo de horas trabalhadas no ano, o fator K de manutenção e os juros considerados poderiam sofrer algumas adaptações a fim de se obter custos de operação mais realistas. Essas informações influenciam fortemente três (custo devido depreciação, custo de manutenção e custo de oportunidade do capital – juros) dos quatro componentes (acrescenta-se o custo da mão-de-obra de operação do equipamento) mais expressivos na composição do custo horário produtivo do jumbo.

183. O tempo total do ciclo de operação das atividades de escavação subterrânea, informado em 1389min, influencia diretamente o tempo de horas trabalhadas por ano e, por conseguinte, o custo originado pela depreciação do equipamento. É de se questionar alguns dos tempos apresentados constantes do ciclo de atividades, tais como o tempo necessário para a aplicação dos tirantes (90 min para aplicação dos 12 tirantes), a ventilação do túnel para execução das atividades posteriores após a detonação dos explosivos (120 min), carga e transporte do material detonado (300 min), bate-choco mecânico (100 min) e tratamento da nova parede de túnel (180 min para tratar 99 m² de parede, tendo em vista o avanço de 4,2 m e diâmetro da meia circunferência em 15 m). Além desses tempos, é considerada ainda uma hora a fim de cobrir situações imprevistas.

184. O custo de manutenção é diretamente proporcional ao fator de manutenção K, onde foi informado pelo consórcio o valor de 1,5. Entretanto, de acordo com os valores apresentado no manual do Sicro 2, o maior valor apresentado para esse fator é de 1,00, sendo que para a perfuratriz hidráulica Crawler-Drill é de 0,8 (fls. 561 e 562 do volume 3). Dessa forma, caso fosse considerado o maior K apresentado no manual do Sicro (k = 1.00), o valor de manutenção cairia 33,34% (1 – 1 / 1,5).

185. O custo relativo à oportunidade do capital (juros) também é diretamente influenciado pela quantidade de horas trabalhadas pelo equipamento, sendo inversamente proporcional a essa grandeza, e diretamente proporcional à taxa de juros considerada. Considerando a taxa selic para o ano de 2007, verifica-se que a taxa considerada encontra-se adequada (fl. 563 do volume 3). Entretanto, esse custo poderia ser reduzido com o aumento das horas totais trabalhadas em um ano, de forma semelhante ao custo oriundo da depreciação do equipamento.

187. Dessa forma, o custo médio horário produtivo do equipamento do tipo jumbo (perfuratriz eletro-hidráulica de 3 braços) utilizado na obra, considerando todos os equipamentos mobilizados utilizados na construção do AHE Simplício – Queda Única, é de R$ 1.626,23, com data-base em abril de 2009. Assim, esse custo substitui o custo apresentado na composição do Sinctran (0705128 Escavação e Carga em Túnel:-em Granito (rocha sã) - seção de 80m² - M3) para a carreta de perfuração sobre pneus do tipo jumbo, de código 9590 (135 kW), após a correção para a data-base de dez/07, referente à data-base das composições apresentadas no Sinctran, pelo fator de 0,8991 (fl. 564 do volume 3).

188. Além da citada substituição da carreta de perfuração, foram acatados os argumentos do contratado relativos à execução de bate-choco, onde são removidos os fragmentos de rocha que não se encontram estáveis após a escavação subterrânea a fogo do maciço rochoso. Desse modo, apesar de a composição do Sinctran para escavação e carga em túnel (composição de código XXXXX, reproduzida à fl. 29 do Anexo 5) já utilizar martelete perfurador / rompedor, foram incluídos na composição de referência os equipamentos constantes da composição do CCS (Escavadeira hidráulica com rompedor e Manipulador telescópico) para execução desse serviço (fl. 287 do Anexo 2), em substituição ao citado martelete. Tal substituição deveu-se ao fato de que o martelete considerado no Sinctran pode não realizar o serviço de remoção de chocos com a eficiência realizada pelos equipamentos considerados na composição contratada.

Tabela 14: Composição original do Sinctran para a execução do serviço de escavação de rocha em túnel.

*0705128 Escavação e Carga em Túnel:-em Granito (rocha sã) - seção de 80m² - M3*
*Cod*	*Discriminação*	Un	*Coef Unitário*	*Custo Unitário*	*Custo Parcial*

253	Cabo Isolado PVC 16mm² - 750V	m	0,0125	5,2000	0,0650
260	Cabo Paralelo 3x1.5mm²	m	0,0150	0,4000	0,0060
266	Cabo Sintenax 240mm² - 1 kV	m	0,0125	16,0000	0,2000
269	Cabo Sintenax 50mm² - 1 kV	m	0,0125	3,3000	0,0413
948	Mangueira Pneumática Ø = 1'	m	0,0234	14,7200	0,3444
995	Mangueira Pneumática Ø = 3'	m	0,0117	44,4500	0,5201
1702	Tubo de Ventilação Flexível Ø=1.20m	m	0,0150	60,1000	0,9015
1891	Tubo Aço Galvanizado Ø=1 1/2'- BSP Classe Pesado	m	0,0125	21,3000	0,2663
1892	Tubo Aço Galvanizado Ø=2'- BSP Classe Pesado	m	0,0150	26,9600	0,4044
2021	Espoleta Elétrica - Ø=10mm - Fio 5m	un	0,2700	1,4000	0,3780
2043	Explosivo Gelatinoso a 70%	kg	1,2000	8,2000	9,8400
2063	Coroa T38 Ø = 2'	un	0,0025	276,5000	0,6913
2065	Haste p/ Perfuratriz de Esteira - T38 - 1 1/2'x3m	un	0,0009	849,0000	0,7641
2067	Punho p/ Perfuratriz de Esteira - T38 - Ø=1 1/2'	un	0,0007	573,0000	0,4011
2139	Broca integral Série S11 - L = 1.6 m	un	0,0010	126,2200	0,1262
*Total de Material*	*14,95*
9501	Ventilador Axial p/ ventilação forçada (26.1 kW)	h	0,0313	11,8900	0,3722
9590	Carreta de Perfuração sobre Pneus Tipo Jumbo (135 kw)	h	0,0113	198,7400	2,2458
9629	Central de Ar Comprimido - cap. 3800 m³/h	h	0,0024	245,6000	0,5894
9630	Bomba Submersível- cap. 75 m³/h (3.6kW)	h	0,0625	13,6200	0,8513
9674	Martelete - Perfurador/Rompedor a Ar Comprimido de 26 kg - p/ Galeria	h	0,0313	11,3600	0,3556
9695	Carregadeira de Pneus - cap. 5.6 m³ (321 kW)	h	0,0225	188,1200	4,2327
*Total de Equipamento*	*8,65*
9801	Ajudante	h	0,1256	6,6306	0,8328
9810	Eletricista	h	0,0313	11,6997	0,3662
9824	Servente	h	0,1893	6,2006	1,1738
9836	Encanador	h	0,0331	11,6997	0,3873
9852	Blaster	h	0,0313	15,9994	0,5008
*Total de Mão de Obra*	*3,26*
*Total do Serviço*	*26,86*

191. Realizando as substituições citadas, considerando a perfuratriz eletro-hidráulica de 3 braços (AXERA T11 S-315 CABIN e AXERA T08 S-390) no lugar do equipamento constante originalmente no Sinctran (9590 - Carreta de Perfuração sobre Pneus Tipo Jumbo (135 kw)), substituindo o Martelete pela Escavadeira hidráulica com rompedor e pelo Manipulador telescópico e substituindo os encargos sociais de 126,3% para 139,84% no custo da mão-de-obra, o custo unitário para escavação e carga em túnel (seção de 80 m²) passa a R$ 42,46, com data-base em dezembro de 2007, contra os R$ 26,86 considerados na instrução anterior. A adequação do custo unitário para a composição referencial do Sinctran (0705128 Escavação e Carga em Túnel:-em Granito (rocha sã) - seção de 80 m² - m³) é apresentada na tabela seguinte. Verifica-se que a produtividade da perfuratriz eletro-hidráulica apontada pelo CCS (99 m³/s) também foi considerada na adaptação da composição do Sinctran, onde o seu quantitativo (coeficiente unitário) foi alterado de 0,0113 h (produtividade de 88,5 m³/h, obtido por meio da divisão da unidade de medição pelo quantitativo considerado – 1m³ / 0,0113h) para 0,0101 h (1m³ / 99m³/h).

Tabela 15: Composição ajustada para escavação de túneis (0705128) conforme alegações do Consórcio Construtor Simplício.

*0705128’ – Escavação e Carga em Túnel:-em Granito (rocha sã) – seção de 80m² - ADAPTADO*	m³
Substituição do eqipamento “9590 – Carreta de Perfuração sobre Pneus Tipo Jumbo (135 kw)”, considerado no Sinctran, pelo equipamento utilizado na obra (AXERA T11 S-315 CABIN).
Discriminação	Un	Coef Unitário	Preço Unitário	Preço
Cabo Isolado PVC 16mm² - 750V	m	0,0125	5,2000	0,0650
Cabo Paralelo 3x1.5mm²	m	0,0150	0,4000	0,0060
Cabo Sintenax 240mm² - 1 kV	m	0,0125	16,0000	0,2000
Cabo Sintenax 50mm² - 1 kV	m	0,0125	3,3000	0,0413
Mangueira Pneumática Ø = 1’	m	0,0234	14,7200	0,3444
Mangueira Pneumática Ø = 3’	m	0,0117	44,4500	0,5201
Tubo de Ventilação Flexível Ø=1.20m	m	0,0150	60,1000	0,9015
Tubo Aço Galvanizado Ø=1 1/2’- BSP Classe Pesado	m	0,0125	21,3000	0,2663
Tubo Aço Galvanizado Ø=2’- BSP Classe Pesado	m	0,0150	26,9600	0,4044
Espoleta Elétrica – Ø=10mm – Fio 5m	un	0,2700	1,4000	0,3780
Explosivo Gelatinoso a 70%	kg	1,2000	8,2000	9,8400
Coroa T38 Ø = 2’	un	0,0025	276,5000	0,6913
Haste p/ Perfuratriz de Esteira – T38 – 1 1/2’x3m	un	0,0009	849,0000	0,7641
Punho p/ Perfuratriz de Esteira – T38 – Ø=1 1/2’	un	0,0007	573,0000	0,4011
Broca integral Série S11 – L = 1.6 m	un	0,0010	126,2200	0,1262
Total de material	14,9496
Ventilador Axial p/ ventilação forçada (26.1 kW)	h	0,0313	11,8900	0,3722
Carreta de Perfuração AXERA T11 S-315 CABIN (utilizada na obra)*	h	*0,0101*	*1462,1435*	*14,7418*
Central de Ar Comprimido – cap. 3800 m³/h	h	0,0024	245,6000	0,5894
Bomba Submersível- cap. 75 m³/h (3.6kW)	h	0,0625	13,6200	0,8513
*Escavadeira PC-200 com rompedor (proveniente da composição CCS do item B03a)*	h	*0,0050*	*212,4400*	*1,0622*
*Manipulador telescópico JCB (proveniente da composição CCS do item B03a)*	h	*0,0108*	*108,6000*	*1,1678*
Carregadeira de Pneus – cap. 5.6 m³ (321 kW)	h	0,0225	188,1200	4,2327
Total de equipamento	23,0173
Ajudante	h	0,1256	9,1356	1,1474
Eletricista	h	0,0313	16,1198	0,5045
Servente	h	0,1893	8,5432	1,6172
Encanador	h	0,0331	16,1198	0,5336
Blaster	h	0,0313	22,0439	0,6900
Total de mão-de-obra	*4,4927*
Total de serviço (data-base dez/2007)	42,4596

192. Realizando as mesmas correções de data-base apontadas na instrucao de setembro de 2008, retroagindo de dez/2007 para nov/2005, utilizando o fator de correção de 0,9210, o custo unitário é reduzido para R$ 39,11.

Tabela 16: Custo final proposto do serviço B03a – Escavação subterrânea – Túnel – Abóbada

*Código*	*Serviço*	Un	*Coef.*	*Custo Unit.*	*Custo Parcial*
705128 ADAPTADO	Escavação e Carga em Túnel: em granito (rocha sã) – seção de 80 m² (Sinctran)	m³	1	39,11	39,11
1 A 00 001 08	Transporte local c/ basc. P/ rocha rodov. Não pavimentada – Sicro	tkm	3,6	0,7	2,52
*Custo Total*	*41,63*

194. Dessa forma, verifica-se que o custo calculado para a execução do serviço B03a – Escavação subterrânea – Túnel – Abóbada, considerando a composição do Sinctran e as adaptações citadas acima, oriundas da manifestação do consórcio construtor, apresenta-se maior do que o levantado na instrucao de setembro de 2008 (R$ 27,26 / m³), porém ainda menor do que aquele contratado (R$ 56,25/m³).

195. Apesar de o contratado utilizar equipamento mais moderno e com maior produtividade do que o equipamento considerado na composição referencial, o custo alcançado suplanta o do Sinctran. Esse comportamento é de se estranhar, tendo em mente que um contratado vem a utilizar um equipamento mais moderno, apresentando maior custo de aquisição, caso ele venha a ter ganhos na execução do serviço que compensem os gastos realizados com a sua aquisição. Mesmo assim, a favor do conservadorismo e da dificuldade de se levantar parâmetros que melhor representem as efetivas condições de trabalho, tais como tempo total do ciclo das atividades de escavação e do fator de manutenção K, acataram-se nesta instrução os esclarecimentos apresentados, alcançando então o custo de R$ 41,63/m³ na execução do serviço B03a – Escavação subterrânea – Túnel – Abóbada, e não o custo contratado (R$ 52,65/m³), que se apresenta com 35% de sobrepreço com relação ao custo calculado proposto.

196. Os argumentos apresentados relacionados à necessidade de tratamento das paredes do túnel quando necessário e com relação à quantidade de frentes de serviços utilizadas para executar a escavação dentro do cronograma não foram acatados. Os tratamentos necessários às paredes dos túneis estão considerados nos itens de concreto projetado com fibra (item E03), cambota de concreto projetado armado (item E04), chumbadores e tirantes (item F) e injeção de calda de cimento (item H01), já presentes na planilha contratual. Já a quantidade de frentes não altera o custo do serviço, somente diminui o tempo necessário para a conclusão do serviço.

198. Entretanto, tendo em vista a necessidade da execução de serviços auxiliares na escavação do rebaixo do túnel, inerente aos serviços de escavação subterrânea, tais como ventilação; redes elétricas, hidráulicas e de ar comprimido; e drenagens, esses custos devem ser somados ao custo da escavação propriamente dita. Além desses custos, deve ser considerado ainda o transporte do material escavado, considerando a distância excedente de 900m à considerada na própria composição de referência, de 1.100m (ECT de material de 3ª categoria, DMT de 1.000 a 1.200m, com carregadeira).

Tabela 17: Atividades auxiliares (ventilação; redes elétricas, hidráulicas e de ar comprimido; e drenagens) extraídas da composição do serviço ‘0705128 Escavação e Carga em Túnel:-em Granito (rocha sã) – seção de 80m² - m³’ do sistema referencial Sinctran.

Cód.	Discriminação	Un	Coef. Unitário	Custo Unitário	Custo parcial
253	Cabo Isolado PVC 16mm² - 750V	m	0,0125	5,2000	0,0650
260	Cabo Paralelo 3x1.5mm²	m	0,0150	0,4000	0,0060
266	Cabo Sintenax 240mm² - 1 kV	m	0,0125	16,0000	0,2000
269	Cabo Sintenax 50mm² - 1 kV	m	0,0125	3,3000	0,0413
948	Mangueira Pneumática Ø = 1’	m	0,0234	14,7200	0,3444
995	Mangueira Pneumática Ø = 3’	m	0,0117	44,4500	0,5201
1702	Tubo de Ventilação Flexível Ø=1.20m	m	0,0150	60,1000	0,9015
1891	Tubo Aço Galvanizado Ø=1 1/2’- BSP Classe Pesado	m	0,0125	21,3000	0,2663
1892	Tubo Aço Galvanizado Ø=2’- BSP Classe Pesado	m	0,0150	26,9600	0,4044
2021	Espoleta Elétrica – Ø=10mm – Fio 5m	un	0,2700	1,4000
2043	Explosivo Gelatinoso a 70%	kg	1,2000	8,2000
2063	Coroa T38 Ø = 2’	un	0,0025	276,5000
2065	Haste p/ Perfuratriz de Esteira – T38 – 1 1/2’x3m	un	0,0009	849,0000
2067	Punho p/ Perfuratriz de Esteira – T38 – Ø=1 1/2’	un	0,0007	573,0000
2139	Broca integral Série S11 – L = 1.6 m	un	0,0010	126,2200
Total de Material	2,7489
9501	Ventilador Axial p/ ventilação forçada (26.1 kW)	h	0,0313	11,8900	0,3722
9590	Carreta de Perfuração sobre Pneus Tipo Jumbo (135 kw)	h	0,0113	198,7400
9629	Central de Ar Comprimido – cap. 3800 m³/h	h	0,0024	245,6000
9630	Bomba Submersível- cap. 75 m³/h (3.6kW)	h	0,0625	13,6200	0,8513
9674	Martelete – Perfurador/Rompedor a Ar Comprimido de 26 kg – p/ Galeria	h	0,0313	11,3600
9695	Carregadeira de Pneus – cap. 5.6 m³ (321 kW)	h	0,0225	188,1200
Total de Equipamento	1,2234
9801	Ajudante	h	0,1256	6,6306
9810	Eletricista	h	0,0313	11,6997	0,3662
9824	Servente	h	0,1893	6,2006
9836	Encanador	h	0,0331	11,6997	0,3873
9852	Blaster	h	0,0313	15,9994
Total de Mão de Obra	0,7535
*Subtotal*	*4,73*

200. Dessa forma, o custo dos serviços auxiliares alcança o valor de R$ 4,73/m³, com data base em dez/07. Ajustando esse número para a data-base de novembro de 2005, por meio do fator de 0,921 (fl. 49 do anexo 5), obtém-se o custo de R$ 4,36/m³. Dos materiais constantes da composição de código XXXXX do Sinctran, não foram considerados os materiais relativos à espoleta, ao explosivo, à coroa, à haste, ao punho e à broca, por se referirem diretamente à detonação do maciço rochoso e reposição de peças da perfuratriz hidráulica. Dos equipamentos, não foram contabilizados a carreta de perfuração, a central de ar comprimido, o martelete e a carregadeira de pneus, também por se destinarem aos serviços de perfuração, detonação e transporte da rocha. Finalmente, da mão-de-obra, consideraram-se somente o encanador e o eletricista, por serem os únicos relacionados às atividades auxiliares. Para a mão-de-obra, foram considerados os encargos sociais em 139,84% relativos à execução dos três turnos diários e o adicional de insalubridade de 30%.

Tabela 18: Readequação do cálculo do custo de execução do serviço B03b – Escavação subterrânea – Túnel – Rebaixo.

Código	Serviço	Un	Coeficiente	Custo Unit.	Custo Total
Serviços auxiliares Sinctran	0705128 Escavação e Carga em Túnel:-em Granito (rocha sã) – seção de 80m² - m³	m³	1,0	4,36	4,36
6237 Dnocs	Pré-fissuramento	m³	0,2669	28,50	7,61
2S 01 102 07 Sicro	Escavação, Carga e transporte mat. 3ª cat. DMT 1000 a 1200m c/ carr.	M³	1,0	20,78	20,78
1 A 00 001 08 Sicro	Transporte local c/ basc. P/ rocha rodov. Não pavimentada	tkm	1,62	0,70	1,13
*Custo Total*	*33,88*

202. Assim, o custo referencial do serviço B03b, orçado em R$ 27,26/m³ na última instrução realizada, é agora apresentado com o valor de R$ 33,88/m³. Desse modo, o sobrepreço de 6,90% no custo desse serviço converteu-se em um subpreço de 13,98%, considerando o custo contratual (R$ 29,14).

Tabela 19: Sobrepreço nos grupos B a H após análise dos esclarecimentos apresentados pelo CCS.

*ITEM*	*DESCRIÇÃO*	UN	*Quant.*	*PU (R$)*	*PU (R$)*	*Sobrepreço (R$)*
				*Contrato*	*Análise Audiência*
				*BDI=35,74%*	*BDI=29,63%*
B	*ESCAVAÇÃO E PRÉ-FISSURAMENTO*
B01	Escavação comum e jazidas	m³	10.552.811	7,55	7,75	-2.128.979,94
B02	Escavação em rocha a ceu aberto	m³	1.332.465	30,62	26,94	4.907.912,64
B03a	Escavação subterrânea - túnel - abóboda	m³	829.579	76,35	53,96	18.570.894,94
B03b	Escavação subterrânea - túnel - rebaixo	m³	1.056.234	39,55	43,91	-4.606.872,81
B03c	Escavação subterrânea - túnel forçado	m³	40.834	121,58	75,68	1.874.413,82
B03d	Escavação subterrânea - galeria de drenagem do tunel forçado	m³	5.322	79,1	75,68	18.218,60
B03e	Escavação subterrânea - janelas túnel 3	m³	18.196	92,2	46,13	838.206,91
B04	Pré-fissuramento - talude exposto	m²	101.995	54,69	42,09	1.285.120,46
C	*DIQUES, ENSECADEIRAS E ATERROS COMPACTADOS*
C01	Aterro compactado em solo - diques e canais	m³	2.425.450	5,48	2,62	6.940.467,56
C02	Transição compactada - diques e canais	m³	274.477	52,72	40,98	3.223.632,82
C03	Enrocamento compactado - diques e canais	m³	1.459.617	7,44	7,78	-492.870,13
C04	Filtro compactado	m³	53.830	54,75	29,91	1.337.398,57
C05	Ensecadeira de solo	m³	4.910	5,41	3,63	8.741,86
D	*PREPARO DE FUNDAÇÃO*
D01	Preparo de fundação – solo	m²	119.845	9,57	7,91	199.266,44
D02	Preparo de fundação – rocha	m²	107.050	38,83	23,54	1.636.749,85
E	*CONCRETO (Inclui forma, armação e embutidos)*
E01a	Concreto - CCV - tomada d'água - AHE Simplício	m³	9.700	240,85	303,45	-607.179,54
E01b	Concreto - CCV - galeria de desvio - obras de interligação	m³	4.380	443,4	438,58	21.099,07
E01c	Concreto - CCV - dique	m³	705	439,11	449,30	-7.186,12
E01d	Concreto - CCV - túnel - estr. de emboque e desemboque	m³	2.611	327,08	327,52	-1.142,89
E01e	Concreto - CCV - túnel forçado - AHE Simplício	m³	12.550	365,77	261,33	1.310.725,25
E01f	Concreto - CCV - túnel - tampão das janelas	m³	450	272,66	244,34	12.746,01
E01g	Concreto - CCV - túnel - estr. do emboque do túnel 1	m³	1.120	361,04	340,18	23.360,56
E02	Concreto compactado a rolo - CCR - piso túnel	m³	43.100	80,58	99,31	-807.172,24
E03	Concreto projetado com fibras	m³	13.693	628,6	432,15	2.689.846,18
G	*DRENAGEM*
G01a	Meia cana de concreto DN 0.20m	m	1.000	20,14	15,66	4.480,96
G01b	Meia cana de concreto DN 0.40m	m	1.000	26,74	37,73	-10.994,67
G02	Tubo de concreto DN 0.80m	m	100	304,14	219,16	8.497,82
G03	Canaleta de concreto 0.30x0.30m	m	38.469	50,34	174,58	-4.779.495,71
G04	Descida d'água em degraus	m	10.649	161,65	352,38	-2.031.087,40
H	*SONDAGEM, PERFURAÇÕES E INJEÇÕES DE CALDA DE CIMENTO*
H01	Injeção de calda de cimento - sacos de cimento	sc	2.192	78,55	75,02	7.747,33
H02	Sondagem rotativa em rocha DN NX com recuperação de testemunho	m	345	1.111,82	402,20	244.820,17
H04	Perfuração rotopercussiva DN 75mm	m	3.910	178,63	72,62	414.508,80
*SOBREPREÇO (R$)*	*30.105.875,19*

RESUMO DOS SOBREPREÇOS APONTADOS

Tabela 20: Histórico dos sobrepreços apontados no Contrato 16856.

*Valores*	*Grupo A*	*Grupo B*	*TOTAL*
Contrato (R$)	216.123.581,71	430.694.951,83	646.818.533,54
Sobrepreço - Fiscobras 151/2007 (R$)	119.511.675,78	71.753.060,53	191.264.736,31
Sobrepreço - Fiscobras 151/2007 (%)	123,70%	19,99%	41,99%
Sobrepreço - instrução set/2008 (R$)	66.087.496,51	62.443.635,13	128.531.131,64
Sobrepreço - instrução set/2008 (%)	44,05%	16,96%	24,80%
*Sobrepreço - Análise de audiência/oitiva (R$)*	*51.913.214,40*	*30.105.875,19*	*82.019.089,59*
*Sobrepreço - Análise de audiência/oitiva (%)*	*31,61%*	*7,52%*	*14,52%*

1.4. Irregularidade quanto ao critério de pagamento estabelecido no contrato 16856 para o item A01 da planilha de preços unitários

1.4.i. Razões de justificativa apresentadas pelo ex-gestor (fls. 310 a 312, v. 1)

207. O responsável alega que a forma estipulada para o pagamento do item A01 (Mobilização, Desmobilização, Construção, Manutenção e Operação de Canteiro e Acampamento) mostra-se benéfica aos cofres públicos, tendo em vista a grande quantidade de serviços abrangida por esse item, estando o seu pagamento vinculado às diversas etapas do empreendimento. Aponta ainda que os dez canteiros a serem construídos indicados pela equipe de auditoria referem-se somente aos canteiros principais. Além desses, está prevista a construção de vinte e três canteiros auxiliares, somados à execução de vários outros itens.

1.4.ii. Análise

212. À época da primeira fiscalização do AHE Simplício – Queda Única (Fiscalis 151/2007), a equipe de auditoria não teve acesso ao detalhamento dos serviços necessários à construção do canteiro e mobilização dos materiais e equipamentos, constantes do item A01 da planilha de preços unitários do Contrato 16856. Por esse motivo, baseada nas decisões deste Tribunal, onde se exige o devido detalhamento das atividades de instalação, manutenção e operação de canteiros e acampamentos e mobilização / desmobilização, como a citada Decisão 1332/2002-TCU-Plenário, a equipe de auditoria apontou a ausência de detalhamento como uma irregularidade na administração do Contrato 16856. Essa falta de detalhamento poderia inviabilizar a transparência das medições e pagamentos dos serviços constantes no item A01.

1.5. Da proposta de retenção cautelar

1.5.i. Esclarecimentos apresentados pelo consórcio contratado (fls. 396 a 411, v. 2)

216. O consórcio contratado inicia afirmando não mais existir razão para a proposta de retenção de 10% dos valores medidos tecida na instrução anterior, tendo em vista não persistir o sobrepreço apontado àquela ocasião. Entretanto, tece alguns comentários à proposta realizada, considerando a retenção apontada como uma decisão unilateral da Administração, sem oferecer a oportunidade de a contratada exercer seu direito, contrariando o art. 37 da Constituição Federal, onde será pago pela execução do contrato valor distinto do pactuado em decorrência da proposta vencedora apresentada.

218. O que resta à Administração, quando se verifica que o valor contratado não está condizente com os preços usualmente praticados no mercado, é a repactuação do contrato em comum acordo entre as partes ou a rescisão unilateral motivada por interesse público. Entretanto, a aplicação da retenção cautelar de 10% proposta será mais gravosa do que a decisão final (repactuação do contrato ou sua rescisão). Dessa forma, o que melhor se verifica seria que este Tribunal sustasse a execução contratual, ao contrário de se impor a retenção de valores legalmente constituídos ao contratado.

220. Relativamente ao percentual de retenção proposto, que equivale exatamente ao lucro bruto praticado no contrato (10%), o CCS afirma que nenhum órgão de controle externo tem competência para determinar qual é o lucro justo que um empresa possa ganhar, tendo em vista o art. 1º, inciso IV, da Constituição Federal (a República Federativa do Brasil tem como fundamentos, entre outros, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa). Argumenta ainda que exigir do consórcio a execução do contrato sem a certeza de sua contrapartida não se mostra medida adequada, amparado pelo Ordenamento Jurídico Brasileiro.

1.5.ii. Análise

222. Inicialmente, o contratado afirma não mais existir razão na retenção cautelar de 10% no valor das medições, tendo em vista a inexistência de sobrepreço, cuja afirmação encontra-se equivocada. Tendo em vista os apontamentos trazidos aos autos pelo consórcio e pelo responsável, o sobrepreço total no Contrato 16856 caiu de R$ 128.531.131,64 (valores referentes à instrucao de setembro de 2008) para R$ 82.019.089,59, persistindo ainda um sobrepreço da magnitude de 14,5% no contrato, considerando o seu valor inicial (R$ 646.818.533,54). Dessa forma, é descabido afirmar que não há mais motivo para retenção cautelar de 10% dos valores medidos em função de não persistirem os indícios de sobrepreço.

224. Dessa forma, o que se propõe nesta instrução, no lugar da retenção cautelar de 10% dos valores medidos, é que Furnas proponha ao Consórcio Construtor Simplício a repactuação do Contrato 16856, de acordo com os valores apontados junto à Tabela 9 (serviços constantes do Grupo A) e à Tabela 19 (serviços constantes do Grupo B), nos termos do art. 65 da Lei 8.666/93. Dessa forma, o que foi pago acima dos preços de referência calculados nesta instrução e na instrucao de setembro de 2008, no caso dos itens aqui não discutidos, deverão ser compensados nas próximas medições e / ou restituídos à Furnas, a título de compensação do superfaturamento verificado.

‘Em decisão proferida pela Presidência do STF em 17/4, nos autos da Suspensão de Segurança 3.789, proposta pelo Tribunal de Contas do Estado do Maranhão contra decisão do Tribunal de Justiça daquele Estado que tornara sem efeito medida cautelar expedida por aquela Corte de Contas Estadual, o ministro Gilmar Mendes reafirmou a jurisprudência da Corte Suprema – firmada em mandados de segurança contra atos do TCU – acerca da legitimidade constitucional de os tribunais de contas expedirem medidas cautelares, como instrumento indispensável para o adequado exercício das competências outorgadas pela Constituição Federal.

II. Conclusão

I. Acatar as razões de justificativa do ex Diretor-Presidente de Furnas, Sr. José Pedro Rodrigues de Oliveira, relativas à ausência de responsabilidade do ex-gestor;

II. Acatar as razões de justificativa do ex Diretor-Presidente de Furnas, Sr. José Pedro Rodrigues de Oliveira, e os esclarecimentos apresentados pelo Consórcio Construtor Simplício, relativas aos indícios de irregularidade referentes à contratação por dispensa ou inexigibilidade dos Contratos 16856, 16938 e 16466;

III. Rejeitar os esclarecimentos apresentados pelo Consórcio Construtor Simplício relativos ao BDI praticado no Contrato 16856, mantendo o percentual indicado na instrucao de setembro de 2008, permanecendo assim o BDI proposto de 29,63%;

IV. Acatar, em parte, os esclarecimentos fornecidos pelo Consórcio Construtor Simplício, no que tange ao sobrepreço no Contrato 16856, reduzindo o sobrepreço apontado em setembro de 2008 de R$ 128.531.131,64, equivalente a 24,8% do valor total do Contrato 16856 - R$ 646.818.533,54 -, para R$ 82.019.089,59, equivalente a 14,52% do mesmo valor, divididos da seguinte forma:

IV.1. Alteração do sobrepreço nos serviços do grupo A de R$ 66.087.496,51 (instrucao de setembro de 2008) para R$ 51.913.214,40;

IV.2. Redução do sobrepreço nos serviços dos grupos B a H de R$ 62.443.635,13 (instrucao de setembro de 2008) para R$ 30.105.875,19;

V. Acatar as razões de justificativa referentes ao critério de pagamento para o item A01 constante do Contrato 16856, tendo em vista o detalhamento dos serviços que perfazem o valor alocado a esse item; e

VI. Rejeitar os esclarecimentos apresentados pelo Consórcio Construtor Simplício no que tange à manutenção das condições contratadas, propondo a repactuação do Contrato 16856, de acordo com os valores apontados na Tabela 9 e na Tabela 19.

II. Proposta de Encaminhamento

I. Acatar parcialmente as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. José Pedro Rodrigues de Oliveira, ex-presidente de Furnas.

II. Com fulcro no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, no art. 45 da Lei 8.443/1992 e no art. 251 do Regimento Interno/TCU, determinar à Furnas que:

a) Efetue a repactuação do valor do Contrato 16856 junto ao Consórcio Construtor Simplício, de comum acordo, a fim de se adotarem os valores indicados à Tabela 9 e à Tabela 19 desta instrução, ou a rescisão do referido contrato, no caso de o Consórcio não concordar com sua repactuação.

b) Promova o desconto nas próximas medições e pagamentos de todo o montante pago a maior ao Consórcio Construtor Simplício por conta do Contrato 16856.

c) Informe ao TCU, no prazo de 15 dias, o nome completo, cargo/função, endereços profissional e residencial atualizados, dos técnicos orçamentistas que participaram da aferição da planilha orçamentária do contrato 16856, indicando, para cada um deles, as respectivas tarefas desempenhadas.

III. Determinar à Secob que monitore o cumprimento das determinações proferidas no item anterior, ficando desde já autorizada a realizar diligências ou inspeções que entender necessárias.

IV. Informar ao Consórcio Construtor Simplício que, caso a repactuação ora determinada do valor do Contrato 16856 não seja aceita, as empresas integrantes do Consórcio poderão responder solidariamente pelos prejuízos apurados, nos termos da alínea ‘d’, § 2º, art. 16, da Lei 8.443/92. V. Encaminhar cópia da Decisão que vier a ser proferida no presente processo, acompanhada do relatório e voto que a fundamentam, ao Ministério de Minas e Energia.

VI. Encaminhar cópia da decisão que vier a ser prolatada, acompanhada do relatório e voto que a fundamentam, à Comissão Mista de Planos e Orçamentos Públicos do Congresso Nacional, em cumprimento ao Parágrafo 5º, art. 97, da Lei 11.768/2008, informando-a que, com relação aos indícios de irregularidade encontrados no empreendimento de implantação da UHE Simplício, a repactuação do Contrato 16856, ora determinada pelo Tribunal, resguarda o erário quanto a possíveis danos, não sendo recomendável a suspensão de sua execução física, orçamentária e financeira.

VII. Restituir os autos à Secob.”

7. Sobre essa instrução, o Secretário Substituto da unidade técnica produziu o despacho que se segue (fls. 613/615):

“Manifesto-me parcialmente de acordo com a análise efetuada na instrução às fls. 565/610, a qual concluiu ainda haver sobrepreço no contrato 16856 da ordem de R$ 82 milhões. Discordo quanto ao ajuste do BDI proposto de 35,74% para 29,63%.

2. Observa-se que o contrato 16856 foi firmado em 30/11/2006 (fl. 766 – anexo 1 – volume 3), portanto, antes da prolação do Acórdão 325/2007 – Plenário, utilizado como parâmetro para a análise de BDI efetuada na instrução.

3. O entendimento jurisprudencial desta Corte de Contas sobre BDI sofreu considerável evolução com a prolação do Acórdão 1.591/2008 – Plenário, que veio trazer - em atenção ao princípio da segurança jurídica - temperamento temporal aos critérios estabelecidos no Acórdão do Colegiado Pleno de nº 325/2007.

4. Não existe uma única fórmula para o cálculo do BDI. O Sistema de Custos Rodoviários do DNIT, fonte de referência de preços amplamente aceita pelo Tribunal, adota fórmula de cálculo de BDI que considera a parcela de lucro no seu denominador, ensejando sua incidência sobre o preço de venda, mesma situação verificada no caso concreto em análise.

5. A fórmula de cálculo utilizada para análise do BDI referencial na instrução precedente foi àquela constante do relatório que fundamentou o Acórdão 325/2007 – Plenário. Portanto, em prol do princípio da segurança jurídica, não é cabível sua aplicação para cálculo de BDI referencial utilizado como base para avaliação de preços de contrato assinado em data anterior.

6. Com a manutenção do BDI contratual de 35,74%, o sobrepreço global do contrato é reduzido para R$ 60,5 milhões, representando um percentual de 10,32%.

7. Adicionalmente, considerando-se a extinção da CPMF a partir de 01/01/2008, propõe-se determinar a Furnas que promova a formalização de termo aditivo ao Contrato 16856, reduzindo os percentuais de BDI aplicáveis sobre os pagamentos efetuados após 31/12/2007 em decorrência da extinção da CPMF e adote medidas para compensar os valores indevidamente pagos nos exercícios de 2008 e 2009, quando da liquidação das próximas faturas a pagar.

8. É oportuno observar que nas duas oportunidades nas quais esta Unidade Técnica instruiu o presente processo, o analista encarregado do exame do autos também foi designado para compor a equipe de fiscalização que executou levantamento de auditoria nas obras no âmbito do Fiscobras. Dessa forma, as alegações dos responsáveis e interessados puderam ser verificadas in loco.

9. Também deve ser ressaltado que, em busca da verdade material, foram considerados novos elementos que não foram alegados pelos responsáveis e interessados, a exemplo dos encargos sociais diferenciados, aplicados sobre a parcela de mão-de-obra dos serviços de escavação dos túneis, pois constatou-se que estes serviços estão sendo feitos em três turnos de 8 horas diárias. Além disso, foi solicitada documentação complementar a Furnas com vistas a obter o custo operativo da perfuratriz ‘jumbo’ (fls. 506/559).

10. Em que pese estar caracterizada a existência de sobrepreço na obra em questão, mesmo com a utilização do BDI contratual, considero pertinente fazer mais um ajuste no encaminhamento proposto.

11. Assim, a determinação a Furnas para que rescinda o contrato 16856, no caso do consórcio contratado não aceitar a repactuação de preços, pode ser mais lesiva à Estatal do que a continuidade do referido contrato com os atuais preços. Conforme alegado pelas partes, o atraso na implantação do empreendimento causará elevados prejuízos para Furnas, em especial prejuízo mensal aproximado de R$ 22,5 milhões, decorrente da perda de receita com a venda de energia já contratada por Furnas (fl. 44/45 – Anexo 3).

12. Num curto horizonte de tempo (3 ou 4 meses), os prejuízos advindos da paralisação da obra já superariam os benefícios decorrentes de uma nova contratação da obra por preços de mercado. Ademais, deve-se ter em mente que uma nova contratação para o término das obras traz implícitos outros custos para a Estatal: pagamento de nova mobilização da empresa contratada, pagamento de verbas rescisórias para o Consórcio Construtor Simplício e manutenção de uma estrutura mínima de conservação das estruturas e vigilância dos canteiros de obras.

13. Diante do exposto, o Tribunal deve levar em consideração o impacto econômico e social da paralisação das obras, permitindo continuidade do empreendimento no caso de negativa do Consórcio renegociar o contrato 16856, mesmo com os elevados preços contratados. A adoção deste procedimento, em caráter absolutamente excepcional, não deve significar impunidade dos responsáveis pelo prejuízo que vier a ser apurado.

14. Os eventuais prejuízos deverão ser cobrados dos responsáveis por meio de processo de tomada de contas especial, a ser constituída no caso da proposta de repactuação do contrato não ser aceita pelo Consórcio Construtor Simplício.

15. Diante do exposto, submeto os autos ao Gabinete do Exmo. Sr. Ministro-Relator Benjamin Zymler com a seguinte proposta de encaminhamento:

I. Acatar parcialmente as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. José Pedro Rodrigues de Oliveira, ex-presidente de Furnas.

II. Com fulcro no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, no art. 45 da Lei 8.443/1992 e no art. 251 do Regimento Interno/TCU, determinar a Furnas que:

a) Busque em comum acordo com o Consórcio Construtor Simplício a repactuação do valor do Contrato 16856, a fim de se reduzir seu valor contratual em pelo menos R$ 60,5 milhões

b) Promova a formalização de termo aditivo ao Contrato 16856, reduzindo os percentuais de BDI aplicáveis sobre os pagamentos efetuados após 31/12/2007 em decorrência da extinção da CPMF e adote medidas para compensar os valores indevidamente pagos nos exercícios de 2008 e 2009, quando da liquidação das próximas faturas a pagar.

c) Informe ao Tribunal de Contas da União os resultados advindos da negociação oriunda das determinações precedentes, no prazo improrrogável de 60 dias.

d) informe ao TCU, no prazo de 15 dias, o nome completo, cargo/função, endereços profissional e residencial atualizados, dos técnicos orçamentistas que participaram da aferição da planilha orçamentária do contrato 16856, indicando, para cada um deles, as respectivas tarefas desempenhadas.

III. Determinar à Secob que monitore o cumprimento das determinações proferidas no item anterior.

VII. Restituir os autos à Secob.”

8. Haja vista o encaminhamento de elementos adicionais às manifestações anteriores, a unidade técnica foi instada pelo relator original a emitir novo pronunciamento nos autos (fl. 616), o qual se deu da seguinte forma (fls. 617/649):

“I – BREVES CONSIDERAÇÕES

14. Inicialmente, cabe assinalar alguns aspectos sobre o contrato n.º 16856 em tela na presente instrução. Esse contrato decorreu de pré-contrato anteriormente assinado com a empresa Odebrecht, tendo como amparo o art. 32 da Lei n.º 9.074/95.

15. O artigo 32 dessa Lei, que estabelece normas para outorga e prorrogações das concessões e permissões de serviços públicos, destina-se a estatais que participem, na qualidade de licitante, de concorrência para concessão e permissão de serviço público. Em suma, o referido artigo acrescentou nova hipótese de dispensa de licitação ao permitir à empresa assinar diretamente pré-contratos, sem licitação.

16. O Acórdão n.º 2.090/2004 – Plenário abordou o assunto ao tratar de auditoria operacional realizada pelo TCU em Furnas e solicitou pronunciamento do Ministério Público junto ao TCU quanto à constitucionalidade desse artigo. Naquela ocasião, pronunciou-se o Parquet nos seguintes termos:

‘Prepondera na doutrina administrativista o entendimento de ser o rol dos casos previstos no art. 24 da Lei nº 8.666, de 1993, exaustivo e inextensível, de forma que há impedimento ao administrador público para ampliar as situações ali previstas; isso porque a realização de licitação é a regra e sua dispensa constitui exceção, devendo, pois, a interpretação do mencionado art. 24 ser feita em sentido estrito.

Não obstante, o inc. XXI do art. 37 da Constituição Federal prevê que ‘XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública ...’.

Tem-se, assim, que a regra aposta pelo art. 32 da Lei nº 9.074, de 1995, ao dispor que ‘Art. 32. A empresa estatal que participe, na qualidade de licitante, de concorrência para concessão e permissão de serviço público, poderá, para compor sua proposta, colher preços de bens ou serviços fornecidos por terceiros e assinar pré-contratos com dispensa de licitação’ possui amparo constitucional . É bom de ver, aliás, que a redação original da Lei nº 8.666, de 1993, estabelecia, no art. 24, apenas 15 casos de dispensa de licitação – em outros dispositivos, como por exemplo, os §§ 2º e 4º do art. 17, são admitidas outras hipóteses de dispensa – sendo acrescentados, posteriormente, por legislação superveniente, novos incisos que excepcionam a regra da licitação, de modo que, atualmente, são vinte e quatro as situações elencadas no art. 24.

Houve, em verdade, ao nosso ver, uma imprecisão do legislador em não incluir, no próprio texto do Estatuto das Licitações, o motivo da dispensa de licitação criado pelo art. 32 da Lei nº 9.074, de 1995, mas isso não lhe retira a eficácia normativa, podendo ser efetivamente aplicado nos casos e condições aí previstos.’(grifos acrescidos)

17. Assim, justifica-se a contração direta nesse caso, não havendo irregularidade quanto a esse aspecto. Todavia, a dispensa do dever de licitar não vem acompanhada da dispensa do cumprimento dos demais princípios que regem a administração pública, especialmente o da moralidade, da publicidade e da economicidade como decorrência da eficiência. É de se destacar o teor do art. 26 da Lei 8.666/93, segundo o qual a dispensa deverá ser instruída com os seguintes elementos (dentre outros): (i) razão da escolha do fornecedor ou executante; e (ii) justificativa do preço.

18. Aliás, considerando os princípios da economicidade e da moralidade, as justificativas de preços e da escolha do executante são ainda mais relevantes num processo de contratação direta do que em um processo de licitação acompanhada de concorrência. E esta Corte de Contas já se pronunciou quanto a isso (Acórdão 444/2009 - Plenário):

‘A pesquisa de preços, o orçamento detalhado e a demonstração de vantagem são requisitos de validade nas contratações com a Administração Pública, mesmo se oriundas de dispensa ou inexigibilidade de licitação.’

19. Dos autos extrai-se os seguintes fatos: (i) os preços praticados por Furnas não foram justificados anteriormente à atuação do TCU; e (ii) a equipe de auditoria levantou indícios de direcionamento nos critérios utilizados para a escolha da empreiteira. Com isso, compete ao Tribunal perscrutar ainda com mais rigor eventuais indícios de sobrepreço na planilha contratual de Furnas.

20. Ainda sobre o art. 32 da Lei n.º 9.074/95, consignou o Ministério Público de Contas:

‘Não deve ser olvidado, por outro lado, que a aplicação e interpretação do art. 32 da Lei nº 9.074, de 1995, não pode ser dissociada das cláusulas contidas nos seus dois parágrafos, que estabelecem regramentos e condicionantes suficientes para evitar abusos na aplicação da nova exceção e assegurar a efetividade da fiscalização, inclusive pelo controle externo, dos atos praticados sob sua égide.’

21. O art. 32, § 2º atribui ao controle externo a função de verificar o contrato definitivo resultante dos referidos pré-contratos.

22. Outro aspecto relevante de ser tratado relaciona-se com as reiteradas aduções de novas argumentações e novas justificativas ao processo por parte de Furnas.

23. É de se observar que Furnas, por diversas vezes, trouxe elementos adicionais ao processo a fim de justificar os preços praticados, expediente que deveria ter precedido o próprio contrato. Aliás, não se pode olvidar que as manifestações de Furnas já compuseram os anexos de números 2, 3, 7 e 8, além de grande parte do volume principal. A própria manifestação em análise apresenta-se como elementos adicionais que poderiam consolidar as análises das composições de preços. Com efeito, urge cuidar para que se afaste a possibilidade de uma atuação de vertente protelatória por parte da Manifestante.

24. Os processos administrativos no âmbito do TCU regem-se pelos princípios da instrumentalidade das formas e da verdade material e principalmente pelos princípios do contraditório e da ampla defesa. Assim, sempre que possível, são admitidos novos elementos no processo de forma a contribuir para o deslinde das questões em discussão.

25. Todavia, mesmo os princípios do contraditório e da ampla defesa não são absolutos e podem encontrar limites no princípio da lealdade processual, notadamente quando a atuação temerária do responsável possa prejudicar a tempestividade da atuação do Tribunal e os próprios princípios da celeridade e economia processuais.

26. Observa-se, por exemplo, que, nessa última manifestação, Furnas chegou a afirmar que determinada argumentação não seria levantada nesse momento, e sim posteriormente em uma análise futura, mais detalhada, e apenas se as atuais argumentações não forem suficientes.

27. Em verdade, era de se esperar que Furnas optasse, não pela árdua litigância com este Tribunal em favor da empreiteira contratada, mas pela tentativa de se chegar a um acordo com o Consórcio pela redução dos preços praticados.

28. Além disso, é de se destacar que, ao longo de todas as manifestações de Furnas, é possível encontrar, por exemplo, variadas linhas de argumentação para justificar determinado preço ou diferentes composições para representar o mesmo serviço.

29. Sendo assim, entende-se que as informações já apresentadas por Furnas não requerem outras na presente fase processual.

30. Passa-se assim a analisar os pontos questionados pela empresa em sua mais recente manifestação (Anexos 7 e 8).

31. Logo nessas breves considerações já se mostra oportuno consignar que é recorrente o pleito de Furnas para que se considere as especificidades de uma obra de aproveitamento hidrelétrico em relação a uma outra obra qualquer. É procedente a afirmação de Furnas, já que a construção de uma hidrelétrica apresenta particularidades que devem ser levadas em conta na análise daqueles serviços específicos e que se mostrem diferenciados em relação a uma obra comum.

32. Assim, esse aspecto deve sim ser considerado. Todavia, diferentemente do que faz crer a Estatal, essa ressalva não se aplica a tudo, mas somente àqueles serviços realmente distintos.

33. Por fim, vale destacar que as justificativas se seguirão, item a item, no presente relatório, que será acompanhado de um apêndice com o detalhamento das contas em tabelas, que se encontra acostado às Fls. 651-665.

II - ANÁLISE DOS ELEMENTOS ADICIONAIS

34. Os elementos adicionais aduzidos pela manifestante objetivaram analisar as taxas de BDI, Encargos Sociais e algumas composições de preços de itens de serviços. Logo de imediato, afirma-se que não haveria sobrepreço no contrato:

‘2.2.1 Conforme poderá ser constatado, através desta Nota Técnica, em relação à análise feita pela equipe da SECOB, conclui-se não haver suposto sobrepreço, mas sim caracterização de que FURNAS conseguiu no processo de contratação/negociação com o Consórcio obter um valor contratado menor do que as estimativas amparadas em preços de mercado. ’ (destaque no original)

35. As argumentações, acostadas às Fls. 01 – 49 (Anexo 7), foram estruturadas segundo a seguinte paragrafação:

2	*CONSIDERAÇÕES*
2.3	BDI
2.4	Encargos Sociais
3	*ANÁLISE*
3.2	Custos Indiretos
3.2.3	Cálculo do sobrepreço considerando BDI contratual
3.2.6	Redes de utilidades (A01-3), Sistema de ventilação (3.3)
3.2.7	Manutenção e operação de acessos e caminhos de serviços (A02-1)
3.2.8	Preparo e distribuição de alimentação (A02-2)
3.2.9	Supervisão das obras civis (A03-1)
3.3	Custos Diretos
3.3.3	Cálculo do sobrepreço considerando BDI contratual
3.3.6	Escavação em rocha a céu aberto (B02)
3.3.7	Escavação subterrânea - Túnel abóboda (B03a)
3.3.8	Pré-fissuramento - talude exposto (B04)
3.3.9	Aterro compactado em solo - Diques e canais (C01)
3.3.10	Transição compactada - Diques e canais (C02)
3.3.11	Concreto projetado com fibras (E03)

36. A seguir, passa-se a apresentar as alegações de Furnas imediatamente seguidas da análise de sua pertinência.

II.1 BDI

Manifestação

37. Inicialmente, é apresentado um novo valor para o sobrepreço, que supostamente se reduziria para R$60.956.729,89 ao se considerar o BDI contratual de 35,74%.

38. Vale destacar que o sobrepreço encontrado na instrução do AUFC totalizava inicialmente R$82.019.089,59.

39. A Tabela 1 sintetiza os valores mais relevantes apresentados pela manifestante ao tratar de BDI (item 2.3 das considerações que formaram o Anexo 7), custos indiretos (item 3.2) e custos diretos (item 3.3).

*Tabela 1 – Sobrepreço calculado para o BDI de 29,63% e o de 35,64% Grupo*	*BDI=29,63 %*	*BDI=35,74 %*
*Sobrepreço (R$)*	*Sobrepreço (%)*	*Sobrepreço (R$)*	*Sobrepreço (%)*
*A - Custos Indiretos*	51.913.214,40	31,6%	44.173.298,11	25,7%
*B - Custos Diretos*	30.105.875,19	7,5%	16.783.431,78	4,0%
*TOTAL*	82.019.089,59	14,5%	60.956.729,89	10,4%

40. Nas suas considerações, Furnas apresenta tabelas com o cálculo de sobrepreço (considerando-se o BDI contratual) para os custos indiretos (Fls. 6-7, Anexo 7), bem como para os custos diretos (Fls. 27-28, Anexo 7).

41. Ao tratar de custos indiretos a empresa observa:

‘3.2.2. Conforme se pode observar a equipe de auditoria aponta a incidência de suposto sobrepreço no valor de R$51.913.214,40 (BDI=29,63%) sobre o valor total dos custos indiretos do contrato, igual a R$216.123.581,71, correspondente a 31,6%.

(...)

3.2.4. Observa-se que a tabela considera o BDI Contratual de 35,74%. Corrigindo o suposto sobrepreço apontado de R$51.913.214,37 para R$44.173.298,11, alterando o percentual de 31,6% para 25,7%.’

42. Já com relação aos custos diretos:

‘3.3.1. Com a consideração do BDI contratual, o valor do Grupo ‘B’, Custos Diretos (Serviços), apresenta uma variação do valor do suposto sobrepreço de R$30.105.875,19 (BDI=29,63%) para R$16.783.431,78 (BDI=35,74%).

3.3.2. Conforme se pode observar a equipe auditora aponta a incidência de suposto sobrepreço no valor de R$30.105.875,17 sobre o valor total dos custos diretos do contrato, igual a R$430.694.951,83, correspondente a 7,5%.

(...)

3.3.4. Observa-se que o suposto sobrepreço, apontado em R$30.105.875,17, passa para R$16.783.431,78, alterando o percentual de 7,5% para 4,0%.’

Análise

43. Com relação à redução do valor estimado para o sobrepreço, assiste razão à manifestante. Deve-se destacar que já na proposta de encaminhamento do Sr. Diretor da 2ª DT da Secob, acostada às fls. 614-615, o BDI contratual havia sido acatado, ocasionando em diminuição no sobrepreço constatado.

44. De qualquer forma, vale trazer à tona a proposta de determinação à Furnas no sentido de que promovesse a redução do BDI aplicável aos pagamentos efetuados após 31/12/2007 em decorrência da extinção da CPMF. São necessárias ainda medidas que compensem os valores indevidamente pagos nos exercícios de 2008 e 2009.

II.2 Encargos Sociais

Manifestação

45. A empresa Furnas alega que os encargos sociais de mão de obra horista adotados pelo Sicro, taxa total de 126,30%, corresponderiam a um regime de trabalho normal, ou seja, sem turno noturno e horas extras.

46. Nesse caso, os preços do referido sistema referencial não seriam apropriados para representar a realidade numa obra de usina hidrelétrica, já que esse tipo de obra, pelas suas características e especificidades, tem seus turnos de trabalho prolongados (hora extra, noturna e hora extra noturna).

47. Sendo assim, adicionalmente ao valor do Sicro, seria adequado considerar-se ainda um acréscimo relativo ao ‘adicional de hora extra e noturna’ no valor de 27,37%. Essa alteração resultaria num percentual de encargos sociais igual a 163,75% (tabela de encargos acostada às fls. 4-6, Anexo 7), o que legitimaria o percentual de 162% adotado pelo Consórcio Construtor Simplício.

Análise

48. Assiste razão à Furnas quanto ao fato de que o Sicro não inclui horas extraordinárias e nem trabalho noturno no custo de mão de obra. Segundo o Manual de Custos Rodoviários – volume 1 – Metodologia e Conceitos/2003:

‘1.2.2 CÁLCULO DOS CUSTOS DE MÃO DE OBRA

a) Custo da Mão de obra em Horas Normais, Horas Extraordinárias e em Trabalho Noturno

O custo da mão de obra é calculado pelo SICRO considerando todo o trabalho desenvolvido em horas normais, o que é satisfatório para a obtenção de preços de referência. Não serão incluídos no sistema os cálculos do custo da mão de obra em horas extraordinárias e em trabalho noturno.

b) Encargos Sociais

Foram revistos os cálculos dos percentuais de encargos sociais para horistas trabalhando em regime normal, com vista à sua atualização legal, bem como para avaliação da repercussão sobre os mesmos dos custos com refeições e transportes, prática hoje consagrada no mercado. Foi, também, avaliada a incidência relativa ao fornecimento de material de segurança do trabalho.’

49. De imediato, deve-se consignar que eventuais ajustes nos custos devido às horas noturnas e extraordinárias só fazem sentido naqueles tipos de serviço que, dada sua natureza, sejam realizados em mais de um turno. E, como se depreende da proposta técnica (item 3.7, acostada à Fl. 855, Anexo 1, v.3), a jornada de trabalho não é a mesma para os vários tipos de serviço:

‘- Concretos, obras de terraplenagem e escavações a céu aberto, em dois turnos de 10 (dez) horas;

- Escavações subterrâneas, em 3 turnos de 8 (oito) horas;

- Demais serviços, de 2ª a 6ª feira, em um turno de 10 (dez) horas.’

50. Assim, não se justifica o aumento indiscriminado e de maneira geral para a mão de obra de todos os serviços contratados por meio dos encargos sociais, como quer a manifestante.

51. Aliás, deve-se consignar que a equipe teve acesso às folhas de pagamento referentes aos meses de julho de 2008 e janeiro de 2009, e pode-se observar que nem todos os empregados recebem hora extra e é ainda menor o número de empregados que recebem adicional noturno. As folhas de pagamento dos referidos meses foram autuadas, compondo um CD acostado à Fl.666, v.3.

52. Ademais, vale reproduzir parte do relatório da Secob (instrucao de setembro de 2008) na análise dos custos indiretos de supervisão (Fl. 219, v. 1):

‘83. Os custos unitários referenciais adotados nesta análise correspondem exatamente aos salários praticados pelo CCS, segundo a folha de pagamento , referente a fevereiro/2008, fornecida nas formas resumida e detalhada (Anexo 4, fls. 31-181). Considera-se que tais valores constituem o melhor tipo de referencial para análise de custos com mão de obra, já que equivalem ao efetivamente pago pela contratada aos seus funcionários.

84. Com a finalidade de obtenção do custo referencial total da mão de obra indireta, foram calculados os valores parciais relativos a cada grupo funcional, a partir das respectivas médias salariais. Por sua vez, os valores médios de remuneração foram determinados com base na folha de pagamento de fevereiro/2008 e corrigidos para novembro/2005 por meio do ‘INCC – Mão de obra’ da FGV. Tal índice faz parte da cesta usada no reajustamento contratual.

85. Vale salientar que a média salarial foi calculada com base nos valores informados na coluna ‘Proventos’ do resumo da folha de pagamento, os quais englobam, além do salário base de cada funcionário, diversos outros componentes remuneratórios, tais como: adicional de transferência de 30%, repouso semanal remunerado, horas extras, adicional noturno , adicional de insalubridade, adicional de periculosidade, salário doença, férias proporcionais e 13º proporcional.’ (grifos acrescidos)

53. Em resumo, ao se avaliar o custo de mão de obra indireta, utilizou-se um referencial (‘proventos’ da folha de pagamento) que incluía horas extraordinárias e noturnas.

54. Nas folhas de pagamento referentes à execução da obra a que a equipe teve acesso, a coluna ‘proventos’ também incluía essas parcelas, não restando nada a ser acrescido por meio de encargos sociais.

55. Analisando-se vários outros documentos, pode-se alcançar a mesma conclusão, qual seja: não se apresenta cabível a cobrança de horas-extras e adicional de trabalho noturno por meio da inclusão de percentuais na taxa de encargos sociais.

56. A título de exemplo, pode-se citar a Instrução Normativa nº 2 do MPOG, de 30 de abril de 2008, que, por tratar de regras e diretrizes para a contratação de serviços (incluindo aqueles no período noturno), apresenta o adicional noturno na composição da própria remuneração e não nos encargos sociais.

57. O mesmo expediente é utilizado pela Instrução Normativa nº 18 do extinto MARE, de 22 de dezembro de 1997. Nessa norma, que atinge vários tipos de escala de trabalho (incluindo trabalho por turno e noturno), tanto as horas extras quanto as noturnas são parte da remuneração e não implicam em acréscimo da taxa de encargos sociais.

58. Outro aspecto relevante diz respeito à própria transferência dos custos da hora extraordinária para a Administração Pública. A opção pela execução de serviços contratuais mediante o pagamento de horas-extras é de exclusiva responsabilidade da empresa, não cabendo interferência da administração pública. Não compete a essa última, portanto, arcar com custos decorrentes de decisões gerenciais das contratadas.

59. Mesmo assim, é de se destacar ainda que, a favor dos responsáveis, no que é pertinente já foi adotado acréscimo aos encargos sociais (Fl. 600, volume 3):

‘189. Finalmente, para o cálculo do custo com a mão de obra, calculou-se a influência da jornada diária de trabalho em 3 turnos de 8 horas, de acordo com a proposta da contratada (fl. 855 do anexo 1, volume 3), aumentando os encargos sociais de 126,3% do Sinctran para 139,84%. Os cálculos realizados para tal correção são apresentados à fl. 560 do volume 3.’ (grifo acrescido)

60. Não obstante todas as considerações acima, e a fim de reforçar o exposto, estabeleceu-se uma forma de confronto entre os proventos pagos aos funcionários e os valores referenciais do Sicro. Essa análise teve a finalidade de examinar se seria razoável considerar que os custos eventuais com horas extras já estivessem incluídos na remuneração. Para esse cotejo, adotou-se a seguinte metodologia:

I – Na última página da folha de pagamento (que apresentava o resumo da folha), foi possível obter a relação média entre o somatório de horas extras e noturnas; e os salários. Como havia duas folhas (janeiro de 2009 e julho de 2008) foram encontrados dois valores para essa relação, tendo sido adotado o maior (36%, em janeiro de 2009), favorecendo os responsáveis.

II – Foram selecionados os tipos de mão de obra da folha de pagamento que tinham um correspondente direto no Sicro, totalizando 16 cargos distintos.

III – Por meio da divisão do item ‘salário’ pelo item ‘Hrs’, obteve-se o custo da hora de trabalho de cada um dos cargos.

IV – Por meio do produto entre o resultado encontrado no item I (relação entre o valor pago a título de horas extras e noturnas e o valor pago a título de salário) e o resultado encontrado no item III (custo da hora de trabalho), foi possível estimar o custo horário do trabalho daquele cargo, já considerando o gasto médio com horas extraordinárias e noturnas.

V – O resultado encontrado no item IV (para cada cargo) foi confrontado com o custo do Sicro (Rio de janeiro, janeiro de 2009).

61. O confronto acima explicitado, bem como os resumos das folhas de pagamento, pode ser observado na tabela acostada às Fls. 652-654 da presente instrução. Seu resultado reforça o entendimento de que os custos decorrentes de horas extraordinárias e noturnas estão previstos no custo direto dos proventos dos trabalhadores. Destarte, não há que se proceder a novo ajuste na taxa de encargos sociais como deseja a manifestante.

II.3 Redes de utilidades (A01-3) - Sistema de ventilação (3.3)

Manifestação

62. Trata-se do sistema de ventilação necessário para a escavação subterrânea dos diversos túneis do AHE Simplício – Queda Única. A equipe de auditoria entendeu que os custos desse sistema estavam contemplados pelos serviços do ‘Grupo B’ (custos diretos) relativos à escavação subterrânea.

63. A empresa Furnas alega que seria uma particularidade de cada empresa a definição do critério de orçamentação, associando serviços auxiliares nos custos diretos ou os rateando nos indiretos. Nesse sentido seria indevida a exclusão do custo de ‘implantação do sistema de ventilação’ do item de construção do canteiro de obras.

64. De forma a dirimir o entendimento da equipe, a empresa frisa ainda que seria apresentada a composição de custos relativa aos serviços de escavação subterrânea das abóbadas dos túneis logo a seguir.

65. Ao apresentar a referida composição, a manifestante sugere adaptações na composição original (adotada pelo Sinctran), entre elas:

‘3.3.7.2.1. Exclusão dos insumos 1702 – Tubo de Ventilação Flexível Ø=1,20m e 9501 – Ventilador Axial p/ ventilação forçada (26,1 kW) em razão do curto unitário desses insumos fazer parte da parcela relativa à composição auxiliar do sistema de ventilação e estar considerada no custo indireto (Item A01-3 – Redes de Utilidades, subitem 3.3, Sistema de Ventilação), conforme pode ser constatado no item 3.2.6, desta Nota Técnica.’

Análise

66. A empresa Furnas voltou, nesse ponto, a apresentar a mesma argumentação já analisada na instrução anterior realizada pela Secob. De acordo com o consignado na referida instrução (fls. 586 e 587), não há que se alterar a análise realizada na instrucao de setembro de 2008, já que os custos com ventilação forçada estão presentes na composição referencial de escavação subterrânea. Reitera-se então que não merece acolhimento tal proposição de Furnas.

67. Cabe trazer à tona fragmentos daquela instrução:

‘130. Tendo em vista que a composição utilizada como referencial (Sinctran, código XXXXX – Escavação e Carga em Túnel:-em Granito (rocha sã) - seção de 80m² - M³) para o serviço de escavação subterrânea de material de 3ª categoria (escavação subterrânea em rocha – túnel – abóbada e rebaixo) já considera a ventilação dos trechos escavados, tal esclarecimento não será acatado, a fim de evitar o pagamento em duplicidade. O serviço de escavação e carga em túnel é assim descrito no manual do Sinctran (Manual do Sinctran, Volume 4 – Obras rodoviárias, Tópico 2.2.7 – Obras em terra e rocha, pág. 217):

Critérios de Medição: Os serviços serão medidos em metro cúbico de volume desmontado. O transporte do material removido será pago a parte.’

131. Para fins de comparação com os custos decorridos com a ventilação forçada na escavação do túnel constante do contrato (R$ 2.684.262,29), é apresentado, na Tabela 1 seguinte, o custo considerado no serviço de escavação subterrânea apresentado no Sinctran para a ventilação forçada. Frisa-se que, de acordo com as premissas consideradas por esta unidade técnica, esses valores já estão presentes nos serviços de escavação subterrânea (itens B03a - túnel abóbada, B03b - túnel rebaixo, B03c - túnel forçado, B03d - galeria de drenagem do túnel forçado e B03e - janelas do túnel 3).

Tabela 1 Itens relativos à ventilação forçada nos serviços de escavação subterrânea em rocha.

*0705128 Escavação e Carga em Túnel:-em Granito (rocha sã) - seção de 80m² - M3 ITENS RELATIVOS A VENTILAÇÃO FORÇADA*
*Código*	*Discriminação*	*Un.*	*Coef Unitário*	*Preço Unitário*	*Preço*
1702	Tubo de Ventilação Flexível Ø=1.20m	m	0,0150	60,10	0,9015
Total de Material	14,9496
9501	Ventilador Axial p/ ventilação forçada-26.1kW	h	0,0313	11,89	0,3722
Total de Equipamento	8,6469
Total de Mão de Obra	3,2608
Total do Serviço	26,86

*Total para ventilação*	*1,27*
*Representatividade no serviço (%)*	*4,74%*

133. Dessa forma, os esclarecimentos apresentados pelo consórcio não alteraram a análise realizada na instrucao de setembro de 2008, já que os custos com a ventilação forçada estão presentes na composição referencial de escavação subterrânea.’ (grifos acrescidos)

II.4 Manutenção e operação de acessos e caminhos de serviços (A02-1)

Manifestação

68. Em suas considerações, a empresa Furnas alega que a extensão dos acessos do AHE Simplício é atípica em obras de hidrelétrica. Assim, a Secob teria reduzido indevidamente a quantidade de horas-máquina por mês dos equipamentos alocados nesse serviço.

69. No trecho abaixo, a manifestante apresenta as alterações realizadas pela Secob:

‘Para obter essa redução a equipe da Secob considerou que as horas produtivas adotadas na composição do orçamento apresentado por Furnas estariam excessivas e limitou-se a utilização desses equipamentos em percentuais do tempo mensal disponível para cada um deles. Assim, considerou os limites de 50% para as máquinas de uso mais freqüentes (caminhões basculantes, irrigadeiras e de água potável) e de 20% para as demais, aplicáveis sobre o tempo disponível de 220h/mês. Para o equipamento tipo motoniveladora, essa redução foi mais drástica, ou seja, reduzida a nenhuma hora de utilização, alegando que tal equipamento não seria usado em razão das pistas serem forradas com rocha.’

70. Apresenta ainda sua discordância, alegando inconsistência na metodologia, notadamente por ter excluído o equipamento tipo motoniveladora:

‘A própria exclusão do equipamento motoniveladora demonstra o desconhecimento das condições de manutenção dos acessos do AHE Simplício, uma vez que esse equipamento é bastante utilizado para manutenção dos acessos às frentes de serviços, pátios e espalhamento de material fino sobre as estradas forradas com rocha devido à perda desse material com o translado de equipamentos pesados e chuvas.’

71. Posteriormente, a defesa retoma informação prestada pelo Consórcio na Oitiva de dezembro de 2008 (fl. 379, vol. 2):

‘Considerando que um rolo é capaz de operar a uma velocidade média de 30 metros por minuto (DNIT SICRO 2), seriam necessários mais de 3.300 minutos para percorrer uma única faixa (da largura do rolo) de todos os acessos deste empreendimento. Portanto, considerando que ALEATORIAMENTE 10% destes acessos necessitariam de manutenção mensal ainda seriam necessárias mais 330 horas de utilização deste equipamento.’

72. Segundo a manifestação de Furnas, essa consideração somente traduz que um rolo levaria 5,62 horas para percorrer 10% de uma faixa dos acessos. Mas seriam necessárias várias passadas em cada faixa de largura (aproximadamente 2 metros), sendo que para cada metro de acesso (9 metros de largura) existem aproximadamente 5 faixas.

73. Assim, Furnas entende que a sua composição para esse serviço, no valor de R$ 20.114.442,43, seria adequada.

Análise

74. De imediato, resgatemos a análise realizada em setembro de 2008 pela Secob.

75. Os custos do serviço em voga podem ser decompostos em três partes:

1. Material – constituída de material de limpeza e conservação na quantia de R$200.000,00, essa parcela foi acatada;

2. Mão de obra – pelo fato de haver um item específico para contemplar todos os custos de mão de obra indireta (A03), expurgou-se essa parte da composição;

3. Equipamentos – parcela que mereceu discussão mais aprofundada, resultando na proposta de redução dos quantitativos e dos preços praticados.

76. Observa-se que a discordância das considerações deu-se com relação a essa última parte (equipamentos), mais precisamente quanto à redução de quantitativos, já que foi nesse ponto em que se restringiu a manifestação.

77. O ponto de partida para a estimativa do total de horas de uma composição adequada para este serviço foi um cotejamento entre os equipamentos necessários para a implantação e aqueles necessários para a manutenção dos acessos (segundo o orçamento). Causou estranheza a predominância do número de horas gastas com manutenção sobre as horas gastas com implantação. A título de exemplo, segundo o orçamento original, com o número de horas de carregadeira de pneus necessárias à manutenção seria possível implantar mais de 4 vezes todos os acessos, caminhos de serviço, canteiros e acampamentos (ou seja, em média, mais de uma implantação por ano).

78. Assim, estabeleceu-se a metodologia, razoável, de que alguns equipamentos seriam de uso mais freqüente e outros de um uso um pouco mais esporádico. Para os primeiros considerou-se que 50% do tempo disponível do equipamento estariam sendo remunerados como horas produtivas. Para os últimos essa ocupação seria de 20%.

79. Quanto ao uso de motoniveladora, esse equipamento não foi excluído por não ter utilidade na obra da AHE Simplício, como parece ter entendido a manifestante. Com efeito, a sua exclusão se deu de forma a evitar duplicidade de pagamento, como se depreende do seguinte trecho do relatório de setembro de 2008 (fl. 212, vol. 1):

‘(...) as composições de serviço do SICRO adotadas como referenciais na análise dos custos de implantação desses acessos já contemplam a motoniveladora na atividade de manutenção dos caminhos de serviço. Esta afirmação, aliás, está registrada na ata de reunião da Diretoria Colegiada em que se discutiu a aprovação do SINCTRAN (Anexo 5, fl. 4). Por isso, este equipamento deve ser desconsiderado na determinação do custo referencial deste subitem, de forma a evitar duplicidade.’

80. Explica-se. O Sicro 2 considerava a presença de motoniveladora na composição da implantação do serviço, apesar de ser equipamento efetivamente utilizado na manutenção. A fim de corrigir essa distorção, o SINCTRAN promoveu alteração nas composições. Dito de outra forma, enquanto o Sicro 2 apresentava motoniveladora na composição do serviço de implantação, o Sinctran expurgou a motoniveladora da implantação. Ao invés, adotou um novo serviço intitulado ‘manutenção de caminhos de serviço’ que inclui o referido equipamento.

81. O Manual do SINCTRAN (Metodologias e Conceitos) apresenta as alterações procedidas nesse sistema da seguinte forma:

‘ Eliminação de generalização de atividades: Várias composições de custos consideram a existência de equipamentos ou atividades que podem estar presentes em determinadas circunstâncias e em outras não como, por exemplo, previsão de motoniveladora na atividade de Escavação, Carga e Transporte. Sua inclusão se deu para execução de serviços de limpeza e conservação dos caminhos de serviço. Ocorre, entretanto, que nem sempre há necessidade desta manutenção, como no caso de caminhos de serviço em rodovias pavimentadas ou, quando há, sua freqüência pode ser variável.

(...)

Atividades deste tipo serão objeto de composições específicas. No caso da motoniveladora, sua utilização na conservação do caminho de serviço para a atividade Escavação, Carga e Transporte virá em composições com o título Manutenção de Caminhos de Serviço.’

82. Em suma, pode-se concluir que o Sicro 2 já contemplava (inadequadamente) horas de manutenção dos caminhos de serviço com a utilização de motoniveladora na composição de custos.

83. Ocorre que para se avaliar o preço referencial do serviço de implantação da AHE Simplício foi adotada a composição do Sicro 2 (incluindo o equipamento motoniveladora). Por conseqüência, é de se observar a necessidade da exclusão desse equipamento no serviço de manutenção.

84. Quanto aos quantitativos do rolo compactador, observa-se que pode ter havido algum engano nas unidades apresentadas pelo Consórcio em sua oitiva. De acordo com os dados apresentados, seriam necessários 330 minutos (e não 330 horas) para dar manutenção em apenas uma faixa (largura aproximada de 2 metros) em uma extensão aproximada de 10 km (10% da extensão total).

85. Todavia essa aproximação não está muito precisa. Sendo assim, cabe apresentar essa estimativa de outra forma. Como condições de contorno, podemos considerar os seguintes dados:

Tabela 2 – Condições adotadas para estimativa das horas totais de rolo compactador vibratório

Velocidade de operação do rolo	30 m/min
nº de passadas	6
nº de faixas	5
Horas/mês disponíveis	44 h
Minutos/mês disponíveis	2.640 min
Extensão linear percorrida no mês	2.640 m

86. Considerou-se para a realização dessa análise que o rolo passaria 6 vezes em cada faixa (estimativa a partir dos dados do Sicro para o equipamento Rolo Compactador - liso auto. vibrat. (85 kW)) numa velocidade de 30m/min. Considerou-se ainda que numa largura média de 9 metros haveria 5 faixas de aproximadamente 2 metros de largura.

87. Ou seja, utilizando-se a própria abordagem da Manifestante, pode-se concluir que no período de um mês seria possível dar manutenção em mais de 2% do total da extensão. Ou, exposto de outra forma, numa extensão total da ordem de 101km, a cada mês, 2,6 km receberiam manutenção. Isto implica em que até o final da obra (44 meses) toda a extensão de acessos e caminhos de serviço poderia ser atendida.

88. Nesse ponto, reforça esse argumento o fato de que grande parte dessa extensão total é bem menos solicitada, não precisando de manutenção contínua. Por decorrência, parcela dos acessos poderia receber manutenção com mais freqüência.

89. Além do que, é de se esperar que a necessidade de manutenção seja função da qualidade dos serviços de implantação. E a própria manifestação do consórcio sobre a implantação dos acessos (Fl. 357-365, v.2) ressalta a preocupação com o reforço do sub-leito, a estabilidade e a durabilidade dos acessos, ‘indispensáveis ao tráfego contínuo’.

90. Nesse sentido, segundo o Consórcio, adaptar os acessos existentes e implantar novos acessos teria demandado meses de trabalho, tendo sido movimentado um volume de 30.000 m³ de terra por kilômetro de acesso construído. É de se observar as fotos acostadas à Fl. 359 do v.2, que demonstram a qualidade do terreno com reforço de sub-leito aguardando o forro de rocha.

91. Aliás, sempre de acordo com a manifestação do Consórcio, a fim de garantir melhor capacidade estrutural do pavimento, em todos os acessos foi executado reforço do sub-leito.

92. Procedido esse reforço, foi espalhado forro de rocha numa camada de espessura igual a 0,5 m (Fl.364). E para propiciar o trânsito dos equipamentos 60% dessa camada (0,3m) foram ainda compactados.

93. Nas vias existentes e nas secundários foi ainda espalhado e compactado um material rochoso residual, de menor granulometria, formando uma camada de 10 cm.

94. A própria foto inserida pelo Consórcio para mostrar a compactação final (Fl. 365, v.2) dá uma noção da boa qualidade dos acessos. Outras fotos que indicam o mesmo estão acostadas às fl. 183-185 do Anexo 3, v.3.

95. Diante do exposto, não há como se acatar as alegações da Manifesante.

( omissis )

Figura 1 – Caminhos de acesso

II.5 Preparo e distribuição de alimentação (A02-2)

Manifestação

96. Furnas argumenta que a equipe da Secob teria reduzido parcela referente à mão de obra em decorrência de informação equivocada prestada pela própria empresa. Assim, a mão de obra não estaria completamente contida no item A03 – Custos Indiretos de Supervisão das Obras Civis, como afirmado (fl. 261, vol.3 do Anexo 3).

97. Assim, de acordo com o item A03, haveria um efetivo total de 18 funcionários, que distribuídos em dois turnos de trabalho resultariam em 9 profissionais por turno, o que não pareceria razovável.

‘O efetivo de 09 profissionais por turno, dividido por 06 refeitórios é equivalente a dizer que cada refeitório seria operado com uma quantidade equivalente de 1,5 pessoas, com atribuição de fabricar e distribuir alimentação para 250 pessoas três vezes ao dia (café, almoço e lanche/jantar), além de zelar pela manutenção e limpeza do refeitório.’

98. Portanto, além dessa equipe, haveria outra parcela da mão de obra alocada em cada um dos 6 refeitórios implantados para atender ao empreendimento. Com isso não seria adequada a retirada da mão de obra da composição de custo apresentada no item A02-2 – Preparo e distribuição de Alimentação.

99. Outra alegação de Furnas diz respeito à quantidade de refeições que teria sido reduzida indevidamente pela equipe de auditoria. A Secob teria estimado o percentual de alojados (32%) com base no mês de fevereiro de 2008, o que seria um dado pontual, não representativo do cronograma integral da obra.

100. Destarte, seria mais precisa e realista a adoção de critério alternativo para a estimativa do número de profissionais alojados. Segundo esse critério, o efetivo alojado seria igual a 60% do efetivo total da obra, desde que essa quantidade não ultrapassasse o limite das vagas disponíveis no alojamento (que variaria de 444 a 828 vagas). Com essa metodologia o percentual de colaboradores subiria de 32% para 44%.

101. Por fim, a manifestante faz uma análise dos preços da refeição utilizados como referenciais pela Secob, referentes ao Cadastro de Serviços Terceirizados (CADTERC) do SEI – Sistema Estratégico de Informacoes do Governo do Estado de São Paulo.

102. Para essa análise, Furnas adotou as seguintes premissas:

I – foram considerados como referência os valores constantes no estudo do CADTERC para a mão de obra (tendo sido suprimida nos custos indiretos a mão de obra envolvida na alimentação);

II – foi desconsiderado o acréscimo de custos unitários das refeições em decorrência de efetivo reduzido em alguns meses;

III – foram revisados os quantitativos de refeições por tipo, considerando-se o percentual de funcionários alojados.

103. Além disso, Furnas ainda argumentou que outros fatores que contribuiriam para a análise mais acurada dos custos referenciais não teriam sido contemplados nessa análise: (i) distância da obra aos centros distribuidores; e (ii) taxa de encargos sociais de 162%.

104. Com isso, o custo unitário por tipo de refeição, com data base de novembro de 2005, foi de (Fl. 17 do Anexo 7): (i) R$1,05, para desjejum; (ii) R$4,85, para almoço; e (iii) R$1,38, para lanche.

105. Sobre esses valores, Furnas ainda realizou as seguintes ponderações:

I – não foi considerado o crédito de PIS/COFINS, devido ao fato de que esse não seria aplicável a uma empresa de engenharia;

II – foram utilizados os percentuais da CADTERC para obtenção dos custos variáveis;

III – foram desconsiderados os custos referentes aos utensílios e equipamentos do grupo variável;

IV – especificamente em relação à matéria prima do desjejum sob somado o custo do fornecimento de frutas devido ao padrão efetivamente realizado em obras desse porte;

V – foi incluída a parcela ‘Transportes’ no grupo custos fixos, segundo a metodologia e percentual do próprio CADTERC;

VI – para a correção dos valores apontados pelo CADTERC foi utilizado o índice real de reajustamento praticado no contrato, igual a 1,0785 para o período;

VII – para os custos da refeição fornecida ao turno noturno (lanche noturno) foi considerado o valor previsto no próprio estudo (com as devidas correções).

106. Realizadas as ponderações acima, os valores encontrados para o custo unitário da refeição, data base de novembro de 2005, foram de (Fl. 20 do Anexo 7): (i) R$1,50, para desjejum; (ii) R$5,52, para almoço; e (iii) R$1,71, para lanche.

107. Encontrados esses valores, Furnas ainda objetou que as discrepâncias encontradas entre esse preço de mercado calculado e o valor contratado (diferença de aproximadamente 70% para café da manhã e lanche e 12% para almoço e jantar) seriam plenamente justificáveis pela distância da obra à capital.

Análise

108. No que toca aos quantitativos de mão de obra para a realização do serviço, a ponderação de Furnas é a de que o número de profissionais estimados por ela não seria suficiente para fabricar e distribuir alimentação a todos os funcionários constantes no cronograma da obra.

109. Observando a quantidade de funcionários estimados, realmente procede essa alegação, tendo em vista que não são suficientes para o atendimento de toda a demanda existente.

110. Urge, todavia, destacar o fato de que estão em questão informações apresentadas pela empresa para justificar os preços praticados. Observando-se o detalhamento dos custos de refeição (fl. 261, do Anexo 3, vol.3), é possível constatar que não se trata de mero equívoco, já que esse documento tinha por finalidade demonstrar os custos do serviço, tendo o título de ‘detalhamento do estudo’.

111. Aliás, o custo apresentado no documento se referia ao ‘valor dos gêneros alimentícios por refeição’. Em resumo, é de se questionar em que local da planilha orçamentária pretenderia a manifestante incluir os custos de mão de obra.

112. Não obstante o desencontro de informações prestadas por Furnas em suas várias manifestações, em homenagem ao princípio da verdade material, e considerando a pequena quantidade de mão de obra inicialmente estimada, optou-se na presente instrução por acatar os custos de mão de obra apresentados por Furnas.

113. De qualquer forma, para se estimar o preço de referência desse serviço, a Secob havia se limitado a questionar apenas: (i) os quantitativos; e (ii) o preço da refeição propriamente dita.

114. Tratando de quantitativos de refeições servidas a proposta de redução feita pela Secob teve por base o percentual de alojados em relação ao efetivo total. Assim, a estimativa de alojamento de 32% do pessoal não se baseou única e exclusivamente no mês de fevereiro de 2008, como dá a entender a manifestação de Furnas, e é isso que torna essa estimativa robusta.

115. Segundo o Consórcio Construtor de Simplício, esse teria sido o percentual do mês de fevereiro de 2008 (494 alojados de um total de 1.568). Ainda segundo o CCS (Fl. 26 do Anexo 4), a capacidade máxima do alojamento será igual a 736 vagas. Reforçou a escolha do valor de 32% o fato de que a máxima utilização de mão de obra será igual a 2.296 trabalhadores (Fl. 11 do Anexo 5). Relacionando-se a capacidade máxima do alojamento com o pico máximo da utilização de mão de obra, obtém o mesmo percentual de 32%. Mesmo que ao longo da obra essa percentagem venha a ser superada pontualmente, como média é um valor representativo.

116. Já os valores apresentados pela manifestante são uma nova versão sobre os quantitativos de pessoal alojado. Não há que se olvidar que o dado inicial apresentado por Furnas era igual a 69% e com base nisso tinha sido feito o orçamento. Nesse momento, outros valores (mêsamês) estão sendo apresentados resultando numa média de 44%, sendo que em nenhum dos meses ultrapassou-se 60% de profissionais alojados. Ou seja, a própria manifestação de Furnas indica a existência de uma superestimativa nos quantitativos iniciais de refeições.

117. Em suma, quanto ao acréscimo de mão de obra e quantitativos não há que se acatar as justificativas dos responsáveis. Não obstante, de acordo com as ponderações de Furnas, são cabíveis alguns ajustes nos preços das refeições.

118. Em verdade, por serem razoáveis e até como concessão aos responsáveis, é de se acatar quase todas as alterações sugeridas no preço. Exceção feita para o índice utilizado para mudança de data-base, já que se apresenta como mais pertinente a utilização dos índices propostos pela própria metodologia CADTERC, por serem específicos para o tipo de insumo em questão.

119. Ante o exposto, o custo da refeição passa a ser o seguinte: (i) R$1,38, para desjejum; (ii) R$5,10, para almoço; e (iii) R$1,58, para lanche noturno. Os cálculos estão demonstrados na Fl. 655 da presente instrução.

120. De qualquer forma, nos custos totais referenciais de refeição, serão subtraídos os valores correspondentes à mão de obra já inserida nos custos de supervisão das obras civis (R$1.263.284,41).

II.6 Supervisão das Obras Civis (A03-1)

Manifestação

121. A empresa Furnas assinala que apesar de a equipe da Secob considerar correta a metodologia para a estimativa dos custos com supervisão das obras civis, teria esta unidade técnica apontado valores inadequados para o cálculo do sobrepreço.

122. Assim, segundo o orçamento, o custo do serviço alcançaria o valor total (com BDI) igual a R$84.855.995,29. Já o preço do serviço calculado pela Secob, considerando-se o mesmo BDI de 35,74%, seria de R$66.038.712,78.

123. A instrução da Secob teria ainda consignado que as quantidades de profissionais estimados por Furnas, bem como a distribuição entre os níveis funcionais, estariam coerentes quando cotejadas com a folha de pagamento de fevereiro de 2008.

124. Quanto ao valor da remuneração, teria sido adotada a média das remunerações de cada grupo funcional para a realização de sua estimativa, acrescentando ainda uma taxa única de encargos igual a 75,18%.

125. Todavia, os valores finais das estimativas de Furnas e da Secob apresentariam grande divergência, que, segundo a manifestante, poderia ser atribuída aos seguintes fatos:

‘3.2.9.7.1. A falta de padronização das informações das folhas de pagamento e do estudo de FURNAS, levou a obtenção de médias funcionais divergentes; e

3.2.9.7.2. Apesar de próximas, entretanto, devido ao grande número de funcionários, a adoção de uma média salarial, obtida pela análise de apenas um mês (fevereiro/2008), distorce de uma média mais ampla , resultante da análise de todo o ano de 2008, mesmo se adotando a forma de correção mensal dos custos com supervisão, proposta pela SECOB (INCC – mão de obra), obtendo-se valores globais bem diferentes (a análise de somente um período pode não refletir a média de determinado grupo funcional ao longo da obra).’ (grifos acrescidos)

126. A empresa manifestante apresentou então os valores que deveriam ser considerados como referência, mediante a utilização da mesma metodologia adotada por esta unidade técnica. Para isso adotou como referência a média dos salários de cada grupo funcional, calculada para todo o ano de 2008.

127. A partir disso, Furnas refez o cálculo do sobrepreço considerando as novas médias de salário. A empresa modificou também a distribuição dos profissionais dentre de cada um dos níveis. Quanto a esse último aspecto não foram apresentadas claramente quais as razões dessa modificação. De qualquer forma, a tabela abaixo apresenta a comparação entre a estimativa da Secob e a de Furnas (Anexo 7, Fls. 23-24):

Tabela 3 – Comparativo entre as estimativas da Secob e de Furnas

*NÍVEL*	*Horas – mês (h)*	*Salário Médio c/ enc.(R$)*	*Custo total (R$)*
	*SECOB*	*FURNAS*	*SECOB*	*FURNAS*	*SECOB*	*FURNAS*
N6	153	218	27.062,66	33.352,92	4.140.587,71	7.270.936,56
N5	2.855	1.699	10.479,71	13.920,06	29.919.559,35	23.650.181,94
N4	1.672	973	2.928,31	9.223,91	4.896.132,45	8.974.864,43
N3	918	2.026	1.610,20	4.559,14	1.478.165,44	9.236.817,64
N2	4.462	3.711	1.359,34	1.816,59	6.065.394,03	6.741.365,49
N1	1.929	3.362	1.115,53	1.426,16	2.151.854,90	4.794.749,92
*Total*	*11.989*	*11.989*	-	-	*48.651.694,88*	*60.668.915,98*

128. Além dessas alterações (distribuição das horas e valor médio para os salários), Furnas procedeu a retirada de R$1.263.284,41 do custo referencial, já que insiste na inclusão desse insumo no item A02 – Preparo e Fornecimento de Alimentação.

Análise

129. Tomando por base a análise já realizada pela Secob, que, de certa forma, referendou os custos apresentados pelo contrato, as alterações sugeridas por Furnas para a estimativa do custo referencial foram em duas vertentes: (i) distribuição quantitativa de funcionários (horas - mês) por nível; e (ii) faixa salarial média em cada nível.

130. No que tange à quantidade de funcionários por nível (horas-mês), não foi devidamente fundamentada a justificativa da empresa para a mudança da distribuição.

131. De qualquer forma, diferentemente do que afirma a Estatal, a Secob baseou-se na própria distribuição quantitativa de profissionais apresentada por Furnas inicialmente (ver justificativas da empresa, acostadas à Fl. 52 do Anexo 3, v.1).

132. Assim, a folha de pagamento referente ao mês de fevereiro foi utilizada apenas para checar se a distribuição das horas – mês por nível estava coerente, tendo sido demonstrado que sim.

133. É estranho que, agora, Furnas apresente nova distribuição para a mesma variável, afiançando-se na justificativa de que a Secob não teria escolhido bem a distribuição mensal das horas pelos diversos níveis.

134. Quanto às médias salariais para cada nível, a estimativa da Secob baseou-se em documento com alto valor comprobatório para representar os custos referenciais de mercado: a própria folha de pagamento.

135. A proposição de Furnas é a de que se adotasse a média salarial para o ano de 2008. Como os autos não trazem todas as folhas de pagamento do ano de 2008, para que se procedesse a verificação dos cálculos, optou-se por realizar critério alternativo: verificar se a folha de fevereiro de 2008 seria representativa do restante do período da obra.

136. Ao se adotar o mês de fevereiro, a Secob teve como premissa o fato de que a folha de pagamento desse mês poderia ser considerada como resultando num valor médio de todo o período da obra. Assim, com base no cronograma acostado às Fls. 22 – 24 do Anexo 8, foi possível confrontar o custo médio mensal de mão de obra com o custo do mês de fevereiro, também segundo o mesmo cronograma.

137. Calculando-se o custo médio mensal por meio da divisão do custo total de mão de obra (R$62.153.625,53) dividido pelo número de meses (39) encontra-se um valor de R$ 1.602.913,48. Como o custo estimado para o mês de fevereiro de 2008 foi de R$1.785.309,83 conclui-se que não é prejudicial aos responsáveis a adoção desse mês como referência no caso em tela, pelo contrário. Em outros termos, a presente análise demonstrou que fevereiro de 2008 é sim um mês representativo dos gastos médios com mão de obra.

138. Vale destacar que essas três variáveis (custo total da mão de obra, número de meses e custo estimado para o mês de fevereiro de 2008) encontram-se nas Fls.27 e 30 do Anexo 8.

139. Em suma, o valor adotado pela Secob é bastante razoável e encontra-se próximo ao valor contratado para esse serviço. Ou seja, não há justificativa para se acatar o que solicita a manifestante, tendo sido mantido o valor de referência calculado anteriormente pela Secob.

II.7 Escavação em rocha a céu aberto (B02)

Manifestação

140. Segundo argumenta Furnas, a Secob teria chegado num valor justo igual a R$20,78/m³, utilizando a composição do Sicro 2 para o serviço de ‘Escavação, carga e transporte de material de 3ª categoria DMT 1000 a 1200m’. Todavia, propõe alguns ajustes necessários para adaptar a composição às especificidades da AHE Simplício em relação às obras convencionais. As referidas adaptações seriam:

I – correção dos custos unitários da mão de obra alocada, por meio da alteração dos percentuais de encargos sociais; e

II – inclusão de insumo referente ao espalhamento de material escavado com trator de bota-fora ou estoque de britador.

141. Realizadas essas duas alterações na composição o custo do serviço passaria a ser igual a R$22,45, como se pode perceber pelas tabelas acostadas às Fls. 30 e 31 do Anexo 7.

Análise

142. Inicialmente, vale lembrar que em sua manifestação inicial, a empresa Furnas havia justificado os preços praticados nesse serviço alegando as grandes DMTs que ocorreriam no caso do AHE Simplício.

143. A Secob não acatou esse argumento já que ao se calcular as DMTs, com base nas plantas do arranjo geral do empreendimento e no balanço de materiais de construção (Fl. 27 do Anexo 5), a distância média de transporte foi estimada em 939 metros (inferior ao valor do serviço utilizado como referência).

144. Agora, nesta etapa processual, a manifestante traz novos elementos e argumenta em outra linha, alterando encargos sociais e incluindo um novo serviço na composição da escavação a céu aberto.

145. O tema encargos sociais já foi exaustivamente tratado no início desta instrução.

146. Quanto à inclusão do novo serviço, sua necessidade não foi comprovada e nem ao menos explicitada por Furnas em sua manifestação, que se restringiu a considerar a inserção desse serviço sem detalhar como e em qual etapa do serviço entraria.

147. Não nos parece razoável a justificativa da inclusão desse serviço apenas porque o AHE Simplício teria ‘especificidades’, visto que esse argumento procede sim em alguns casos, mas não para serviços comuns, corriqueiros em vários tipos de obras. É dizer, não se constatam diferenças técnicas no serviço de execução de um canal para hidrelétrica ou para outros tipos de obras hídricas.

148. Ademais, esse novo serviço não aparece na composição do Consórcio (Fl. 286 do Anexo 2) e nem na composição trazida por Furnas em sua manifestação anterior (Fls. 308-312, Anexo 3). Logo, quanto a este ponto, não há razão que justifique o acatamento do que sugere a empresa.

II.8 Escavação subterrânea - Túnel abóboda (B03a)

Manifestação

149. Segundo Furnas, as alterações realizadas pela Secob não foram suficientes para tornar a composição de custos do Sicro 3 representativa das especificidades desse serviço no caso do AHE Simplício.

150. As adaptações realizadas pela Secob foram as seguintes:

I – substituição do equipamento de perfuração pelo Jumbo;

II – substituição do martelete pela escavadeira hidráulica com rompedor;

III – inclusão do manipulador telescópico;

IV – alteração da taxa de encargos sociais de 126,3% para 139,84% no custo da mão de obra; e

V – inclusão do transporte de rocha, obtendo um custo de R$41, 63/m³.

151. Assim, seriam necessárias ainda outras adaptações oriundas da especificidade do serviço, quais sejam:

- correção dos custos unitários da mão de obra alocada devido à alteração nos encargos sociais;

- exclusão dos insumos 1702 – Tubo de ventilação flexível Ø=1.20m e 9501 – Ventilador axial para ventilação forçada (26.1 kW);

- alteração do índice do insumo 2043 – Explosivo gelatinoso a 70%;

- exclusão dos insumos 9590 – Carreta de perfuração sobre pneus tipo Jumbo (135 kW) e 9674 – Martelete – Perfurador/rompedor a ar comprimido de 26 kg – p/ galeria;

- inclusão do insumo CCS (oitiva) – Carreta de Perfuração AXERA T11 S-315 CABIN, 10.219 (CCS) – Escavadeira com rompedor e 10.313 (CCS) – Manipulador telescópioco JCB;

- inclusão do insumo 9672 – Caminhão Basculante – p/ rocha cap. 12 m³ (279kW) da composição de custo XXXXX Escav carga transp Mat 3ª cat DMT 1800 a 2000m – Cam Serv em Leito Natural:- com caminhão basculante de 12 m³, do Sicro 3;

- inclusão do insumo 10.330 – Encarregado de Túnel;

- inclusão do insumo 10.239 (CCS) – Frentista de Túnel e 10.241 (CCS) – Afiador de bits;

- inclusão do insumo 60846/001 Espalhamento de material escavado com trator em bota-fora ou estoque de britador;

152. Realizadas essas alterações, o custo referencial do serviço atinge o valor de R$63,22/m³.

Análise

153. O TCU teria estimado o custo referencial do serviço inicialmente considerando a composição de custos do Sicro para o serviço de escavação carga e transporte de material de 3ª categoria conjugado com a composição do DNOCS para o serviço de pré-fissuramento. Entretanto, de acordo com as proposições de Furnas, foram adotadas várias alterações de forma a se aproximar o referencial do serviço executado. Com efeito, passou-se a utilizar a composição do Sinctran Escavação e carga em túnel: em granito (rocha sã) – seção de 80 m² adicionada aos custos de Transporte local com caminhão basculante (composição do Sicro 2).

154. Após várias considerações dos responsáveis chegou a uma composição que permite avaliar o preço do serviço contratado por Furnas. Prova disso, é que grande parte dessas proposições de Furnas listadas acima já foram acatadas pela Secob em momento anterior.

155. É interessante trazer ao processo trecho da defesa do Consórcio consignando que, já como premissa, a adoção da referida composição favorece os manifestantes:

‘177. Ao avaliar o serviço em epígrafe, a SECOB embasou sua referência no serviço XXXXX so SICRO 3 (Escavação e carga em túnel em granito – rocha sã – seção de 80 m²) alegando:

(...)

178. Ocorre que tal avaliação apresenta os seguintes equívocos:

- O primeiro deles refere-se à seção do túnel a ser escavado. Inicialmente, os projetos deste empreendimento determinavam 88,36m² de área para escavação da abóbada. Entretanto o observado pela equipe de auditoria é ainda superior, 92,54 m² de área, face às alterações de projetos ocorridas. Tal valor é 15,7% superior ao apontado pela SECOB como composição do serviço (80 m²);’

156. De relevo observar que nas composições apresentadas pelo Sinctran, sistema referencial considerado para a escavação subterrânea em rocha (túnel), o custo unitário de escavação do m³ de rocha é decrescente à medida que a seção transversal aumenta. Em resumo, no caso de um serviço executado exatamente para a área transversal de 92,54m², o custo referencial teria um valor ainda menor que aquele específico para a área de 80m². Assim, reforça-se a segurança e robustez da presente análise. A seguir, passa-se a analisar cada uma das ponderações apresentadas por Furnas.

157. De início, deve-se afastar qualquer possibilidade de acatamento do pleito de mudança de encargos sociais para os serviços em tela. Esse assunto já foi abordado anteriormente no presente relatório, em item que concluiu pela improcedência das alegações.

158. Não obstante, de forma a favorecer os responsáveis e a fim de aumentar o grau de conservadorismo da proposta, na composição estruturada como referencial de preços já foram adotados encargos sociais distintos para determinados serviços.

159. Quanto à exclusão do serviço de ventilação, é mais próprio considerá-lo como custo direto, tendo em vista que a composição de custos apresenta o serviço e ele não foi considerado nos custos indiretos.

160. No que tange à alteração do explosivo gelatinoso, Furnas não apresentou detalhes justificando pormenorizadamente o porquê de se necessitar de uma taxa maior de consumo desse material no caso do AHE Simplício. Ademais, em consulta à própria composição apresentada pela empresa para justificar seus preços (Fl. 287 do Anexo 2), observa-se que não há nem previsão desse item nos materiais utilizados para esse serviço. Ante essas constatações não se justifica a alteração na taxa do consumo de explosivo.

161. Quanto à alteração do equipamento de perfuração, esse assunto já foi exaustivamente tratado pela instrução anterior, que acatou essas alegações (Fls. 595-603) e efetivamente alterou as composições de modo a contemplá-las.

162. A empresa propõe ainda a inclusão de Caminhão basculante na composição, sem justificar detalhadamente sua necessidade. Os custos de transporte já se incluem na composição inserida pela Secob (1 A 00 001 08 - Transporte local c/ basc. p/ rocha rodov. não pavimentada – Sicro).

163. Ademais, ao se proceder uma avaliação das composições de Furnas para o serviço em tela, observa-se que não há previsão de caminhão basculante. Ou seja, a própria empresa não previu esse insumo anteriormente da forma em que solicita sua inclusão agora. Diante disso, não nos parece pertinente a inclusão desse item.

164. Com relação à inclusão de encarregado de túnel, esse tipo de mão de obra não compõe os custos diretos, como indica o próprio Manual do Sinctran, cujo trecho relevante é transcrito pelos responsáveis. No Sinctran, caso haja determinado custo indireto ele não estará incluso na composição do serviço. Se, por outro lado, um insumo faz parte do custo direto daquele serviço ele estará sim na composição. Considerando que, na obra em questão, parte do orçamento remunerou os custos indiretos (Grupo A), não há que se acrescentar esse serviço aqui nos custos diretos (Grupo B), sob o risco de duplicidade.

165. No que toca à inclusão dos itens frentista de túnel e afiador de bits, na manifestação de Furnas não houve um detalhamento da justificativa da inserção desse insumo além da mão de obra prevista na própria composição. Observando a parte de mão de obra da composição do Sinctran, observa-se que há alguns tipos de insumos que não encontram paralelo na folha de pagamento apresentada por Furnas (como ajudante, servente e blaster), o que pode indicar uma compensação entre esses custos.

166. Nesse sentido, pode-se observar que se trata, no caso, de questão meramente semântica. Em outros termos, ao prever custos de mão de obra, o Sinctran já considera a remuneração de todo o custo necessário para a execução do serviço. Assim, para a inclusão de frentista de túnel e afiador de bits na composição do serviço de escavação deveriam ser retiradas horas de trabalho dos demais profissionais, o que implicaria no mesmo custo final para o serviço. Assim, não merecerá acolhimento a alegação da Empresa.

167. Quanto à inclusão do item de espalhamento de material escavado, Furnas propõe seu acréscimo, mas não chega a apresentar o motivo pelo qual esse serviço seria necessário especificamente naquela situação se não foi previsto pela composição do Sinctran e nem na composição apresentada inicialmente pela própria Estatal para justificar os preços.

168. Sendo assim, quanto a esse serviço, permanece o custo referencial de R$41,63 apresentado pela Secob anteriormente.

II.9 Pré-fissuramento – talude exposto (B04)

Manifestação

169. A manifestação inicia-se com a ponderação de que as composições apresentadas pelo DNIT não seriam adequadas para representar as especificidades de uma obra de um aproveitamento hidrelétrico. Assim, não teria sido correta a utilização, por parte da Secob, da composição do Sinctran, sem as devidas adaptações.

170. Nesse sentido, o desmonte de rocha praticado em obras desse tipo seria regido por rígidos critérios de ‘under break’, ‘over break’ e de rugosidade ao construtor, principalmente os pré-fissuramentos de contato rocha/concreto de estruturas e de túneis e canais. Portanto, deveriam ser executados com uma malha fechada, com furos próximos e intercalados com furos de alívio, o que refletiria na produtividade do serviço.

171. Com isso, para que ficasse adequada a uma obra de hidrelétrica, seriam necessárias as seguintes adaptações na composição do Sinctran:

- correção dos custos unitários da mão de obra alocada, devido à alteração da taxa de encargos sociais

- inclusão do insumo 10.250 – Encarregado de terraplenagem: em razão de o mesmo não estar contemplado no Sinctran.

- alteração dos insumos 9574 – Perfuratriz Crawler Drill – Ø38 a 115 (tipo ROC 442PC) e 967 – Compressor de ar XAS 356 (146kW): modificação dos índices de produtividade desses dois equipamentos de 0,1389h para 0,1838h, considerando-se uma distância média entre furos de 68 cm e a produtividade da máquina de perfuração igual a 8,0m/h;

172. Considerando esses aspectos o serviço passaria a ter o custo referencial de R$38,06/m³, enquanto a planilha contratual apresenta o valor de R$40,29/m³.

Análise

173. É procedente a afirmação de Furnas de que uma obra de hidrelétrica apresenta particularidades que devem ser levadas em conta na análise daqueles serviços específicos que se mostrem diferenciados em relação a uma obra comum. Todavia, de imediato, vale lembrar que essa ressalva não se aplica a todo tipo de serviço, mão de obra e equipamento, como quer fazer crer a Estatal.

174. Quanto aos encargos sociais, não há o que se alterar, como já foi exaustivamente discutido no presente relatório.

175. No que tange ao encarregado de terraplenagem, Furnas tenta reforçar uma eventual necessidade de inclusão desse insumo na composição com um trecho do Manual do Sinctran, em que é afirmado que os custos indiretos não foram incluídos na composição dos serviços. Ou seja, segundo o referido Manual, quando houver um insumo que seja custo indireto ele não estará incluso na composição do serviço. Como exemplos de custos indiretos o Manual apresenta, entre outros itens, o encarregado de pavimentação. A contrario sensu, quando um insumo faz parte do custo direto daquele serviço ele estará sim na composição.

176. No caso em tela, parte do orçamento destinou-se a remunerar exclusivamente os custos indiretos. Assim, o insumo de remuneração do encarregado já está sendo cobrado na parte de custos indiretos (grupo A), o que significa que sua inclusão nesse serviço iria implicar em duplicidade de pagamento. Portanto, afastada a possibilidade de acatamento do pleito de Furnas.

177. No que toca à alteração de produtividade, a argumentação de Furnas centra-se no aspecto do espaçamento, que para obras de hidrelétrica seria menor, ocasionando uma menor produtividade.

178. Segundo a composição do Sinctran, é necessária 0,1389 hora de equipamento para cada metro quadrado de serviço. Considerando-se a produtividade do equipamento igual a 8m/h, pode-se realizar um espaçamento entre furos igual a 90 centímetros.

179. Para a Estatal esse espaçamento não seria suficiente para se atender aos rígidos critérios de ‘under break’, ‘overbreak’ e de rugosidade ao construtor, tendo sido proposto um espaçamento médio igual a 68 cm. Com esse espaçamento (e a mesma produtividade do equipamento de 8m/h) estima-se ser necessário 0,1838 hora de equipamento para cada metro quadrado.

180. A princípio, mostram-se razoáveis as considerações de Furnas no sentido de que esse serviço seria regido por um maior controle do que ocorre no caso de uma rodovia, por exemplo. Consultando a composição de custos unitários fornecida anteriormente por Furnas (Fl. 322 do Anexo 3, v.4), observa-se que com a utilização de uma hora de compressor e perfuratriz é possível a execução de 6m², o que resulta numa produtividade de 0,16667 h/m².

181. De forma a se assegurar que o valor calculado para o preço referencial não seja menor que o de mercado em condições reais, é de boa prática adotar esse último coeficiente (0,16667 h/m²), atendendo à proposição da empresa manifestante, de acordo com as composição apresentada anteriormente.

182. O valor encontrado foi de R$35,46 para a data-base de novembro de 2005, segundo cálculos demonstrados à Fl. 656 da presente instrução.

II.10 Aterro compactado em solo – diques e canais (C01)

Manifestação

183. A equipe da Secob utilizou a composição de custo 2 S 01 511 00 – Compactação de aterros a 100% Proctor Normal (DNIT – Sicro 2) para a análise do preço contratual. Mais uma vez teriam faltado ajustes necessários às especificidades do serviço.

184. A compactação de aterros para maciços de barragem em obras de hidroelétricas seria regida por rígidos critérios, bem superiores aos previstos nas especificações técnicas de aterros de estradas. Esses últimos não teriam necessidade de serem impermeáveis e nem estariam sujeitos a carregamento pelo reservatório. Com isso, os índices de produtividades da patrulha de equipamentos seriam diferentes, notadamente os relacionados ao serviço de compactação. Sobre esse aspecto, conclui a Manifestante:

‘Entretanto, devido ao exíguo prazo de elaboração desse relatório esse assunto não será levantado, deixando-o, caso seja necessário, para uma análise futura, mais detalhada.’

185. Não obstante essa afirmação, a empresa sugere as seguintes alterações:

- correção dos custos unitários da mão de obra alocada, devido à alteração dos encargos sociais;

- alteração do insumo E006 – Motoniveladora (100kW), diminuindo a quantidade de seu uso de forma a compatibilizar a composição com o acréscimo do insumo trator de esteiras;

- inclusão do insumo 60846/001 – Espalhamento de material escavado com trator.

186. Considerando esses aspectos o serviço passaria a ter o custo referencial de R$4,26/m³, enquanto a planilha contratual apresenta o valor de R$4,02/m³.

Análise

187. De imediato, de acordo com o exposto nas considerações iniciais da presente instrução, urge cuidar para que se afaste a possibilidade de uma atuação meramente protelatória por parte do Manifestante. Nesse sentido, não é de bom tom a argumentação de Furnas no sentido de que, caso seja necessário, aí sim apresentará futuramente novos dados sobre determinado assunto.

188. Como explicitado anteriormente, as manifestações de Furnas já compuseram os anexos de números 2, 3 e 7, além de grande parte do volume principal. Agora, no presente item, após nova argumentação visando a justificar os preços praticados, a Estatal já antecipa uma possível apresentação de elementos ainda mais novos posteriormente e apenas se não forem suficientes as argumentações já aduzidas para justificar os preços.

189. Sendo assim, entende-se que as informações já apresentadas por Furnas não requerem outras na presente fase processual.

190. Quanto às alegações de alteração nos encargos sociais, não há o que se acatar, de acordo com o que foi discutido anteriormente.

191. No que tange à redução da utilização de motoniveladora devido à inclusão de trator de esteira, esse procedimento já havia sido, de certa forma, acatado pela Secob na instrução datada de setembro de 2008 (Fl. 232, v.1).

‘60. Não se discorda da opção por utilizar tratores de esteira na compactação de solo, mas, para isto, deve-se reduzir a utilização de motoniveladoras, visto que parte da sua função será desempenhada pelos tratores.’

192. Então, para a nova estimativa do custo do serviço foi utilizada a composição 5 S 01 511 00 (Compactação de aterros a 100% proctor normal). A utilização dessa composição alternativamente à composição 2 S 01 511 00 se deu por proposição da própria empresa, já aceita pela Secob (em setembro de 2008), já que a primeira refere-se a serviços de restauração (com menor produtividade), enquanto essa última refere-se a serviços de implantação.

193. Todavia, de acordo com a metodologia preconizada por Furnas, foi acrescido à referida composição o equipamento E002 Trator de Esteiras : Caterpillar : D6M - com lâmina.

194. Assim, o custo referencial do serviço de compactação de aterros passou de R$2,02 para R$2,85, de acordo com os cálculos demonstrados às Fls. 657-659.

II.11 Transição compactada – diques e canais (C02)

Manifestação

195. A composição de custos utilizada pela Secob foi a de número 100.25.20 – Lançamento e compactação de transição da CODEVASF. Furnas alega que teria faltado realizar adaptações necessárias à especificidade do serviço.

196. Sugere as seguintes adaptações:

- correção dos custos unitários de mão de obra alocada, devido à alteração de encargos sociais;

- inclusão do insumo 1.755 (CCS) Rolo compactador liso solo Dynapac CA-25-D;

- inclusão do insumo 1 A 00 001 07 Transp. Local c/ basc. 10m³ rodov. não pav., apresentando tabela com o cálculo das DMTs.

197. Considerando esses aspectos o serviço passaria a ter o custo referencial de R$37,02/m³, enquanto a planilha contratual apresenta o valor de R$38,84/m³.

Análise

198. Tratou-se sobre encargos sociais no início do presente relatório, não havendo justificativa para a alteração do percentual adotado. Quanto às demais inclusões solicitadas pela Manifestante, pode-se considerá-las procedentes. Não obstante, há que se discutir os valores adotados para sua quantificação.

199. A Secob, em sua análise, já havia acatado as proposições de Furnas e inserira o compactador de rolo na composição, tornando o custo referencial do serviço igual a R$31,61/m³, como se depreende do seguinte trecho (Fl. 233, v.1):

‘67. Na composição adotada como referência pelo TCU não foi incluído o item referente ao rolo compactador liso. Sendo assim, na nova composição, Furnas incluiu item referente ao referido equipamento.

68. Por outro lado, a Estatal não apresentou qualquer justificativa para adotar o coeficiente de utilização do equipamento de 0,146970 h/m³, resultando no elevado acréscimo de R$ 13,75/m³. Importante ressaltar que na composição apresentada pela Empresa por meio da correspondência DPA.E.050.2007 o custo referente ao rolo compactador é de R$ 1,53/m³ (fl. 294 do Anexo 2).

69. Sendo assim, optou-se por acrescentar o item referente ao rolo compactador no custo unitário de referência. Para tal, utilizou-se a produtividade do rolo compactador liso do serviço ‘Compactação camada final de aterro de rocha BC’ (2 S 01 512 52 - Sicro), que resulta em um custo unitário de R$ 0,73/m³ (fl. 35 do Anexo 5). Adicionando o valor referente ao rolo compactador (R$ 0,73/m³) ao inicialmente proposto (R$ 30,88/m³) tem-se um acréscimo no custo unitário, totalizando R$ 31,61/m³.’(grifos acrescidos)

200. Também já estava sendo considerado o serviço de transporte local com caminhão basculante (10m³) por rodovia não pavimentada. Diferentemente da instrucao de setembro de 2008 adotou-se a composição 1 A 00 001 07 (restauração).

201. Com efeito o valor estimado pela Secob (R$31,61) resultava da soma das seguintes parcelas:

I - Lançamento e compactação de transição (Codevasf): R$28,12

II – Transporte local c/ basculante 10m³, Rod, não pav. (Sicro): R$2,75

III – Rolo compactador – liso autovibratório (Sicro): R$ 0,73

202. Então, Furnas vem na presente fase processual alegar que a Secob não teria considerado determinados serviços que ela efetivamente já considerou.

203. De concreto, a empresa acrescentou detalhes sobre o serviço de transporte local em rodovia não pavimentada. Na sua proposição de alteração da composição, Furnas adotou o valor do Sicro 2 para o serviço, o que nos parece adequado (e já tinha sido feito pela Secob). Entretanto, há que se discutir o quantitativo apresentado como índice (14,6592), decorrente do cálculo da DMT.

204. Antes, impende consignar que, mais uma vez, Furnas apresentou nova composição para o mesmo serviço, no caso, alterando os coeficientes na composição de 5t.km (Fl. 74 do Anexo 3, v.1) para mais de 14t.km (Fl. 42 do Anexo 7). Não se constatou justificativa por parte da empresa para a referida alteração, que resultou no aumento do custo desse serviço de transporte de R$2,35/m³ para R$8,06/m³.

205. Dessa vez, porém, Furnas apresentou uma tabela contendo o cálculo da DMT e as contas que resultaram no valor de 14,6592. Entretanto, não foi especificado como se chegou a tais valores.

206. Assim, foi necessário calcular as distâncias de transporte a fim de se aferir os valores apresentados e de se compreender o porquê da alteração nesse coeficiente.

207. Esse cálculo teve por base: (i) o projeto básico da Engevix (Fl. 42-47, v. principal); (ii) o cálculo de DMTs apresentado da tabela acostada às Fls. 22-26 do Anexo 5; e (iii) o desenho acostado à Fl. 115 do Anexo 3, v. 2. O resultado para esse coeficiente foi de 5,693t.km, mais próximo, portanto, do valor anterior apresentado pela empresa, que era da ordem de 5t.km.

208. Com isso, o custo referencial de mercado para o serviço alcançou a quantia de R$31,98, de acordo com o que foi demonstrado à Fl. 660.

II.12 Concreto Projetado com fibras (E03)

Manifestação

209. A Secob utilizou a composição de custo da Codevasf, código 100.25.42 Concreto projetado. Assim, Furnas propôs outra composição para representar o preço de mercado do serviço: XXXXX – Concreto projetado em túneis (Sinctran), com as seguintes adaptações:

- correção dos custos unitários de mão de obra alocada, devido à alteração de encargos sociais;

- retirada do insumo ‘1954 – Cimento Portland CP-32 a granel’;

- inclusão do insumo 2904 – Fibra de aço para concreto – Dramix;

- inclusão do insumo 419 – Caminhão betoneira 5 m³;

- inclusão dos insumos 10.313 – Manipulador telescópico e 10.314 Caminhão Guindauto 6x4 VW 26220 – 10t;

- inclusão do insumo 10.330 – Encarregado de túnel;

- inclusão do insumo 10.239 – Frentista de túnel.

210. Considerando esses aspectos o serviço passaria a ter o custo referencial de R$527,59/m³, enquanto a planilha contratual apresenta o valor de R$463,09/m³.

Análise

211. Inicialmente, cabe destacar que a estimativa do custo referencial desse serviço teve por base a composição da CODEVASF. Todavia, foi feita a verificação do valor encontrado por meio de seu cotejamento com aquele valor apresentado no Sinctran para o mesmo serviço:

‘143. Com relação à inadequação da utilização da composição da Codevasf, comparam-se, apenas para fins de exemplo, os valores da referência adotada pela equipe de auditoria (Codevasf) com os do Sinctran. Observa-se que os valores da Codevasf estão próximos aos do Sinctran, sendo R$ 333,38 (Codevasf) X R$ 329,94 (Sinctran, acrescido o valor referente à fibra de aço), ambos os valores ajustados para a data-base do contrato.’

212. Furnas propôs utilizar-se o Sinctran para a estimativa do custo referencial. Todavia, não explicitou os motivos dessa escolha, ou seja, não justificou porque a composição do Sinctran seria mais adequada do que a composição da Codevasf.

213. De qualquer forma, passa-se a analisar as alegações levantadas pela Empresa.

214. De imediato, mais uma vez, afaste-se a proposição de correção dos custos de mão de obra, devido a alterações nos encargos sociais. As demais proposições passam a ser analisadas a seguir.

215. Quanto à exclusão do insumo de cimento portland e a inclusão do insumo de fibra para concreto, são alterações pertinentes e já haviam sido procedidas pela Secob anteriormente.

216. Passa-se a analisar o aspecto relativo à inclusão do insumo caminhão betoneira 5m³.

217. O referido insumo não consta na composição do Sinctran (Fl. 33 do Anexo 5), mas faz parte da composição da Codevasf (Fl. 224, v. principal) e foi apresentado na composição fornecida pela própria Empresa (Fl. 308 do Anexo 2).

218. É oportuno deter-se no aspecto do coeficiente desse insumo na composição do serviço.

219. A Codevasf considera um coeficiente de 0,20h/m³ para esse insumo, enquanto Furnas havia considerado um valor igual a 0,3333h/m³ na sua composição sem entrar em detalhes sobre essa diferença.

220. Todavia, agora, a fim de justificar o alto preço pago pelo serviço, é apresentado um novo valor para o coeficiente (0,6031h/m³), sem uma justificativa para essa mudança. Ou seja, foi dobrado o consumo horário do equipamento para a mesma quantidade de concreto, sem explicação da Empresa.

221. Furnas, dessa vez, apresentou os cálculos que teriam resultado nesse novo valor. Porém, foram feitas várias estimativas de fatores, índices e produtividades que não podem ser checados quanto à sua pertinência, e que podem ocasionar grande variabilidade de resultados.

222. A título de exemplo, observa-se que no cálculo de distância e tempo de transporte Furnas considerou distâncias excessivas até a central de concreto. Esses resultados distorcidos decorrem da consideração de Furnas de que teria como premissa o fato de que a central de concreto da UHE Anta estaria disponível exclusivamente para o próprio empreendimento, não fornecendo concreto para o serviço em questão. Assim, haveria a necessidade de se ir buscar concreto a grandes distâncias.

223. Ocorre que essa consideração não é adequada. Não é razoável que se vá buscar concreto em um ponto distante se há uma central de concreto próxima, a não ser que esta última esteja completamente demandada, o que não é o caso.

224. Considerando uma produtividade da central de concreto igual a 80m³/h e considerando a informação da proposta técnica (item 3.7, acostada à Fl. 855, Anexo 1, v.3) de que a jornada de trabalho para serviços de concreto é realizada em dois turnos de dez horas, pode-se concluir que a central de concreto pode produzir volumes da ordem de 1600m³/dia.

225. Considerando o volume de concreto necessário para a UHE Anta da ordem de 118 mil m³ (Fls. 886-889 do Anexo 1, v. 4) seriam necessários menos de 3 meses de trabalho exclusivo.

226. Uma análise expedita nas medições realizadas no empreendimento reforça essa constatação, já que permite a conclusão de que a utilização do concreto para a UHE Anta não coincide totalmente com a execução do serviço em discussão (concreto projetado com fibras). Com efeito, na medição do mês de março de 2008, por exemplo, observa-se que parte do serviço de concreto projetado com fibras já tinha sido realizado, medido e pago (Fl. 662-663). Por sua vez, não tinha sido nada realizado ainda referente ao serviço de concreto da UHE Anta.

227. Outro aspecto a se questionar é o porquê de não terem sido essas considerações aduzidas no momento da composição dos preços do contrato e nem nas primeiras manifestações da empresa, em que o coeficiente adotado foi de 0,3333 h/m³.

228. Ademais, como a Estatal optou por tratar da composição do Sinctran, é inadequado utilizar-se o insumo caminhão betoneira da Codevasf se o próprio Sinctran apresenta esse insumo.

229. Diante do exposto, não merece acolhimento essa alegação da Manifestante, sendo mantida a produtividade de 0,2m³/h para o caminhão basculante.

230. Quanto à inclusão dos insumos Manipulador telescópico e Caminhão Guindauto são pertinentes as observações de Furnas. É de se observar que esses insumos já compunham a composição inicialmente apresentada pela empresa. Assim, merece acolhimento a proposição da empresa quanto à inserção desses insumos.

231. No primeiro caso, foi acolhido de início e integralmente os custos propostos já que o Sinctran não apresenta custos do insumo Manipulador telescópico. No segundo caso, observa-se que a composição de Furnas apresentou coeficiente e custo mais altos do que aqueles constantes no Sinctran para o uso do Caminhão Guindauto.

232. O coeficiente de Furnas (0,1250/m³) é significativamente maior que aqueles utilizados nas composições do Sinctran (abaixo de 0,045h/m³). Entretanto, devido às especificidades e grandes distâncias da obras do AHE Simplício, e sendo amplamente favorável aos responsáveis, optou-se por acatar o coeficiente proposto.

233. Quanto ao custo unitário do caminhão, também será acatado o valor proposto pela Empresa, reiterando o conservadorismo da análise, já que não há no Sinctran o custo do caminhão de 10t (especificado na composição).

234. Quanto à inclusão de encarregado, não nos parece necessário incluir essa mão de obra já que a argumentação de Furnas quanto a esse ponto não merece acolhimento, como já discutido anteriormente. Com efeito, esses custos, segundo o próprio Sinctran, são custos indiretos e por isso não foram incluídos na composição. Assim, esse tipo de custo já foi cobrado dentro dos custos indiretos, em outra parte da planilha contratual, específica para esses itens (grupo A).

235. No que tange à inserção do insumo de mão de obra Frentista de túnel é possível observar que nem a composição do Sicro e nem a da Codevasf apresentam esse insumo em suas composições. Por outro lado, a parte de mão de obra da composição do Sinctran apresenta insumos de mão de obra sem paralelo na folha de pagamento apresentada por Furnas (como ajudante, servente e blaster), o que pode indicar uma compensação entre esses custos.

236. Nesse sentido, pode-se observar que se trata, no caso, de questão meramente semântica. Em outros termos, ao prever custos de mão de obra, o Sinctran já considera a remuneração de todo o custo necessário para a execução do serviço. Assim, para a inclusão de frentista de túnel na composição do serviço de escavação deveriam, por lógica, ser retiradas horas de trabalho dos demais profissionais, o que implicaria no mesmo custo final para o serviço.

237. É de se considerar ainda que notável parcela desse serviço está sendo executada em área externa a túneis, não cabendo a utilização de frentista de túnel e de encarregado de túnel. A foto a seguir, que ilustra a execução de concreto projetado com fibras, mostra serem suficientes dois profissionais para a execução do serviço.

( omissis )

238. Considerando que não há motivos que justifiquem essa distinção de preços entre o serviço da composição referencial e aquele praticado na obra, não merece acolhimento a proposta da Estatal.

239. Procedidas as referidas alterações, o custo referencial de mercado para o serviço alcançou a quantia de R$390,65 (Fl. 661).

III – AUDITORIA FISCOBRAS 2009

240. No âmbito do Fiscobras 2009, foi realizada auditoria em Furnas no período compreendido entre 16/03/2009 e 17/04/2009. Os achados daquela auditoria se referiram ao contrato de obras civis (contrato nº 16.856), à implementação das condicionantes ambientais previstas na licença de instalação nº 456 e à licitação para contratação das obras de relocação da rodovia BR 393-RJ, no município de Três Rios (RJ).

241. Em relação ao contrato de obras civis, verificou-se que estão em execução alterações no projeto inicial sem amparo em aditivo contratual, o que ocasionou por parte do Tribunal a seguinte determinação, dirigida à Furnas:

3. Em relação ao contrato 16.856, tão logo se conclua o levantamento dos volumes de escavação comum e de rocha, pactue termo aditivo, relatando as alterações nos volumes de escavações e tratamentos relativos à construção dos túneis e canais constantes do circuito hidráulico e demais alterações observadas nos quantitativos presentes na planilha de preços contratada;

242. A fim de se verificar a possibilidade de alteração no equilíbrio econômico-financeiro do contrato inicialmente pactuado, cabe analisar, de acordo com o método do balanço e de forma expedita, o impacto das modificações contratuais.

Tabela 5 – Análise do equilíbrio econômico-financeiro do contrato 16.856

*Item*	*Quant. Inicial*	*Contrato (inicial)*	*Orçamento paradigma*	*Quant. Final*	*Contr.*	*Orç. Paradigma*
		*$ unit*	*$ total*	*$ unit*	*$ total*		*$ total*	*$ total*
Esc. comum a céu aberto	10.552.811	7,55	79.673.723,05	8,12	85.659.826,20	12.186.279,00	92.006.406,45	98.919.097,59
Esc. em rocha a céu aberto	1.332.465	30,62	40.800.078,30	28,21	37.584.536,45	1.338.635,00	40.989.003,70	37.758.572,24
Esc. subtrerrânea	1.885.813	55,74	105.112.411,35	52,33	98.675.369,30	1.570.335,00	87.528.136,92	82.167.948,81
*TOTAIS*		*225.586.212,70*		*221.919.731,95*		*220.523.547,07*	*218.845.618,63*

243. Cabe destacar o cálculo realizado para se encontrar o custo do serviço de escavação subterrânea como um todo, tendo em vista que na planilha contratual esse serviço encontra-se dividido em rebaixo e abóboda.

244. Em outros termos, foi necessário ponderar os custos iniciais dos serviços de escavação subterrânea (rebaixo igual a R$39,55 e abóboda igual a R$76,35) com os quantitativos desses serviços a fim de se chegar em um valor médio para o custo do serviço de escavação subterrânea como um todo (R$55,74). O mesmo foi feito para os custos referenciais. A Tabela 6 demonstra esse cálculo.

Tabela 6 – Cálculo do custo ponderado do serviço de escavação subterrânea

*Item*	*Quant. (m³)*	*Preço unitário do contrato (R$)*	*Ponderação (Qtd x PU)*	*Preço unitário de referência (R$)*	*Ponderação (Qtd x PU)*
Esc. Subt. - túnel - rebaixo	829.579	76,35	63.338.356,65	56,508562	3.579.159.453,73
Esc. Subt. - túnel forçado	1.056.234	39,55	41.774.054,70	45,98210202	1.920.858.845,01
*TOTAIS*	1.885.813	*55,74*	105.112.411,35	*52,33*	5.500.018.298,75

245. Diante desses dados foi possível realizar o cálculo do método do balanço.

Tabela 7 – Método do Balanço

*Item*	*Diferença dos preços unitários*	*Diferença nos quantitativos*	*Débito/crédito*
Esc. comum a céu aberto	-0,57	1.633.468,00	-926.587,99
Esc. em rocha a céu aberto	2,41	6.170,00	14.889,62
Esc. Subtrerrânea	3,41	-315.478,00	-1.076.853,94
*TOTAL*	-	-	*(1.988.552,31)*

246. Analisando-se a tabelas 5 e 7 acima, observa-se que o contrato iniciou-se com sobrepreço nesses itens da planilha orçamentária. Com a alteração contratual esse valor acima daquele de mercado diminui, aproximando-se do referencial.

247. Todavia, isso não inviabiliza que a Estatal procure a repactuação dos preços junto ao consórcio contratado a fim de se ajustar os valores praticados aos referenciais.

248. Essa análise expedita tem caráter ainda preliminar tendo em vista que o aditivo (a ser realizado de acordo com o item 9.1.1 do Acórdão 1.441/2009 - Plenário) ainda não foi assinado, não se conhecendo os quantitativos finais a serem executados. Ademais, não foram considerados outros itens que poderão sofrer alterações de quantidades, a exemplo de concreto projetado e tirantes.

249. Por fim, vale consignar que as justificativas e alegações de Furnas foram aceitas pela equipe de auditoria da Secob no âmbito do Fiscobras 2009, tendo ficado comprovada a necessidade das alterações procedidas.

IV - CONCLUSÕES

250. A título de conclusão, cabe consignar que, dirimidas as irregularidades quanto à dispensa de licitação, resta a este Tribunal acautelar-se de que os demais princípios da administração pública vêm sendo cumpridos no contrato.

251. Nesse sentido, justifica-se uma atuação rigorosa na verificação dos preços praticados, tendo em vista não terem sido submetidos a um ambiente minimamente concorrencial.

252. Ademais, cumpre observar que o próprio art. 32, § 2º atribui ao controle externo a função de verificar o contrato definitivo resultante dos referidos pré-contratos. Com isso, urge a regulamentação dessa atuação do Tribunal, segundo a determinação exarada no Acórdão 642/2005 – TCU – Plenário:

‘9.2. cientificar a Segecex/TCU dessa decisão, por estar encarregada de realizar estudos com vistas à regulamentação do disposto no § 2º do art. 32 da Lei nº 9.074/1995 (item 9.2.2 do acórdão recorrido);’

253. Analisados os argumentos de Furnas, observa-se que foi acatada parte das alegações, modificando o valor do sobrepreço encontrado. Outras alegações já tinham sido apresentadas e aceitas pela Secob anteriormente, como a referente ao BDI, e foram incorporadas nesse valor demonstrado a seguir

254. De qualquer forma, não se pode olvidar a proposta de determinação à Furnas no sentido de que promova a redução do BDI aplicável aos pagamentos efetuados após 31/12/2007 em decorrência da extinção da CPMF. São necessárias ainda medidas que compensem os valores indevidamente pagos nos exercícios de 2008 e 2009.

255. Os seguintes serviços tiveram seus custos unitários referenciais alterados na presente instrução:

I – BDI (item II.1)

II – A02-2 Preparo e distribuição de alimentação (item II.5)

III – B04 Pré-fissuramento – talude exposto (item II.9)

IV – C01 Aterro compactado em solo – diques e canais (item II.10)

V – C02 Transição compactada – diques e canais (item II.11)

VI – E03 Concreto Projetado com fibras (item II.12)

256. Tendo em vista as considerações apresentadas nesta instrução e o cálculo demonstrado no Apêndice acostado às Fls. 664-665, o sobrepreço total alcança 10,17% do valor total de referência para o Contrato 16856.

Tabela 6 – Valores encontrados para o sobrepreço no Contrato 16856

*Item*	*Grupo A*	*Grupo B*	*Total*
Contrato	216.123.581,77	430.694.951,83	646.818.533,60
Referência	168.842.391,51	418.265.292,09	587.107.683,59
Sobrepreço	47.281.190,27	12.429.659,74	59.710.850,00
Sobrepreço (%)	28,00%	2,97%	10,17%

V – PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

257. Ante o exposto, submete-se à consideração superior a seguinte proposta de encaminhamento:

I. Com fulcro no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, no art. 45 da Lei 8.443/1992 e no art. 251 do Regimento Interno/TCU, determinar à Furnas que:

a) Efetue a repactuação do valor do Contrato 16856 junto ao Consórcio Construtor Simplício, de comum acordo, a fim de se adotarem os valores indicados ao longo desta instrução e detalhados em seu Apêndice (Fls. 651-665);

b) Promova o desconto nas próximas medições e pagamentos de todo o montante pago a maior ao Consórcio Construtor Simplício por conta do Contrato 16856.

d) Promova a redução do BDI aplicável aos pagamentos efetuados após 31/12/2007 em decorrência da extinção da CPMF, descontando esse valor dos futuros pagamentos.

II. Determinar à Secob que monitore o cumprimento das determinações proferidas no item anterior, ficando desde já autorizada a realizar diligências ou inspeções que entender necessárias.

III. Informar ao Consórcio Construtor Simplício que, caso a repactuação ora determinada do valor do Contrato 16856 não seja aceita, as empresas integrantes do Consórcio poderão responder solidariamente pelos prejuízos apurados, nos termos da alínea ‘b’, § 2º, art. 16, da Lei 8.443/92.

IV. Encaminhar cópia da Decisão que vier a ser proferida no presente processo, acompanhada do relatório e voto que a fundamentam, ao Ministério de Minas e Energia. V. Encaminhar cópia da decisão que vier a ser prolatada, acompanhada do relatório e voto que a fundamentam, à Comissão Mista de Planos e Orçamentos Públicos do Congresso Nacional, em cumprimento ao Parágrafo 5º, art. 97, da Lei 11.768/2008, informando-a que, com relação aos indícios de irregularidade encontrados no empreendimento de implantação da UHE Simplício, a repactuação do Contrato 16856, ora determinada pelo Tribunal, resguarda o erário quanto a possíveis danos, não sendo recomendável a suspensão de sua execução física, orçamentária e financeira.

VI. Restituir os autos à Secob.”

9. Posteriormente, foi juntada aos autos nota técnica, com considerações adicionais de Furnas (fls. 668/683), tendo o relator original emitido o despacho transcrito a seguir (fls. 684/685):

“Cuidam os presentes autos de levantamento de auditoria nas obras de implantação de complexo de geração de energia elétrica de Simplício, no âmbito do Fiscobras 2007.

Após sagrar-se vencedora de leilão para a concessão de serviços de geração de energia elétrica, Furnas Centrais Elétricas S.A. firmou contrato com Consórcio Construtor Simplício para a execução da obra.

A contratação do consórcio por Furnas ocorreu por dispensa de licitação amparada no art. 32 da Lei 9.074/95.

O referido artigo também dispõe em seu parágrafo segundo que:

‘§ 2º Declarada vencedora a proposta referida neste artigo, os contratos definitivos, firmados entre a empresa estatal e os fornecedores de bens e serviços, serão, obrigatoriamente, submetidos à apreciação dos competentes órgãos de controle externo e de fiscalização específica .’ (grifei)

Veja-se que se trata de uma especial situação que envolve a participação de uma empresa estatal em leilão de concessão de serviços públicos e a consequente execução de obra com recursos da própria empresa.

A questão que se coloca é como se daria a fiscalização desta Corte sobre os recursos públicos aplicados na obra. Far-se-ia uma fiscalização tal e qual as demais obras públicas constantes do Fiscobras, ou uma análise de cunho mais finalístico, tendo em conta que a execução da obra decorreu de um leilão em que a estatal teria atuado estritamente como agente do mercado.

A dúvida não é nova no âmbito desta Casa, pois, mediante o Acórdão 1843/2007-Plenário, o TCU assim se manifestou:

‘9.2. dar ciência do inteiro teor da matéria tratada nestes autos à Secretaria-Geral de Controle Externo/TCU, a qual está encarregada de realizar estudos com vistas a propor a regulamentação do disposto no § 2º do art. 32 da Lei nº 9.074/1995 , na forma de determinação constante no item 9.2 do Acórdão nº 642/2005 - TCU - Plenário (Ata nº 18/2005, Sessão de 25/05/2005);’ (grifei)

Contudo, em contato de minha assessoria com a Segecex e com a Sefid, foi informado que tais estudos, por motivos diversos, não foram levados adiante.

Isto posto, embora a matéria ainda não esteja regulamentada, entendo pertinente que a Sefid se manifeste sobre o caso concreto, o que servirá até mesmo para lançar luzes sobre futura regulamentação da questão.”

10. Em atendimento à determinação do então relator, a Secretaria de Fiscalização e Desestatização (Sefid) se pronunciou nos seguintes termos (fls. 697/713):

“Introdução

Trata-se de Levantamento de Auditoria (Fiscalis nº 151/2007) realizado nas obras de implantação da Usina Hidroelétrica (UHE) de Simplício e Pequena Central Hidroelétrica (PCH) Anta, contratadas por Furnas Centrais Elétricas S.A. (Furnas).

2. Ocorre que Furnas firmou pré-contratos com as empresas projetista, construtora e fornecedora, respectivamente Engevix Engenharia, Construtora Norberto Odebrecht e IMPSA, relativos aos projetos básico de engenharia, básico ambiental e executivo, à construção civil e ao fornecimento e montagem eletromecânica para a implantação do empreendimento. Tendo vencido a licitação da concessão de outorga, contratou sem licitação essas empresas, amparada no art. 32 da Lei nº 9.074/95.

Lei 9.074/95

‘Art. 32. A empresa estatal que participe, na qualidade de licitante, de concorrência para concessão e permissão de serviço público, poderá, para compor sua proposta, colher preços de bens ou serviços fornecidos por terceiros e assinar pré-contratos com dispensa de licitação.

§ 1º Os pré-contratos conterão, obrigatoriamente, cláusula resolutiva de pleno direito, sem penalidades ou indenizações, no caso de outro licitante ser declarado vencedor.

§ 2º Declarada vencedora a proposta referida neste artigo, os contratos definitivos, firmados entre a empresa estatal e os fornecedores de bens e serviços, serão, obrigatoriamente, submetidos à apreciação dos competentes órgãos de controle externo e de fiscalização específica.’

3. O Acórdão nº 2090/2004-P determinou à Segecex a realização de estudos com vistas a propor a regulamentação do disposto no § 2º do art. 32 da Lei nº 9.074/95. Esses estudos, contudo, não foram realizados até a data desta instrução.

4. Dados os fatos relatados e após ouvida a Secob (fls. 617/650) sobre o assunto, solicitou o Ministro Relator a manifestação da Sefid sobre a forma que se dará a fiscalização do TCU sobre os recursos públicos aplicados na obra (fls. 684/685). Se fiscalizados ‘tal e qual as demais obras públicas constantes do Fiscobras, ou uma análise de cunho mais finalístico, tendo em conta que a execução da obra decorreu de um leilão em que a estatal teria atuado estritamente como agente de mercado’.

Histórico

5. A Light Serviços de Eletricidade S.A. recebeu a outorga da concessão para implantar o empreendimento de geração hidráulica de energia elétrica de Simplício, por meio de licitação, em 2001. Em 2002, essa concessionária, por desinteresse, devolveu a concessão ao Governo.

6. Após a devolução, Furnas recebeu a incumbência de realizar a ‘Adaptação dos Estudos de Impacto Ambientais (EIA) e a Atualização dos Estudos de Viabilidade’ do empreendimento. Para isso, celebrou, em 2003, acordo de cooperação com as empresas Alston, Desenvix, Construtora Norberto Odebrecht e Construtora Andrade Gutierrez.

7. Em 2005, Furnas assinou com a Parceira Privada/Majoritária EDP Energias do Brasil (EDP) Acordo de Confidencialidade e Termo de Compromisso visando a apresentação conjunta de proposta/lance no Leilão Aneel XXXXX-2005, Energia Nova – Novos Empreendimentos, de 16 dezembro de 2005, nos empreendimentos AHEs Simplício, Ipueiras e Mirador e em aproveitamentos eólicos.

8. Às vésperas do leilão, no dia 12 de dezembro, a EDP, parceira privada detentora de 51% da composição acionária da pretensa Sociedade de Propósito Específico - SPE, comunicou à Furnas sua desistência de participação no Leilão Aneel 002/2005 e a liberou para prosseguir no processo licitatório.

9. O Conselho de Administração de Furnas, no dia 14 de dezembro, aprovou a sua participação isolada no leilão, conforme orientação de sua holding Eletrobrás. No dia seguinte, aprovou a assinatura de pré-contratos necessários para a implantação do empreendimento, relativos aos projetos básico de engenharia, básico ambiental e executivo, à construção civil e ao fornecimento e montagem eletromecânica. Os pré-contratos foram firmados por R$ 32 milhões com a empresa projetista, Engevix, por R$ 270 milhões com a empresa fornecedora, IMPSA, e por R$ 650 milhões com a construtora, Norberto Odebrecht.

10. No leilão, Furnas foi a única licitante a apresentar lance e sagrou-se vencedora com um deságio de 0,1% abaixo do preço teto de R$ 116,00. Assinou o contrato de concessão de uso de bem público para o aproveitamento hidroelétrico de Simplício em 16 de agosto de 2006 e, logo após, contratou sem licitação as empresas pré-contratadas.

11. A Secex RJ fiscalizou esses contratos e identificou algumas irregularidades (fls. 170/176). Destaque-se: a não observância, por parte de Furnas, do parágrafo único do art. 26 da Lei 8.666/93, em relação aos citados contratos, e sobrepreço no contrato assinado entre Furnas e a construtora Norberto Odebrecht.

Lei 8.666/93

‘Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2o e 4o do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo único do art. 8o desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos. (Redação dada pela Lei nº 11.107, de 2005)

Parágrafo único. O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto neste artigo, será instruído, no que couber, com os seguintes elementos:

...

II - razão da escolha do fornecedor ou executante;

III - justificativa do preço.

...’

12. O sobrepreço inicialmente apontado pela Secex RJ foi de 42% no contrato de construção (fl. 176) e, após diligências à Furnas, audiências dos gestores, oitiva dos contratados, a Secob reestimou o sobrepreço para aproximadamente 10% (R$ 60 milhões) do valor desse contrato (fl. 648).

Análise Sefid

13. Salienta-se que esta instrução da Sefid não trata dos achados de auditoria relativos aos sobrepreços encontrados, pois esses achados foram minuciosamente tratados pela Secex-RJ e pela Secob, que detém expertise na matéria. Procura-se focar a análise em pontos não examinados ou analisados apenas tangencialmente, importantes para a melhor compreensão do caso concreto e normatização da matéria.

14. Atendendo ao despacho do Ministro Relator, este parecer foca no tipo de controle a ser exercido pelo TCU nos pré-contratos assinados sem licitação, com base no permissivo disposto no art. 32 da Lei 9.074/95.

15. A Constituição Federal de 1988 - CF em seu art. 37, inciso XXI, estabelece que:

‘Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

...

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.’

16. A Magna Carta estabelece como regra para a administração pública direta e indireta a realização de licitação. Este procedimento proporciona a observância dos princípios constitucionais da impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e isonomia, bem como outros princípios infraconstitucionais como o da oferta mais vantajosa à administração pública e o do julgamento objetivo.

17. Observa-se que somente se admite a não realização de licitação nos casos especificados em lei, conforme dita a própria CF. A Lei 8.666/93 relaciona os casos de licitação dispensável. No caso em tela, a Lei 9.074/95 estabeleceu mais um caso, não relacionado na Lei 8.666/93, de licitação dispensável, com o aval da CF.

18. Note-se que o art. 32 da Lei 9.074/95 permite que a licitante estatal realize pré-contratos, sem a realização de licitação, para compor sua proposta para participar de procedimentos de licitações de outorgas de concessão ou permissão de serviços públicos.

19. Observa-se que essa lei alcança essencialmente o setor elétrico, que possui estatais, sociedades de economia mista ou empresas públicas, competindo com empresas privadas na disputa por concessões de serviço público. Observa-se que o uso desse permissivo legal é frequente nos setores de linhas de transmissão e geração de energia.

20. De início, cabe avaliar se o caso concreto de Furnas se subsume à regra permissiva criada por essa lei.

Subsunção do caso concreto ao art. 32 da Lei 9.074/95

21. Observa-se que a licitação da outorga de concessão, no caso de Simplício, foi de uso de bem público para produtor independente de energia, conforme dispõe a minuta de contrato que acompanhou o edital de licitações, constante do site da Aneel (acessado em 26/8/2010, endereço: http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/editais_geracao/documentos_editais.cfm?IdProgramaEdital=50).

22. Cabe analisar se a dispensa de licitação do art. 32, que se refere à permissão ou à concessão de serviço público, alcança, no caso de geração hidroelétrica, concessão ou permissão de uso de bem público (UBPGH), para o caso de produtor independente.

23. A Lei 9.074/95 distingue concessão de serviço público de concessão de uso de bem público. O art. 5º estabelece que:

‘Art. 5º São objeto de concessão, mediante licitação:

I - o aproveitamento de potenciais hidráulicos de potência superior a 1.000 kW e a implantação de usinas termelétricas de potência superior a 5.000 kW, destinados a execução de serviço público;

II - o aproveitamento de potenciais hidráulicos de potência superior a 1.000 kW, destinados à produção independente de energia elétrica;

III - de uso de bem público, o aproveitamento de potenciais hidráulicos de potência superior a 10.000 kW, destinados ao uso exclusivo de autoprodutor, resguardado direito adquirido relativo às concessões existentes.’

24. O art. 11 define o que seja ‘produtor independente de energia’.

‘Art. 11. Considera-se produtor independente de energia elétrica a pessoa jurídica ou empresas reunidas em consórcio que recebam concessão ou autorização do poder concedente, para produzir energia elétrica destinada ao comércio de toda ou parte da energia produzida, por sua conta e risco.’

25. O art. 13 é explícito ao definir o tipo de concessão, no que se refere ao produtor independente e os normativos que regrarão sua atividade.

‘Art. 13. O aproveitamento de potencial hidráulico, para fins de produção independente, dar-se-á mediante contrato de concessão de uso de bem público, na forma desta Lei.

Parágrafo único. O Produtor Independente de energia elétrica estará sujeito às regras de comercialização regulada ou livre, atendido ao disposto nesta Lei, na legislação em vigor e no contrato de concessão ou no ato de autorização, sendo-lhe assegurado o direito de acesso à rede das concessionárias e permissionárias do serviço público de distribuição e das concessionárias do serviço público de transmissão. (Redação dada pela Lei nº 11.943, de 2009).’

26. O art. 31 da mesma lei cita explicitamente os dois regimes de concessão e permissão:

‘Art. 31. Nas licitações para concessão e permissão de serviços públicos ou uso de bem público, os autores ou responsáveis economicamente pelos projetos básico ou executivo podem participar, direta ou indiretamente, da licitação ou da execução de obras ou serviços.’

27. Percebe-se que o legislador distingue o regime de concessão e permissão de serviços públicos do regime de concessão e permissão de uso de bem público. Uma análise literal do art. 32, que somente menciona concessão e permissão de serviço público, levaria a conclusão de que a licitação somente seria dispensável para os casos de concessão ou permissão de serviço público e, portanto, não abrangeria a presente concessão de uso de bem público para o aproveitamento hidroelétrico (UBPGH) de Simplício.

28. Por outro lado, em uma análise teleológica, chega-se a um entendimento diverso.

29. Para geração de energia existem três regimes possíveis. Dois mais tradicionais e já em desuso, originários do Código de Águas (Decreto nº 24.643/1934): regime de serviço público, voltado para o atendimento do público em geral, e autoprodutor, utilizado para o consumo próprio da energia gerada. O regime de produção independente de energia (PIE), criado a partir da Lei 9.074/95, de maior utilização atualmente, permite a comercialização parcial ou total da energia, podendo haver consumo próprio, venda ao mercado livre e venda ao mercado regulado de energia. Esse regime de PIE é utilizado em associação ao uso de bem público para fins de geração hidroelétrica.

30. A Lei 9.074/95, no que toca à geração de energia, abre a possibilidade de existência de um mercado competitivo, no qual diversos agentes concorrem para produzir e para vender energia elétrica.

31. Doutrinariamente, um contrato de uso de bem público é um contrato administrativo pelo qual o Poder Público atribui a utilização exclusiva de um bem de seu domínio a particular, para que o explore segundo sua destinação específica, com retribuição pecuniária do privado para o ente público ou não. Assume o privado os riscos inerentes ao seu negócio, não cabendo, diferentemente da concessão de serviço público, cláusulas relativas a equilíbrio econômico financeiro, reajustes ou revisões.

32. Objetivou-se, com esse novo regime, o estabelecimento de regras mais atreladas ao direito privado de forma a viabilizar a formação de um mercado competitivo que pudesse trazer uma regulação estatal menos intrusiva, com a obtenção das vantagens relacionadas à concorrência, como qualidade e menor preço, sem, contudo, desprezar certas garantias para o abastecimento do sistema elétrico.

33. No caso de geração hídrica de energia elétrica, a propriedade concedida, o potencial hídrico, está revestida de grande importância social e interesse nacional. Mesmo que se entenda que a Constituição Federal não definiu prima facie os serviços elétricos como serviços públicos, por força do art. 21, inciso XII, alínea b, discussão esta bastante polêmica na doutrina e objeto da Ação Direta Inconstitucionalidade (ADI) nº 3.090-6/DF e ADI nº 3.100/DF, ainda não julgadas pelo STF, não se pode negar que, embora a lei tenha estabelecido a possibilidade de utilização do regime de concessão de uso de bem público para fins de geração elétrica, esse regime tem características semelhantes à de concessão de serviço público.

34. Em verdade, os editais de licitação dos novos empreendimentos, a partir do novo modelo instituído em 2004, vêm obrigando o concessionário a vender a totalidade ou a maior parte da energia a ser produzida no mercado regulado, que abastece a população brasileira de forma geral. Essa energia é comprada pelas concessionárias de serviço público distribuidoras de energia, que a fornece ao usuário final.

35. A própria Lei de Concessoes de Serviço Público, Lei 8.987/95, que regula o art. 175 da CF/88, é aplicada por força do art. 4º da Lei 9.074/95 às concessões de uso de bem público para fins de geração elétrica.

‘Art. 4º As concessões, permissões e autorizações de exploração de serviços e instalações de energia elétrica e de aproveitamento energético dos cursos de água serão contratadas, prorrogadas ou outorgadas nos termos desta e da Lei nº 8.987, e das demais.’

36. Embora não sejam observados, nos contratos de uso de bem público de geração de energia hídrica, todos os mandamentos da Lei 8.987/95, como as revisões periódicas, a apropriação, para fins de mocidade tarifária, das receitas alternativas e dos ganhos de eficiência empresarial e o reequilíbrio econômico-financeiro, estão presentes boa parte deles, como a reversibilidade dos bens à União, a possibilidade de intervenção na concessão e a maior parte das cláusulas essenciais dos contratos de concessão definidas nessa lei de concessoes de serviços públicos.

37. O interesse público, nesse tipo de contrato, é razão suficiente para justificar cláusulas que preveem a intervenção na concessão, em casos de inadequação em sua exploração, para a garantia da continuidade do abastecimento de energia. É indubitável que a transmissão e distribuição de energia elétrica são serviços públicos e não é possível dissociar esses serviços públicos da geração de energia, que é a base de toda a cadeia elétrica.

38. Mesmo considerando o entendimento de que não se trata exatamente de concessão de serviço público, é fácil perceber as similitudes entre este regime e o de UBPGH.

39. Além disso, há razões de ordem prática que também justificam a dispensa de licitação para a assinatura dos pré-contratos.

40. A finalidade do art. 32 é permitir que o licitante estatal, que participe de um ambiente de mercado competitivo, concorrendo com empresas privadas, não seja obrigado a realizar licitações prévias para a realização de pré-contratos de forma a elaborar sua proposta.

41. Por hipótese, supondo que a estatal fosse obrigada a fazer licitações prévias para a assinatura de pré-contratos nas áreas de construção, projetos e fornecimento de equipamentos, ela incorreria em despesas oriundas desses procedimentos, sem, contudo, ter certeza se sua proposta sairia vencedora.

42. Outro aspecto é que as várias etapas de um procedimento licitatório prévio poderiam demandar um tempo excessivo a ponto de inviabilizar a participação da estatal no leilão da concessão, devido à possibilidade de recursos judiciais.

43. Mesmo que se conseguisse viabilizar uma licitação a tempo, a publicidade inerente a um procedimento licitatório resultaria na divulgação dos valores e preços obtidos na licitação prévia. Logo, os adversários na licitação da outorga de concessão saberiam os principais custos da estatal, podendo, com isso, tirar proveito dessas informações e diminuir a possibilidade de êxito da estatal na licitação para a obtenção do UBPGH.

44. Todos esses problemas trariam uma desvantagem competitiva para a estatal em relação às licitantes privadas.

45. Outra possibilidade, não sendo viável firmar pré-contratos com prévia licitação, seria simplesmente não firmar pré-contratos. Ressalta-se, entretanto, que a expertise de estatais que concorrem em licitações de outorga desse tipo de concessão é a operacionalização da geração e venda de energia e não a construção direta de hidroelétricas. Para a realização de um empreendimento como o de Simplício, que é considerado de porte médio no setor, poucas são as construtoras com capacidade para construir empreendimentos dessa natureza e menor ainda a quantidade de fornecedores de equipamentos como, por exemplo, os que fornecem as turbinas para geração de energia.

46. Certamente, a estatal teria dificuldades em orçar sua proposta sem o amparo de empresas especializadas nos diversos segmentos necessários para a construção e implantação de uma usina hidroelétrica. A incerteza dos custos para a construção da usina, na ausência de pré-contratos, poderia levar a subestimativa ou superestimativa dos custos para a construção, tornando a proposta da concessionária estatal inviável do ponto de vista econômico-financeiro, trazendo, por consequência, prejuízos futuros, ou tornando a proposta pouco competitiva no leilão, causando o insucesso para a obtenção da outorga da concessão.

47. Ainda que a estatal tivesse condições de estimar os custos de construção com precisão, sem recorrer à expertise das empresas construtoras, projetistas e fornecedoras, e o fizesse com êxito, a ausência dos pré-contratos traria insegurança à estatal.

48. Realizar licitações para contratar fornecedores e construtores após a assinatura do contrato de concessão de UBPGH pode trazer dificuldade à estatal quanto ao cumprimento do cronograma de implantação do empreendimento concedido, definido pela Aneel, e, consequentemente, aumentar os riscos do próprio sistema elétrico, que, após a concessão da outorga, passa a contar com a energia a ser gerada, na data definida no contrato de concessão. Um atraso no cronograma poderia levar à inviabilidade econômico-financeira do empreendimento, na medida em que atrasaria os recebimentos provenientes da venda de energia, dificultando a amortização dos investimentos já realizados, e implicaria no pagamento de pesadas multas contratuais ao Poder Concedente.

49. Observa-se que o tempo necessário para a finalização de um procedimento licitatório dessa complexidade para a contratação de empresas projetistas, construtoras e fornecedoras, de antemão, já poderiam atrasar o cronograma acordado no contrato de concessão, sem se considerar a possibilidade de recursos judiciais. De forma geral, os prazos normais para a construção de uma usina hidroelétrica são longos, mas não há muita margem para atrasos nas obras.

50. Além disso, a estatal poderia se ver na dificuldade de não encontrar disponibilidade de fornecedores para a aquisição de certos tipos de equipamento. Nesse sentido, os pré-contratos dão garantia de que serão fornecidos os serviços e equipamentos pré-acordados.

51. Dessa feita, a realização de pré-contratos e, se vencedora, dos contratos decorrentes, sem a realização de licitação, é procedimento adequado e importante para assegurar um bom encaminhamento dos trabalhos de construção de usina hidroelétrica. Servem para aumentar a precisão das estimativas da estatal para a construção da obra e dão maior segurança em relação ao cumprimento de prazos e em relação à obtenção dos necessários equipamentos para a conclusão da obra.

52. Por fim, há que se considerar também que, nos últimos anos, ocorreram apenas leilões de outorgas de concessão de uso de bem público, no que tange a potenciais hidroelétricos de maior volume. Interpretar o art. 32 da Lei 9.074/95 literalmente e restritivamente, excluindo-se a possibilidade de estatais firmarem pré-contratos para a participação nessas outorgas, implicaria em tornar esse dispositivo inaplicável à realidade atual do setor, letra morta.

53. Portanto, considerando que a concessão de UBPGH possui características de serviço público, que a realização de licitações para a assinatura de pré-contratos traria desvantagens competitivas à estatal, podendo, inclusive, inviabilizar sua participação no leilão da concessão, que a não pré-contratação traria insegurança à estatal ao cumprimento do cronograma de construção e ao início de operação da usina hidroelétrica, que nos últimos anos ocorreram apenas leilões de outorgas de concessão de uso de bem público para empreendimentos hídricos de médio e grande porte, depreende-se que se deve interpretar o art. 32 da Lei 9.074/95 de forma a incluir no permissivo de dispensa de licitação, para fins de assinatura de pré-contrato, as estatais participantes de leilões de outorga de uso de bem público para fins de geração de energia hidroelétrica.

54. Observa-se, todavia, que a ampliação do alcance da expressão ‘concessão e permissão de serviço público’ para concessão e permissão de uso de bem público deve ser aplicada especificamente para a geração de energia elétrica, dada as particularidades expressas acima, não se tratando de uma interpretação que alcança toda e qualquer concessão ou permissão de uso de bem público.

55. Dessa forma, entende-se que não houve descumprimento por parte de Furnas da obrigação de licitar em relação às pré-contratações realizadas para fins da participação no leilão da outorga de concessão do aproveitamento hidroelétrico de Simplício.

56. Considerando que esse entendimento é fruto de interpretação teleológica da lei, em oposição à literalidade do dispositivo, propõe-se, para que não haja dúvidas por parte da administração pública sobre essa relevante matéria, que o TCU fixe o entendimento de que o permissivo trazido no art. 32 da Lei 9.074/95 alcança os casos de concessão ou permissão de uso de bem público para fins de geração de energia elétrica.

57. Superado esse ponto, passa-se à análise sobre a obrigatória observância ao art. 26 da Lei 8.666/93 na utilização do permissivo trazido no art. 32 da Lei 9.074/95.

Análise sobre a Obrigatória Observância ao art. 26 da Lei 8.666/93

58. Considerando a possibilidade de a estatal firmar pré-contratos para viabilizar sua proposta em procedimento licitatório de concessão de outorga de uso de bem público para fins de geração hidroelétrica (UBPGH), com base no art. 32 da Lei 9.074/95, deve a empresa, no caso de não realizar licitação, obrigatoriamente observar o art. 26 da Lei 8.666/93?

Parágrafo único. O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto neste artigo, será instruído, no que couber, com os seguintes elementos:

...

II - razão da escolha do fornecedor ou executante;

III - justificativa do preço.

...’

59. Observa-se que o art. 26 indica que certos casos, enumerados na própria lei 8.666/93, de dispensa e inexigibilidade de licitação, devem observar regras específicas para que tenham eficácia. Ocorre que o art. 32 da Lei 9.074/95 não foi incluído textualmente na Lei 8.666/93.

60. De início, observa-se que a Lei 8.666/93, de acordo com o art. 1º, é a lei geral de licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, compras, entre outros, no âmbito da administração pública. A lei geral de licitações é de observância obrigatória e dispõe não só sobre os procedimentos licitatórios, como também, sobre as regras a serem seguidas no caso de não haver a obrigatoriedade de licitação. Como lei geral, deve sempre ser observada, mesmo havendo legislação específica, quando sua aplicação será ao menos subsidiária no preenchimento de lacunas normativas.

61. A Lei 9.074/95 trata especificamente sobre ‘normas para outorga e prorrogações das concessões e permissões de serviços públicos e dá outras providências’, não é legislação específica sobre licitações para construção de usinas hidroelétricas. Em verdade, não há legislação específica para tratar dessas construções, portanto, a lei geral de licitações é exatamente a norma aplicável.

62. O caso em tela trata de exceção à adoção de procedimento licitatório por estatal para a assinatura de pré-contratos. Se vencida a licitação da outorga da concessão, haverá, com base nos pré-contratos, a construção de hidroelétrica com a contratação, sem licitação, da obra, dos projetos e dos fornecedores. Trata-se de um tipo de licitação dispensável.

63. A licitação é dispensável quando existe possibilidade de competição, mas há razões que podem justificar a não utilização do procedimento licitatório. A Lei 8.666/93, no art. 24, enumera os casos em que a administração tem discricionariedade no decidir sobre a utilização ou não do procedimento licitatório. O art. 32 da Lei 9.074/95 encaixa-se exatamente nessa definição de licitação dispensável e abre pontualmente mais uma possibilidade, além das enumeradas na lei geral de licitações.

64. Como a regra é a realização da licitação e esta leva ao atendimento dos princípios constitucionais de observância obrigatória, como o da isonomia, da publicidade, da impessoalidade, da legalidade, do devido processo legal, da eficiência, da moralidade, entre outros, o legislador ordinário estabeleceu na Lei 8.666/93 modo de garantir, mesmo quando dispensável a licitação, o respeito a esses princípios.

65. Por isso, deve o administrador dar publicidade à contratação sem licitação, motivar a escolha do contratado e justificar o preço acertado de forma a demonstrar a impessoalidade da decisão e o atendimento aos princípios da eficiência e da moralidade. O art. 26 da Lei 8.666/93 garante exatamente isso.

66. Nesse sentido, os preços acordados devem se limitar aos preços existentes no mercado, referenciados preferencialmente em bancos de dados oficiais de preços, não pode haver negociação de termos aditivos que suplantem os limites estabelecidos na lei 8.666/93, entre outros.

67. Entende-se que o cumprimento desses dispositivos deve ser observado desde a assinatura dos pré-contratos, mas a publicidade, por meio da publicação na imprensa oficial, deve ocorrer apenas a partir da assinatura dos contratos com as empresas privadas, após vencer o leilão de outorga da concessão. Isso porque, veicular essas informações na assinatura dos pré-contratos, antes do leilão de outorga, poderia beneficiar seus concorrentes privados que saberiam de antemão quem seriam os projetistas, fornecedores e construtores da estatal.

68. Embora o art. 32 da Lei 9.074/95 não esteja textualmente incluído na lei 8.666/93, submete-se, como caso de dispensa de licitação, a essa lei geral de licitações e aos princípios constitucionais atinentes que conduzem, também, à aplicação do art. 26 da Lei 8.666/93.

69. Por isso, entende-se que a contratação de terceiros pela administração pública para a construção de usinas hidroelétricas, mesmo quando dispensável a licitação por força do art. 32 da Lei 9.074/95, submete-se a Lei 8.666/93 e, consequentemente, há obrigatória observância do art. 26 desta Lei.

70. Para que não haja dúvidas por parte da administração sobre essa relevante matéria, propõe-se que o TCU fixe o entendimento de que se aplica a Lei 8.666/93 para a contratação de terceiros pela administração pública indireta para a construção de usinas hidroelétricas, devendo ser observado, quando da utilização do permissivo disposto no art. 32 da lei 9.074/93, o art. 26 da Lei 8.666/93, entre outros.

71. Vencido esse ponto, passa-se à análise do tipo de fiscalização a ser realizada pelo TCU nos contratos firmados por estatais - empresa pública ou sociedade de economia mista - com terceiros privados para a execução de obra, decorrentes da outorga de concessões de serviço público.

Fiscalização do TCU nos Contratos de Obras para Exploração de Concessão de Serviço Público

72. O Ministro Relator pede a manifestação da Sefid quanto ao seguinte ponto (fl. 684/685):

‘...como se daria a fiscalização desta Corte sobre os recursos públicos aplicados na obra. Far-se-ia uma fiscalização tal e qual as demais obras públicas constantes do Fiscobras, ou uma análise de cunho mais finalístico, tendo em conta que a execução da obra decorreu de um leilão em que a estatal teria atuado estritamente como agente de mercado.’

73. De início cabe frisar que o objetivo de Furnas, ao participar da licitação da concessão de uso de bem público, é gerar e comercializar energia elétrica. Observa-se que para atingir tal fim necessita construir a usina hidroelétrica. Para fazê-lo, contratou empresas privadas projetista, construtora e fornecedora de equipamentos.

74. Evidenciam-se dois momentos distintos. O da assinatura do contrato de outorga de concessão de uso de bem público, atrelado ao contrato de comercialização de energia no ambiente regulado (CCEAR), e a implantação da usina hidroelétrica.

75. O primeiro momento define as receitas da concessionária ao longo dos 30 anos de vigência do CCEAR, pois nesse contrato estão definidas as quantidades de energia que serão vendidas para o ambiente regulado e o preço acertado no leilão. Observa-se que o contrato de concessão de uso de bem público é de 35 anos, sendo que os 5 primeiros anos são necessários para a construção da usina. Por isso, o CCEAR tem vigência nos 30 anos restantes da concessão.

76. O concessionário é responsável, segundo o edital e a minuta de cotrato, por sua conta e risco, pela elaboração dos projetos da UHE e pela execução das obras correspondentes e deve colocar em operação a usina no prazo contratado, assumindo toda a responsabilidade pelo descumprimento do prazo, salvo quando provocado por atos do poder público ou por caso fortuito ou força maior ou, ainda, se descobertos materiais de interesse geológico ou arqueológicos.

77. Observa-se que o preço pago pela energia é reajustado pela inflação medida pelo IPCA. Não há clausulas de reequilíbrio econômico financeiro, pois, conforme análise em item anterior, trata-se de concessão de uso de bem público e não de serviço público. Não há transferência para o consumidor de ganhos de eficiência empresarial ou receitas alternativas e não há possibilidade de alteração para mais ou para menos do preço da energia, a não ser a correção anual pelo IPCA. Estabelecido no leilão o preço (P) a ser pago pela energia e definida a quantidade (Q) de energia a ser produzida, obtém-se, independente dos reais custos de produção, a receita (R) do empreendimento a ser gerada por toda a concessão (P x Q = R).

78. O segundo momento define os investimentos necessários e demais custos de operação. Nota-se que a viabilidade econômico-financeira do empreendimento será definida pela diferença entre as saídas de caixa (investimentos, despesas operacionais, manutenção e tributos) e as entradas de caixa (receitas auferidas com venda de energia). Como as receitas já estão pré-definidas no próprio contrato, quanto menores as saídas de caixa, maior a viabilidade econômico-financeira do empreendimento e vice-versa.

79. Usinas hidroelétricas exigem um volume muito elevado de investimentos em termos absolutos e em termos relativos, se comparados com os seus próprios custos de operação e manutenção. Há grandes aportes financeiros para a construção da hidroelétrica nos primeiros anos, sem que esta gere qualquer receita. A partir do 4º ou 5º ano, quando as turbinas começam a operar, as receitas decorrentes da venda de energia começam a amortizar os investimentos realizados.

80. Logo, a viabilidade de empreendimentos dessa natureza será definida principalmente pela relação entre investimentos (I) realizados e a quantidade (Q) de energia a ser gerada (I/Q). De acordo com essa relação, a Empresa de Pesquisa Energética (EPE) estabelece o preço teto de início de leilão, que será tanto maior quanto maior for essa relação (I/Q). Desenvolve para isso um fluxo de caixa descontado com estimativas baseadas em estudos técnicos a valores de mercado.

81. No leilão de outorga, as empresas privadas e estatais interessadas concorrem entre si em um ambiente de mercado, teoricamente competitivo. Eventualmente, pode acontecer de não haver interessados ou, como no caso de Simplício, de haver um único interessado.

82. O leilão de outorga da concessão tenderá a reduzir ainda mais o preço da energia estimado pela EPE. Espera-se que o empresário eficiente tenha capacidade de otimizar seus custos e, para vencer o leilão, oferte um preço de energia suficientemente baixo para vencer seus concorrentes, mas, mesmo assim, capaz de gerar retorno financeiro adequado às suas pretensões. Quanto menor o preço da energia obtido no leilão, melhor para o usuário de energia, já que esses valores serão repassados para a tarifa de energia, via distribuidora.

83. Vencido o leilão e assinado o contrato de concessão, o concessionário está por sua conta e risco e dependerá de sua eficiência para obter margens adequadas de retorno, que somente conseguirá se tiver custos gerais reduzidos, visto que não é possível aumentar as receitas.

84. Percebe-se que uma gestão ruim do negócio, por parte do concessionário, ou uma avaliação subestimada do investimento gerará uma impossibilidade de amortização do investido e comprometerá a viabilidade do negócio, gerando prejuízos. Isto é, as receitas auferidas ao longo dos 30 anos de concessão não serão suficientes para amortizar os investimentos realizados e o empreendimento contabilizará fluxo de caixa negativo.

85. Uma estatal que venha a vencer um leilão de outorga de concessão de uso de bem público para geração hidroelétrica terá esses desafios. Pressupondo factível o preço ofertado em leilão, se realizar investimentos em montantes adequados, terá rentabilidade assegurada no empreendimento, caso contrário, suas receitas não cobrirão o capital investido e resultará em prejuízos à empresa estatal.

86. O procedimento licitatório comum, quando realizado corretamente, além de assegurar a observância de princípios constitucionais e legais - isonomia, publicidade, eficiência, moralidade, etc - tende a assegurar a contratação por preço adequado. A disputa entre os interessados privados pelo contrato com a estatal faz com que os licitantes ofertem preços menores, que proporcionam uma redução de custos para a administração pública.

87. Como visto anteriormente, nesses casos de pré-contratos, as estatais podem não realizar licitação para contratar empresas a fim de construir usinas hidroelétricas. Embora possam não licitar, continuam obrigadas a respeitar os mandamentos constitucionais e legais que devem pautar as decisões de entidades públicas e os contratos administrativos. A fim de verificar a observância desses mandamentos, o TCU possui, por força constitucional, o poder-dever de fiscalização.

88. De forma geral, o TCU não possui meios para fiscalizar todos os contratos realizados pela administração pública direta e indireta. Utiliza-se de amostras que são escolhidas com base em critérios de relevância, materialidade e risco.

89. Ressalte-se que contratos administrativos firmados entre estatais e empresas privadas, com a finalidade de construir usinas hidroelétricas, atendem aos três critérios definidores para a realização de fiscalização.

90. A construção de usinas hidroelétricas tem extrema relevância para o acréscimo da oferta de energia elétrica. Trata-se de uma energia renovável, não poluidora e mais barata que as demais fontes geradoras de energia, em regra. Portanto, é inquestionável a relevância de empreendimentos dessa natureza.

91. Sobre a materialidade, uma usina como a de Simplício, que é considerada de porte médio, por volta de 310 MW de capacidade instalada, necessita de investimentos superiores a 1 bilhão de reais (em valores atuais) para sua construção. Registra-se que empreendimentos de grande porte podem chegar a vários bilhões de reais: Usinas de Santo Antônio – 9 bilhões, Jirau – 8 bilhões, Belo Monte – 19 bilhões, aproximadamente. Portanto, é indiscutível a materialidade desse tipo de investimento.

92. Em relação ao risco, note-se que são contratos realizados sem a utilização de procedimentos licitatórios para a contratação. A ausência de licitação implica que a administração pública deverá assegurar a eficiência, a moralidade, a impessoalidade e o preço adequado por outros meios. Sem a licitação, aumenta-se o risco de haver o desrespeito a esses princípios e o cometimento de irregularidades.

93. A ausência de disputa entre empresas interessadas no contrato administrativo, que geraria uma redução de preços, impõe a necessidade de negociações entre o ente público e o privado, que deverão ser feitas sempre com a observância de parâmetros de preços, preferencialmente de banco de preços oficiais, que garantam a contratação a valores de mercado.

94. A escolha da empresa deve ser pautada em critérios técnicos e impessoais de forma a atender o interesse público. Deve-se decidir justificadamente entre as várias opções privadas que poderiam assinar os contratos com a estatal.

95. A ausência de licitação aumenta tanto o risco de irregularidades que, embora o TCU já tivesse competência constitucional para fiscalizar as empresas estatais e, por consequência, esses contratos, o legislador entendeu por bem tornar obrigatória a submissão desses contratos ‘à apreciação dos competentes órgãos de controle externo e de fiscalização específica’, de acordo com o § 2º do art. 32 da Lei 9.074/95. Fica explícita nesta Lei a necessária ação do controle externo de forma a gerar para as empresas fiscalizadas, a estatal e a privada, a expectativa de controle e assegurar a observância ao interesse público.

96. Na prática, caso as contratações da estatal sejam feitas inadequadamente, seja com sobrepreço, ou com projetos não otimizados, haverá um prejuízo milionário para a estatal que não terá seus investimentos amortizados em detrimento do particular beneficiado.

97. Por sua alta materialidade, relevância e risco entende-se que esses contratos devem ser submetidos a um controle rigoroso por parte do TCU, que avalie as justificativas das escolhas das empresas privadas, a adequabilidade do projeto, incluindo-se a solução de engenharia, os preços e as quantidades contratadas, o respeito aos cronogramas acordados, às normas de desembolso e aos limites legais impostos a aditivos contratuais, entre outros. Isso é, há que se fazer um acompanhamento minucioso dos contratos dessa natureza, firmados sem licitação.

98. Ainda que se considere que a construção da hidroelétrica seja área fim da estatal, a fiscalização minuciosa do TCU após a obtenção da outorga da concessão, por meio de leilão, não traz nenhum prejuízo à estatal, ao contrário, traz a possibilidade de corrigir desvios e com isso salvaguardar o erário.

99. Explica-se que há entendimento firmado pelo TCU de que não cabe realizar licitação, quando se trata de atividade fim de estatal e esta atua em mercado competitivo. Esse entendimento deriva de interpretação constitucional fundamentada no § 1º do art 173 da CF/88, que procura estabelecer, em ambiente de exploração de atividade econômica stricto sensu, regramentos especiais de forma a viabilizar a competição entre estatais - empresas públicas e sociedade de economia mista - e empresas privadas. Esse artigo dispõe que:

‘Art. 173 ...

§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

...

II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da administração pública; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

...’

100. Como se nota, a Constituição procurou dar igualdade de competição entre as estatais e as empresas privadas participantes dos mesmos mercados. Embora a lei referida no § 1º do art. 173 não tenha sido editada até o momento, o TCU interpretou o dispositivo e entendeu que a realização de obrigatória licitação, no que se refere à atividade fim da estatal, quando em mercados competitivos, levaria a uma inequívoca desvantagem competitiva, onerando custos e aumentando o tempo decisório. Essa desvantagem tornaria inviável a participação de estatais nesses mercados. Como exemplos, imagine-se a inviabilidade do Banco do Brasil se tivesse que realizar licitação para emprestar dinheiro aos seus clientes, ou a Petrobras tendo que licitar, no mercado internacional, para comprar e vender petróleo.

101. Esse entendimento do TCU foi bastante discutido em diversos processos. Citam-se os Acórdãos 121/98 – Plenário, 624/2003 – Plenário, 1581/2003 – Plenário, entre outros.

102. A exceção à licitação por essa interpretação constitucional, todavia, é bastante estrita, mediante análise caso a caso, e somente aplicada quando de fato não seria razoável licitar. Pode-se entender, nesses casos específicos, que como o gestor público necessita tomar decisões rápidas, a fim de competir em ambiente de mercado, ele contaria com maior liberdade e discricionariedade o que levaria a uma fiscalização por parte do TCU com critérios mais flexíveis, de cunho mais finalístico.

103. Não é, porém, no que se refere à construção de hidroelétricas, esse o caso.

104. Vencido o leilão de outorga, resta à concessionária construir a usina hidroelétrica. Ela já é detentora da concessão e tem prazo compatível, 4 a 5 anos, para operacionalizar o empreendimento. No caso de Simplício, a venda de energia já está totalmente assegurada para o mercado cativo e, portanto, não há que se falar mais em mercado competitivo, pois já não existe competição alguma. Trata-se simplesmente de uma obra pública a ser realizada por uma estatal, que tem uma finalidade importante, a geração de energia elétrica.

105. Pode-se compará-la à construção pela Petrobras de uma plataforma de petróleo ou de uma refinaria, ou mesmo ao Banco do Brasil, quando contrata obra para construir uma agência bancária. São todas atividades relevantes e ligadas à atividade fim da estatal, mas de forma alguma poderia se usar o argumento de mercado competitivo para tornar a fiscalização do TCU mais flexível, de cunho mais finalístico.

106. Ainda que, por hipótese, a estatal tivesse que negociar, após a implantação da usina, a energia gerada em mercado, a construção da usina e a negociação de energia seriam dois momentos bem distintos. Apenas no segundo momento subexistiriam as necessárias hipóteses que poderiam sugerir uma fiscalização de cunho mais finalístico, quais sejam, a necessidade de tomada de decisão rápida, com maior liberdade gerencial para o administrador público, e o ambiente de competição com empresas privadas.

107. Além disso, a fiscalização minuciosa do TCU, nesses tipos de empreendimento, geraria uma expectativa de controle que tenderia a diminuir a possibilidade de irregularidades. Ainda assim, se encontradas irregularidades, as ações corretivas determinadas pelo TCU poderiam evitar custos adicionais que comprometeriam a rentabilidade do empreendimento e evitariam prejuízos à estatal.

108. Portanto, não é o caso de flexibilizar ou mitigar a fiscalização do TCU nos procedimentos para a construção de usina hidroelétrica sob o argumento de que é área fim da concessionária ou porque a execução da obra decorreu de um leilão em que a estatal teria atuado estritamente como agente de mercado.

109. Concluindo, é opinião desta Unidade Técnica que a fiscalização a ser desenvolvida nos procedimentos realizados por concessionárias estatais para a construção de usinas hidroelétricas deve ter rigor e detalhamento tal qual o realizado no Fiscobras, dada a grande materialidade desse tipo de empreendimento, a relevância para a segurança energética e o risco de irregularidades em razão de ausência de licitação. Não subexistem as hipóteses de competição de mercado e necessidade de tomar decisões rápidas, no momento da construção de usina hidroelétrica, que ensejariam um tipo de fiscalização mais flexível e de cunho finalístico. A fiscalização minuciosa e tempestiva do TCU, juntamente com determinações corretivas, podem evitar custos adicionais à estatal que comprometeriam a viabilidade econômico-financeira do empreendimento, diminuindo a possibilidade de prejuízo ao erário.

Sobre a Edição de Instrução Normativa do TCU

110. Em relação à edição de Instrução Normativa por parte do TCU para regulamentar os procedimentos fiscalizatórios a serem utilizados nos casos de utilização do art. 32 da Lei 9.074/95, entende-se desnecessária essa ação, no momento, em razão dos argumentos que se seguem.

111. Mesmo havendo a confluência dos critérios, risco, materialidade e relevância, a fiscalização a ser realizada não difere do que normalmente se faz em relação às fiscalizações das grandes obras públicas a cargo da Secob.

112. A utilização de pré-contratos e, caso vencedora no leilão de outorga de concessão, a assinatura dos contratos sem licitação, para a construção da infraestrutura necessária para a exploração do serviço de público, devem observar a legislação existente, Lei Geral de Licitações e Contratos Administrativos, determinações e entendimentos exarados pelo TCU sobre a matéria, entre outros. Na opinião dessa Unidade Técnica não há vazio normativo sobre a matéria.

113. A exigência de submissão dos contratos definitivos firmados entre a empresa estatal e os fornecedores de bens e serviços à apreciação do TCU, conforme reza o § 2º do art. 32 da Lei 9.074/95, não estabelece novo tipo de controle prévio, abolido antes da CF/88. Não fica a estatal submetida a uma prévia avaliação dos contratos pelo TCU para poder iniciar os procedimentos de construção da infraestrutura. O TCU, recebido os contratos definitivos, estabelecerá um cronograma de fiscalização da obra que deverá ser adequado ao planejamento anual de fiscalização da própria Secob.

114. As particularidades decorrentes da utilização do art. 32 da Lei 9.074/95 poderão ser analisadas caso a caso e, havendo necessidade, corrigidas gradualmente por meio de determinações e fixações de entendimento. No futuro, se observado número expressivo de determinações e fixações de entendimento sobre a matéria, poderá haver a consolidação dessa jurisprudência por meio da edição de uma Instrução Normativa. Essa foi, aliás, a sistemática adotada para a edição das Instruções Normativas que tratam de concessões de serviços públicos, IN TCU nº 27/98 e 43/2002.

115. Para o presente momento, entretando, conclui-se pela desnecessidade de edição de Instrução Normativa do TCU para regulamentar o § 2º do art. 32 da Lei 9.074/95.

116. Pelo exposto, entende-se pertinente propor a desconstituição do item 9.2.2 do Acórdão 2090/2004-Plenário.

Conclusão

( omissis )

125. Propôs-se a desconstituição do item 9.2.2 do Acórdão 2090/2004-Plenário.

Proposta de Encaminhamento

Ante o exposto, encaminhe-se os autos ao Gabinete do Ministro Relator, Benjamin Zymler, com as seguintes propostas:

I. Fixar entendimento, com base no art. 15, inciso I, alínea ‘q’ e no art. 17, § 2º, do Regimento Interno do TCU, sobre questão de direito da forma que se segue:

a) as concessionárias estatais podem se socorrer do permissivo disposto no art. 32 da Lei 9.074/95 para viabilizar proposta em licitações de outorga de concessões de uso de bem público para fins de geração de energia hidroelétrica;

b) mesmo na utilização da hipótese de dispensa de licitação disposta no art. 32 da Lei 9.074/95, aplica-se a Lei 8.666/93, inclusive seu art. 26, na contratação com terceiros para fins de construção de empreendimento concedido.

II. Desconstituir o item 9.2.2 do Acórdão 2090/2004-Plenário.”

11. Solicitada, então, a manifestação do Ministério Público junto ao Tribunal (MP/TCU) acerca das indagações postas no despacho anterior e da instrução da Sefid, o Parquet elaborou o parecer reproduzido abaixo (fls. 715/722):

“Trata-se de Levantamento de Auditoria realizado nas obras de implantação da Usina Hidroelétrica (UHE) de Simplício e Pequena Central Hidroelétrica (PCH) de Anta, contratadas por Furnas Centrais Elétricas S.A.

Como bem esclareceu a instrução, Furnas Centrais Elétricas S.A. firmou pré-contratos com as empresas projetista, construtora e fornecedora, respectivamente Engevix Engenharia, Construtora Norberto Odebrecht e IMPSA, com fundamento no art. 32 da Lei 9.074/95, in verbis:

§ 1º Os pré-contratos conterão, obrigatoriamente, cláusula resolutiva de pleno direito, sem penalidades ou indenizações, no caso de outro licitante ser declarado vencedor.

Furnas Centrais Elétricas S.A. acabou por vencer a licitação da concessão de geração de energia elétrica e, por isso, contratou sem licitação as empresas com as quais havia firmado os pré-contratos. Os contratos examinados nestes autos são os seguintes: n.º 16856 (execução de obras civis para implantação do AHE Simplício – Queda Única), n.º 16938 (fornecimento e montagem dos equipamentos eletromecânicos constantes do AHE Simplício – Queda Única) e n.º 16466 (realização de projeto básico de engenharia, projeto básico ambiental, projeto executivo de engenharia, projeto executivo de linhas de transmissão 138 kV e apoio à obra), respectivamente.

A Secex/RJ, em análises antecedentes, levantou a ocorrência de impropriedades, incluindo a infringência do parágrafo único do art. 26 da Lei 8.666/93 e sobrepreço no contrato firmado com a Norberto Odebrecht. O sobrepreço inicialmente apontado pela Secex/RJ, da ordem de 42% do contrato de construção, foi reestimado pela Secob em 10% do valor contratado, que corresponde a 60 milhões de reais.

De qualquer forma, a última instrução elaborada pela Sefid não trata de questões atinentes ao sobrepreço, mas sim de assuntos relacionados ao tipo de controle que deve ser exercido pelo TCU nos pré-contratos assinados sem licitação, com supedâneo no citado art. 32 da Lei 9.074/95 (Lei que trata da outorga e das prorrogações das concessões e permissões de serviços públicos). Saliente-se que o Plenário desta Corte de Contas, por meio do Acórdão 2090/2004, dentre outras deliberações, havia determinado à Segecex que elaborasse ‘estudos com vistas à regulamentação do disposto no § 2º do art. 32 da Lei 9.074/95’.

O Exmo. Ministro-Relator Benjamin Zymler, mediante Despacho de fl. 714, solicita a manifestação do MP/TCU a respeito das indagações levantadas em seu Despacho de fls. 684/685 e do conteúdo da instrução da Sefid de fls. 697/712.

Quanto ao Despacho de fls. 684/685, sobressai o seguinte questionamento:

‘Veja-se que se trata de uma especial situação que envolve a participação de uma empresa estatal em leilão de concessão de serviços públicos e a consequente execução de obra com recursos da própria empresa.

A dúvida não é nova no âmbito desta Casa, pois, mediante o Acórdão 1843/2007-Plenário, o TCU assim se manifestou:

Contudo, em contato de minha assessoria com a Segecex e com a Sefid, foi informado que tais estudos, por motivos diversos, não foram levados adiante.

Note-se, portanto, que o Eminente Relator determinou a análise do caso concreto, o que poderia servir de parâmetro para a regulamentação determinada pelo Plenário do TCU. A instrução de fls. 697/712 procura atender ao determinado no Despacho de fls. 684/685.

Embora o art. 37 da Constituição Federal, em seu inciso XXI, estabeleça como regra para a contratação de obras, serviços e compras a realização de processo licitatório, também prevê que tal regra possa ser excepcionada em situações previstas em lei. O caso em exame revela uma especificidade que impõe análise diferenciada por parte da Corte de Contas. Refiro-me à utilização de um permissivo legal para dispensa de licitação que, como vimos, não está previsto na Lei 8.666/93, mas sim na Lei 9.074/95.

Verifica-se que o art. 32 da Lei 9.074/95 prevê a dispensa de licitação para celebração de pré-contratos, expressamente, nos casos de ‘concorrência para concessão e permissão de serviço público’. Como bem assinalou a instrução, a Lei 9.074/95 também distingue o regime de concessão e permissão de serviços públicos do regime de concessão e permissão de uso de bem público. Isso poderia levar à conclusão de que a licitação não seria dispensável no presente caso, posto que envolve a concessão de uso de bem público para o aproveitamento hidrelétrico de Simplício.

Não obstante, são aceitáveis os argumentos utilizados pela unidade técnica para demonstrar que, para efeito de aplicação da norma contida no art. 32 da Lei 9.074/95, o regime de concessão de uso de bem público pode ser equiparado ao de concessão de serviço público. Para tanto, a Sefid se utiliza de argumentação bem fundamentada, que busca demonstrar, no caso concreto, as semelhanças entre os dois regimes.

Se existe discussão quanto ao reconhecimento dos serviços elétricos como serviços públicos, é porque o regime de concessão de uso de bem público para fins de geração de energia elétrica tem características próximas as da concessão de serviço público. Conforme informa a instrução técnica, essa discussão já chegou ao Supremo Tribunal Federal, mediante as ADIs XXXXX/DF e 3.100/DF, ainda não julgadas no mérito.

Ainda que não se admita que a geração de energia elétrica não é exatamente concessão de serviço público, há semelhanças entre o seu regime (concessão de uso de bem público) e o regime de concessão de serviço público. De se destacar o fato de que a distribuição e a transmissão de energia, que são considerados serviços públicos, dependem da geração de energia elétrica, que é a base da cadeia que se desenvolve até a disponibilização do serviço ao consumidor.

Também há razões de ordem prática para se considerar a equiparação desses regimes para fins de reconhecimento da incidência de determinadas normas legais. Interessa-nos, especialmente, compreender se o permissivo estatuído no art. 32 da Lei 9.074/95 deve ser aplicado ao caso concreto. A excepcionalidade criada pelo referido dispositivo objetiva dar condições ao ente estatal de participar de licitações em ambiente competitivo, disputando com empresas privadas a concessão para geração de energia elétrica. Se a entidade tivesse que realizar licitações para firmar pré-contratos, possivelmente estaria prejudicada a sua participação em licitações da espécie, seja por ter incorrido em custos adicionais, seja por não conseguir finalizar o processo licitatório a tempo.

A entidade, portanto, caso realizasse a licitação para a pré-contratação, estaria incorrendo em despesas decorrentes dos certames licitatórios, sem que soubesse se venceria a licitação da qual concorreria. Ademais, como enfatizou a instrução, a divulgação de valores e preços na licitação para a pré-contratação daria aos licitantes adversários informações essenciais sobre os custos da estatal. Certamente isso prejudicaria a entidade na licitação para a concessão de geração de energia elétrica.

A opção de não firmar pré-contratos poderia levar a entidade, diante da incerteza quanto aos custos, a ofertar preços distantes da realidade. Ainda que, por exemplo, a estatal tivesse condições de estimar os custos de construção, projetos e equipamentos, teria que considerar, diante da inexistência de pré-contratos, uma margem de erro bastante larga.

Outro ponto levantado pela instrução diz respeito ao fato de que, diante da ausência de pré-contratos, a entidade teria que fazer licitações para contratar fornecedores e empreiteiras após a assinatura do contrato de concessão de outorga, o que poderia dificultar sobremaneira o cronograma de implantação da usina hidrelétrica. Isso também levaria à majoração dos custos do empreendimento, ao atraso na amortização (decorrente da postergação indesejável de receitas) e, também, ao aumento dos riscos do sistema elétrico, haja vista que esse passa a contar com a energia gerada por aquela usina a partir da data definida para sua implantação.

A Sefid também alerta para o fato de que poderia ocorrer certa indisponibilidade de fornecedores para determinados tipos de equipamento, problema que pode ser equacionado com a celebração de pré-contratos.

Informa a instrução que, nos últimos anos, o aumento do potencial hidrelétrico do país, mormente no que se refere a empreendimentos de médio e grande portes, vem sendo feito por intermédio de concessões de uso de bem público. Assim sendo, caso não se estenda sua aplicação a esse tipo de concessão, o permissivo contido no art. 32 da lei 9.074/95 seria inaplicável para a atual realidade do setor de geração de energia hidrelétrica.

Por todas essas razões, tomando como base apenas o caso concreto , compreendo que a celebração de pré-contratos com dispensa de licitação, com supedâneo no mencionado dispositivo legal, pode ser admitida nas concessões para a geração de energia elétrica. Os fundamentos para a existência do dispositivo, em princípio, serviriam não apenas para os casos de concessão de serviço público, mas também para os casos de concessão de uso de bem público para fins de geração de energia elétrica.

No caso examinado neste Levantamento de Auditoria, essa interpretação leva ao entendimento de que são aceitáveis os pré-contratos firmados por Furnas Centrais Elétricas S.A. com dispensa de licitação, visto que não estaria a ofender as normas contidas no art. 3º da Lei 8.666/93 e no inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal.

Embora concorde que, no caso em exame, é cabível interpretar que se deu a concretização do suporte fático que permite a incidência do art. 32 da Lei 9.074/95, bem como que toda a argumentação expendida pela unidade técnica tem potencial para servir para casos hipotéticos semelhantes (licitações para concessão de uso de bem público para fins de geração de energia elétrica), penso que ainda é prematura uma afirmação peremptória sobre a matéria.

Claro está que a decisão que vier a ser proferida, ainda que restrita ao caso concreto, servirá de precedente para outras decisões e como norte para a fiscalização prevista no § 2º do art. 32 da lei 9.074/95. Sendo assim, me parece conveniente que, em vez de firmar entendimento sobre a matéria, o Tribunal permita que uma orientação jurisprudencial a respeito do assunto seja formada aos poucos, após o exame e decisão sobre outros casos que lhe forem submetidos, inclusive os advindos da referida espécie de fiscalização.

Ademais, embora seja louvável, sob diversos aspectos, a pretensão da unidade instrutiva de firmar, desde logo, entendimento definitivo sobre a matéria, temos que considerar que o Eminente Ministro Benjamin Zymler, por ora, determinou a manifestação da Sefid somente sobre o caso concreto, mas acentuou que essa analise serviria para ‘lançar luzes sobre futura regulamentação da questão’.

III

Outra questão levantada pela Sefid diz respeito à observância do art. 26 da Lei 8.666/93 nos casos relacionados à dispensa de licitação prevista no art. 32 da Lei 9.074/95. Vejamos o que dispõe o referido dispositivo da Lei de Licitações:

Parágrafo único. O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto neste artigo, será instruído, no que couber, com os seguintes elementos:

I - caracterização da situação emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa, quando for o caso;

II - razão da escolha do fornecedor ou executante;

III - justificativa do preço.

IV - documento de aprovação dos projetos de pesquisa aos quais os bens serão alocados.’

Considerando que existe a possibilidade de competição, motivo pelo qual a licitação pode ser dispensável e não inexigível; considerando que a Lei 8.666/93 sempre deve ser observada, mesmo existindo legislação específica a respeito de determinado procedimento de contratação; considerando que a contratação direta é uma exceção à regra que impõe a licitação, mas que deve atender aos princípios constitucionais aplicáveis à gestão pública; considerando que o administrador, em respeito aos referidos princípios, deve dar publicidade à contratação e deve justificar o preço acertado; a unidade técnica defende que, mesmo nos casos dos pré-contratos firmados com dispensa de licitação (com base no art. 32 da Lei 9.074/95), deve-se aplicar o art. 26 da Lei 8.666/93.

Por isso, a Sefid propõe que o Tribunal de Contas da União fixe entendimento no sentido de que:

‘b) mesmo na utilização da hipótese de dispensa de licitação disposta no art. 32 da Lei 9.074/95, aplica-se a Lei 8.666/93, inclusive seu art. 26, na contratação com terceiros para fins de construção de empreendimento concedido.’

Com efeito, na hipótese de dispensa de licitação com fundamento no art. 32 da Lei 9.074/95, aplica-se a Lei 8.666/93, mas apenas no que couber . Com a vênias por divergir de posicionamento revelado na percuciente instrução da Sefid, penso que o artigo expressamente citado na proposição não é aplicável.

Apesar dos argumentos trazidos pela Sefid, entendo que a exigência de motivação do ato de dispensa de licitação, neste caso, tem outras raízes. A regra estatuída pelo art. 26 da Lei de Licitações somente pode ser exigida nos casos discriminados no caput desse artigo. Nota-se que o legislador teve a preocupação de enumerar as situações em que cabem as exigências de comunicação à autoridade superior, de ratificação do ato e de publicação na imprensa oficial, de modo que não devem ser impostas para os casos de dispensa de licitação baseados em situações diversas, como no caso do art. 32 da Lei 9.074/95.

Não obstante, não se pode admitir que atos dessa natureza permaneçam na obscuridade. Como disse, por outras razões, entendo ser cabível a exigência de motivação do ato e de publicidade dos elementos essenciais da contratação direta.

A motivação do ato afigura-se como a justificação das razões para a adoção daquela medida. Nessa exposição de motivos, deve o administrador informar o fundamento legal, os fatos que demonstram a incidência daquela regra de direito e, se for o caso, a relação entre os acontecimentos e o ato praticado. A doutrina, de modo geral, considera que o dever de motivação dos atos administrativos justifica-se, com maior rigor, nas hipóteses em que existe uma margem mais dilatada de discricionariedade do administrador na realização do ato. Para o caso em análise, o fundamento para a exigência de motivação do ato de dispensa de licitação decorre expressamente do estabelecido em lei ordinária, qual seja: a Lei 9.784/99, in verbis:

‘Art. 50 . Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos , quando:

I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

(...)

IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório ;

(...)

§ 1o A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.’ (destacamos)

A sua vez, a publicidade do ato de dispensa fundamentado na Lei 9.074/95, assim como de sua motivação, é indispensável. O princípio da publicidade, consagrado no art. 37 da Constituição Federal, aponta para a necessidade de se expor publicamente o ato e, se for o caso, sua motivação, o que deve ser realizado com a publicação no Diário Oficial da União.

A avaliação da finalidade almejada pelas normas que integram o caput do art. 3º da Lei 8.666/93, leva à compreensão de que o ato de dispensa de licitação com fulcro no art. 32 da Lei 9.074/95 também deve obedecer ao princípio da publicidade. Afinal, ao enumerar os princípios aplicáveis às licitações, o dispositivo não indica que sejam cabíveis apenas nas modalidades ou espécies previstas na Lei de Licitações.

Uma leitura teleológica do artigo nos leva ao entendimento de que a observância dos princípios da legalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade e da probidade administrativa deve se dar não apenas na condução dos processos licitatórios, mas também nas contratações precedidas ou não de licitação. Sendo assim, pode-se sustentar que o próprio caput do art. 3º da Lei de Licitações, ao prever a obediência ao princípio da publicidade em atos que envolvam a contratação direta, também serve de apoio para a exigência de publicidade dos atos de dispensa fundamentados não apenas nessa lei, mas também no art. 32 da Lei 9.074/95 e em outras leis que prevejam a contratação direta.

Razoável entender que a publicação na imprensa oficial deva compreender uma síntese dessa motivação e que a descrição completa dessa motivação esteja registrada em documento ou nos autos de um processo de natureza administrativa. Por isso, ainda que não se pudesse exigir o cumprimento do art. 26 da Lei de Licitações, não resta dúvida de que o ato e sua motivação deveriam ser objeto de publicação na imprensa oficial, bem como de que a autoridade deveria elaborar documento ou processo com a descrição minudente das razões que levaram à consecução daquele ato (no presente caso, a celebração de pré-contratos e de contratos com dispensa de licitação).

O administrador, ao cometer um ato discricionário, o faz com certa margem de liberdade de atuação. Como o patrimônio gerido, na verdade, é público e serve para o atendimento dos interesses públicos, primário ou secundário, o administrador deve apresentar justificativas aos órgãos de controle e à sociedade, o que se dá mediante a publicidade de seus atos e das justificativas (motivação) para a adoção desses mesmos atos.

O registro documentado dos atos administrativos, em regra, é condição para a existência da chamada transparência administrativa. A argumentação que não esteja documentada não justifica com eficácia as ações administrativas adotadas, visto que não assegura o controle a posteriori dos órgãos competentes. A falta de registro documental dos atos pode resultar na infringência de normas e princípios dirigidos ao administrador público e que objetivam garantir a publicidade e a transparência dos atos administrativos.

Também é razoável compreender que tal documento (que traz a motivação do ato), considerando que estamos a falar em vultosas contratações para execução de projeto, de obra civil e de fornecimento de equipamentos, venha a justificar a escolha dos contratados, os preços acertados e as opções técnicas definidas. Caso não seja assim, a motivação do ato estará incompleta ou insuficiente. Evidentemente, para contratações cujos objetos são complexos e exigem decisões fundamentadas em aspectos técnicos, econômicos e jurídicos, a motivação do ato (no caso, ato de dispensa para pré-contratação) deve ser suficientemente detalhada.

De qualquer forma, o princípio da publicidade é uma das fontes para a exigência da motivação dos atos administrativos. A consequência lógica da elaboração da motivação é que essa, de alguma forma, seja divulgada publicamente. Para garantir o controle interno, externo ou o controle social, faz-se indispensável não apenas a fundamentação do ato, mas também que seja dada publicidade a tais justificativas. Para Odete Medauar, a exigência constitucional do dever de motivar os atos administrativos está implícita em normas constitucionais que consagram, inclusive, o princípio da publicidade, senão vejamos:

‘A ausência de previsão expressa, na Constituição Federal ou em qualquer outro texto, não elide a exigência de motivar, pois esta encontra respaldo na característica democrática do Estado brasileiro (art. 1º da CF), no princípio da publicidade (art. 37, caput) e, tratando-se de atuações processualizadas, na garantia do contraditório (inc. LV do art. 5º)’. (Direito Administrativo Moderno. 9ª Edição, São Paulo, Revista dos Tribunais, 2005)

Considerando, por fim, que, no caso de insucesso da entidade na licitação de outorga, os pré-contratos não surtirão efeitos, bem como o fato de que, caso sejam divulgadas informações sobre esses ajustes antes da licitação de outorga, isso poderia prejudicar a entidade no procedimento licitatório, parece-me razoável que a publicação na imprensa oficial deva ocorrer logo após a assinatura do contrato definitivo (que, por sua vez, deve ser assinado após a homologação do resultado da licitação). Note-se que esse também é o momento em que, por força do § 2º do art. 32 da Lei 9.074/95, os contratos definitivos devem ser submetidos à avaliação dos órgãos de controle. Essa postergação da publicação dos atos na imprensa oficial não deve impedir, contudo, a elaboração da motivação do ato de dispensa para a celebração dos pré-contratos, visto que sempre deve ser prévia ou concomitante à execução do ato.

A meu ver, aqui valem os mesmos argumentos utilizados na seção anterior a respeito de não ser oportuno que o Tribunal firme entendimento definitivo sobre o assunto, ainda mais por que teria como fundamento as ilações advindas de um único caso concreto. Aqui também cabe a percepção de que a formação e a consolidação da jurisprudência, por prudência, seja o caminho mais apropriado.

Ademais, entendo que o texto formulado pela zelosa Sefid, caso implementado, não deveria limitar a aplicação da Lei de Licitações a ‘contratação de terceiros para fins de construção de empreendimento concedido’. No caso vertente, por exemplo, verifica-se que a dispensa alcançou um pré-contrato para execução de outras espécies de serviço (projeto básico de engenharia, projeto básico ambiental, projeto executivo de engenharia, projeto executivo de linhas de transmissão 138 kV e apoio à obra) e, também, um pré-contrato para fornecimento e montagem dos equipamentos eletromecânicos.

Sendo assim, penso que, em lugar da proposição apresentada pela Sefid, deva ser determinado à Furnas Centrais Elétricas S.A. que, na hipótese de dispensa de licitação prevista no art. 32 da Lei 9.074/95, elabore previamente documento que sirva satisfatoriamente de motivação para as pré-contratações e que, caso vença a licitação de concessão de outorga, tão logo sejam celebrados os contratos definitivos derivados dos pré-contratos, faça publicar no Diário Oficial da União não apenas o ato que declarar a dispensa de licitação, mas também a sua motivação, sem prejuízo de promover a publicação a que alude o art. 61, parágrafo único, da Lei 8.666/93 (resumo do instrumento do contrato ou de seus aditamentos).

Na seção que trata da fiscalização do TCU nos contratos de obras da natureza da que está sendo examinada nestas contas, a instrução faz uma descrição detalhada e muito bem fundamentada sobre a atuação de Furnas Centrais Elétricas S.A. quando da exploração da atividade de geração de energia elétrica. Destaco a inferência de que, no chamado leilão de outorga, as empresas privadas e estatais interessadas concorrem em ambiente de mercado teoricamente competitivo, entretanto, pode ocorrer de não acudirem interessados ou, a exemplo do que ocorreu com Simplício, de haver um único interessado.

Após vencer o leilão e assinar o contrato de concessão, o concessionário sofre com os riscos do negócio e passa a depender de sua eficiência e de outras variáveis para obter margens razoáveis de lucro. A licitação de outorga, evidentemente, busca a obtenção de preços menores, inclusive em razão da pretensa concorrência entre empresas públicas e privadas, o que acabaria por reduzir o preço da energia elétrica paga pelos consumidores finais.

Como bem assinalou a instrução, a ausência de licitação para a celebração dos pré-contratos aumenta o risco da ocorrência de irregularidades, motivo pelo qual o legislador entendeu necessário, por meio § 2º do art. 32 da Lei 9.074/95, tornar obrigatória a ‘apreciação dos competentes órgãos de controle externo e de fiscalização específica’. Também concordo com a instrução quando sustenta que, em razão da alta materialidade, relevância e risco, os contratos devem ser rigorosamente examinados pelo Tribunal, inclusive sob os aspectos técnicos que levaram à escolha da empresa fornecedora ou prestadora de serviços. De se analisar, também, nesse procedimento de fiscalização, a adequabilidade do projeto, a solução de engenharia escolhida, os cronogramas, as normas de desembolso, os limites fixados para os aditivos e, como não poderia faltar, os preços e as quantidades contratadas.

O argumento da competição de mercado, em tese, serve para justificar a celebração dos pré-contratos com dispensa de licitação, mas não dizem respeito à fase de construção da usina hidrelétrica. Justamente por conta da flexibilidade e liberalidade concedidas pelo art. 32 da Lei 9.074/95 é que a atuação do Tribunal deva ser ainda mais célere, minuciosa e precisa. Não apenas a contratação, mas a execução dos contratos merecem, por parte do TCU, fiscalização rigorosa, inclusive sob os aspectos técnicos, econômicos e jurídicos.

No caso das obras, como bem sustentou a instrução, quando se inicia a fase de construção da usina, já não existe o chamado ambiente competitivo, que poderia justificar que a fiscalização do TCU se tornasse mais flexível e de cunho mais finalístico. O mesmo argumento serve para outros contratos, que não os que tenham como objeto obras ou serviços de engenharia.

Na verdade, o caso examinado nestes autos é um exemplo da necessidade de fiscalização rigorosa nas contratações diretas baseadas na Lei 9.074/95. Digo isso porque, segundo instruções precedentes, elaboradas pela Secex/RJ e pela Secob, há indícios de sobrepreço no contrato de execução das obras civis para implantação do AHE Simplício – Queda Única.

Não obstante a procedência de muitos dos argumentos contidos nos itens 110 a 116 da instrução, divirjo da unidade instrutiva no que se refere à deliberação contida no item 9.2.2 do Acórdão 2090/2004 - Plenário, que determina à Segecex que promova estudos com vistas à regulamentação do disposto no § 2º do art. 32 da Lei 9.074/95.

Assim como a instrução, entendo que não se faz necessária a edição de instrução normativa, mas por outras razões. A edição de uma IN é realmente desnecessária, mas apenas porque esse tipo de norma é dirigido não apenas aos servidores da Corte de Contas, mas também ao público externo. Logicamente, a norma que vise à regulamentação do § 2º do art. 32 da Lei 9.074/95 deve ter como destinatárias as unidades técnicas do Tribunal, motivo pelo qual, inclusive, a Segecex foi incumbida de estudar a viabilidade de sua elaboração.

Ao que parece, diante da relevância material e da necessidade de atuação rápida da unidade técnica competente, alguns critérios, procedimentos e prioridades podem ser definidos por intermédio de outra espécie de norma, como, por exemplo, de uma Portaria.

A unidade técnica pondera que a edição da norma regulamentar se mostra desnecessária inclusive porque o contrato pode ser examinado por meio do Fiscobras. De fato, quando o contrato avaliado diz respeito a uma obra , há que se admitir que, se por um lado, a fiscalização a ser exercida pode ter muitas das características de uma do Fiscobras, por outro lado, é razoável supor que certas peculiaridades, em determinadas ocasiões, podem exigir tarefas e procedimentos especiais, diferentes do que se faz por meio do Fiscobras.

De se salientar que, como visto, por meio do referido item 9.2.2 do Acórdão 2090/2004, o Plenário determinou à Segecex a realização de estudos com vistas à regulamentação do disposto no § 2º do art. 32 da Lei 9.074/95. Ora, a regulamentação deve alcançar todo e qualquer contrato firmado com base no citado dispositivo, não se limitando aos contratos para a realização de obras ou serviços de engenharia . Dessa forma, nem todos os contratos que serão avaliados pela Corte de Contas dizem respeito a obras e, por conseguinte, nem todos devem ser objeto do Fiscobras .

Os argumentos aduzidos pela instrução, pelas razões acima, não demonstram, com clareza, a inconveniência ou a inoportunidade da edição da norma de que trata o item 9.2.2 do referido julgado.

Por entender que o assunto merece aprofundamento e que a Segecex conta com unidades especializadas na elaboração de normativos internos, sugiro que a conveniência ou não da edição da norma seja discutida, em processo próprio, no âmbito da Segecex. Nesse ponto, ressalto que o Plenário não determinou expressamente a elaboração e a edição da norma, mas sim que a Segecex promovesse estudos nesse sentido.

Por todo o exposto, este representante do Ministério Público de Contas manifesta-se no sentido de que:

a) seja determinado à Furnas Centrais Elétricas S.A. que, na hipótese de dispensa de licitação prevista no art. 32 da Lei 9.074/95, elabore previamente documento que sirva, satisfatoriamente, de motivação para as pré-contratações e que, caso vença a licitação de concessão de outorga, tão logo sejam celebrados os contratos definitivos derivados dos pré-contratos, faça publicar no Diário Oficial da União não apenas o ato que declarar a dispensa de licitação, mas também a sua motivação, sem prejuízo de promover a publicação a que alude o parágrafo único do art. 61 da Lei 8.666/93 (resumo do instrumento do contrato ou de seus aditamentos); e

b) seja determinado à Segecex que, em processo próprio, realize os estudos previstos no item 9.2.2 do Acórdão 2090/2004 - Plenário e, caso entenda conveniente sua existência, promova a elaboração e edição desse normativo.”

12. Por fim, menciono que se juntou aos autos cópia do Acórdão nº 1.033/2010 – Plenário, relativo a solicitação, feita pela Comissão de Minas e Energia da Câmara dos Deputados, de informações sobre, entre outros, o presente processo (Ofício nº 384/2009 – fls. 686/692 do volume principal e fls. 40 do Anexo 6), bem assim que foi apensado a estes autos o TC-XXXXX/2009-8, referente à auditoria realizada nas obras do AEH de Simplício, no âmbito do Fiscobras/2009, no qual foi proferido o Acórdão nº 1.441/2009 – Plenário, do seguinte teor:

“9.1. encaminhar as seguintes determinações à Furnas Centrais Elétricas S/A:

9.1.1. formalizar, em relação ao contrato 16.856, as alterações nos volumes de escavações e tratamentos relativos à construção dos túneis e canais constantes do circuito hidráulico, bem como as demais alterações observadas nos quantitativos presentes na planilha de preços contratada, tão logo se conclua os pertinentes levantamentos;

9.1.2. manter os esforços para o cumprimento das condicionantes da licença de instalação n.º 456, de modo a obter a licença de operação em prazo hábil;

9.1.3. prever, em suas próximas licitações, cláusula definindo os critérios de aceitabilidade de preços unitários, com a fixação de preços máximos, tendo por limite os valores estimados no orçamento a que se refere o inciso IIdo § 2º do art. 40 da Lei n.º 8.666/93, desclassificando a proposta que não atender a esse critério, com base nos arts. 40, inciso X, e 48, inciso I, da mesma lei;

9.1.4. atentar, em relação ao edital CO.DAQ.G.0002.2009, para o disposto no § 6º, art. 109 da Lei 11.768/2008 - LDO 2009, em caso de acréscimos de serviços no contrato resultante do respectivo edital;

9.2. determinar o apensamento destes autos ao TC-XXXXX/2007-8.”

É o relatório.

VOTO

Conforme mencionado no relatório, trata o presente processo de auditoria, realizada no âmbito do Fiscobras/2007, nas obras de implantação do Complexo de Geração e Transmissão de Energia Elétrica (AHE) de Simplício – Queda Única.

2. O empreendimento engloba três obras distintas: uma Pequena Central Hidrelétrica – PCH Anta, com 28,8 MW de potência instalada –, uma Usina Hidrelétrica – UHE Simplício, com 305,7 MW de potência instalada – e obras de interligação (túneis, diques e canais ao longo de quase 30 km).

3. A importância sócio-econômica do empreendimento foi assim discriminada: “o AHE Simplício Queda Única, localizado no Rio Paraíba do Sul, na divisa dos estados do Rio de Janeiro e Minas Gerais, fará parte do Sistema Integrado Nacional, gerando 340 MW de potência. O AHE inundará apenas 15,36 km2, com uma relação potência instalada/área inundada superior a 10 MW/Km2, tornando o empreendimento elegível para a obtenção de créditos de carbono segundo o protocolo de Kyoto. Serão gerados 2.000 empregos diretos e 4.000 indiretos durante a construção, além de outros benefícios para a população local e meio ambiente, como construção de aterro sanitário, tratamento de efluentes domésticos lançados no Rio Paraíba do Sul”.

4. Inicialmente, foram apontados os seguintes indícios de irregularidades, classificados pela Secex/RJ como graves, com recomendação de paralisação:

a) contratação por dispensa de licitação, fundamentada no art. 32 da Lei nº 9.074/1995, sem razões adequadas da escolha do fornecedor e justificativa do preço, em desacordo com o parágrafo único, incisos II e III, do art. 26 da Lei nº 8.666/1993, nos Contratos nºs 16466 (realização de projeto básico de engenharia, projeto básico ambiental, projeto executivo de engenharia, projeto executivo de linhas de transmissão 138 kV e apoio à obra), 16856 (execução de obras civis para implantação do AHE Simplício – Queda Única) e 16938 (fornecimento e montagem dos equipamentos eletromecânicos constantes do AHE Simplício – Queda Única); e

b) sobrepreço no Contrato nº 16856, da ordem de 42% (R$ 191.264.736,31 – data-base de novembro/2005) do valor total do ajuste.

5. A análise, pela Secob, de diversos documentos juntados aos autos permitiu àquela unidade técnica alterar a classificação da irregularidade referente ao sobrepreço para grave, porém com recomendação de continuidade. Aquela unidade também entendeu que não seria o caso de suspensão cautelar de todos os pagamentos relativos aos contratos, a fim de não ensejar a paralisação completa do empreendimento, haja vista que restou demonstrado que os impactos decorrentes do atraso nas obras superariam os prejuízos potenciais oriundos dos indícios de sobrepreço no Contrato nº 16856.

6. Assim, a proposta apresentada foi no sentido de reter, cautelarmente, 10% dos pagamentos totais devidos ao Consórcio Construtor Simplício no âmbito desse ajuste, na forma da jurisprudência do Tribunal, a exemplo do Acórdão nº 2.603/2007 – Plenário.

7. O relator original do processo, Ministro Benjamin Zymler, não acatou as propostas de concessão de cautelar, tendo determinado apenas a realização de oitiva do Consórcio Construtor Simplício, relativamente ao sobrepreço no Contrato nº 16856, bem como audiência do Sr. José Pedro Rodrigues de Oliveira, ex-Diretor-Presidente de Furnas Centrais Elétricas S.A, para justificar as ocorrências apontadas no item 4 retro e o seguinte indício de irregularidade:

“estabelecimento de critérios exorbitantes de pagamento no Anexo 1F do Contrato 16856, consistindo da obrigatoriedade de pagamento integral do item de medição AO1 DAS ‘obras civis a preço unitário’, quando deveria se pago apenas o efetivamente realizado, contrariando o princípio da economicidade ( Constituição Federal/1988, art. 70).”

8. Quanto a esse indício de irregularidade, a Secob afirmou que foi saneado, ante o detalhamento dos serviços apontados inicialmente com unidade de medição VERBA, razão pela qual entendo que não cabe efetuar outros comentários sobre o assunto.

9. No que diz respeito à irregularidade descrita na alínea a do item 4, o relator original observou que o Consórcio Construtor Simplício foi contratado por dispensa de licitação amparada no art. 32 da Lei nº 9.074/1995, que estabelece normas para outorga e prorrogações das concessões e permissões de serviços públicos e dá outras providências, in verbis:

“Art. 32. A empresa estatal que participe, na qualidade de licitante, de concorrência para concessão e permissão de serviço público, poderá, para compor sua proposta, colher preços de bens ou serviços fornecidos por terceiros e assinar pré-contratos com dispensa de licitação.

§ 1o Os pré-contratos conterão, obrigatoriamente, cláusula resolutiva de pleno direito, sem penalidades ou indenizações, no caso de outro licitante ser declarado vencedor.

§ 2o Declarada vencedora a proposta referida neste artigo, os contratos definitivos, firmados entre a empresa estatal e os fornecedores de bens e serviços, serão, obrigatoriamente, submetidos à apreciação dos competentes órgãos de controle externo e de fiscalização específica.

10. Após destacar tratar-se de uma situação especial, que envolve a participação de uma empresa estatal em leilão de concessão de serviços públicos e a consequente execução da obra com recursos da própria empresa, e questionar como se daria a fiscalização desta Corte sobre os recursos públicos aplicados na obra – se “far-se-ia uma fiscalização tal e qual as demais obras públicas constantes do Fiscobras, ou uma análise de cunho mais finalístico, tendo em conta que a execução da obra decorreu de um leilão em que a estatal teria atuado estritamente como agente do mercado” –, o relator original solicitou o pronunciamento da Sefid e do MP/TCU a respeito do caso concreto, a fim de “lançar luzes sobre futura regulamentação da questão”.

11. Desde já, registro que a Secob, na instrução com a análise das razões de justificativa formuladas pelo Sr. José Pedro Rodrigues de Oliveira, asseverou que, tendo o Tribunal se pronunciado pela existência de amparo constitucional para o disposto no art. 32 da Lei nº 9.074/1995, conforme Acórdãos nº 2.090/2004 e 1.843/2007 – Plenário, não se aplicaria ao caso o disposto no art. 26 da Lei de Licitações e Contratos e seria a hipótese de aceitar a defesa do ex-gestor.

12. Posteriormente, na instrução datada de 14/9/2009, que cuidou da análise de elementos adicionais juntadas aos autos, a Secob considerou que e a contração direta se justifica na hipótese contemplada no art. 32 da Lei nº 9.074/1995, mas, no seu entender, “a dispensa do dever de licitar não vem acompanhada da dispensa do cumprimento dos demais princípios que regem a administração pública, especialmente o da moralidade, da publicidade e da economicidade como decorrência da eficiência”, destacando-se o teor do art. 26 da Lei nº 8.666/1993, “segundo o qual a dispensa deverá ser instruída com os seguintes elementos (dentre outros): (i) razão da escolha do fornecedor ou executante; e (ii) justificativa do preço”.

13. Na manifestação da Sefid, a unidade especializada concluiu seu exame nos termos reproduzidos a seguir:

“117. Analisou-se neste processo se a concessão de uso de bem público para fins de geração hidroelétrica se subsume ao permissivo disposto no art. 32 da Lei 9.074/95, se no caso de contração, sem licitação, com base no referido dispositivo deve-se observar a Lei 8.666/93 e especialmente o art. 26 desta Lei, se a fiscalização desenvolvida pelo TCU deve ser feita tal e qual as demais obras públicas constantes do Fiscobras ou uma análise de cunho mais finalístico e, por fim, a necessidade de edição de Instrução Normativa para normatização do § 2º da Lei 9.074/95.

118. Conclui-se que as concessões de uso de bem público para fins de geração hidroelétrica se subsumem ao permissivo disposto no art. 32 da Lei 9.074/95 e que não houve descumprimento, por parte de Furnas, da obrigação de licitar em relação às pré-contratações realizadas para fins da participação no leilão da outorga de concessão de uso de bem público do aproveitamento hidroelétrico de Simplício.

119. Propôs-se que o TCU fixe o entendimento de que o permissivo trazido no art. 32 da Lei 9.074/95 alcança os casos de concessão ou permissão de uso de bem público para fins de geração de energia elétrica, pois esse entendimento é fruto de interpretação teleológica da lei, em oposição à literalidade do dispositivo que excepciona apenas os casos de concessão ou permissão de serviços públicos.

120. Conclui-se que a contratação de terceiros pela administração pública para a construção de usinas hidroelétricas, mesmo quando dispensável a licitação por força do art. 32 da Lei 9.074/93, submete-se a Lei 8.666/93 e há, inclusive, obrigatória observância do art. 26 desta Lei.

121. Propôs-se que o TCU fixe o entendimento de que mesmo na utilização da hipótese de dispensa de licitação disposta no art. 32 da Lei 9.074/95, aplica-se a Lei 8.666/93, inclusive seu art. 26, tendo em vista que o art. 32 daquela lei não foi incluído textualmente na Lei Geral de Licitações e Contratos Administrativos.

122. Conclui-se que a fiscalização a ser desenvolvida pelo TCU nos procedimentos realizados por concessionárias estatais para a construção de usinas hidroelétricas deve ter rigor máximo, dada a grande materialidade desse tipo de empreendimento, a relevância para a segurança energética e o risco de irregularidades em razão de ausência de licitação. Não subexistem as hipóteses de competição de mercado e necessidade de tomar decisões rápidas, no momento da construção de usina hidroelétrica, que ensejariam um tipo de fiscalização mais flexível e de cunho finalístico. A fiscalização minuciosa e tempestiva do TCU, juntamente com determinações corretivas, podem evitar custos adicionais à estatal que comprometeriam a viabilidade econômico-financeira do empreendimento, diminuindo a possibilidade de prejuízo ao erário.

123. Entendeu-se não ser necessário o encaminhamento de proposta em relação a esta análise.

124. Conclui-se pela desnecessidade, no presente momento, de edição de Instrução Normativa por parte do TCU para regulamentar o § 2º do art. 32 da Lei 9.074/95, tendo em vista que trata-se de construção de obra pública com incidência normal da legislação pertinente e da fiscalização habitualmente desenvolvida pela Secob em grandes empreendimentos, que as particularidades decorrentes da utilização do retrocitado artigo poderão ser analisadas caso a caso e, havendo necessidade, corrigidas gradualmente por meio de determinações e fixações de entendimento, que somente na eventual observância de grande número de determinações e fixação de entendimentos poderá tornar-se, no futuro, recomendável a edição de IN do TCU.

125. Propôs-se a desconstituição do item 9.2.2 do Acórdão 2090/2004-Plenário.”

14. O MP/TCU, por sua vez, concordou com grande parte do exame feito pela Sefid, tendo defendido, entretanto, que, na hipótese de dispensa de licitação com fundamento no art. 32 da Lei nº 9.074/1995, aplica-se a Lei nº 8.666/1993, apenas no que couber, o que não seria o caso da regra estatuída pelo art. 26 da Lei de Licitações, a qual, no seu entender, somente poderia ser exigida nas situações discriminadas no caput desse artigo:

“Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2o e 4o do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo único do art. 8o desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos. (Redação dada pela Lei nº 11.107, de 2005)

Parágrafo único. O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto neste artigo, será instruído, no que couber, com os seguintes elementos:

I - caracterização da situação emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa, quando for o caso;

II - razão da escolha do fornecedor ou executante;

III - justificativa do preço.

IV - documento de aprovação dos projetos de pesquisa aos quais os bens serão alocados. (Incluído pela Lei nº 9.648, de 1998)”.

15. Segundo o Parquet, as exigências de motivação do ato de dispensa de licitação e de publicidade dos seus elementos essenciais teriam outras raízes no caso em análise, quais sejam, respectivamente: o art. 50, inciso IV e parágrafo único, da Lei nº 9.784/1991, transcrito a seguir, e o princípio da publicidade contemplado no art. 37 da Constituição Federal e no art. 3º, caput, da Lei nº 8.666/1993:

“Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:

(...)

IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;

(...)

16. Não obstante isso, o representante do MP/TCU considerou razoável que o documento com a dispensa de licitação apresente as razões da escolha dos contratados, os preços acertados e as opções técnicas definidas, sob pena de a motivação do ato ficar incompleta ou insuficiente.

17. Diante desse cenário, é possível deduzir que a escolha de qualquer uma das análises feitas no processo apontará para a mesma solução: a necessidade de justificar a seleção do contratado e o preço ajustado.

18. Verifico que o caput do art. 26 da Lei de Licitações excluiu da obrigação de seguir suas regras, atinentes à comunicação dos atos de dispensa, inexigibilidade e retardamento indicados à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, nos prazos fixados, as dispensas para contratações de pequeno valor e os casos em que a licitação é dispensada, conforme §§ 2º e 4º do art. 17 da mesma lei.

19. Nesse sentido, entendo que a intenção do legislador não foi enumerar as situações em que cabem as referidas exigências, como defendeu o MP/TCU, mas ressalvar as hipóteses em que não devem ser requeridas, pelo pequeno valor envolvido nas contratações ou pela existência de interesse público que torne dispensada a realização de certame.

20. Infiro, portanto, que tanto o art. 26 da Lei nº 8.666/1993 como o art. 50, inciso IV e parágrafo único, da Lei nº 9.784/1991 e o princípio da publicidade, contemplado, entre outros, no art. 37 da Constituição Federal e no art. 3º, caput, da Lei nº 8.666/1993, podem ser utilizados para se exigir, nos contratos firmados com base no art. 32 da Lei nº 9.074/1995, a existência de fundamentação, em especial quanto às razões de escolha do contratado e à justificativa do preço, e a publicidade dos atos de dispensa.

21. Em relação à publicidade dos atos, tenho por razoável o entendimento de que deve ocorrer após a assinatura do contrato definitivo, pois, de fato, “no caso de insucesso da entidade na licitação de outorga, os pré-contratos não surtirão efeitos” e a divulgação de informações sobre esses ajustes, antes da licitação de outorga, tem o potencial de prejudicar a entidade no procedimento licitatório.

22. Desse modo, quanto ao encaminhamento a ser dado às questões tratadas neste tópico, considerando até mesmo as dúvidas suscitadas na aplicação do art. 26 da Lei nº 8.666/1993 às dispensas fundamentadas no art. 32 da Lei nº 9.074/1995, concluo, primeiramente, que não cabe aplicar multa ao ex-gestor ouvido em audiência, conforme sugeriu a Secob.

23. Sobre a proposição da Sefid de firmar entendimento definitivo sobre o assunto, acompanho o parecer do MP/TCU no sentido de que, tratando a análise aqui efetivada de caso concreto, é mais conveniente que a deliberação a ser proferida pelo Tribunal se restrinja a efetuar orientação a Furnas sobre o ponto (a qual, a meu ver, na linha da jurisprudência mais recente do TCU, deve se dar sob a forma de alerta), deixando que a orientação jurisprudencial seja formada aos poucos até que, se for o caso, seja objeto de registro em súmula.

III

24. Relativamente ao sobrepreço no Contrato nº 16856, antes de adentrar no seu mérito, destaco que, após a análise pela Secob de diversos documentos juntados aos autos e a realização de adaptações em parte das referências de custos utilizadas no relatório de auditoria, o sobrepreço indicado na audiência foi reduzido para cerca de 20% do montante do contrato, equivalente a R$ 128.531.131,64.

25. No que diz respeito às razões de justificativa apresentadas, a unidade técnica defendeu que caberia excluir a responsabilidade do Sr. José Pedro Rodrigues de Oliveira, por ser impossível ao dirigente máximo de Furnas conferir todos os preços unitários de todas as licitações e contratações realizadas, sendo, que, no caso, se valeu também de pareceres jurídicos e técnicos da entidade e houve aprovação pela Diretoria de Furnas da assinatura do pré-contrato com a Construtora Norberto Odebrecht S.A., do qual adveio o Contrato nº 16856.

26. Todavia, observo que, depois da análise dos esclarecimentos apresentados, de acordo com a análise do Auditor encarregado da instrução dos autos, o sobrepreço não foi descaracterizado, embora tenha sido diminuído para 14,52% do valor do Contrato nº 16856 (R$ 82.019.089,59) – fl. 611.

27. O Secretário Substituto, à época, da Secob, por sua vez, ponderou que não deveria haver alteração do BDI proposto pelo contratado (35,74%) para o calculado no processo (29,63%), haja vista que o contrato foi firmado em 30/11/2006, anteriormente à edição do Acórdão nº 325/2007 – Plenário (o qual foi utilizado para se chegar ao citado percentual de 29,63), e que essa deliberação sofreu evolução com a prolação do Acórdão nº 1.591/2008 – Plenário (fls. 613/615).

28. Diante do princípio da segurança jurídica, concordo com essa manifestação, registrando que, com a manutenção do BDI contratual de 35,74%, o sobrepreço global do contrato se reduziu para R$ 60,5 milhões (10,32%), tendo, depois da análise de novos elementos, diminuído ainda mais, para R$ 59,7 milhões (10,17% – fl. 648).

29. Após a derradeira instrução da Secob, ressalto que Furnas voltou a se manifestar no processo, consoante nota técnica juntada às fls. 668/683, onde procurou demonstrar as dificuldades vivenciadas na implantação do empreendimento em questão – notadamente porque, três dias antes do leilão, foi surpreendida com a decisão da Parceira Privada EDP de não mais participar do certame em conjunto com a entidade –, sua necessidade e importância para o País e suas características de execução, no intento de demonstrar sua complexidade e sua especificidade, que justificariam os preços ajustados.

30. Entre suas observações, a empresa informou que o percentual de 10,17%, calculado para o sobrepreço com base na “Referência”, corresponde, na realidade, a 9,23%, se levado em conta o “Contrato”, caracterizando, por si mesmo, “a inexistência de sobrepreço, em conformidade com todos os princípios da boa orçamentação”.

31. Ante as colocações feitas nos autos a respeito das várias oportunidades que a empresa teve para apresentar elementos de defesa adicionais, Furnas afirmou que, se houvesse mais tempo para novas argumentações, possibilitando uma defesa mais ampla, “ficaria demonstrado que os preços retratam o conhecimento profundo que tem de orçamentação de serviços, dentro de uma realidade da obra tão complexa, caracterizando a regularidade dos preços contratados”.

32. Sobre o ponto, impende destacar que a Secob, em suas manifestações nos autos, considerou adequadamente as peculiaridades do empreendimento na análise do sobrepreço e efetuou os ajustes devidos, quando necessário, tendo, inclusive, acatado várias das ponderações formuladas por Furnas e se valido das fiscalizações realizadas no âmbito do Fiscobras de 2008 e 2009 para avaliar, in loco, a situação das obras e, assim, subsidiar seu pronunciamento. Também afirmou que a situação singular “não se aplica a tudo, mas somente àqueles serviços realmente distintos”.

33. Além disso, verifico que foram utilizados, como base de comparação de preços, sistemas referenciais de custos aprovados por órgãos da Administração Federal (Sinapi, Sicro 2, Sinctran e sistemas referenciais da Codevasf e do Dnocs), o que revela, conforme apontou a unidade técnica, a adoção de “metodologia regularmente praticada no âmbito das fiscalizações de obras públicas”.

34. Segundo consignado pela Secob, os outros sistemas referenciais (DAER/RS e SEI/SP) foram utilizados pela equipe de auditoria de forma secundária, somente nos itens onde não foi possível levantar serviços similares, e Furnas, em sua manifestação prévia, também usou o Sicro e, subsidiariamente, o DAER/RS para comprovar os preços contratados.

35. Ainda observo que, embora relativamente o percentual apurado de sobrepreço não se mostre demasiado, há circunstâncias no caso que indicam que o Tribunal deve atuar com rigor, a fim de evitar maiores prejuízos aos cofres públicos.

36. Primeiramente, registro que, no âmbito do Fiscobras de 2010, foram detectados novos indícios de irregularidades que apontam para a deficiência do projeto básico do empreendimento e para a realização de acréscimos indevidos no Contrato nº 16.856 em cerca de R$ 40 milhões, conforme as seguintes ocorrências, ora em fase de oitiva de Furnas e do consórcio contratado:

“ a) participação de Furnas, no leilão do AHE Simplício de Geração de Energia - Queda Única, com base em estudo de viabilidade inadequado e deficiente, até em razão de imprecisões do Projeto Básico, “acabando por impactar a fase de execução, com expressivo efeito econômico sobre o negócio, demonstrado pelo valor presente líquido negativo do fluxo de caixa associado ao empreendimento, consoante a Nota Técnica DPF.F nº 09/2009;

b) celebração do aditamento nº 03 ao Contrato 16.856, realizando acréscimos de R$ 40.448.100,52 na parte do contrato executada pelo regime de empreitada por preço global, afrontando a Cláusula 5º do Contrato, em desacordo com art. 54 da Lei 8666/1993; e

c) aprovação de projeto básico deficiente das obras civis da PCH Anta, UHE Simplício e circuito hidráulico (canais, túneis e diques) do complexo AHE Simplício - Queda Única, acarretando grandes alterações em relação ao projeto e orçamento iniciais, em desacordo com art. 6º, inciso IX e art. 8º da Lei 8.666/93”.

37. Em segundo lugar, consoante aduziu a própria empresa, o empreendimento em questão “é um projeto que vem sendo estudado há vários anos e, por suas características de engenharia, logística e prazo, sempre se deparou com difíceis condições de viabilidade” (fl. 678).

38. Essas dificuldades na viabilidade do empreendimento podem ser comprovadas (além da desistência de participação da Parceira Privada EDP no certame) pela presença apenas de Furnas no pregão (sagrando-se vencedora com deságio de somente 0,1% abaixo do preço teto de R$ 116,00), o que revela total desinteresse do mercado.

39. Nesse ponto, cabe chamar a atenção para as considerações da Sefid no sentido de que, como as receitas já estão definidas no próprio contrato, quanto menores as saídas de caixa, maior será a viabilidade econômico-financeira do empreendimento e vice-versa.

40. E, ainda, “percebe-se que uma gestão ruim do negócio, por parte do concessionário, ou uma avaliação subestimada do investimento gerará uma impossibilidade de amortização do investido e comprometerá a viabilidade do negócio, gerando prejuízos. Isto é, as receitas auferidas ao longo dos 30 anos de concessão não serão suficientes para amortizar os investimentos realizados e o empreendimento contabilizará fluxo de caixa negativo.”

41. Dessa forma, ainda que se reconheça o ineditismo, a grandeza e a complexidade da infraestrutura e da logística do empreendimento, bem como sua importância para o acréscimo da oferta de energia elétrica, não há como descaracterizar o sobrepreço apontado neste processo. Entretanto, entendo não ser o caso de aplicar, nesta oportunidade, multa ao ex-gestor, isoladamente ouvido em audiência, haja vista as ponderações da unidade técnica indicadas no item 25 retro.

42. Quanto ao encaminhamento a ser dado à questão, reporto-me à última proposta feita pela Secob de determinar a Furnas que efetue a repactuação do valor do Contrato nº 16856 junto ao Consórcio Construtor Simplício, de comum acordo, a fim de adotarem os valores indicados na instrução datada de 14/9/2009, e que promova o desconto nas próximas medições e pagamentos de todo o montante pago a maior, para observar que, segundo as informações disponibilizadas nos autos, o referido ajuste tinha previsão de vigência até 31/1/2010 (fl. 139), o que inviabilizaria sua implementação.

43. Em pesquisa realizada por meu Gabinete no site da Imprensa Nacional, apurou-se, todavia, que, por meio do Aditamento nº 04 – CT 16.856, o contrato foi prorrogado até 31/3/2013, tendo seu valor passado para R$ 893.167.844,59 após o último acréscimo de R$ 122.599.567,96 (Diário Oficial da União – Seção 3, de 30/5/2011).

44. A princípio, portanto, a proposição da Secob ainda se mostra pertinente, cabendo, em caso contrário ou de recusa do consórcio contratado de promover a repactuação, a adoção das medidas devidas para converter o processo em tomada de contas especial.

45. Julgo, acolhendo manifestação do então Secretário da Secob de 5/6/2009, que não é pertinente determinar a Furnas que proceda à rescisão do Contrato nº 16856, no caso de o consórcio contratado não aceitar a repactuação de preços, dado que a medida seria extremamente lesiva à estatal e ao interesse público, pois, além de outros entraves, tem-se que o atraso na implantação do empreendimento poderia gerar prejuízo mensal de aproximadamente R$ 22,5 milhões, decorrente da perda de receita com a venda de energia já contratada por Furnas.

46. Em relação à proposta constante do processo de se determinar a Furnas que promova a formalização de termo aditivo ao Contrato nº 16856, reduzindo os percentuais de BDI aplicáveis sobre os pagamentos efetuados após 31/12/2007, em decorrência da extinção da CPMF, e adote medidas para compensar os valores indevidamente pagos, quando da liquidação das próximas faturas a pagar, anoto que, na nota juntada às fls. 668/683, a entidade informou que já havia tomado providências visando implementar a aludida proposta, o que deve ser objeto de comprovação perante esta Corte.

47. Por fim, resta abordar a questão referente à fiscalização do TCU nos contratos de obras para exploração de concessão de serviço público, abordada nos pareceres da Sefid e do MP/TCU, especialmente considerando a determinação efetuada à Segecex, por intermédio do Acórdão nº 2.090/2004, para que promovesse estudos com vistas à regulamentação do disposto no § 2º do art. 32 da Lei nº 9.074/1995.

48. Concordo com os pareceres quando afirmam que a fiscalização a ser desenvolvida nos procedimentos realizados por concessionárias estatais para a construção de usinas hidroelétricas deve ser rigorosa, considerando a grande materialidade desse tipo de empreendimento, a relevância para a segurança energética e o risco de irregularidades em razão de ausência de licitação, bem como o fato de que a fiscalização tempestiva do TCU, juntamente com determinações corretivas, podem evitar custos adicionais à estatal, diminuindo a possibilidade de prejuízo ao erário.

49. Quanto à necessidade de edição de instrução normativa sobre o assunto, destaco que os pareceres divergem sobre o ponto.

50. Enquanto a Sefid alega que seria medida desnecessária, pelo fato de a Constituição atual ter abolido o controle prévio e de não haver vazio normativo sobre a matéria, uma vez que a fiscalização a ser realizada não diferiria do que normalmente se faz em relação ao controle das grandes obras públicas a cargo das unidades especializadas, o Parquet considera que não é a hipótese de desconstituir o subitem 9.2.2 do Acórdão nº 2.090/2004 – Plenário.

51. Segundo o MP/TCU, a edição de instrução normativa é realmente desnecessária, mas apenas porque esse tipo de norma é dirigido não apenas aos servidores da Corte de Contas, mas também ao público externo, o que não seria adequado, tendo em vista que, “ao que parece, diante da relevância material e da necessidade de atuação rápida da unidade técnica competente, alguns critérios, procedimentos e prioridades podem ser definidos por intermédio de outra espécie de norma, como, por exemplo, de uma Portaria”.

52. Ainda de acordo com o Parquet, é razoável supor que “certas peculiaridades, em determinadas ocasiões, podem exigir tarefas e procedimentos especiais, diferentes do que se faz por meio do Fiscobras”.

53. Nesse ponto, compartilho da visão do MP/TCU de que a regulamentação do disposto no § 2º do art. 32 da Lei nº 9.074/1995 pode envolver outros contratos que não os destinados à realização de obras e serviços de engenharia, mas, a partir de uma análise superficial do assunto, entendo que tal regulamentação, por outro lado, pode, eventualmente, atingir o público externo, como, por exemplo, ao fixar prazo para remessa ao Tribunal dos contratos definitivos firmados entre a empresa estatal e os fornecedores de bens e serviços.

54. Todavia, considerando que, como destacado pelo Parquet, a Segecex conta com unidades especializadas na elaboração de normativos, tenho por apropriada a proposição de que a avaliação sobre a conveniência ou não da edição da norma seja feita no seu âmbito. Para tanto, é suficiente a remessa de cópia da deliberação a ser proferida à unidade.

55. Antes de finalizar, menciono que é oportuno enviar cópia desta deliberação à Comissão de Minas e Energia da Câmara dos Deputados, em complemento às informações encaminhadas em atendimento ao Ofício nº 384/2009 daquela Comissão.

Desse modo, VOTO no sentido de que seja adotado o acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 6 de julho de 2011.

UBIRATAN AGUIAR

Relator

ACÓRDÃO Nº 1789/2011 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC XXXXX/2007-8.

1.1. Apenso: TC XXXXX/2009-8

2. Grupo I – Classe V – Assunto: Relatório de Levantamento.

3. Interessados: Congresso Nacional e Consórcio Construtor Simplício.

3.1. Responsável: José Pedro Rodrigues de Oliveira (CPF XXXXX-49).

4. Entidade: Furnas Centrais Elétricas S.A.

5. Relator: Ministro Ubiratan Aguiar.

6. Representante do Ministério Público: Procurador Sergio Ricardo Costa Caribé.

7. Unidade Técnicas: Secex/RJ, Secob e Sefid.

8. Advogados constituídos nos autos: Ademir Antonio de Carvalho (OAB/MG 121.890), Adriano Chaves Jucá Rolim (OAB/BA 11.320), Adriano Sá de Seixas Maia (OAB/BA 14.561), Alexandre Aroeira Salles (OAB/DF 28.108), Ana Beatriz Rocha Mascarenhas (OAB/BA 13.835), André Naves Laureano Santos (OAB/MG 112.694), Ângela Tomazia Rosa (OAB/MG 126.413), Bruno Dias Pereira (OAB/MG 102.678), Carolina Feitosa Dolabela Chagas (OAB/MG 96.205), Ciro Cardoso Brasileiro Borges (OAB/SP 206.631), Clara Sol da Costa (OAB/MG 115.937), Cristiano Nascimento e Figueiredo (OAB/MG 101.334), Cynthia Póvoa de Aragão (OAB/DF 22.298), Daniele Uchida Campos (OAB/SP 261.303), Érlon André de Matos (OAB/MG 103.096), Ernesto Luis Silva Vaz (OAB/MG 96.334), Fernando Antônio dos Santos Filho (OAB/MG 116.302), Flávia da Cunha Gama (OAB/MG 101.817), Flávia Mendes Ribeiro Moreira (OAB/MG 87.893), Francisco de Freitas Ferreira (OAB/MG 89.353), Gabriel Machado Sampaio (OAB/MG 126.653), Gilda Medeiros Garcia (OAB/RJ 49.169), João Henrique Andrade Araújo Horst (OAB/PE 14.326), Juliana Fonseca de Azevedo (OAB/SP 208.483), Kelly Magalhães Faleiro (OAB/SP 205.952B), Lara Maria de Araújo Barreira (OAB/MG 126.039), Luis Henrique Baeta Funghi (OAB/DF 32.250), Luciana Cristina de Jesus Silva (OAB/MG 126.357), Mariana Barbosa Miraglia (OAB/MG 107.162), Marina Hermeto Corrêa (OAB/MG 75.173), Mônica Bahia Odebrecht (OAB/BA 11.436), Nayron Sousa Russo (OAB/MG 106.011), Patrícia Guercio Teixeira (OAB/MG 90.459), Renata Aparecida Ribeiro Felipe (OAB/MG 97.826), Renata Arnaut Araújo Lepsch (OAB/DF 18.641), Renata Maciel de Souza (OAB/SP 224.313), Richard Paul Martins Garrell (OAB/MG 127.318), Rodrigo de Carvalho Pinto Bueno (OAB/SP 155.036), Simone Eliza Martins Pereira Sahade (OAB/SP 221.780), Tathiane Vieira Viggiano Fernandes (OAB/DF 27.154) e Vitor Magno de Oliveira Pires (OAB/MG 108.997).

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de levantamento de auditoria realizado, no âmbito do Fiscobras 2007, nas obras de implantação do Complexo de Geração e Transmissão de Energia Elétrica de Simplício – Queda Única.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões expostas pelo relator, em:

1. 9.1. com fundamento no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, no art. 45 da Lei nº 8.443/1992 e no art. 251 do Regimento Interno/TCU, determinar a Furnas Centrais Elétricas S.A. que:

9.1.1. efetue a repactuação do valor do Contrato nº 16856 junto ao Consórcio Construtor Simplício, a fim de adotar os valores indicados na instrução datada de 14/9/2009 e detalhados em seu Apêndice (fls. 617-665);

9.1.2. caso exista saldo suficiente, promova o desconto, nas próximas medições e pagamentos, do montante pago a maior ao Consórcio Construtor Simplício por conta do Contrato nº 16856.

9.2. determinar, ainda, a Furnas que:

9.2.1. informe ao Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias, a contar da notificação desta deliberação, o resultado das providências referidas nos subitens precedentes, bem como o nome completo, cargo/função e endereços profissional e residencial atualizados dos técnicos que participaram da aferição da planilha orçamentária do Contrato nº 16856, indicando, para cada um deles, as respectivas tarefas desempenhadas;

9.2.2. esclareça, no mesmo prazo, as medidas adotadas pela entidade no sentido de promover, em decorrência da extinção da CPMF, a redução do BDI aplicável aos pagamentos efetuados após 31/12/2007 ao Consórcio Construtor Simplício, informando, inclusive, os eventuais descontos nos pagamentos efetuados em razão dessas medidas;

9.3. informar ao Consórcio Construtor Simplício que, caso a repactuação ora determinada no valor do Contrato nº 16856 não seja aceita, as empresas integrantes do Consórcio poderão responder solidariamente pelos prejuízos apurados, nos termos da alínea b do § 2º do art. 16 da Lei nº 8.443/1992;

9.4. alertar a Furnas que, na hipótese da dispensa de licitação prevista no art. 32 da Lei nº 9.074/1995, deve ser observado o disposto nos arts. 3º, caput, 26, parágrafo único, e 61, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993, e no art. 50, inciso IV e parágrafo único, da Lei nº 9.784/1991, quanto a demonstrar as razões de escolha do contratado, justificar o preço e publicar no Diário Oficial da União, no caso de vencer a licitação de concessão de outorga, tão logo sejam celebrados os contratos definitivos derivados dos pré-contratos, os atos que declararam a dispensa de licitação, com sua motivação, e o resumo dos instrumentos firmados;

9.5. determinar à Secob-3 que monitore o cumprimento das determinações contidas nos subitens 9.1 e 9.2 retro;

9.6. encaminhar cópia desta deliberação, acompanhada do relatório e do voto que a fundamentam, à Segecex para subsidiar o cumprimento do disposto no subitem 9.2.2 do Acórdão nº 2.090/2004 – Plenário;

9.7. enviar cópia desta deliberação, acompanhada do relatório e do voto que a fundamentam, à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, ao Ministério de Minas e Energia e à Comissão de Minas e Energia da Câmara dos Deputados (em complemento às informações encaminhadas em atendimento ao Ofício nº 384/2009 daquela Comissão).

10. Ata nº 27/2011 – Plenário.

11. Data da Sessão: 6/7/2011 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1789-27/11-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (Presidente), Valmir Campelo, Ubiratan Aguiar (Relator), Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro e José Jorge.

13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.

13.3. Ministro-Substituto presente: André Luís de Carvalho.

(Assinado Eletronicamente)

BENJAMIN ZYMLER

(Assinado Eletronicamente)

UBIRATAN AGUIAR

Presidente

Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral, em exercício

Detalhes

Processo

Julgamento

Relator

Documentos anexos

Inteiro Teor

1 Documentação apresentada por Furnas

2. Análise dos preços contratados

2.1 Serviços do ‘GRUPO A’

2.1.1 Metodologia

2.1.2 Resultados

2.2 Serviços do ‘GRUPO B’

2.2.1 Metodologia

2.2.2 Resultados

Conclusão

4 Proposta de encaminhamento

I. Razões de justificativa apresentadas pelo ex-diretor-presidente de furnas, pelo consórcio contratado e respectivas análises

I.1. Da ausência de responsabilidade do ex-gestor

I.1.1. Razões de justificativa apresentadas pelo ex-gestor (fls. 276 a 282, v. 1)

I.1.ii. Análise

1.2. Sobre o processo de contratação das empresas

1.2.i. Razões de justificativa apresentadas pelo ex-gestor (fls. 282 a 297, v. 1)

1.2.ii. Esclarecimentos apresentados pelo consórcio contratado (fls. 327 a 331, v. 2)

1.2.iii. Análise

1.3. Da inexistência de sobrepreço no contrato 16856 (audiência do ex-gestor e oitiva do consórcio contratado)

1.3.i. Razões de justificativa apresentadas pelo ex-gestor (fls. 298 a 309, v. 1)

I.3.ii. Esclarecimentos apresentados pelo consórcio contratado

Da necessária integração de relevantes elementos pela Secob nos cálculos comparativos de custos (fls. 331 a 338, v. 2)

Da inadequação do percentual de BDI proposto pela Secob (fls. 338 a 356, v. 2)

Da regularidade dos preços contratados (fls. 356 a 396, v. 2)

1.4. Irregularidade quanto ao critério de pagamento estabelecido no contrato 16856 para o item A01 da planilha de preços unitários

1.4.i. Razões de justificativa apresentadas pelo ex-gestor (fls. 310 a 312, v. 1)

1.4.ii. Análise

1.5. Da proposta de retenção cautelar

1.5.i. Esclarecimentos apresentados pelo consórcio contratado (fls. 396 a 411, v. 2)

1.5.ii. Análise

II. Conclusão

II. Proposta de Encaminhamento

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