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16 de Outubro de 2019
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU : 01234220085 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
há 8 anos
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Inteiro Teor

TCU__01234220085_37d7f.doc
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 012.342/2008-5

GRUPO II – CLASSE V – Plenário

TC 012.342/2008-5

Apenso: TC 014.799/2007-0

Natureza: Relatório de Auditoria Operacional

Entidade: Agencia Nacional de Aviacao Civil (ANAC)

Interessado: Tribunal de Contas da União

Advogado constituído nos autos: não há

SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL. ALTERAÇÃO ESTRUTURAL DO SETOR DE AVIAÇÃO CIVIL. CRIAÇÃO DA SECRETARIA DE AVIAÇÃO CIVIL, VINCULADA À PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. ATUAÇÃO DA ANAC. POSSIBILIDADE DE MELHORIA NA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS DE TRANSPORTE AÉREO. PONTOS RELEVANTES PARA FUTURAS FISCALIZAÇÕES. DETERMINAÇÕES. RECOMENDAÇÕES.

RELATÓRIO

Cuidam os autos de Relatório de Auditoria Operacional realizada por equipe composta por integrantes da Sefid, Seprog e 3ª Secex com o objetivo de conhecer a missão e a estrutura da Agencia Nacional de Aviacao Civil (ANAC), a fim de identificar pontos relevantes para futuras atuações do controle externo e verificar a atuação da Agência no exercício de suas atribuições de fiscalização relacionadas à prestação dos serviços de transporte aéreo.

2. Os trabalhos foram realizados no período de maio de 2008 a fevereiro de 2009, apresentando as seguintes conclusões:

19. CONCLUSÕES

448. O objetivo do presente levantamento foi conhecer a Anac, sua missão institucional, competências, estrutura e forma de atuação, a fim de identificar os problemas existentes e propor trabalhos de fiscalização a serem executados na entidade futuramente.

449. A missão institucional da Agência é regular e fiscalizar a aviação civil (com exceção dos sistemas de controle do espaço aéreo e de investigação e prevenção de acidentes). A Anac atua tanto em relação a aspectos econômicos referentes à exploração dos serviços aéreos e aeroportuários, como em relação a aspectos técnicos e de segurança da aviação civil.

450. Verificou-se que a Anac está passando por problemas típicos de um órgão novo, em fase de estruturação, que herdou atribuições que vinham sendo executadas por outros órgãos, com culturas institucionais e processos de trabalho diferentes. A Agência tem empreendido esforços consideráveis para resolver os problemas detectados e, dessa forma, desempenhar de melhor maneira sua missão. O relatório procurou apresentar a visão geral dos principais problemas e desafios com que a Anac se depara atualmente, bem como as medidas em andamento para enfrentar essas questões.

Área Administrativa

451. Na área administrativa, a Anac se depara com desafios que afetam o cumprimento de sua missão. O principal deles é a perda de parte substancial de seu quadro de pessoal mais experiente, representado pelos militares que estão retornando ao Comando da Aeronáutica e pelos servidores com contratos de trabalho temporário (OACI e Lei n.º 8.745/1993), que serão encerrados no fim de 2008. A Agência realizou um concurso público em 2007 e já tem autorização para outro concurso nos próximos meses, mas tem tido dificuldade para preencher vagas para algumas especialidades. Além disso, os novos servidores precisam ser treinados e adquirir experiência até que possam desempenhar plenamente suas funções, o que certamente demandará algum tempo e poderá afetar o desempenho da Agência.

452. Ainda na área de pessoal, observou-se que há servidores da Infraero em exercício na Anac. Muitos desses servidores são responsáveis pela elaboração de normas, certificação e fiscalização da área de atuação da empresa estatal a qual estão vinculados, o que pode gerar evidentes conflitos de interesse. Por isso, propõe-se que a Anac substitua esses servidores.

453. O atual sistema informatizado utilizado – Mapper – apresenta uma série de limitações que afetam o desempenho da Anac. O Sistema Integrado da Aviação Civil – Sintac, com novas funcionalidades e mais adequado às necessidades da Agência, que está em implantação, não contempla todas as áreas de atuação da Anac. Embora a área técnica tenha identificado essa lacuna, não existe um cronograma de desenvolvimento dos módulos que abarcariam essas áreas.

454. Algumas das superintendências da Anac (Segurança Operacional - SSO, Aeronavegabilidade - SAR, Relações Internacionais - SRI e Estudos e Pesquisas – SEP) estão sediadas no Rio de Janeiro; outras (Serviços Aéreos – SSA e Infraestrutura – SIE) estão divididas entre Rio e Brasília, com parte das gerências em cada uma das duas cidades. Além disso, tanto em Brasília como no Rio, as unidades da Agência encontram-se em diversos prédios. A dispersão das unidades centrais da Anac, além de gerar custos adicionais com diárias, passagens e despesas administrativas, dificulta a integração das unidades e dos próprios servidores. A Superintendência de Administração e Finanças – SAF – estava negociando a locação de um imóvel no Rio, o qual, contudo, não será capaz de abrigar todas as unidades ali sediadas. Tampouco existem ações para fazer com que a sede da Agência fixe-se em Brasília, conforme preconiza a lei.

455. A atual gestão de documentos na Anac também apresenta fragilidades, relacionadas, sobretudo, às limitações e ao uso inadequado do atual sistema de protocolo e à precária formalização de processos. Estas questões estão sendo tratadas por grupo de trabalho da SAF, que também está procurando novo sistema de protocolo, mas será necessário promover mudança de cultura dentro da Agência.

Registro Aeronáutico Brasileiro – RAB

456. O RAB é um registro público de todas as aeronaves civis brasileiras. Os entrevistados relataram haver vários problemas em seu funcionamento, como desorganização, falta de procedimentos sistematizados e demora na análise dos processos e na emissão dos certificados de matrícula e aeronavegabilidade.

457. Na Anac, três sindicâncias sobre possíveis fraudes na tramitação e no registro dos processos no setor foram instauradas. Em visita à unidade, a equipe pôde constatar a existência de alguns dos problemas apontados, bem como a adoção de medidas, pela Agência, visando à solução desses.

458. Diante do verificado e da importância do RAB para a aviação civil, a equipe entende conveniente que o TCU, por meio da 3ª Secex e da Sefid, fiscalize o seu funcionamento em momento oportuno, seguindo os procedimentos determinados pela Resolução TCU n.º 185/2005.

459. Por ser este trabalho um levantamento, que, nos termos do art. 238 do RITCU, tem por objetivo identificar objetos e instrumentos de fiscalização e avaliar a viabilidade da realização de fiscalizações, essa será uma das propostas de encaminhamento deste relatório.

Serviços Aéreos

460. Em relação à atuação da Anac na área de serviços, um dos primeiros desafios é a atualização do marco regulatório (Código Brasileiro de Aeronáutica), o que, contudo, depende da ação de outros órgãos governamentais – Ministério da Defesa e Casa Civil – e de aprovação de mudança legislativa.

461. Com a liberalização do mercado doméstico, as atribuições da Anac nessa área são relacionadas à redução de barreiras de entrada e garantia de clareza e estabilidade da legislação. Nesse sentido, a Agência informou que está revendo as regras de concessão de slot e de análise de constituição de empresas aéreas, o que deverá ser acompanhado pelo TCU, por meio da Secretaria de Fiscalização das Desestatizações - Sefid.

462. No mercado internacional, a Anac instituiu a liberdade tarifária na América do Sul; no restante do mercado internacional, a liberdade tarifária está sendo implantada de forma gradual, nos termos da Resolução Anac n.º 83/2009.

463. Para garantir a confiabilidade, a continuidade e a qualidade do serviço de transporte aéreo, a Anac deve realizar acompanhamento econômico das empresas de transporte aéreo. Como se viu nos casos envolvendo as empresas BRA – que deixou de operar – e Oceanair – que teve grande redução operacional, esse acompanhamento não vem sendo efetuado a contento. A Anac informou que está reavaliando sua forma de atuação nessa área, o que deverá ser acompanhado pelo TCU, por meio da Sefid.

Infraestrutura Aeroportuária

464. Os atuais aeródromos públicos são administrados pela Infraero (os principais), pelo Comaer e pelos estados e municípios (transferidos por meio de convênio), salvo algumas exceções. No caso da Infraero, não existe instrumento definindo, para cada aeroporto, quais as obrigações e direitos da empresa, o que dificulta a fiscalização da sua gestão. Em relação aos aeródromos administrados pelos estados e municípios, a lei de criação da Anac determinou que os termos de convênio fossem adaptados no prazo de 180 dias, o que ainda não ocorreu.

465. Além disso, muitos estados e municípios querem restituir os aeródromos transferidos ao Comaer, que, por sua vez, demonstra não ter interesse em continuar administrando nem os aeródromos que atualmente estão sob sua responsabilidade. Essa situação, decorrente da falta de planejamento do setor, acaba por comprometer a preservação das condições operacionais de boa parte da rede de aeródromos públicos, o que gera inquestionável prejuízo para a sociedade.

466. Um dos gargalos dos sistemas de aviação civil é a infraestrutura aeroportuária existente. A ampliação dessa infraestrutura depende de planejamento governamental e investimentos no setor, o que extrapola a competência da Anac. Cabe à Agência, contudo, a definição do modelo de delegação da infraestrutura aeroportuária à iniciativa privada. Diante do recente anúncio governamental de que a exploração de alguns aeroportos seria transferida à iniciativa privada – Galeão e Viracopos – os estudos em andamento na Anac (com prazo conclusão até dezembro de 2008) se tornam ainda mais relevantes e urgentes.

467. Em relação às tarifas aeroportuárias vigentes, essas foram baseadas em planilha de custo global da Infraero, e não por aeroporto, e essas tarifas são aplicadas também pelos aeroportos administrados por estados e municípios. A Anac informou que está elaborando nova metodologia para as tarifas aeroportuárias. A equipe destacou que esse novo modelo deve atender aos preceitos contidos no Decreto n.º 5.731/2006.

Segurança

468. Na área de segurança, o desafio mais imediato da Anac é se preparar para a auditoria da Organização de Aviação Civil Internacional – OACI - que ocorrerá em maio de 2009, uma vez que essa auditoria tem repercussão sobre a imagem da aviação civil brasileira na comunidade internacional. Nesse sentido, a Agência elaborou planos de ação para as áreas envolvidas.

469. A importância da auditoria da OACI, contudo, não se limita à imagem do país, mas ela deve refletir a atual situação da segurança da aviação civil. Nesse sentido, as ações previstas nesses planos indicam os principais desafios da Agência. Essas ações envolvem a atualização de normativos – RBHAs e IACs; a elaboração de ‘manual do inspetor’, para padronizar os procedimentos de fiscalização; a implementação do sistema de gerenciamento da segurança operacional – SMS; o estabelecimento de programas de treinamento para os agentes internos e externos do setor; e a certificação operacional de aeroportos, dentre outras. A efetiva implementação dessas medidas deverá ser objeto de auditoria específica do Tribunal em 2009.

470. O aprimoramento da atuação da Anac na área de segurança depende ainda do relacionamento com outros órgãos. Um exemplo disso é o programa Decolagem Certa, que visa estabelecer o uso das bases de dados da Anac sobre aeronaves e pilotos pelos agentes do Decea responsáveis pelo controle de tráfego aéreo. O objetivo é impedir que aeronaves e pilotos com irregularidades tenham seus planos de voo aprovados, uma vez que se identificou que percentual significativo de acidentes (15%) envolve pilotos ou aeronaves em situação irregular.

Sanções

471. A efetividade da atuação da Anac, tanto na área de segurança quanto na de serviços aéreos, depende da existência de mecanismos sancionadores para que o órgão regulador possa cobrar dos entes regulados o cumprimento das normas. Nesse sentido, uma das principais fragilidades da atuação da Agência é a inexistência de multas na área de infraestrutura aeroportuária – tanto para os administradores dos aeródromos quanto para as administrações municipais (responsáveis por preservar as zonas de proteção no entorno dos aeródromos). A Superintendência de Infraestrutura – SIE - elaborou documento com proposta de sanções aos administradores aeroportuários, que foi aprovado em outubro de 2008. Como essa proposta não contempla sanções para as administrações municipais, está se propondo que Agência adote as medidas cabíveis para regular a questão.

Fomento

472. A Lei n.º 11.182/2005 estabelece que a Anac deve promover o desenvolvimento da aviação civil. A Agência está diretamente envolvida com o fomento na área de infraestrutura operacional –Profaa – e na formação de recursos humanos, com fornecimento de equipamentos e subsídios aos aeroclubes. O principal desafio da Anac aqui é compatibilizar suas atribuições como agência reguladora e fiscalizadora da aviação civil com o fomento para alguns segmentos sujeitos à sua regulação. Alguns entrevistados entendem que essas atribuições apresentam conflitos e que o fomento do setor não deveria ser feito pela Anac. A equipe propõe, diante das entrevistas realizadas e dos fatos constatados, que o Ministério da Defesa e a Casa Civil avaliem a questão.”

3. Em face das constatações acima, a equipe sugeriu o encaminhamento de determinações e recomendações a diversas entidades e órgãos envolvidos com a matéria.

4. Em janeiro de 2011, o Ministro Ubiratan Aguiar, ao assumir a relatoria destes autos, proferiu o seguinte despacho:

“Considerando que a última instrução dos autos data de junho de 2009 (fls. 142/204), encaminho os autos à Sefid para que atualize as informações da instrução de fls. 142/204 e, em seguida, restitua os autos a este Gabinete, com a urgência que o caso requer, posicionando-se quanto à confirmação ou retificação da proposta de encaminhamento de fls. 201/204 e apresentando outras informações eventualmente cabíveis.”

5. Cabe registrar, ainda, que, por força do Acórdão nº 2.932/2010-Plenário, proferido no TC-014.799/2007-0, foi determinado o apensamento daquele processo a este. Trata-se de auditoria de natureza operacional realizada com o objetivo de avaliar a estrutura e as ações da União voltadas ao planejamento do sistema de aviação civil brasileiro. No voto condutor da mencionada deliberação, o então relator do feito, Ministro Benjamin Zymler, destacou que o significativo lapso de tempo transcorrido desde a elaboração dos trabalhos de fiscalização não permitiria que se afirmasse que a situação retratada no relatório ainda estivesse a ocorrer. Assim, considerando que a matéria guardava correlação com a apreciada nestes autos, à época ainda sob sua relatoria e ainda pendente de apreciação, entendeu pertinente a juntada, de forma a ser dado tratamento uniforme à matéria objeto dos dois processos.

6. Feitos esses registros, destaco que auditores de controle externo da Sefid e da 3ª Secex, em cumprimento ao despacho constante do item 4 retro, realizaram inspeção para colher informações atualizadas sobre os temas abordados nos dois processos, produzindo o Relatório a seguir transcrito:

1. Introdução

O presente relatório de inspeção destina-se a atualizar relatório de auditoria efetuada na Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) entre os anos de 2008 e 2009, a qual teve como objetivo conhecer a missão e estrutura da entidade, verificar a atuação da Agência no exercício de suas atribuições e identificar pontos relevantes para futuras atuações do controle externo.

2. Em despacho de 25/1/2011 (fl. 205), o Exmo. Sr. Ministro-Relator Ubiratan Aguiar, considerando que o relatório de auditoria de fls. 142-204 datava de junho de 2009, encaminhou os autos à 1ª Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação (Sefid-1) para que fossem atualizadas as informações daquela instrução. Na sequência, determinou que os autos deveriam ser restituídos a seu gabinete, com a urgência que o caso requeria, confirmando ou retificando a proposta de encaminhamento de fls. 201-204, e apresentando outras informações eventualmente cabíveis.

3. Em virtude do disposto no Acórdão 2.932/2010-TCU-Plenário, a este processo foi apensado o TC 014.799/2007-0, que trata de auditoria de natureza operacional realizada com o objetivo de avaliar a estrutura e as ações da União voltadas ao planejamento do sistema de aviação civil brasileiro.

4. No voto condutor do referido Acórdão, o então relator, Exmo. Sr. Ministro Benjamin Zymler, destacou que o significativo lapso de tempo transcorrido desde a elaboração dos trabalhos de fiscalização não permitia que se afirmasse que a situação retratada no relatório ainda estivesse a ocorrer. Por fim, considerando que a matéria guardava correlação com a de que trata este TC 012.342/2008-5, à época ainda sob sua relatoria e ainda pendente de apreciação, entendeu pertinente o apensamento dos processos, de forma a ser dado tratamento uniforme à matéria tratada em ambos (TC 014.799/2007-0, fl. 420).

5. Desse modo, considerando-se a necessidade de atender à solicitação do Exmo. Sr. Ministro Ubiratan Aguiar em harmonia com o disposto no voto condutor do Acórdão 2.932/2010-TCU-Plenário, este relatório de inspeção propõe-se, também, a atualizar o conteúdo das propostas de encaminhamento formuladas no âmbito do TC 014.799/2007-0.

1.1 Antecedentes

6. No período compreendido entre 5/5/2008 e 17/2/2009, foi realizada auditoria na Anac, sob coordenação da Secretaria de Fiscalização de Desestatização (Sefid), com o propósito de conhecer a missão e a estrutura da entidade, aplicando-se metodologia de levantamento de risco, a fim de identificar pontos relevantes para futuras atuações do controle externo e verificar a atuação da Agência no exercício de suas atribuições de fiscalização relacionadas à prestação dos serviços de transporte aéreo. Como resultado do trabalho, foi juntado a estes autos o relatório de fls. 142-204.

7. Por seu turno, no âmbito do TC 014.799/2007-0 realizou-se auditoria operacional, entre 4/6/2007 e 11/7/2008, com o objetivo de avaliar a estrutura e as ações da União voltadas ao planejamento do sistema de aviação civil brasileiro. O principal achado, conforme relatório acostado às fls. 338-387-A daquele processo, consistiria na desatualização do planejamento estratégico do Sistema de Aviação Civil.

8. Tendo em vista que as propostas de encaminhamento relativas ao TC 012.342/2008-5 foram expedidas em 7/5/2009 (fls. 200-204), e as relativas ao TC 014.799/2007-0, em 23/2/2010 (fls. 377-377-A), verificou-se que a realização de inspeção era mais adequada para a atualização das informações, mesmo porque parte dos achados relacionados a questões institucionais já poderia ter sido solucionada devido, por exemplo, à criação da Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (SAC/PR) pela Medida Provisória 527/2011, posteriormente convertida na Lei 12.462/2011.

9. Diante disso, foi determinada a realização da inspeção na Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac), com fundamento no art. 41, inciso II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 240 do Regimento Interno do TCU, e em conformidade com a Portaria de Fiscalização - Sefid-1 675, de 6/4/2011 (fl. 210), posteriormente alterada pela Portaria de Fiscalização - Sefid-1 1.020, de 12/5/2011 (fl. 221).

1.2 Objetivos e Escopo da Inspeção

10. Conforme já apresentado, este relatório de inspeção tem como escopo a atualização do relatório de auditoria acostado a estes autos (fls. 142-204) − bem como da instrução de fls. 338‑387‑A contida em seu apenso, o TC 014.799/2007-0 − tendo-se em consideração o presente contexto da aviação civil brasileira.

11. Em conformidade com o despacho de fl. 205, este trabalho de atualização foi delimitado pelo conteúdo das propostas de encaminhamento formuladas nos dois relatórios de auditoria. Nada obstante, foram aduzidas a este relatório novas informações, consideradas relevantes pela equipe de inspeção, sobre os temas abordados nas fiscalizações anteriores.

12. A identificação de pontos relevantes para o controle externo, objetivo proposto para a auditoria feita na Anac nos anos de 2008 e 2009, também foi um aspecto abordado por esta nova fiscalização. Em via de consequência, esta instrução contém, em seção específica, sugestões atualizadas quanto a pontos relevantes para futuras ações do controle externo no que concerne à regulação do setor de aviação civil.

13. A inspeção, inicialmente determinada para ser realizada na Anac, foi estendida ao Departamento de Controle do Espaço Aéreo (Decea) e ao Centro de Investigação e Prevenção de Acidentes Aeronáuticos (Cenipa), ambos vinculados ao Comando da Aeronáutica (Comaer), e à Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero), tendo em vista as determinações e recomendações propostas no TC 014.799/2007-0, relacionadas com o sistema de aviação civil brasileiro, envolverem esses atores. Os demais stakeholders apontados nas auditorias operacionais não foram visitados durante a inspeção.

14. É importante, neste ponto, fazer uma breve contextualização da nova composição do Sistema de Aviação Civil Brasileiro.

15. Após a sua criação, em 2005, com a Lei 11.182, a Anac, embora sendo uma entidade civil, contou, nos cinco primeiros anos de sua atuação (isto é, até março de 2011), com os servidores militares que trabalhavam no então Departamento de Aviação Civil (DAC). Esses militares detinham o conhecimento do funcionamento do setor e de como deveria ser realizado o trabalho de regulação técnica. Além disso, a Anac era vinculada ao Ministério da Defesa (MD), órgão que tem como área de competência os assuntos ligados à política de defesa nacional e à estratégia nacional de defesa, conforme o Decreto 7.364, de 23/11/2010.

16. No início deste ano, o sistema passou por nova e significativa mudança, com a criação da Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (SAC/PR), por intermédio da Medida Provisória 527, de 18/3/2011, posteriormente convertida na Lei 12.462, de 5/8/2011. Trata-se de órgão de estatura ministerial responsável pela formulação e implementação das políticas de aviação civil e pela coordenação dos órgãos e entidades do sistema de aviação civil.

17. Com a edição da Lei 12.462/2011, a Anac e a Infraero passaram a estar vinculadas ao novo órgão. Não obstante, outras entidades do sistema de aviação civil, como o Decea e o Cenipa, ainda fazem parte da estrutura do Comando da Aeronáutica (Comaer). A coordenação do sistema passou, então, a ser efetuada pela SAC/PR em articulação com o Ministério da Defesa, no que couber.

18. Durante a realização da inspeção, a SAC/PR encontrava-se em fase de instalação. Seu Ministro-Chefe, Wagner Bittencourt de Oliveira, foi nomeado em 5/4/2011, e sua estrutura regimental e os cargos em comissão foram aprovados pelo Decreto 7.476, de 10/5/2011, mas o restante da equipe, contudo, ainda se encontrava em fase de nomeação.

19. Devido a essa fase transitória, que revela importante inflexão na política de governo para o setor, a equipe optou por não estender a inspeção à SAC/PR. Assim, considerando o estágio embrionário em que se encontrava o novo órgão, algumas propostas de encaminhamento que seriam, pelo novo quadro institucional, dirigidas à SAC/PR, não estão sendo feitas neste momento, como se comentará melhor adiante.

1.3 Metodologia

20. O trabalho de fiscalização analisou legislação, normativos, documentos, estratégias e estudos, principalmente no âmbito da Agencia Nacional de Aviacao Civil, com vistas a atualizar o conteúdo dos variados tópicos abordados pelas auditorias anteriores. Com o mesmo objetivo, a equipe de inspeção realizou, também, entrevistas com diversos funcionários da Anac, Comaer, Decea e Cenipa.

21. Este relatório, fruto da consolidação das informações obtidas durante a fase de execução da inspeção, inicia-se com a apresentação da legislação e regulamentação editadas após a conclusão dos relatórios de auditoria (Seção 2). Em seguida, na Seção 3, é feita a análise e a atualização das propostas de encaminhamento contidas no relatório de fls. 142-204 destes autos. Por sua vez, a atualização das propostas formuladas no âmbito da auditoria que tratou do planejamento do sistema de aviação civil brasileiro (TC 014.799/2007-0) é feita na Seção 4.

22. A Seção 5 apresenta as conclusões da equipe quanto ao trabalho de fiscalização e, na seção seguinte, são apresentados pontos considerados relevantes para futuras atuações do controle externo no que tange à regulação do setor de aviação civil. Por fim, a Seção 7 apresenta o volume dos recursos fiscalizados e os benefícios de controle decorrentes desta ação de fiscalização e, na Seção 8, está contida a proposta de encaminhamento.

2. Legislação Superveniente

23. As seguintes legislações, normas e acórdão foram editados após a elaboração das respectivas propostas de encaminhamento constantes dos relatórios de auditoria, e têm interferência direta no mérito das propostas:

a) Lei 12.462, de 5/8/2011 (conversão da MP 527/2011). Institui o Regime Diferenciado de Contratações Públicas - RDC; altera a Lei 10.683, de 28/5/2003, que dispõe sobre a organização da Presidencia da Republica e dos Ministerios, a legislação da Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) e a legislação da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero); cria a Secretaria de Aviação Civil, cargos de Ministro de Estado, cargos em comissão e cargos de Controlador de Tráfego Aéreo; autoriza a contratação de controladores de tráfego aéreo temporários; altera as Leis 11.182, de 27/9/2005, 5.862, de 12/12/1972, 8.399, de 7/1/1992, 11.526, de 4/10/2007, 11.458, de 19/3/2007, e 12.350, de 20/12/ 2010, e a Medida Provisória 2.185-35, de 24/8/2001; e revoga dispositivos da Lei 9.649, de 27/5/1998;

b) Decreto 7.476, de 10/5/2011. Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores (DAS), das Gratificações de Exercício em Cargo de Confiança e das Gratificações de Representação pelo Exercício de Função da Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República, altera dispositivos do Decreto 7.364, de 23/11/2010, e dá outras providências;

c) Lei 12.379, de 6/1/2011. Dispõe sobre o Sistema Nacional de Viação (SNV);

d) Acórdão 1.103/2010-TCU-Plenário (TC 010.692/2009-2), de 19/5/2010. Levantamento de Auditoria de Natureza Operacional. Operação, segurança, regulamentação, fiscalização e controle da aviação civil. Recomendações ao Ministério da Defesa e à Anac. Arquivamento;

e) Resolução - Anac 141, de 9/3/2010. Dispõe sobre as Condições Gerais de Transporte aplicáveis aos atrasos e cancelamentos de voos e às hipóteses de preterição de passageiros e dá outras providências;

f) Instrução Normativa - Anac 48, de 19/10/2010. Dispõe sobre as diretrizes gerais do atendimento ao cidadão usuário da aviação civil;

g) Resolução - Anac 180, de 25/1/2011. Dispõe sobre o modelo de regulação das tarifas aeroportuárias de embarque, pouso e permanência e dos preços unificado e de permanência.

3. Análise das Propostas Formuladas na Auditoria Operacional na Anac - TC 012.342/2008-5

3.1 Sistema de Aviação Civil

24. O relatório de auditoria operacional na Anac, de modo a contextualizar a sua atuação, traçou o histórico da evolução do sistema de aviação civil nos últimos anos, procurando destacar o significado da criação de uma entidade civil para regular e fiscalizar o setor (seção 2, fls. 142-144).

25. Ao referir-se ao Conselho Nacional de Aviação Civil (Conac), órgão de assessoramento da Presidência da República composto por diversos ministros de estado e destinado à formulação da política de aviação civil, a equipe de auditoria registrou que não havia, entre seus membros, o Ministro dos Transportes. Isso dificultava a articulação do setor aéreo com as demais modalidades de transporte (fl. 143, parágrafo 16).

26. Em razão disso, foi proposto que o Tribunal recomendasse ao Ministério da Defesa e à Casa Civil da Presidência da República que estudassem a possibilidade de alterar o Decreto de criação do Conac para incluir o Ministro dos Transportes na sua composição (fl. 144, parágrafo 18, e fl. 203, parágrafo 473, II, C).

27. No comentário à minuta de relatório, a Anac ressaltou que a questão fugia à sua esfera de atuação, mas levaria o assunto ao conhecimento do Ministro da Defesa (fls. 86-133). Como resultado, em 29/9/2009 foi editado o Decreto 6.970, incluindo o Ministro dos Transportes entre os membros do Conac.

28. Observa-se, desse modo, que, embora a recomendação da equipe de auditoria não tenha sido apreciada e aprovada pelo Tribunal, o fato de a questão ter sido levada ao conhecimento do gestor para comentários foi, nesse caso, suficiente para que a atuação do TCU produzisse resultados. Não há, portanto, necessidade de se manter a proposta de recomendação.

3.2 Papel da Anac no Sistema de Aviação Civil

29. No relatório da auditoria operacional na Anac, foi esclarecido o papel da Agência no que diz respeito à regulação e fiscalização das atividades de aviação civil e infraestrutura aeronáutica e aeroportuária.

30. No que concerne ao relacionamento da Agência com os cidadãos, usuários e prestadores de serviços aéreos ou de infraestrutura aeronáutica e aeroportuária, foi registrado (seção 3, fls. 148-149) que não estava clara, para os usuários da aviação civil que procuravam a Anac, a diferença entre os papéis da Ouvidoria e da Gerência Técnica de Relacionamento com os Usuários (GTRU), unidade integrante da estrutura da Assessoria de Comunicação Social (Ascom).

31. Na Agência, a Ouvidoria é órgão independente, de autocontrole da gestão, que recebe denúncias e reclamações sobre a atuação da própria Anac e assessora a Diretoria, por intermédio da elaboração de relatórios semestrais. Já a GTRU recebe denúncias e reclamações sobre a atuação dos entes regulados pela Anac, ou seja, sobre as empresas aéreas, oficinas e escolas de aviação, dentre outros.

32. No site da Agência, há um link para o usuário entrar em contato com a Ouvidoria (‘Fale com a Ouvidoria’), e outro para contato com a GTRU (‘Fale com a Anac’). No relatório de atividades da ouvidoria do 1º semestre de 2008, dos 2.000 contatos recebidos pela Ouvidoria, 900 referiam-se a reclamações de passageiros contra empresas aéreas, cujo destinatário deveria ser a GTRU.

33. Assim, a equipe de auditoria propôs, em maio de 2009, recomendar à Anac (fl. 149, parágrafo 51, e fl. 202, parágrafo, 473, II, A1) que adotasse medidas para esclarecer à sociedade o papel da GTRU e da Ouvidoria, ou que, caso adotasse um único canal de comunicação com a sociedade em geral, observasse as prerrogativas de independência de atuação da Ouvidoria, conforme estabelece o inciso I do art. 21 do Regimento Interno da Anac (RI/Anac).

34. É importante destacar que o TCU já abordou essas questões no TC 033.386/2008-1, que tratou do relatório de auditoria de natureza operacional nos setores administrativos das agências reguladoras, entre elas a Anac, que prestam serviços de atendimento, por telefone, aos cidadãos usuários dos serviços por elas regulados (auditoria dos Call Centers).

35. Naquela oportunidade, a equipe destacou a ocorrência de possível sobreposição de competências entre a Ascom e a Ouvidoria. Conforme os artigos 17, inciso II, e 21, inciso I, do RI/Anac, tanto a Ascom, quanto a Ouvidoria, respectivamente, são competentes para receber reclamações ou queixas dos usuários dos serviços regulados pela Agência, bem como para apurá-las e respondê-las. A intenção do modelo de relacionamento em implementação na época era de que a GTRU recebesse, tratasse e respondesse às manifestações dos usuários quanto aos serviços regulados, e a Ouvidoria, as relativas à atuação institucional da própria Anac, bem como de seus agentes públicos.

36. Por isso, entendendo que as disposições do RI/Anac não traduziam esse modelo, o Tribunal, por intermédio do Acórdão 2.799/2010-TCU-Plenário, de 20/10/2010 (Ata 39/2010 do Plenário), decidiu recomendar que a Anac, com base no princípio da eficiência exposto no art. 37 da Constituição Federal, dirimisse a sobreposição de competências existente entre a Ascom e a Ouvidoria, especialmente no que se refere a receber, apurar e responder reclamações ou queixas dos usuários dos serviços regulados pela Agência, observando-se, relativamente à Ouvidoria, as disposições dos art. e art. 18, §§ 1º e , da Lei 11.182/2005.

37. Foi determinado também que a Agência adotasse as medidas necessárias para que o relacionamento com os usuários dos serviços por ela regulados atendesse aos requisitos do Decreto 6.523/2008, especialmente aos de acessibilidade, definidos nos seus artigos , § 1º, e , e que as informações obtidas e os relatórios produzidos pela GTRU servissem de subsídio para a atuação das unidades de fiscalização e regulamentação, de forma a conferir maior efetividade às ações da Agência, com a definição de indicadores para verificar o grau de satisfação dos usuários dos serviços regulados com o serviço de relacionamento prestado pela Agência.

3.2.1 A isenção da Ouvidoria e sua independência nas apreciações sobre a atuação da Anac

38. Nos contatos realizados com os responsáveis pela Ouvidoria e pela GTRU, a atual equipe de inspeção tomou conhecimento de duas normas que regulamentam as respectivas áreas:

a) Instrução Normativa - Anac 48, de 19/10/2010, que dispõe sobre diretrizes gerais do atendimento ao cidadão usuário da aviação civil, constando expressamente em seu art. 14 que essa norma não se aplica à Ouvidoria;

b) Instrução Normativa - Anac 53, de 28/1/2011, que regulamenta os prazos de resposta a denúncias, reclamações e sugestões, relacionadas à atuação da Agência ou aos serviços por ela prestados aos usuários, que devem ser observados pelas áreas técnicas da Agência quando da realização de atividades de consultoria técnica em colaboração com a Ouvidoria.

39. Foram verificadas duas formas de contato dos usuários com a Agência: pelo site e telefônica. No site, quando há reclamação de usuário dirigida ao ‘Fale com a Anac’, mas que se refira a matéria da Ouvidoria, a demanda é a ela direcionada. A equipe de inspeção observou, em cada canal do site, um texto resumido com as competências da Ouvidoria e da GTRU, porém sem obter evidências de que problemas de direcionamento tenham sido contornados.

40. Por seu turno, a central de atendimento telefônico aos usuários (Call Center) centraliza o atendimento e concentra as atividades de triagem e encaminhamento de manifestações à GTRU ou à Ouvidoria, após a análise e classificação de acordo com a temática do assunto. Conforme mencionado no relatório de auditoria do TC 033.386/2008-1, isso fere a independência da Ouvidoria, dada a possibilidade de alguns assuntos mais sensíveis não serem a ela encaminhados.

41. Embora o Acórdão 2.799/2010-TCU-Plenário tenha determinado providências institucionais para dirimir a sobreposição de competências existente entre a Ascom e a Ouvidoria, a Instrução Normativa - Anac 48/2010 estabelece, no seu art. , que a Ascom atuará, por intermédio da GTRU, como unidade gestora do atendimento. Isso compromete a isenção da Ouvidoria e sua independência nas apreciações sobre a atuação da Anac, havendo a necessidade de criação de um canal específico a ela dedicado, de forma a assegurar-lhe a plena independência.

42. Além disso, a equipe de inspeção constatou que, em relação às manifestações e denúncias destinadas à Ouvidoria, a central de atendimento não garante, de maneira satisfatória, a preservação do sigilo da fonte. Nesse sentido, ainda que a identificação seja obrigatória, por força do art. , inciso IV, da Constituição Federal, são necessários mecanismos que garantam o sigilo quanto à identidade do cidadão, para não comprometer a espontânea utilização desse meio de controle social.

43. Conclui-se, portanto, que o teor da proposta de recomendação original permanece parcialmente necessário. No entanto, o site da Anac já descreve os papéis da GTRU e da Ouvidoria nas respectivas áreas. Por isso, cabe propor recomendação à Anac para que crie um canal exclusivo para a Ouvidoria, de modo que esta, ao obter manifestações dos usuários sobre os serviços dos setores e funcionários da Agência via telefone ou mensagem eletrônica, tenha garantida a sua isenção, a independência nas apreciações sobre a atuação da Agência e a preservação do necessário sigilo quanto à identidade do cidadão .

3.2.2 Resposta ao cidadão

44. Foi informado também, pela GTRU, que a observância do prazo máximo de 15 dias para dar resposta a manifestações e denúncias encaminhadas pelos usuários da aviação civil, previsto no art. 11 da IN Anac 48/2010, fica por vezes comprometido.

45. Parcela considerável dessas manifestações e denúncias deve ser encaminhada às companhias aéreas para obtenção das alegações de defesa, bem como às áreas técnicas da Agência, para análise e instrução. No entanto, tendo em vista que não há disposição normativa sobre os prazos e procedimentos a serem cumpridos pelas empresas, a tempestividade das respostas às manifestações e denúncias acaba sendo prejudicada.

46. Essa normatização está prevista na proposta de resolução sobre regulamentação do serviço de atendimento ao passageiro de transporte aéreo regular (sigla Reatar). O respectivo aviso de audiência pública 25/2010 foi publicado no DOU de 18/11/2010, tendo sido estabelecido o prazo até às 18 horas do dia 18/12/2010 para encaminhamento das contribuições. A equipe verificou no site da Agência que a audiência já ocorreu, estando agora em fase de elaboração do relatório de análise das contribuições, antes da publicação final do citado normativo.

47. A despeito dessa iniciativa, persistem alguns problemas gerenciais que impedem o acompanhamento dos prazos previstos no art. 7º, § 1º, inciso II, e no art. 11 da IN 48/2010. Segundo o referido normativo, as manifestações e denúncias recebidas pela Anac deverão ser respondidas ao usuário no prazo máximo de 15 dias, a contar de seu registro. Além disso, existem metas definidas para que a Agência responda ao reclamante em prazos ainda menores (art. 13 da IN 48/2010). A Instrução Normativa - Anac 53/2011, por sua vez, também estabelece prazos a serem atendidos, especificamente para os casos de realização de atividades de consultoria técnica em colaboração com a Ouvidoria.

48. Ocorre que ainda não há uma forma acompanhamento implementada com o objetivo de verificar se esses prazos e metas têm sido observados de fato. Uma das principais razões para isso, conforme informado pela GTRU, é que o sistema informatizado destinado ao registro e acompanhamento de manifestações e denúncias não voltadas à Ouvidoria, denominado Sistema Focus, apresenta substanciais limitações quanto ao fornecimento de informações gerenciais sobre esses registros.

49. Pelo que dispõe o art. , § 1º, da IN Anac 48/2010, é competência da GTRU elaborar relatórios gerenciais mensais sobre as manifestações e denúncias recebidas e sobre a efetividade do atendimento prestado pela Anac. Também cabe à unidade zelar pela qualidade e tempestividade das respostas e monitorar a qualidade do atendimento por meio de indicadores de desempenho. Apesar disso, a GTRU não dispõe dos relatórios gerenciais necessários ao pleno desempenho dessas competências.

50. Com isso, de forma a promover a melhoria contínua dos serviços oferecidos, e considerando-se as fragilidades na obtenção de dados gerenciais a partir do Sistema Focus, entende-se pertinente recomendar à Anac que promova as ações necessárias para superar as limitações relativas à extração de relatórios gerenciais a partir dos dados do Sistema Focus, com o objetivo de tornar possível o acompanhamento dos prazos e das metas definidos pelos artigos , 11 e 13 da Instrução Normativa - Anac 48, de 19/10/2010.

3.3 Taxa de Fiscalização da Aviação Civil (TFAC)

51. No relatório de auditoria operacional na Anac, foi evidenciado que diversas Taxas de Fiscalização da Aviação Civil (TFAC), discriminadas no Anexo III da Lei 11.182/2005, apresentavam inadequação nos textos descritivos dos seus fatos geradores e/ou nos valores associados, e ainda que a Agência desempenhava diversas atividades de fiscalização sem a TFAC correspondente (subseção 4.1, fl. 150).

52. Assim, a equipe de auditoria propôs recomendar à Anac, ao Ministério da Defesa e à Casa Civil da Presidência da República que avaliassem a conveniência de dar celeridade aos trâmites de alteração da Lei 11.182/2005 quanto aos valores e aos fatos geradores das TFACs, bem como à possibilidade de atualização monetária destes valores, uma vez que o Anexo III da Lei 11.182/2005 apresentava valores desarrazoados e não contemplava todos os serviços prestados pela Agência (fl. 150, parágrafo 65, e fl. 203, parágrafo 473, II, D).

53. Nas entrevistas realizadas com os responsáveis pela Superintendência de Aeronavegabilidade (SAR), a atual equipe de inspeção foi informada da instituição do Grupo de Trabalho (GT Projeto TFAC), mediante a Portaria - Anac 74, de 14/1/2011 (fl. 280), composto por 9 membros oriundos das Superintendências, com o objetivo de analisar os fatos geradores das TFACs presentes na tabela constante do Anexo III da Lei 11.182/2005, identificar eventuais imprecisões ou inconsistências e ainda propor medidas para a sua atualização.

54. Conforme informações do coordenador do Projeto TFAC, após muitas discussões, seus membros resolveram limitar o escopo dos trabalhos à análise dos fatos geradores, à adequação dos seus respectivos valores e aos critérios para aplicação dos fatos geradores, de forma a apenas atualizar a mencionada tabela.

55. Segundo a referida Portaria, o prazo dos trabalhos expirará em 10 meses, o que ocorrerá em 14/10/2011. Dentro do escopo estabelecido, foi desenvolvido um plano de atuação com previsão de término em 15/9/2011.

56. Como subproduto do trabalho do Grupo de Trabalho do Projeto TFAC, foi apontada a necessidade de adequações regulamentares, normativas e procedimentais, caso a proposta venha a ser transformada em lei.

57. Diante do exposto, constatou-se que a proposta de recomendação original encontra-se parcialmente superada, tendo em vista a criação do Grupo de Trabalho do Projeto TFAC, em janeiro de 2011. No entanto, considerando a expiração do prazo de conclusão das atividades do Grupo de Trabalho somente em outubro deste ano, deve ser proposta determinação para que a Anac informe ao Tribunal quando ocorrer a conclusão dos trabalhos decorrentes da Portaria - Anac 74, de 14/1/2011, encaminhando cópia de seus produtos finais .

3.4 Quadro de Pessoal - Empregados Cedidos pela Infraero

58. No relatório de auditoria, foi evidenciado que 120 empregados da Infraero permaneciam cedidos à Anac. Foi verificado que o Convênio do antigo DAC com a Infraero havia vencido em 2000, e a situação desses empregados da Infraero ainda não estava formalizada. Além disso, foi destacado que as atividades exercidas por eles poderiam comprometer a imparcialidade e a independência necessárias ao exercício da fiscalização a cargo da Agência, uma vez que estariam fiscalizando, dentre outros, seu próprio órgão de origem (subseção 5.6, fls. 153-154).

59. Assim, tendo em vista que a situação funcional dos empregados da Infraero em exercício na Anac conflitava com as atividades de fiscalização e de regulação a cargo da Agência, a equipe de auditoria propôs determinar que, no prazo de um ano, a Anac promovesse a substituição dos empregados da Infraero (fl. 153, parágrafo 89, e fl. 200, parágrafo 473, I, A1).

60. Na entrevista realizada com os responsáveis pela Superintendência de Administração e Finanças (SAF), a atual equipe de inspeção foi informada de que aqueles servidores faziam parte de um acordo firmado entre o antigo DAC e a Infraero, e que parcela significativa dos mesmos jamais exerceu qualquer atribuição na Infraero, pois teria entrado em exercício diretamente na Anac, desde a posse, o que afastaria a mencionada possibilidade de conflito.

61. Informaram ainda que a Anac buscou a oficialização da permanência desses empregados da Infraero via requisição, abrangendo um total de 122 empregados, sem prazo de duração determinado, com ônus para a Agência, nos termos do Decreto 4.050, de 12/12/2001, o que ocorreu mediante as Portarias - SEORI/MD 753 a 846, de 10/6/2009, e 860 a 887, de 16/6/2009, publicadas no DOU de 18/6/2009, Seção 2, páginas 9 a 12.

62. Em relação à força de trabalho da Anac, é importante destacar o impacto decorrente da devolução dos 535 militares (concluída no final de 2010, permanecendo atualmente apenas seis militares), da dispensa de 210 dos 316 terceirizados e do término da vigência do Projeto de Cooperação Técnica BRA/01/801 firmado entre a Anac e a OACI, no final de 2008, representando a perda de 137 consultores técnicos. Segue abaixo a evolução do quadro dos servidores da Anac por vínculo trabalhista.

Tabela 1 - Distribuição dos servidores por vínculo de trabalho

Situação Funcional

Quantidade em 2008*

Quantidade em 2011**

Percentagem do quadro total em 2011

1. Quadro de pessoal efetivo (concursados)

754

1.069***

62,5%

2. Militares – Art. 46 da Lei 11.182/2005

541

0

0%

3. Terceirizados

316

106

6,2%

4. Quadro de pessoal específico (servidores redistribuídos do antigo DAC)

218

163

9,5%

5. Projeto BRA/01/801 (projeto de cooperação técnica da OACI)

137

0

0%

6. Servidores sem vínculo ocupantes de cargos comissionados

125

126

7,4%

7. Empregados cedidos da Infraero

120

122

7,1%

8. Contrato temporário – Lei 8.745/1993

88

0

0%

9. Militares com gratificação de representação e gratificação de exercício em cargo de confiança

79

6

0,4%

10. Requisitados da Administração Pública

64

108

6,3%

11. Exercício Descentralizado (procuradores federais)

12

11

0,6%

12. Tarefa por tempo certo (militares da reserva)

8

0

0%

Total

2.462

1.711

100%

* Fonte: Anac. Extrator de dados, sistema SIAPE – base 10/9/2008.

** Fonte: Dados apresentados pela Gerência Técnica de Desenvolvimento Organizacional (GTDO), subordinada à SAF, em 16/5/2011.

***Memorando 171/2011/GTDO/SAF/Anac, de 27/4/2011, do Gerente Técnico de Desenvolvimento Organizacional à Auditoria Interna.

63. Segundo informações da SAF, essas perdas não foram supridas com a entrada de novos servidores contratados no mesmo período, mediante concurso público, havendo atualmente uma quantidade menor de servidores, e comparação coma situação existente em 2008.

Tabela 2 – Distribuição do pessoal efetivo da Anac por cargo

Denominação do cargo

Quantidade de vagas por cargo - Anexo I da Lei 10.871/2004 *

Vagas autorizadas pelo Ministério do Planejamento nos concursos de 2008** e 2009***

Vagas preenchidas nos concursos de 2008 e 2009

Vagas disponíveis (pendentes de autorização + perdas)

Especialista em Regulação de Aviação Civil

922

757

551

371

Técnico em Regulação de Aviação Civil

394

265

216

178

Analista Administrativo

307

237

206

101

Técnico Administrativo

132

125

96

36

Total

1.755

1.384

1.069

686

Fonte: Anac. Memorando 171/2011/GTDO/SAF/Anac, de 27/4/2011, do Gerente Técnico de Desenvolvimento Organizacional à Auditoria Interna.

* Redação dada pela Lei 11.292, de 26/4/2006

** Concurso lançado pelo edital Edital - Anac 1, de 31/1/2007.

*** Concurso lançado pelo edital Edital - Anac 1, de 22/5/2009.

64. Na Tabela 2, constata-se que, em relação aos servidores concursados da Agência, há atualmente um déficit de 40% no preenchimento das vagas, considerando-se a quantidade existente. Essa situação foi destacada pelo então presidente interino da Agência em reunião com a equipe de inspeção.

65. Diante do exposto, e considerando que a maioria dos empregados vinculados à Infraero trabalhou desde a sua posse na própria Anac; considerando a atual defasagem de recursos humanos da Agência; considerando o fato de tais servidores já terem tido sua situação administrativa regularizada em junho de 2009, ou seja, logo após o término da auditoria objeto deste processo; e, no entanto, considerando que persiste a situação de servidores originários de uma entidade regulada (Infraero) estarem cedidos ao órgão regulador e fiscalizador (Anac), conclui-se que a proposta de determinação originária encontra-se parcialmente superada, persistindo a necessidade de que se recomende à Anac que avalie a conveniência de manter, em seu quadro de pessoal, servidores oriundos da Infraero .

3.5 Sistemas

66. No relatório de fls. 142-204, a equipe de auditoria operacional evidenciou que os sistemas informatizados utilizados para o desempenho das atividades relacionadas à área finalística da Anac, especialmente o sistema Mapper (Maintain, Prepare, and Produce Executive Reports), apresentavam uma série de limitações e desatualizações que comprometiam a consecução dos objetivos da Agência (seção 6, fls. 154-155).

67. Na época, já estava em implantação o Sistema Integrado de Aviação Civil (Sintac), projeto herdado do antigo DAC, que não contemplava todas as áreas de negócio da Agência, carecendo ainda do desenvolvimento e implementação de diversos módulos a fim de abranger as áreas já atendidas pelo sistema Mapper. A equipe também mencionou a falta de apresentação dos cronogramas e especificações dos novos módulos que seriam implantados.

68. Assim, a equipe de auditoria propôs determinar à Anac que, no prazo de 60 dias, comprovasse ao TCU as ações adotadas para implementação de todos os módulos do Sintac (fl. 155, parágrafo 104, e fl. 201, parágrafo 473, I, A2).

69. Os responsáveis pela Superintendência de Tecnologia da Informação (STI) informaram à equipe de inspeção que, ainda em 2009, foi providenciada a substituição do Mapper por um sistema que melhor atendesse às atividades da Agência. Também foi efetuada nova contratação com a empresa Unisys, fornecedora do Mapper, para proceder à migração de todos os dados mais importantes para as novas bases de dados: os sistemas Saci (Sistema de Aviação Civil) e Sintac.

70. Concomitantemente, passaram a implementar, a partir de março de 2009, diversos novos módulos no Sintac, tendo tal processo se estendido até março de 2010. Informaram também que a tendência é que o Saci e o Sintac, que utilizam a base de dados Oracle, venham a compor um só sistema. Destacaram que o Sintac lida com processos (é mais abrangente), enquanto o Saci lida com atividades (como o antigo Mapper). Registraram, ainda, que já estaria sendo utilizado também na Agência o processo informatizado Business Intelligence, que permitiria a manipulação de informações gerenciais.

71. Foi informado também que há alguns sistemas informatizados além do Saci/Sintac utilizados no âmbito das áreas-fins da Agência. Foram citados os sistemas de apoio à fiscalização: o Sisgia (Sistema de Gerenciamento de Inspeção Aeroportuária) e Giaso (Gerenciador de Inspeções de Aeronavegabilidade e de Segurança Operacional). Ambos estariam fora do ambiente Sintac/Saci, mas suportados pela STI.

72. O Sisgia, de acordo com a Instrução de Aviação Civil 162-1001A, aprovada pela Portaria - DAC 1180/DGAC, de 9/11/2005, é um sistema informatizado em mdb que contém as ferramentas necessárias para o planejamento, coordenação, execução e controle das inspeções aeroportuárias, permitindo a elaboração do Relatório de Inspeção Aeroportuária (RIA).

73. Já o Giaso, segundo o Programa de Inspeções de Segurança Operacional em Rampa (PISOR), aprovado pelo Superintendente de Segurança Operacional (SSO) em 7/5/2009, é um banco de dados em SQL Server com informações importantes para revelar deficiências que representem um risco para a segurança operacional da aviação civil, permitindo o levantamento estatístico de indicadores nessa área. Normalmente, os Inspetores de Operações fazem uso desse sistema.

74. O Giaso pode ser acessado de qualquer lugar pela internet (www.anac.gov.br/pisac) como ferramenta na qual o Inspetor de Aviação Civil (Inspac) registra os resultados da inspeção, juntamente com as evidências levantadas, utilizando diversas Listas de Verificações internas ao sistema como guias para suas inspeções. Esse instrumento de referência gera, ao final do seu preenchimento, o Relatório de Vigilância da Segurança Operacional (RVSO), concluindo a fase do processo de inspeção. O Giaso dispõe também de um controle das ações corretivas que é gerado automaticamente quando o Inspac reporta em seus registros qualquer não-conformidade.

75. De acordo com o PISOR, a SSO deve, em coordenação com a SAR, gerenciar as atividades de inspeção em rampa e manter o Giaso como o único banco de dados brasileiro de intercâmbio, de avaliação e de estatísticas das informações obtidas nas inspeções em rampa.

76. Em resumo, os sistemas Sisgia e Giaso são sistemas legados, não integrados ao ambiente Sintac/Saci e ao Sistema de Gestão Arquivística de Documentos (Sigad) e que apoiam as fiscalizações empreendidas pela Agência, ambos permitindo a geração de relatório da respectiva inspeção, porém com escopos distintos: o primeiro, voltado para a infraestrutura aeroportuária; e o segundo, para aeronaves, empresas aéreas, oficinas mecânicas e centros de treinamento, podendo tais relatórios, em ambos os casos, levar à lavratura de autos de infração.

77. Assim, e considerando que tais sistemas também não se encontram integrados entre si, de modo a permitir a concepção de uma visão integrada das não-conformidades identificadas nos objetos inspecionados, dentro de uma filosofia de gestão de riscos; e considerando o atual crescimento da aviação civil e a proximidade de eventos que tenderão a aumentar ainda mais a demanda sobre o setor, tais como a Copa de 2014 e as Olimpíadas de 2016, cabe recomendar à Anac que promova a integração desses dois sistemas de apoio à fiscalização (Sigia e Giaso), de forma a permitir uma visão integrada das não-conformidades detectadas, no âmbito de uma filosofia de gerenciamento de riscos .

78. Também ficou evidenciado que a STI conta atualmente com 137 pessoas, sendo 94 terceirizados, havendo ainda servidores requisitados ocupantes de cargos comissionados. Segundo os responsáveis, alguns terceirizados vêm realizando atividades que deveriam ser executadas apenas pelos servidores da Anac, tais como segurança de informação, administração de banco de dados, especificação de regras de negócios, dentre outras, em consequência da falta de pessoal na Agência, no âmbito da STI. Porém, destacaram que todos os fiscais de contratos são servidores concursados da Anac.

79. Embora a equipe de inspeção tenha observado melhorias no quadro geral dos sistemas informatizados da área-fim, com redução das fragilidades anteriormente identificadas, ocorre ainda o desenvolvimento de atividades críticas da Agência relacionadas à tecnologia da informação por terceirizados. Em diversas oportunidades, a partir da auditoria determinada no Acórdão TCU-Plenário-140/2005, o Tribunal vem recomendando que os órgãos governamentais cessem a utilização de empregados terceirizados em cargos com papéis sensíveis da área de TI, a exemplo dos Acórdãos 2.023/2005, 1.603/2008, 594/2011 e 757/2011, todos do Plenário do TCU.

80. Assim, conclui-se que, apesar de a proposta original já se encontrar superada, resta propor recomendação para que a Anac diminua o nível de terceirização em atividades consideradas críticas ou estratégicas em tecnologia da informação, tais como segurança de informação, administração de banco de dados, especificação de regras de negócios, entre outras .

81. Por fim, deve-se sugerir, como oportunidade de controle, que a Sefid-1, em conjunto com a Sefti e a 3ª Secex, avalie o momento propício para levar à Segecex proposta de fiscalização nos sistemas de apoio à atividade de fiscalização da Agência, nos termos da Resolução - TCU 185/2005.

3.6 Localização e Estrutura Física

82. No relatório produzido pela equipe de auditoria operacional, foi evidenciado que a sede da Agência encontrava-se dividida entre o Distrito Federal e o Rio de Janeiro. Essa situação estava em desacordo com o estabelecido pelo parágrafo único do art. da Lei 11.182/2005, que dispõe expressamente que a Anac terá sede e foro no Distrito Federal, podendo instalar unidades administrativas regionais. Foi constatado que, em Brasília, a Anac funcionava em dois prédios, em bairros distintos, ao passo que, no Rio de Janeiro, ocupava seis imóveis distintos (seção 7, fls. 155-156).

83. Aquela equipe também apontou que a divisão da sede da Anac entre o Rio de Janeiro e Brasília acarretaria demasiados gastos causados pela duplicidade de estruturas e pela existência de vários prédios em cada uma das cidades. Foi apontado que seriam consideráveis os gastos da Agência com diárias, passagens, telefone, contratos de limpeza e conservação. Foi destacado também que a divisão da sede entre duas cidades e entre diversos imóveis contrariaria o princípio da economicidade, previsto no art. 37 da Constituição Federal.

84. Assim, e considerando que parcela significativa dos militares em exercício na Anac exercia, na época, suas atividades no Rio de Janeiro, a equipe de auditoria propôs determinar à Anac o cumprimento, no prazo previsto no § 1º do art. 46 da Lei 11.182/2005 (de 60 meses, a contar da instalação da Agência, para que os militares retornassem ao Comando da Aeronáutica), do estabelecido pelo parágrafo único do art. da Lei 11.182/2005 no que se refere ao local de sua sede (fl. 157, parágrafo 117, e fl. 201, parágrafo 473, I, A3).

85. A atual equipe de inspeção verificou que as superintendências permanecem divididas entre as cidades de Brasília (Superintendência de Administração e Finanças – SAF, Superintendência de Planejamento Institucional – SPI, Superintendência de Regulação Econômica e Acompanhamento de Mercado – SRE, Superintendência de Tecnologia da Informação – STI, e parte da Superintendência Infraestrutura Aeroportuária – SIA) e do Rio de Janeiro/RJ (Superintendência de Capacitação e Desenvolvimento de Pessoas – SCD, Superintendência de Relações Internacionais – SRI, Superintendência de Segurança Operacional – SSO, e parte da Superintendência de Aeronavegabilidade – SAR e da SIA), localizando-se ainda em São José dos Campos/SP o restante da SAR. Houve também uma significativa centralização das unidades da Anac de Brasília e do Rio de Janeiro em um único endereço.

86. Resta analisar se a atual situação já se encontra em conformidade com o que preceitua a Lei.

87. No dicionário Aurélio, sede é definida como ‘o lugar onde se fixa um tribunal, um governo, uma administração, ou onde uma empresa comercial tem o seu principal estabelecimento’. Não é esse o caso da Anac, pois suas Superintendências, como já exposto, encontram-se divididas entre três cidades. Também não é um simples caso de descentralização da Agência por suas unidades administrativas regionais, hipótese prevista na Lei, mas sim de verdadeira desconcentração de sua sede entre as três localidades. Ademais, mesmo as reuniões de Diretoria ainda se realizam alternadamente entre as cidades de Brasília e Rio de Janeiro, o que corrobora tal assertiva.

88. O art. 75, inciso IV, do Código Civil, aprovado pela Lei 10.406/2002, dispõe que o domicílio das demais pessoas jurídicas de Direito Público será o lugar onde funcionarem as respectivas diretorias e administrações, ou onde elegerem domicílio especial no seu estatuto ou atos constitutivos. Pelo exposto, e ainda considerando o princípio de segurança jurídica aplicado aos diversos entes regulados e usuários sujeitos, direta ou indiretamente, à jurisdição da Agência, faz-se necessário que sua sede esteja estabelecida em um único município.

89. Da análise das disposições constantes no Anexo I do Decreto 5.731/2006, que aprovou o regulamento da Agência, resta clara a distinção existente entre Superintendências e Unidades Regionais. No seu art. 16, é definido que a Anac terá, na estrutura organizacional, as Superintendências e Unidades Regionais. O art. 24 dispõe que competirá à Diretoria da Anac, em regime de colegiado, analisar, discutir e decidir, em instância administrativa final, as matérias de competência da Agência, bem como deliberar sobre a nomeação dos superintendentes e gerentes de unidades organizacionais, inclusive regionais. Já os artigos 32 e 33 definem as competências das Superintendências e Unidades Regionais, respectivamente.

90. Assim, diante do entendimento de que todas as superintendências deveriam, à luz da Lei 11.182/2005, funcionar na sede da Agência, pois fora desta apenas poderiam funcionar as unidades regionais, foi solicitado à Anac, em 30/5/2011 (fl. 228), que encaminhasse informações sobre os motivos pelos quais ela ainda não havia dado cumprimento ao disposto no parágrafo único do art. da Lei 11.182/2005, no sentido de estruturar toda a sua sede no Distrito Federal.

91. Em resposta, a Agência encaminhou ao Tribunal o Ofício 330/2011/GAB/DIR/P-Anac, de 3/6/2011 (fls. 229-231), informando que o Regulamento da Anac não definiu a estrutura e a organização interna das unidades organizacionais, nem mesmo no tocante aos órgãos que deveriam compor as Unidades Regionais, reservando tal detalhamento para a Diretoria.

92. Informou ainda que a instalação das unidades administrativas da SSO, da SAR, da SRI e da SCD em Unidades Regionais teve por objeto, de forma geral, cumprir com mais eficiência e eficácia as suas funções. Comentou que a SAR não poderia estar localizada em outro sítio diferente de São José dos Campos/SP, já que 60% das suas atividades estão focadas na indústria aeronáutica, enquanto que no Rio de Janeiro estão as relacionadas principalmente ao Registro Aeronáutico Brasileiro (30%).

93. Conforme a Anac, a SSO possui unidades administrativas em todas as Unidades Regionais, e destacou as particularidades de suas duas gerências. A Gerência-Geral de Operações de Transporte Aéreo (GGTA) exige uma articulação permanente com o Decea, localizado no Rio de Janeiro, e as empresas aéreas, localizadas nas cidades de São Paulo e Rio de Janeiro. A Gerência-Geral de Aviação Geral (GAG) teria suas atividades fortemente concentradas nas cidades de São Paulo e Rio de Janeiro, possuindo ainda unidade em Brasília.

94. A SRI, localizada no Rio de Janeiro, é voltada para o trato de acordos internacionais e depende da articulação permanente com as empresas aéreas internacionais, todas localizadas no Rio de Janeiro ou em São Paulo. A SCD está no Rio de Janeiro tendo em vista o seu Centro de Treinamento da Anac estar situado no Aeroporto de Jacarepaguá, em prédio próprio, reformado para tal finalidade e gerido pela Superintendência.

95. Por fim, no que concerne à Gerência-Geral de Análise e Pesquisa da Segurança Operacional (GGAP), a Anac ponderou que as atividades da Gerência estão diretamente atreladas às do Cenipa, localizado no Rio de Janeiro, mantendo estreito relacionamento com aquele órgão do Comando da Aeronáutica.

96. Nesse aspecto, impende retificar tal informação, esclarecendo que o Cenipa encontra-se todo sediado em Brasília. Na cidade do Rio de Janeiro encontra-se apenas um de seus serviços regionais, o Terceiro Serviço Regional de Investigação e Prevenção de Acidentes Aeronáuticos (Seripa III), encarregado do planejamento, gerenciamento e execução das atividades de Segurança de Voo nos Estados do Rio de Janeiro, Minas Gerais e Espírito Santo.

97. Pela análise do acima exposto, restou claro que as alegações trazidas pela Agência não descaracterizam a ilegalidade apontada, mas apenas explicam as razões de ordem técnica e operacional que justificaram a atual distribuição de suas Superintendências pelo país. Impende esclarecer que não se está discutindo aqui o mérito desta distribuição, mas tão somente uma questão de cunho legal.

98. Por todo o exposto, persiste a inobservância ao previsto no parágrafo único do art. da Lei 11.182/2005, tendo em vista que todas as suas Superintendências deveriam funcionar na sede da Agência, adstrita ao Distrito Federal, podendo funcionar fora desta apenas as Unidades Regionais.

99. Diante disso, e considerando já ter ocorrido o regresso ao Comando da Aeronáutica de todos os militares que prestavam serviços à Agência, conclui-se pela manutenção do mérito da proposta original, porém com alteração na redação para que seja determinado à Anac que elabore e envie ao TCU, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, plano de ação, incluindo atividades, prazos e responsáveis, voltado à implementação de providências destinadas ao cumprimento do disposto no parágrafo único do art. da Lei 11.182/2005, o qual prevê que a Anac terá sede e foro no Distrito Federal .

3.7 Transparência e Processo Decisório - Audiências e Consultas Públicas

100. No relatório de auditoria operacional, foi evidenciado que a Anac não vinha realizando audiências públicas para discutir com a sociedade as iniciativas ou alterações de atos normativos de sua competência, na forma exigida no art. 27 da Lei 11.182/2005 c/c o art. 45 do Anexo I ao Decreto 5.731/2006 (subseção 8.1, fls. 157-160).

101. Verificou-se que situação similar ocorria na Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), na Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) e na Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), apesar de suas respectivas leis de criação também exigirem a realização prévia de audiências públicas para as decisões que afetem os usuários ou os agentes econômicos do setor.

102. Por fim, foi constatado que a Agência não vinha relatando no seu site a análise de todas as contribuições recebidas, e respectivas respostas, quando da realização de audiências ou consultas públicas, prejudicando assim a transparência do processo decisório.

103. Assim, a equipe de auditoria propôs determinar que a Anac passasse a realizar audiências públicas, por intermédio de evento presencial, a respeito de todas as suas decisões que viessem a afetar direitos de agentes econômicos, inclusive de trabalhadores do setor ou de usuários de serviços de aviação civil e de infraestrutura aeroportuária e aeronáutica, em obediência ao art. 27 da Lei 11.182/2005 e ao art. 45 do Anexo I do Decreto 5.731/2006 (fl. 159, parágrafo 134, e fl. 201, parágrafo 473, I, A4).

104. Nos casos de consultas públicas complementares às audiências, ou para os casos em que as audiências não fossem obrigatórias, foi proposto que a Anac apreciasse as manifestações dos diversos interessados e concedesse publicidade a tais apreciações e aos seus resultados, em obediência ao art. 31, § 2º, da Lei 9.784/1999 (fl. 160, parágrafo 143, e fl. 201, parágrafo 473, I, A5).

105. Foi, também, proposta determinação para que a Aneel, a Antaq e a ANTT, nas situações previstas no art. , § 3º, da Lei 9.427/1996 e no art. 68 da Lei 10.233/2001, promovessem audiências públicas por intermédio de evento presencial, para que houvesse maior debate da questão entre os diversos atores interessados, conforme o art. 32 da Lei 9.784/1999 (fl. 159, parágrafo 137, e fl. 201, parágrafo 473, I, B).

106. Nas entrevistas realizadas com os responsáveis pela Assessoria Técnica da Anac (Astec), a atual equipe de inspeção tomou conhecimento da Instrução Normativa - Anac 18, de 17/2/2009, que estabeleceu os procedimentos para a realização de audiências e consultas públicas no âmbito da Agência.

107. Nela consta que a audiência pública na Anac poderá ser realizada com sessão presencial ou apenas por intercâmbio documental (art. 1º, § 5º), sendo prevista também a divulgação de relatório contendo a análise das contribuições recebidas (artigos 1º, § 2º, e 6º, caput e parágrafo único). Foi destacado que, no site da Anac, a exposição do relatório que fundamentou a nova resolução costuma ser concomitante à sua publicação.

108. Após consultar algumas audiências na seção Transparência do site da Anac em confronto com a referida norma, a equipe de inspeção observou que há conformidade, e concluiu como não sendo mais necessárias as propostas de determinações.

109. Em relação ao caráter presencial das audiências públicas, quer na Anac, quer nas demais Agências Reguladoras, tais como a citadas Aneel, a Antaq e a ANTT, a equipe concluiu que a Lei 9.784/1999, relativa ao processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, não obriga que tais audiências ocorram em eventos presenciais.

110. O art. 32 da Lei dispõe apenas que ‘antes da tomada de decisão, a juízo da autoridade, diante da relevância da questão, poderá ser realizada audiência pública para debates sobre a matéria do processo’. Porém, o art. 33 é claro ao facultar que ‘os órgãos e entidades administrativas, em matéria relevante, poderão estabelecer outros meios de participação de administrados, diretamente ou por meio de organizações e associações legalmente reconhecidas’. Isso, contudo, garantindo no art. 34 que ‘os resultados da consulta e audiência pública e de outros meios de participação de administrados deverão ser apresentados com a indicação do procedimento adotado’.

111. Pelo exposto, não há necessidade de se manterem as respectivas determinações propostas à Anac, Aneel, Antaq e ANTT quanto às audiências e consultas públicas.

3.8 Gestão de Documentos

112. No relatório da auditoria operacional, foi evidenciado que a Anac não possuía uma adequada gestão dos documentos que nela tramitavam, sendo que essa situação mostrava-se mais grave na Superintendência de Segurança Operacional (SSO) e no Registro Aeronáutico Brasileiro (RAB) (seção 10, fls. 161-162).

113. Assim, a equipe de auditoria propôs recomendar que a Anac adotasse as providências necessárias para garantir que todos os documentos originados e motivados por um processo de fiscalização constassem do mesmo processo, possibilitando conhecer todos os fatos ocorridos com determinado regulado/fiscalizado (fl. 162, parágrafo 158, e fl. 202, parágrafo 473, II, A2).

114. A Superintendência de Administração e Finanças (SAF) informou que a Instrução Normativa - Anac 22, de 19/6/2009, estabeleceu os procedimentos gerais para utilização dos serviços de protocolo no âmbito da Agência, divulgada aos servidores em treinamentos ministrados em 2009 e 2010.

115. Informou, ainda, que, em 21/10/2010, foi assinado contrato com a empresa Ikhon Gestão Conhecimentos e Tecnologia Ltda. para ‘prestação de serviços especializados de suporte técnico e manutenção evolutiva para o Sistema de Gestão Arquivística de Documentos (Sigad) da Anac’ (processo de 60800.012840/2010-10). Isso se deu mediante inexigibilidade de licitação, considerando-se as limitações dos vários sistemas disponíveis no mercado.

116. Em consequência, foi desativado o sistema Docmam, que gerenciava os protocolos dos processos da Agência e apresentava uma série de limitações. Também foi informada a implementação do processo eletrônico na Agência, por intermédio do módulo Protocolo Digital, que se encontra mais avançada no âmbito da SSO, porém em andamento nas outras superintendências.

117. Destacou também que o acervo do RAB está em grande parte registrado no Sigad, e que está em andamento o lançamento no Sigad do passivo de processos existente no Rio de Janeiro e em São Paulo. O módulo do Sintac que gerencia as Hotranjá se encontra integrado ao Sigad, com o fornecimento de um número de protocolo quando um novo processo solicitando Hotran dá entrada na Anac. Por fim, informou que a STI está avançando na obtenção da Certificação Digital para a Agência.

118. Diante de todo o exposto, e considerando que a atual gestão de processos e documentos no âmbito da Anac encontra-se significativamente evoluída quando comparada à situação anterior, conclui-se que não há necessidade de ser mantida a recomendação.

3.9 Convênio com o Comando da Aeronáutica

119. A equipe de auditoria operacional verificou que as Organizações Militares do Comando da Aeronáutica prestavam serviços à Anac sem o amparo de convênios ou qualquer outro instrumento de ajuste, mesmo após o prazo de 180 (cento e oitenta) dias contados da instalação da Agência (o que ocorreu em 16/9/2006). Os custos ora eram pagos antecipadamente, ora ressarcidos pela Agência, o que ainda era agravado pela ausência de critérios para a apuração dos valores que seriam ressarcidos pela Anac, tudo em desacordo com o art. 45 da Lei 11.182/2005 c/c o art. , parágrafo único, do Decreto 5.731/2006 (seção 11, fls. 162-163).

120. Assim, a equipe propôs determinar à Anac, ao Ministério da Defesa e ao Comaer que celebrassem, no prazo de 60 dias, os Termos de Cooperação Específicos para cada serviço a ser prestado pelo Comaer à Anac, conforme o ‘Acordo de Cooperação Técnico-Operacional 01/2006’, e em observância ao art. 45 da Lei 11.182/2005 c/c o art. , parágrafo único, do Decreto 5.731/2006 (fl. 163, parágrafo 170, e fl. 202, parágrafo 473, I, C).

121. A atual equipe de inspeção confirmou com a SAF a existência do Acordo de Cooperação Técnico-Operacional 01/2006, firmado entre a Anac e o Comaer, em 11/7/2006, com vigência de cinco anos. Seu objeto era ‘estabelecer as regras básicas para a prestação de serviços à Anac pelas Organizações Militares do Comaer, mediante o ressarcimento das despesas ou o repasse antecipado dos recursos, nos termos do art. do Decreto 5.731/2006’.

122. Além disso, definia as duas relações jurídicas decorrentes do horizonte temporal estabelecido pelo art. 45 da Lei 11.182/2005: a primeira, compreendida no período de 180 (cento e oitenta) dias entre a data de instalação da Agência e o dia 16/9/2006, detalhando o apoio que o Comaer prestaria à Anac; a segunda, abrangendo o período posterior a 16/9/2006, deixando a cargo de instrumentos jurídicos específicos a serem celebrados com as Organizações Militares da Aeronáutica para a prestação dos serviços após o referido prazo de 180 (cento e oitenta) dias.

123. A SAF informou que, após a auditoria realizada pelo TCU em 2008, foram assinados 3 Termos de Cooperação Específicos entre a Anac e o Comaer:

a) 002/Decea-Anac/2008, assinado em 8/10/2008, tendo por objeto o estabelecimento dos procedimentos individuais e coletivos a serem realizados pelo Decea e pela Anac, no sentido de disponibilizar entre si informações constantes de bancos de dados específicos, com vigência de 5 anos, contados a partir da sua publicação no DOU, e ainda vigente;

b) 01/2009, assinado em 15/5/2009, tendo por objeto o apoio à Anac, quando necessário, nos deslocamentos do pessoal da Agência para fiscalização para locais do território nacional, onde não haja voos regulares da aviação civil, com vigência a partir da sua publicação no DOU, pelo período de 2 anos, não mais em vigor; e

c) 02/2009, assinado em 30/4/2009, possui por objeto a execução de avaliação psicofísica dos aeronavegantes da Aviação Civil por intermédio das Juntas Especiais de Saúde (JES) do Sistema de Saúde da Aeronáutica (SISAU), bem como a execução de capacitação e atualização técnica em Fisiologia de Aviação e Perícias Médicas Aeronáuticas aos Médicos da Anac a aos Médicos Credenciados, com vigência a partir da sua publicação no DOU até 11/7/2011, já aditivado uma vez, em 24/3/2010, com algumas alterações das disposições, sem, contudo, alterações na vigência inicial.

124. A equipe de inspeção tomou conhecimento da renovação, em 8/6/2011, do Acordo de Cooperação Técnico-Operacional entre o Comando da Aeronáutica e a Anac, que venceria em julho de 2011. Conforme notícia veiculada no site da Força Aérea Brasileira (www.fab.mil.br), o documento mantém o apoio de profissionais do Comando da Aeronáutica nas áreas de interesse da Anac. Entre os serviços prestados para a Agência estão os de avaliação de aeronavegantes (psicofísica e exames de proficiência técnica) pelo Centro de Medicina Aeroespacial (Cemal) e de inspeção da Aviação Civil. Foi informado ainda que, com base no acordo firmado, poderão ser assinados convênios específicos.

125. Pelo exposto, a equipe de inspeção verificou que essa questão avançou consideravelmente desde a última auditoria na Anac, concluindo que não há necessidade de ser mantida a determinação.

3.10 Registro Aeronáutico Brasileiro (RAB)

126. No relatório da equipe de auditoria na Anac, foram registrados diversos problemas que afetavam o Registro Aeronáutico Brasileiro (RAB), tais como desorganização, falta de procedimentos sistematizados, desatualização de dados existentes no sistema, demora na análise dos processos e na emissão dos certificados de matrícula e aeronavegabilidade, o que impedia, inclusive, a operação das respectivas aeronaves e gerava prejuízos aos operadores (seção 11-A, fls. 163-165). Foi informada também a instauração de três sindicâncias sobre possíveis fraudes na tramitação e no registro de processos no âmbito da Gerência Técnica do Registro Aeronáutico Brasileiro (GTRAB), vinculada à Superintendência de Aeronavegabilidade (SAR).

127. Assim, a equipe propôs que a Sefid e a 3ª Secex avaliassem o momento oportuno para levar à Segecex proposta de fiscalização no RAB, nos termos da Resolução - TCU 185/2005, tendo em vista os indícios de problemas apontados naquele relatório e a mudança de direção no setor, visando sua reestruturação (fl. 165, parágrafo 180, e fl. 202, parágrafo 473, III).

128. Nas entrevistas realizadas com a SAR e a GTRAB, a atual equipe de inspeção confirmou que o acervo do Registro Aeronáutico Brasileiro já se encontra quase totalmente registrado no Sigad, estando o arquivo geral físico do RAB localizado na prefeitura do Aeroporto Internacional do Rio de Janeiro/Galeão - Antonio Carlos Jobim.

129. A SAR demonstrou que, atualmente, o site da Anac permite proceder ao requerimento e acompanhamento do processo de registro de aeronave. Esclareceram que, embora o Regulamento Brasileiro de Homologação Aeronáutica 47 (RBHA 47, que estabelece e disciplina o funcionamento e atividades do Sistema de Registro Aeronáutico Brasileiro - SISRAB), previsse, no item 47.43 ‘e’, o prazo de até 20 dias úteis para o Registro após o protocolo, o objetivo do usuário do serviço é obter seus certificados de matrícula e de aeronavegabilidade, bem como de certidões que lhe permitam a realização de seus negócios, no menor prazo possível.

130. Anteriormente, a auditoria operacional observou o tempo médio de 90 (noventa) dias. Esse prazo médio teria caído para 5 dias no período de setembro e outubro de 2010, talvez como reflexo da fixação da meta institucional, para 2010, de atendimento dos requerimentos dirigidos ao RAB no prazo de até 10 dias úteis, contados da data do protocolo do documento até a da efetiva entrega do serviço. Também seria resultado do aprimoramento do Requerimento Padronizado, disponibilizado no site do RAB, possibilitando melhor instrução dos pedidos e a redução do número de diligências para complementação da documentação apresentada pelo usuário.

131. Os responsáveis pela SAR esclareceram, ainda, que os atendimentos telefônicos foram reorientados para atendimento via mensagem eletrônica (rab@anac.gov.br), o que teria reduzido o tempo despendido pelos servidores envolvidos e dado maior impessoalidade à prestação de informações ao usuário. Registraram que o e-mail, além de servir para esclarecer dúvidas em geral, também tem servido para resolver pendências de Reserva de Marcas online, e para atendimento de pedidos e estabelecimento de relacionamento com os usuários.

132. Também informaram que atualmente é possível, pelo site da Agência, a emissão da Certidão de Propriedade/Operação de aeronaves, bem como a disponibilização do serviço de Reserva de Marcas, mediante o acesso à internet de qualquer lugar e a qualquer momento, o que simplificou e agilizou tais procedimentos.

133. Sobre a Reserva de Marcas, que permite ao usuário a pintura e a identificação de sua aeronave com arranjos de marcas nacionais por ele escolhidas, foi suprimida a necessidade de juntar quaisquer documentos, dispensando a contratação de despachantes, passando a ser exigida tão somente a assunção de responsabilidade pelo preenchimento de informações pertinentes, a escolha da marca pretendida dentre as disponíveis e o pagamento da taxa de R$ 46.

134. Tais medidas permitiram maior racionalização das rotinas internas do RAB. A atribuição de marca pelo método manual não assegurava isonomia, transparência ou publicidade.

135. Quanto à consulta pela internet sobre proprietários/operadores de aeronaves registradas, informaram que a disponibilização desse serviço passou a ser prioridade do GTRAB para o ano de 2011, o que reduzirá em até 90% a demanda pela expedição de certidões. Os principais usuários desse serviço são os integrantes da Administração Pública, em geral os membros do Poder Judiciário, do Ministério Público, da Polícia Federal e da Advocacia Pública. Os Certificados de Matrícula e de Aeronavegabilidade passarão a ser impressos pela Casa da Moeda do Brasil ainda em 2011.

136. Todas essas mudanças de processos no RAB ocorreram a partir do início do segundo trimestre de 2010, posteriormente à auditoria. A equipe de inspeção observou que as últimas gestões envidaram significativos esforços para transformar o cenário anteriormente verificado. Assim, a despeito da necessária integração dos procedimentos do RAB ao site da Agência e dos respectivos módulos ao Sigad, que já estão em andamento, a equipe conclui que não há necessidade de ser mantida a proposta de fiscalização imediata no Registro Aeronáutico Brasileiro (RAB).

137. Porém, considerando a importância de se conhecer o resultado de sindicâncias instauradas no âmbito da Agência, e também devido à complexidade de procedimentos e à função do Registro em ‘assegurar a autenticidade, inalterabilidade e conservação de documentos inscritos e arquivados’, expressa no art. 72, inciso III, da Lei 7.565/1986 (CBA), o Tribunal deve avaliar a necessidade de fazer verificação mais aprofundada no RAB por ocasião de futuras fiscalizações na Anac, como será apresentado na seção 6 deste relatório de inspeção.

3.11 Serviços Aéreos

3.11.1 Conceito de Serviço Aéreo Público

138. O relatório de auditoria na Anac registrou que, em razão da abrangência do conceito de serviços aéreos públicos constante do Título VI da Lei 7.565/1986 (Código Brasileiro de Aeronáutica - CBA)– que assim considera todos aqueles prestados mediante remuneração, sejam serviços aéreos especializados públicos ou serviços de transporte aéreo público de passageiro, carga ou mala postal, regular ou não regular, doméstico ou internacional –, a Anac possuía excesso de atribuições e, consequentemente, de carga de trabalho relativa à regulação econômica dos serviços aéreos (subseção 12.1, fls. 165-166).

139. À época da auditoria, as empresas que prestavam serviços aéreos especializados, considerados serviços públicos pelo CBA, mas que não tinham como objetivo a satisfação da coletividade em geral, correspondiam a aproximadamente metade das que estariam sujeitas à regulação e fiscalização econômica da Anac.

140. Segundo o relatório de auditoria, esse excesso de atribuições e de carga de trabalho, sem o correspondente retorno para a sociedade, pode sobrecarregar a Agência e impactar negativamente no cumprimento de suas demais atribuições regulatórias.

141. Por isso, foi proposta no relatório de auditoria recomendação à Casa Civil da Presidência da República e ao Ministério da Defesa para que avaliassem a melhor definição de serviço aéreo público e as atribuições que a Anac deveria exercer em relação à outorga, à regulação e à fiscalização econômica dos serviços aéreos especializados, promovendo as alterações pertinentes nos normativos envolvidos, especialmente o CBA e a Lei de criação da Anac (fl. 166, parágrafo 195, e fl. 202, parágrafo II, B1).

142. O relatório chama a atenção, contudo, para o fato de que a eventual mudança de conceito não excluiria a necessidade de regulação técnica – voltada para a segurança operacional – das empresas de serviços especializados.

143. Após a realização da auditoria operacional, o Ministério da Defesa, em atendimento à determinação proferida no Acórdão 346/2008-TCU-Plenário, elaborou projeto de lei alterando substancialmente o Título VI do CBA, conforme relatado no processo de Monitoramento objeto do TC 000.627/2009-0. Não obstante a determinação do Acórdão do Tribunal estar relacionada principalmente à aplicação dos conceitos de concessão e de autorização aos serviços aéreos públicos, conforme disposto na Lei 7.565/1986, as alterações apresentadas pelo Ministério da Defesa envolveram também o conceito de serviços aéreos públicos. De acordo com o texto do projeto de lei, os serviços aéreos públicos passam a abranger apenas o transporte aéreo de pessoas, cargas e mala postal, regular ou não, exceto o de taxi aéreo. Os serviços aéreos especializados e o de taxi aéreo passam a ser considerados como serviços aéreos privados.

144. O referido Projeto de Lei foi encaminhado ao Congresso Nacional pelo então Presidente da República, por intermédio da Mensagem 115, de 11/3/2010, e recebeu a designação de Projeto de Lei 6.961/2010 na Câmara dos Deputados. Em consulta ao site da Câmara dos Deputados, verificou-se que atualmente ele encontra-se apensado ao Projeto de Lei 6.716/2009, que trata de alteração no CBA para ampliar o percentual de participação de capital estrangeiro em empresas de transporte aéreo regular (matéria também contemplada no projeto de lei do Ministério da Defesa). Quando este relatório estava sendo finalizado, foi verificado que o mencionado projeto chegou a ser incluído para apreciação na pauta da Sessão de 1/6/2011 do Plenário da Câmara dos Deputados.

145. Dessa forma, verifica-se que o objeto da recomendação original já foi integrada às alterações propostas pelo Poder Executivo. Contudo, para que produza efeitos, é necessário que o Projeto de Lei 6.961/2010 seja aprovado pelo Congresso Nacional.

3.11.2 Prévia Aprovação de Atos Constitutivos

146. A proposta de determinação à Anac para apresentar ao TCU, no prazo de sessenta dias, os resultados obtidos pelo Grupo de Trabalho criado para elaborar minuta de resolução da Agência que alterará as Portarias 190/GC-5 e 536/GC-5, que tratam dos procedimentos relativos à concessão e à autorização de serviços aéreos públicos, incluindo a análise prévia dos atos constitutivos (subseção 12.2, fl. 167, parágrafo 203, e fl. 201, parágrafo 473, I, A6) também não é mais necessária, pois depende das alterações que vierem a ser promovidas no CBA por conta do mencionado Projeto de Lei 6.961/2010, apensado ao Projeto de Lei 6.716/2009, em tramitação no Congresso Nacional.

147. Tendo em vista que o Projeto de Lei 6.961/2010 igualmente prevê todos os atos que dependem de prévia aprovação da entidade reguladora, também não é mais necessária a proposta de se recomendar à Casa Civil da Presidência da República e ao Ministério da Defesa que revissem as atribuições da Anac, previstas na legislação, relativas à aprovação prévia dos atos de constituição de empresas de serviços aéreos (fl. 167, parágrafo 203, e fl. 202, parágrafo 473, II, B2).

3.11.3 Acompanhamento Econômico das Empresas de Transporte Aéreo

148. O relatório de auditoria registrou, com base em entrevistas com diversos atores do setor de aviação civil, que a Anac não vem fazendo de forma adequada o acompanhamento econômico-financeiro das empresas de transporte aéreo. Foram citados os casos das empresas BRA, que deixou de operar abruptamente em novembro de 2007, e da Oceanair (atual Avianca), que havia reduzido significativamente suas operações, cancelando muitos voos, entre o final de 2007 e o início de 2008, ocorrências que levaram à descontinuidade dos serviços aéreos públicos, com o consequente prejuízo aos usuários (subseção 12.3, fls. 167-168).

149. A Anac, nos comentários à minuta de relatório de auditoria, confirmou que pretendia rever os procedimentos para acompanhamento econômico-financeiro das empresas de transporte aéreo. Não informou, no entanto, quais medidas exatamente seriam adotadas nem o prazo para sua implementação. Assim, foi proposto que se determinasse à Agência que, no prazo de sessenta dias, comprovasse ao TCU as ações implementadas para adoção da nova sistemática de acompanhamento econômico-financeiro das empresas de transporte aéreo (fl. 168, parágrafo 212, e fl. 201, parágrafo 473, I, A7).

150. No curso da atual inspeção, foi entregue à equipe a Nota Técnica 6/2011/GEAC/SRE, de 15/2/2011 (fls. 232-269), que trata de proposta de revisão dos procedimentos de acompanhamento econômico-financeiro das empresas que exploram os serviços aéreos públicos.

151. A referida Nota Técnica é fruto do reconhecimento da necessidade de revisar as Portarias 218/SPL/1990 e 1.334/SSA/2004, ambas editadas ainda pelo DAC, e da recomendação constante da Resolução - Conac 15/2007 para que a Anac regulamentasse ‘o procedimento a ser adotado para a descontinuidade dos serviços aéreos prestados pelas empresas aéreas, considerando, inclusive, situações de emergência e de grave risco operacional’.

152. A regulamentação vigente com as mencionadas Portarias foi elaborada em contexto de forte controle estatal sobre a aviação civil, com previsão de intervenção estatal nas empresas de transporte aéreo (previsto no art. 188 do CBA), voltado para o controle tarifário. Com a edição da Lei da Anac, que consagrou os princípios de liberdade de operação e de liberdade tarifária, e outras mudanças legislativas, como a publicação da Lei 11.101/2005, que regula a recuperação judicial e a falência das empresas, e da Lei 11.638/2007, que alterou a Lei 6.404/1976 (Lei das Sociedades por Acoes), a regulamentação vigente sobre o acompanhamento econômico-financeiro das empresas aéreas ficou ultrapassado.

153. Segundo a citada Nota Técnica, o mecanismo de acompanhamento vigente ‘não tem contribuído para o processo regulatório de maneira geral’, exigindo informações e demonstrações não padronizadas que impedem avaliar a real situação econômico-financeira das empresas, inclusive em termos comparativos. Diante do novo contexto jurídico e institucional, a Nota destaca que é preciso mudar o foco do acompanhamento para a prevenção e a mitigação de riscos de descontinuidade dos serviços aéreos, conforme expresso no art. 2º da minuta de resolução nela mencionada.

154. Assim, a regulamentação proposta na Nota Técnica simplificará as exigências feitas às empresas, diminuindo o ônus regulatório, e permitirá adequar as demandas às necessidades do setor, ampliando a transparência e o conhecimento público sobre os serviços aéreos. A nova metodologia permitirá análises mais precisas, resultando em acompanhamento mais criterioso das empresas que vierem a apresentar maiores riscos.

155. Pelo que se pôde verificar, a mudança regulatória proposta pela SRE apresenta significativos avanços e deverá permitir que o acompanhamento econômico-financeiro das empresas prestadoras de serviços aéreos pelo órgão regulador seja muito mais efetivo. No entanto, para que venha a produzir efeitos, é preciso que a minuta de resolução venha a ser aprovada pela Agência. Assim, a equipe entende pertinente determinar à Anac que encaminhe ao Tribunal, em 90 (noventa) dias, plano de ação para concluir a nova regulamentação sobre acompanhamento econômico-financeiro das empresas prestadoras de serviços aéreos, com cronograma contendo estimativas de prazos para adoção das medidas necessárias, incluindo, se for o caso, a realização de audiência pública .

3.11.4 Aviação Regional e Atendimento às Regiões Remotas – Universalização e Continuidade

156. Ao tratar da questão da aviação regional e do atendimento às regiões remotas, o relatório de auditoria chamou a atenção para a grande redução do número de cidades atendidas pelo transporte aéreo nas últimas décadas (subseção 12.5, fls. 171-173).

157. Segundo a Associação Brasileira das Empresas de Transporte Aéreo Regional (Abetar), nos anos 1950 havia cerca de quatrocentos municípios com serviço aéreo regular, e atualmente são 150 (fl. 171). A Associação também destacou que as grandes empresas ingressam em mercados atendidos por pequenas empresas regionais, induzem a saída destas devido à maior concorrência, para então – eventualmente – deixar de operar na localidade, que fica sem qualquer opção de voo. Foi citado o exemplo da rota São José dos Campos - Rio de Janeiro, que deixou ser atendida quando a Gol parou de operar a linha, depois de ter ‘expulsado’ pequenas empresas que faziam a rota.

158. A equipe de auditoria, à época, entendeu que esse problema deveria ser mitigado pela atuação regulatória da Anac, e assim propôs que fosse determinado à Agência que adotasse práticas regulatórias e de incentivos para que não ocorresse diminuição do bem estar social decorrente da descontinuidade dos serviços aéreos regulares, em especial no transporte regional (fl. 173, parágrafo 254, e fl. 201, parágrafo 473, I, A8).

159. Após a realização da auditoria operacional, esse tema foi objeto de diversos debates entre a Sefid-1 e técnicos da Anac, depois dos quais chegou-se a um novo entendimento sobre a questão. O problema da aviação regional e do atendimento às regiões remotas é muito mais um desafio para as políticas públicas setoriais do que para a atuação do órgão regulador. A possibilidade de criação de barreiras à saída para as empresas que passarem a operar determinadas rotas – como exigir uma carência mínima de doze meses –, conforme chegou a ser aventado pela Abetar, é também uma barreira à entrada das empresas e pode representar uma reserva de mercado artificial para eventuais incumbentes. Medidas dessa natureza muitas vezes têm por consequência limitar a competição no setor, objetivo oposto àquele que deve ser buscado pela agência reguladora.

160. É verdade que existem regiões remotas, especialmente na Amazônia, de difícil acesso por via terrestre, que dependem fortemente do transporte aéreo para sua acessibilidade. Em razão de limitações demográficas e de renda, nem sempre a exploração de serviços regulares nessas localidades é economicamente atrativa para as empresas aéreas. Porém, soluções como o subsídio cruzado para a aviação regional, a exemplo do previsto no art. do Decreto 76.590/1975, que dispunha sobre os Sistemas Integrados de Transportes Aéreo Regional (Sitar), têm sido alvo de sucessivas concessões de liminares, de modo que a respectiva suplementação não tem sido recolhida. Caberia, portanto, encontrar outra solução para o atendimento às regiões remotas.

161. A aviação regional, por sua vez, já não pode ser tratada de maneira uniforme, pois, ao menos nas regiões mais desenvolvidas, ela tem se mostrado economicamente viável. Nos últimos anos, algumas empresas, entre as quais se destaca a Trip, apresentaram significativo crescimento, tendo a mencionada rota São José dos Campos - Rio de Janeiro voltado a ser por ela atendida.

162. A formulação e implementação de políticas públicas para o desenvolvimento da aviação civil é competência da recém-criada SAC/PR, conforme disposto no art. 24-D, inciso I, da Lei 10.683/2003, com a redação dada pelo art. 48 da Lei 12.462/2011 (conversão da MP 527/2011). Na Estrutura Regimental da SAC/PR, aprovada pelo Decreto 7.476/2011, a formulação de políticas relacionadas à prestação de serviços de transporte aéreo envolvendo ligações de média e baixa densidade foi alocada ao Departamento de Política de Serviços Aéreos (art. 10, inciso IV).

163. Assim, considerando que a questão da aviação regional e do atendimento às regiões remotas está entre as atribuições expressas da nova SAC/PR, que, no entanto, encontra-se ainda em fase de instalação, a equipe entende que a proposta de encaminhamento formulada no relatório de auditoria não é mais necessária e que o Tribunal deve aguardar momento oportuno para avaliar a atuação da SAC/PR na formulação e implementação de políticas públicas para o setor.

3.11.5 Serviço Adequado

164. No relatório de auditoria, ficou caracterizado que o marco regulatório (CBA) e a regulamentação então vigente (Portaria 676/GC-5/2000 do Comando da Aeronáutica) sobre as condições gerais de transporte não são instrumentos apropriados para garantir a prestação de serviço adequado aos usuários dos serviços aéreos regulares (subseção 12.6, fls. 173-175).

165. À época da auditoria, tramitavam no Congresso Nacional projetos de lei tratando da relação entre as empresas aéreas e os usuários. Além disso, o Conac havia acabado de editar a Resolução 4, de 2/7/2008, determinando à Anac, ao Decea e à Infraero que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, realizassem estudos com o objetivo de identificar os responsáveis por cada etapa e pelos procedimentos no curso de uma viagem, propondo cronograma de implementação da metodologia a ser utilizada. Também encontrava-se em estudo na Anac a revisão da regulamentação das condições gerais de transporte.

166. Assim, tendo em vista os trabalhos em andamento, a equipe de auditoria propôs que fosse recomendado ao Ministério da Defesa e à Casa Civil da Presidência da República que avaliassem a pertinência de alterar o CBA no que diz respeito à garantia do serviço adequado aos usuários do transporte aéreo (fl. 175, parágrafo 266, e fl. 202, parágrafo 473, II, B3).

167. Após a realização da auditoria operacional, algumas medidas chegaram a ser implementadas. Uma das mais significativas foi a edição da Resolução - Anac 141, de 8/3/2010, que trata das condições gerais de transporte aplicáveis aos casos de atraso e cancelamento de voos e às hipóteses de preterição de passageiro (o chamado overbooking), revogando expressamente a Portaria 676/GC-5/2000. A resolução amplia os direitos dos passageiros, reduzindo o prazo para que a companhia aérea preste assistência aos usuários e priorizando a reacomodação de passageiros prejudicados por voos atrasados ou cancelados, ou preteridos, entre outras medidas.

168. O Ministério da Defesa também enviou em 12/3/2010, por intermédio da Casa Civil da Presidência da República, projeto de lei ao Congresso Nacional alterando o CBA nas questões relacionadas à proteção e defesa dos direitos dos usuários dos serviços aéreos. Na Câmara dos Deputados, esse projeto recebeu o número de PL 6.960/2010, e encontra-se apensado ao PL 841/1995, que, por sua vez, foi apensado ao mencionado Projeto de Lei 6.716/2009.

169. Devido a isso, a equipe entende que a proposta original não é mais necessária.

170. No entanto, não se tem notícia sobre o cumprimento da determinação expedida pelo Conac na Resolução 4/2008, passados mais de dois anos do fim do prazo para realização dos estudos. A identificação dos responsáveis pelas diversas etapas dos serviços aéreos é elemento fundamental para que se cobre e se responsabilize quem de direito por eventuais problemas na prestação dos serviços de transporte aéreo.

171. Atualmente, o ônus decorrente de atrasos, cancelamentos, extravio de bagagens costuma recair sobre as empresas aéreas. Podem acontecer, contudo, situações em que essas ocorrências decorram da atuação do operador aeroportuário, do controle de tráfego aéreo ou mesmo de fatores externos aos agentes envolvidos, como por exemplo problemas meteorológicos.

172. Desse modo, considerando o disposto nos arts. 11-A e 24-D, incisos I e II, da Lei 10.683/2003, com a redação dada pelo art. 48 da Lei 12.462/2011 (conversão da MP 527/2011), propõe-se que seja determinado à Anac, ao Decea e à Infraero, sob coordenação da Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República, que encaminhem ao Tribunal, no prazo de 90 (noventa) dias, plano de ação, incluindo atividades, prazos e responsáveis, destinado a dar cumprimento à Resolução Conac 4/2008 .

3.12 A Infraestrutura Aeroportuária

3.12.1 Formas de Exploração da Infraestrutura Aeroportuária

173. Um dos principais problemas constatados pela equipe de auditoria foi a falta de planejamento da ampliação e a falta de definição sobre as formas de exploração da infraestrutura aeroportuária. Além dos aeroportos administrados pela Infraero (que atualmente não passam de 65 unidades), responsáveis por mais de 95% do movimento de passageiros no Brasil, existem, também, aeródromos públicos explorados pelo Comaer e por Estados e Municípios, por intermédio de convênio. Ao todo, existem aproximadamente – a Anac não tem confiança sobre esses números – 743 aeródromos públicos (subseção 13.2, fl. 176).

174. Durante a auditoria, foi comentado que o Comaer não tinha mais interesse em permanecer à frente da gestão dos aeródromos públicos, e alguns Estados e Municípios vinham tentando denunciar os convênios vigentes. O cenário, portanto, era de impasse ante a possibilidade de dezenas de aeródromos públicos ficarem sem responsáveis pela gestão.

175. Assim, a equipe de auditoria propôs que fosse determinada ao Ministério da Defesa, à Secretaria de Aviação Civil, a ele vinculada à época, ao Conac e à Anac a realização de estudos para definir o modelo adequado de aproveitamento, manutenção e exploração dos aeródromos públicos (fl. 179, parágrafo 299, e fl. 202, parágrafo 473, I, D).

176. No curso da inspeção, foi observado que há considerável descontrole sobre a situação da infraestrutura aeroportuária brasileira. Conforme verificado pela equipe em reunião com a Superintendência de Infraestrutura Aeroportuária (SIA), a Anac não sabe com certeza nem mesmo o número efetivo de aeródromos públicos existentes. Muitos (113) não possuem termo de convênio específico, mas apenas uma designação precária de responsabilidade. Outros (170) não possuem nem mesmo essa designação de responsabilidade, de modo que a Anac não sabe quem de fato administra o aeródromo e de quem cobrar providências para regularização.

177. Com a criação da SAC/PR, foi a ela transferida, ouvida a Anac, a competência para elaborar e aprovar os planos de outorgas para exploração da infraestrutura aeroportuária, conforme disposto no art. 24-D, inciso IV, da Lei 10.683/2003, com a redação dada pelo art. 48 da Lei 12.462/2011 (conversão da MP 527/2011).

178. Considerando, portanto, que a SAC/PR ainda está em fase de instalação, não é oportuno fazer determinações à Secretaria, neste momento, quanto a planejamento de outorgas de infraestrutura aeroportuária, devendo o Tribun...