jusbrasil.com.br
19 de Janeiro de 2021
2º Grau
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Tribunal de Contas da União
há 9 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
03269520110
Julgamento
7 de Dezembro de 2011
Relator
AROLDO CEDRAZ
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU__03269520110_137a9.doc
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 032.695/2011-0

GRUPO I – CLASSE VII – Plenário

TC 032.695/2011-0

Natureza: Desestatização

Unidade: Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac)

Responsável: Marcelo Pacheco dos Guaranys (Diretor-Presidente)

Advogado constituído nos autos: não há.

Interessado em sustentação oral: Rafaelo Abritta, Advogado da União.

Sumário: ACOMPANHAMENTO DO 1º ESTÁGIO DE CONCESSÃO DO AEROPORTO INTERNACIONAL DE VIRACOPOS, LOCALIZADO EM CAMPINAS/SP. IMPROPRIEDADES NOS ESTUDOS DE VIABILIDADE TÉCNICA, ECONÔMICO-FINANCEIRA E AMBIENTAL. APROVAÇÃO DO 1º ESTÁGIO, COM RESSALVAS. DETERMINAÇÃO PARA CORREÇÃO DAS IMPROPRIEDADES. RECOMENDAÇÕES. CIÊNCIA AOS INTERESSADOS.

RELATÓRIO

Adoto como Relatório a instrução elaborada pelos Auditores Federais de Controle Externo encarregados do exame do processo no âmbito da 1ª Secretaria de Fiscalização de Desestatização – Sefid-1:

“[...]

1. Introdução

Cuidam os autos de acompanhamento do processo concessório para ampliação, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de Viracopos, localizado no município de Campinas, no Estado de São Paulo. O art. 21, inciso XII, alínea c, da Constituição Federal de 1988 autoriza a União a conceder a exploração da infraestrutura aeroportuária, sendo que a outorga é conduzida pela Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac), com a supervisão da Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (SAC/PR), nos termos do art. , inciso XXIV, da Lei 11.182/2005 c/c o art. do Decreto Federal 7.531/2011.

2. O acompanhamento do processo em tela é regido pela Instrução Normativa - TCU 27/1998, cujo art. 7º, caput, define que a fiscalização dos processos de outorga de concessão ou de permissão de serviços públicos deverá ser realizada pelo TCU em quatro estágios, mediante análise de documentação remetida pelo poder concedente.

3. Com o objetivo de deflagrar o primeiro estágio da fiscalização de concessões de serviços públicos, previsto no art. , inciso I, da IN - TCU 27/1998, o Sr. Ministro de Estado Chefe da SAC/PR apresentou a esta Corte o Aviso 60/GM/SAC-PR, de 13/10/2011 (peça 1), e o Ofício 682/Gab/Dir-P, de mesma data (peça 2) – este da lavra do Sr. Diretor-Presidente da Anac –, por conduto do qual encaminha os Estudos de Viabilidade Técnica, Econômico-Financeira a e Ambiental (EVTEA) relativos à concessão do aeródromo em epígrafe, que chegaram a esta 1ª Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação (Sefid-1).

2. Histórico

4. O presidente do Conselho Nacional de Desestatização (CND) expediu, ad referendum do colegiado, as Resoluções - CND 18, de 8/10/2008 (peça 109), e 6, de 28/6/2011 (peça 86), por meio das quais recomenda a inclusão do aeroporto internacional de Viracopos, em Campinas/SP, do aeroporto internacional Governador André Franco Montoro, em Guarulhos/SP, e do aeroporto internacional Presidente Juscelino Kubitschek, em Brasília/DF, no Programa Nacional de Desestatizacao (PND).

5. Em julho de 2011, o Governo Federal acolheu tais recomendações e decidiu que a ampliação, a manutenção e a exploração da infraestrutura dos referidos aeroportos seriam realizadas por meio de concessão à iniciativa privada, conforme disposto no Decreto Federal 7.531, de 21/7/2011 (peça 87). Esse mesmo decreto designou a Anac como responsável pela execução e pelo acompanhamento dos processos de desestatização, observada a supervisão da SAC/PR.

6. Os planos de outorgas para exploração da infraestrutura dos aeroportos internacionais em tela foram aprovados pela SAC/PR, por meio da Portaria - SAC 98/2011 (peça 88).

7. Diante disso, a Anac abriu chamamento público com vistas a selecionar estudos para subsidiar a modelagem das referidas concessões, nos termos do Edital de Chamamento Público de Estudos 1, de 22/6/2011 (peça 156), e da Resolução - Anac 192, de 28/6/2011. Nove empresas foram autorizadas pela Agência para apresentarem esses estudos, os quais incluem análise de mercado, avaliações técnicas e econômico-financeiras e levantamentos preliminares ambientais e de engenharia.

8. No âmbito da Anac, constituiu-se um Grupo de Trabalho (GT) para a condução do processo de concessão dos três aeroportos em comento, consoante a Portaria - Anac 1.493, de 4/8/2011 (peça 90). Integram o referido GT as Superintendências de Regulação Econômica e Acompanhamento de Mercado (SRE), de Infraestrutura Aeroportuária (SIA) e de Planejamento Institucional (SPI), sendo a primeira a responsável pela coordenação dos trabalhos, sob a supervisão do Diretor-Presidente da Agência.

9. Após a confecção das minutas de edital e de contrato, o GT elaborou a Nota Técnica 1/2011/GT-Concessões, de 30/9/2011 (peça 91), analisando os principais aspectos dos documentos jurídicos e propondo, depois de ouvida a Procuradoria Federal junto à Anac, a remessa dessa documentação ao corpo diretivo da Agência, bem como o encaminhamento do assunto à discussão pública.

10. A Procuradoria Federal junto à Anac, por sua vez, manifestou-se favorável à divulgação das minutas de edital do leilão e de contrato relativas ao processo de concessão do aeroporto internacional de Guarulhos, consoante Parecer 396/2011/PGF/ANAC, de 30/9/2011 (peça 108).

11. Na sequência, a Diretoria da Agência, em reunião extraordinária deliberativa realizada em 30 de setembro de 2011 (peça 92), aprovou o encaminhamento dos documentos jurídicos à audiência pública. No mesmo dia, foi publicado, em edição extra do Diário Oficial da União (DOU 189-A, Seção 3, p. 1), o Aviso de Audiência Pública 16 (peça 94), informando que as minutas do edital de licitação e dos contratos de concessão dos aeroportos em tela, e respectivos anexos, poderiam ser acessados no sítio da Anac na rede mundial de computadores (www.anac.gov.br/transparencia/ audiênciaspublicas.asp), e que as contribuições por escrito deveriam ser encaminhadas por meio de formulário eletrônico até o dia 29 de outubro de 2011. Também foi estabelecido que a matéria da audiência pública seria igualmente objeto de sessões presenciais.

12. Em seguida foram selecionados (peça 156), para os três aeroportos, como resultado do Chamamento Público de Estudos 1, os EVTEA elaborados pela Estruturadora Brasileira de Projetos S.A. (EBP), que, por sua vez, promoveu a subcontratação das seguintes empresas para a confecção dos citados estudos: Accenture Consultoria, Sundfeld Advogados, Leigh Fisher Management Consultants, Proficenter Planejamento de Obras Ltda., Albino Advogados Associados e Burson-Marsteller.

13. Quanto aos EVTEA, cumpre ressaltar que, embora sejam apenas referenciais, não vinculando às licitantes vencedoras, consta no item 6.1.7 da minuta de edital do leilão (peça 113, p. 44-45) que constitui obrigação prévia à celebração do respectivo contrato de concessão o ressarcimento dos dispêndios desses estudos pela adjudicatária de cada aeroporto, consoante disposto no art. 21 da Lei 8.987/1995, nos seguintes montantes: R$ 2.536.053,46, para o Aeroporto Internacional de Brasília; R$ 7.697.166,54, para o Aeroporto Internacional de Campinas; e R$ 7.031.910,77, para o Aeroporto Internacional de Guarulhos.

14. Em 13/10/2011, após a explanação da titular da SRE acerca dos principais pontos relacionados aos EVTEA, a Diretoria da Anac decidiu, em reunião extraordinária deliberativa (peça 93), submetê-los ao TCU, em cumprimento ao previsto na IN - TCU 27/1998, dar publicidade ao conjunto de informações relevantes extraídas desses estudos que são complementares aos demais documentos jurídicos objetos de apreciação em audiência pública, e, por fim, estabelecer as datas e os horários das duas sessões presenciais previstas no Aviso de Audiência Pública 16, de 30/9/2011.

15. Ato contínuo, a Anac encaminhou à SAC/PR o Ofício 682/2011/GAB/DIR-P (peça 2), acompanhado dos documentos relativos aos EVTEA, e publicou o Comunicado Relevante 1 (peça 95), que complementou itens das minutas de edital e de contrato. Juntamente com esse comunicado também foram disponibilizados os relatórios dos EVTEA para consulta dos interessados, não sendo tais estudos objetos de audiência pública.

16. Ainda em 13/10/2011, foi autuada no TCU a documentação enviada pela SAC/PR, por meio do Aviso 60/GM/SAC-PR (peça 1), para análise do primeiro estágio do processo de concessão dos aeroportos internacionais Governador André Franco Montoro, em Guarulhos, Presidente Juscelino Kubitschek e de Viracopos. Os estudos foram encaminhados a esta Sefid-1 no mesmo dia, sendo compostos dos seguintes elementos relativos ao Aeroporto Internacional de Viracopos:

a) Relatório 0 – Memorando de Entendimento (peça 3) – com descrição dos aspectos gerais do aeroporto;

b) Relatório 1 – Estudos de Mercado e Modelo de Demanda (peça 4) – com os estudos de demanda de passageiros, carga e mala postal;

c) Relatório 2 – Estudos Preliminares de Engenharia (peças 5 a 9) – com os elementos de projeto básico do aeroporto, estimativa dos investimentos necessários e custos operacionais ao longo da concessão;

d) Relatório 3 – Estudos Ambientais (peças 10 a 55) – com a avaliação dos estudos ambientais preliminares relacionados à ampliação do aeroporto;

e) Relatório 4 – Avaliação Econômico-Financeira e Modelo Financeiro (peças 56 e 57) – com a avaliação da viabilidade econômico-financeira do projeto;

f) Relatório 5 – Índice de Qualidade de Serviço (IQS) (peça 58) – com os parâmetros de desempenho de prestação dos serviços da concessionária a serem avaliados pelo poder concedente;

g) Relatório 6 – Estratégia para Eventos Especiais (peça 59) – recomendações de estratégias para assegurar capacidade suficiente que comporte o tráfego durante a realização de eventos especiais sediados no Brasil, como, por exemplo, a Copa do Mundo em 2014 e as Olimpíadas no Rio de Janeiro em 2016;

h) Relatório 7 – Due Dilligence Contratual (peça 60) – análise dos contratos firmados com a Infraero;

i) Relatório 8 – Relatório trabalhista (peça 62) – análise da situação jurídica dos empregados da Infraero nos aeroportos internacionais de Guarulhos, Campinas e Brasília; e

j) Relatório 9 – Matriz de Riscos – definição dos riscos do projeto e a sua respectiva alocação ao poder concedente ou à concessionária.

17. Ressalte-se que, na ocasião, também foi enviado pen drive com diversas planilhas relacionadas ao projeto.

18. Após a remessa da documentação a este Tribunal, foram realizadas duas sessões presenciais no âmbito da Audiência Pública 16/2011: uma em Brasília-DF, em 27/10/2011, e outra em São Paulo-SP, no dia 28/10/2011, previamente anunciadas pela Anac (DOU 197-A, Seção 3, p. 1).

19. No âmbito deste Tribunal, por solicitação desta Sefid-1, o Exmo. Sr. Relator, Ministro Aroldo Cedraz, autorizou a formação de processos apartados que foram encaminhados à 1ª Secretaria de Fiscalização de Obras (Secob-1) (TC 034.222/2011-1) e à 8ª Secretaria de Controle Externo (Secex‑8) (TC 034.226/2011-7), para exame da matéria de competência dessas unidades especializadas acerca do Aeroporto Internacional de Viracopos, conforme despacho à peça 103.

20. Os processos TC 034.222/2011-1 e TC 034.226/2011-7 foram formados, nos termos do art. 37 da Resolução - TCU 191, de 21/6/2006, para que as secretarias especializadas se manifestassem, respectivamente, sobre a regularidade e consistência dos estudos relativos às estimativas de investimentos e às questões ambientais do aeroporto a ser concedido. As manifestações exaradas pela Secob-1 foram encaminhadas à Sefid-1 em 9/11/2011 (peça 161) e em 28/11/2011 (peça 162). Já o parecer da Secex-8 foi encaminhado a esta Sefid-1 em 7/11/2011 (peça 107 do TC 034.226/2011-7). Os pareceres das duas secretarias especializados são analisados no âmbito desta instrução, mantendo, portanto, relação de estreita conexão com o presente processo. Assim, faz-se conveniente a tramitação conjunta, razão pela qual se propõe, com fulcro no art. 33 c/c o art. 36 da Resolução - TCU 191/2006, que os processos TC 034.222/2011-1 e TC 034.226/2011-7 sejam apensados a este TC 032.695/2011-0.

21. No decorrer da análise do processo na Sefid-1, foram realizadas diversas diligências junto à Anac e à SAC/PR solicitando informações complementares (peças 70, 104, 106, 107 e 159), bem como várias reuniões técnicas com servidores e/ou funcionários da Agência, da SAC/PR, do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), do Ministério da Fazenda e da EBP, para esclarecimentos de pontos de maior complexidade (peça 150, por exemplo). As respostas às diligências foram encaminhadas à Sefid-1 conforme peças 78, 112, 151 e 153.

22. A presente instrução, além da Introdução e do Histórico, compõe-se das seguintes seções: Visão Geral; Legislação de Regência; Audiência Pública; Análise dos Requisitos da IN TCU 27/1998; Análise dos Requisitos da Lei 8.987/1995; Concorrência e Riscos de Poder de Monopólio; Conclusões da Unidade Técnica; Volume dos Recursos Fiscalizados; Benefícios do Controle; e Proposta de Encaminhamento. Na Seção Análise dos Requisitos da IN TCU 27/1998, serão analisados os principais aspectos do primeiro estágio da concessão: Objeto; Partição de Riscos; Viabilidade Técnica; Viabilidade Econômico-Financeira; e Viabilidade Ambiental.

3. Visão geral

23. Como visto, a presente concessão tem por objeto a ampliação, manutenção e exploração da infraestrutura do Aeroporto Internacional de Viracopos, em Campinas, que possui área total de 8.579.300 m² (peça 140, p. 8).

24. A concessão terá um prazo de 30 anos, sem possibilidade de prorrogação, exceto para fins de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato decorrente de riscos de responsabilidade do poder concedente, limitado ao prazo máximo de cinco anos.

25. Ressalte-se que o contrato será celebrado entre a Anac e a concessionária, uma Sociedade de Propósito Específico (SPE) constituída na forma de sociedade por ações, a qual será integrada por uma participação majoritária do acionista privado e minoritária da Infraero, na forma da minuta de acordo de acionistas à peça 136.

26. O objeto da concessão é detalhado no item 3 do Plano de Exploração Aeroportuária (PEA), constante do Anexo 2 da minuta contratual (peça 140, p. 5-6), e compreende, em síntese, as seguintes atividades:

a) prestação de serviços de infraestrutura aeroportuária (embarque e desembarque de passageiros; pouso e permanência de aeronaves; armazenagem e capatazia; e demais serviços de manutenção de todo o complexo aeroportuário);

b) exploração de atividade econômicas acessórias, diretamente por meio de subsidiária integral ou mediante contratação de terceiros; e

c) realização dos investimentos necessários para atender a demanda e a segurança operacional do complexo aeroportuário.

27. Nota-se que não constituem objeto da concessão, conforme descrito no item 3.2 do PEA, a prestação dos serviços aeronáuticos, os quais continuarão a ser prestados pelo Departamento de Controle do Espaço Aéreo (Decea) ou por entidade por ele indicada, o fornecimento de equipamentos relacionados aos serviços aeronáuticos, bem como quaisquer serviços relacionados a áreas destinadas ao Comando da Aeronáutica. Sendo assim, a responsabilidade pela operação da torre de controle de tráfego aéreo permanecerá com a Infraero, conforme apresentado no Relatório 0 (peça 3, p. 9).

28. Outro ponto que merece destaque é o fato de que o objeto do contrato de concessão será executado em duas fases, sendo a primeira com prazo total de até 18 meses e subdividida em fases I-A e I-B, e a segunda pelo prazo restante da concessão, da seguinte forma (peça 138, p. 11 12):

a) Fase I-A: fase de transição da manutenção e exploração do aeroporto pela Infraero para a concessionária. Essa fase é subdividida em três estágios, conforme detalhado na Seção V da minuta contratual (peça 138, p. 16-20). O primeiro estágio consiste na elaboração, pela concessionária, do Plano de Transferência Operacional (PTO) por meio do qual ela demonstrará para a Anac a sua capacidade para assumir todas as atividades relacionadas à operação aeroportuária. O estágio 2 inicia-se a partir da aprovação do PTO pela Anac. Neste estágio, a operação ainda continua a cargo da Infraero, mas com o acompanhamento direto da concessionária, a qual desfrutará de acesso livre a todas as instalações do complexo aeroportuário. Já no estágio 3, a concessionária assume a responsabilidade pela operação do aeroporto. É nesse último estágio que há cessão de funcionários da Infraero para a concessionária;

b) Fase I-B: fase de ampliação do aeroporto pela concessionária para adequação da infraestrutura e do nível de serviços; e

c) Fase II: compreende as demais fases de ampliação, manutenção, exploração do aeroporto, para atendimento aos Parâmetros Mínimos de Dimensionamento previstos no PEA.

29. Também estão relacionados no PEA os elementos aeroportuários obrigatórios, incluindo instalações e equipamentos necessários para a regular operação do Aeroporto Internacional de Viracopos, tais como (peça 140, p. 10-13): sistema de pistas, sistema viário, sistema terminal de passageiros, estacionamento de veículos, pátios de aeronaves de aviação regular e não regular, área de estacionamento de equipamentos de rampa, central de utilidades (CUT), sistema de carga aérea, sistema de aviação geral, sistema de apoio, serviço de salvamento e combate a incêndio (Sescinc), parque de abastecimento de aeronaves, sistema industrial de apoio (incluindo o sistema administrativo e de manutenção), sistema de companhias aéreas, sistema de infraestrutura básica, sistema comercial externo, sistema de atendimento aos usuários e infraestrutura de suporte às atividades de órgãos e entidades públicas.

30. Por fim, faz parte do detalhamento do objeto da concessão contido no PEA a relação das atividades acessórias que poderão ser exploradas pela concessionária, com vistas a auferir receitas não tarifárias, tais como (peça 140, p. 9-10): concessão de serviços auxiliares (manuseio de solo, catering, comissária, limpeza e abastecimento); varejo e alimentação; concessão de áreas para escritório, armazenagem de cargas, zona de processamento de exportação, hotéis e centros de convenção; serviços ao passageiro (locação de automóveis, estacionamento, cinema, salas de reunião e hotel de trânsito) e outros (carregadores, transporte aeroporto-hotel, city tour, serviços de consultoria em aeroporto, telefonia e acesso à Internet). A exploração de atividades não previstas no edital depende de prévia autorização da Anac.

3.1 Características gerais

31. O Aeroporto Internacional de Viracopos está localizado a 95 km a noroeste do centro de São Paulo/SP, principal centro econômico e populacional do Brasil, e a 20 km a sudoeste do Município de Campinas, beneficiando-se do forte impulso econômico de Campinas e, principalmente, da Região Metropolitana de São Paulo (peça 3, p. 8).

32. Dos 5.430.066 passageiros em 2010, aproximadamente 0,7% (41 mil) eram passageiros internacionais, e outros 19% eram passageiros em conexões, de acordo com estimativas da Infraero, reflexo do papel do aeroporto como um hub da companhia área Azul. (peça 3, p. 10).

33. O aeroporto é também o segundo maior aeroporto de carga aérea no Brasil (depois de Guarulhos) e possui sistema de carga próprio. Além de serviço de transporte comercial de passageiros, o aeroporto é uma base importante da aviação geral (com cerca de 30.000 passageiros da aviação geral em 2010).

34. No que se refere à infraestrutura, observa-se que o aeroporto possui uma pista de pouso e decolagem e um sistema de taxiamento de apoio. A pista 15-33 possui 3.240 metros de comprimento por 45 metros de largura. A topografia em que o aeródromo se encontra erigido é plana. A cabeceira 15 está equipada com um Sistema de Pouso por Instrumentos Categoria I (ILS-I). O tempo em Viracopos é geralmente bom e o aeroporto atua como apoio/alternativa para os aeroportos regionais de São Paulo e Rio de Janeiro sem impacto na capacidade.

35. Quanto ao histórico financeiro do aeroporto, verifica-se que, em 2010, obteve receita bruta de R$ 263,9 milhões, despesas operacionais de R$ 173,7 milhões e Lucro antes de Juros, Impostos, Depreciação e Amortização (Ebitda) de R $ 90,1 milhões. A Tabela 1 resume os principais dados financeiros de 2008 a 2010.

Tabela 1 - Resumo do histórico financeiro do Aeroporto Internacional de Viracopos - Campinas/SP (valores em milhares de R$)

2008

2009

2010

Receitas

Tarifária aeroportuária

26.758,5

39.838,8

51.087,2

Movimentação e armazenamento de carga

192.904,8

143.986,1

185.201,0

Não tarifárias

16.824,7

20.762,1

27.659,9

Receitas totais

236.487,9

204.587,0

263.948,0

Despesas operacionais

125.558,4

153.354,4

173.748,4

Ebitda

110.929,6

51.232,6

90.199,7

Ebitda como percentual da receita total

26.758,5

39.838,8

51.087,2

Fonte: Relatório 0 (peça 3, p. 11).

36. Observa-se pela Tabela 1 que, no ano de 2010, as receitas tarifárias aeronáuticas foram de R$ 51 milhões (19,5% da receita total), as receitas de movimentação e armazenamento de carga foram de R$ 185 milhões (70%) e as receitas não tarifárias foram de R$ 27,6 milhões (10,5%). Cabe destacar que o aeroporto não tem qualquer custo de capital ou despesas com serviços de dívida; estes são assumidos corporativamente pela Infraero e não são atribuídos ao aeroporto.

37. Com a ampliação e a modernização do Aeroporto Internacional de Viracopos, estima-se que o valor presente das receitas tarifárias (aeronáuticas e de movimentação e armazenagem de carga), descontado à taxa de 8% a.a., para o período de 30 anos da concessão, será da ordem de R$ 4.877 milhões. Já o valor presente das receitas não tarifárias para o mesmo período corresponde ao valor de R$ 2.796 milhões. A Tabela 2 traz uma síntese de alguns macrodados presentes nos estudos inicialmente apresentados pela Anac ao TCU.

Tabela 2 Dados gerais da concessão do Aeroporto Internacional de Viracopos/SP

Área

8.579.300 m²

Prazo da concessão

30 anos

Taxa Interna de Retorno Modificada (TIRM)

15%

Taxa de desconto (WACC)

8%

Valor Presente Líquido (VPL) original1

R$ 436 milhões

Payback

16 anos

Contribuição variável

5% da receita bruta

Valor presente da contribuição variável

R$ 661 milhões

Valor presente dos investimentos mínimos originais1

R$ 5.129 milhões

Valor presente das receitas tarifárias

R$ 4.877 milhões

Demanda estimada de passageiros em 2042

90 milhões de passageiros/ano

1 – Antes dos necessários ajustes no CapEx comentados na seção 6.4.6 deste parecer.

Fonte: elaboração própria a partir do arquivo eletrônico GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v9.7.xlsm.

38. No que se refere à demanda, estima-se que seu valor para o início da concessão, em 2012, é da ordem de 9,7 milhões de passageiros/ano, chegando, de acordo com as estimativas dos estudos, a 90 milhões de passageiros/ano ao final da concessão, no ano de 2042. Conforme comentado na subseção 6.4.2.2, a predição de demanda de passageiros repousa não apenas no esperado crescimento da economia nacional, como em duas outras premissas de maior relevo: 1) a inexistência de novos aeródromos na área de alcance do Aeroporto Internacinal de Guarulhos, de forma que a demanda ali excedente possa ser suprida pelo Aeroporto de Viracopos; e 2) a implantação de ligação de alta velocidade entre São Paulo e o aeroporto em tela.

39. Depois de projetada a demanda de passageiros, de carga e mala postal, foram inseridos no fluxo de caixa as estimativas de investimentos mínimos necessários, de custos operacionais e de receitas tarifárias e comerciais do empreendimento. Dessa forma, inicialmente chegou-se a um Valor Presente Líquido do projeto de R$ 521.011.665,00 (quinhentos e vinte e um milhões, onze mil e seiscentos e sessenta e cinco reais), que corresponde ao preço mínimo de outorga, conforme fluxo de caixa informado pela Anac na primeira planilha eletrônica enviada ao TCU, intitulada “GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v20111010_Final.xlsm”.

40. Para encontrar o valor mínimo para a outorga primeiramente foi utilizada uma taxa de desconto real de 6,46%, calculada como proxy do custo de capital médio ponderado (WACC). Conforme subseção 6.4.8.2, essa taxa foi posteriormente majorada para 8%. A TIRM do projeto é de 15% e o prazo esperado de retorno do capital investido é de aproximadamente 16 anos.

3.2 Aspectos trabalhistas

41. O Aeroporto Internacional de Viracopos é atualmente operado pela Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero), empresa pública vinculada à SAC/PR e criada nos termos da Lei 5.862/1972. Nesse contexto, uma questão que merece destaque é o tratamento a ser conferido aos empregados da referida empresa pública após a concessão desse aeroporto.

42. O Regime Jurídico aplicado aos empregados da Infraero é o da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). As relações com os empregados também são reguladas pelo Regimento Interno da Infraero e por outras normas internas expedidas por sua diretoria, como o regulamento de pessoal e os acordos coletivos de trabalho firmados com o Sindicato Nacional dos Empregados em Empresas Administradoras de Aeroportos (SINA).

43. O Relatório 8 dos EVTEA (peça 62) promoveu uma análise da situação jurídica dos empregados dessa empresa pública nos aeroportos internacionais de Guarulhos, Campinas e Brasília, dentro dos objetivos traçados para o processo licitatório de transferência ao setor privado da administração desses aeroportos.

44. Consta do aludido Relatório que, em maio de 2011, a empresa estatal possuía 889 empregados no aeroporto internacional de Viracopos, sendo 876 ativos e 13 afastados. Além disso, havia também 132 funcionários ocupantes de cargos em comissão. Naquela oportunidade havia o registro de oito empregados portadores de necessidades especiais.

45. Do total de empregados da entidade, 36 possuíam estabilidade provisória no emprego em decorrência de motivos legais, quais sejam: aposentadoria em 36 meses; candidato à Comissão Interna de Prevenção de Acidentes (CIPA); ou representante sindical.

46. A fim de assegurar uma transição eficaz das operações aeroportuárias e da segurança operacional do aeroporto entre a Infraero e a concessionária, minimizando o impacto sobre os passageiros, companhias aéreas e outros usuários, o Anexo 9 da minuta contratual (peça 147), alterado pelo Comunicado Relevante 2/2011 (peça 96), estabelece que a concessionária desenvolverá um Plano de Transferência Operacional (PTO), que será composto, entre outros elementos, de um plano de transição dos recursos humanos. De acordo com o PTO, a concessionária, como parte do seu plano de transição de recursos humanos, deverá prever a realização da avaliação dos funcionários atuais, identificando seu interesse em participar do novo empreendimento e o alinhamento da sua capacitação técnica com as atividades a serem desempenhadas.

47. O referido plano de transição de recursos humanos deve conter no mínimo os seguintes elementos (peça 147, p. 6-7):

a) plano de carreira e de cargos e salários levando em conta o tratamento justo e equitativo para todos os empregados;

b) programa de avaliação de capacidades individuais e proficiência técnica para todos os empregados existentes, em relação aos requisitos futuros dos postos de trabalho; e

c) plano de Capacitação dos empregados alinhado com os requisitos mínimos impostos nas normas da ANAC, com dos demais órgãos do poder público e com as necessidades do plano de carreira da Concessionária.

48. Por fim, cabe destacar que o Comunicado Relevante 2/2011 (peça 96) suprimiu o item 3.3.7 do PTO que obrigava a concessionária a manter os benefícios empregatícios atualmente existentes para os empregados que fizerem parte do quadro de empregados da Infraero no ato da concessão.

49. Conforme informado pela Anac, os procedimentos a serem adotados para a transferência de funcionários da Infraero para o quadro funcional da concessionária ainda são objeto de negociação entre o SINA e o Governo Federal, e estarão consubstanciados na versão definitiva do edital e da minuta de contrato, de modo que esta Sefid-1 oportunamente examinará o tema no âmbito do segundo estágio de fiscalização da outorga em apreço.

4. Legislação de regência

50. As concessões de serviço público são regidas pela Lei 8.987/1995, e, subsidiariamente, pelos critérios e normas gerais da Lei 8.666/1993, com alterações posteriores. Por meio do Decreto 7.531, de 21/7/2011, o Aeroporto Internacional de Viracopos foi incluído no Programa Nacional de Desestatizacao (PND), que é disciplinado pela Lei 9.491/1997. As condições de delegação à iniciativa privada da exploração da infraestrutura aeroportuária, por meio de concessão, são estabelecidas pelo Decreto 7.624, de 22 de novembro de 2011.

51. Aplicam-se, ainda, à presente concessão as disposições contidas na Lei 11.182/2005, lei de criação da Anac, e na Lei 7.565/1986, que institui o Código Brasileiro de Aeronáutica (CBA).

5. Audiência pública

52. Conforme já mencionado, as minutas do edital de licitação e do contrato de concessão e respectivos anexos – após aprovação da Diretoria da Anac, em Reunião Deliberativa Extraordinária realizada em 30/9/2011 – foram submetidas à audiência pública por meio do Aviso de Audiência Pública 16/2011 (publicado no DOU 189-A, Seção 3, p. 1).

53. Todos os documentos ficaram disponíveis no site da Agência, no endereço www.anac.gov.br/transparencia/audienciaspublicas.asp, e o prazo para apresentação de sugestões foi até 29/10/2011. Foram também realizadas duas sessões presenciais; uma em Brasília-DF, em 27/10/2011, e outra em São Paulo - SP, no dia 28/10/2011, previamente anunciadas pela Anac (DOU 197-A, de 13/10/2011).

54. Até o encerramento deste relatório de fiscalização não havia sido divulgado, pela Anac, o relatório de análise das contribuições apresentadas no âmbito da Audiência Pública 16/2011.

55. Importa ressaltar que, durante as sessões presenciais da referida Audiência Pública, a equipe da Sefid-1 testemunhou diversos questionamentos acerca da intenção da Agência em vedar a participação das empresas autoras ou responsáveis economicamente por projeto, estudo, levantamento ou investigacão, apresentado em atenção aos termos do Edital de Chamamento Público de Estudos (CPE) 1/2011 no leilão destinado às concessões dos aeroportos de Brasília, Guarulhos e Viracopos, conforme disposto no item 3.14.5 da minuta de edital da concessão.

56. Embora os termos editalícios sejam objeto de análise do segundo estágio de fiscalização desta Corte, nos termos da IN - TCU 27/1998, em função da relevância do tema, diligenciou-se a Anac por intermédio do Ofício 267/2011-TCU/SEFID-1 (peça 107, p. 2) arguindo-se qual a justificativa para a possível inclusão de tal cláusula na minuta de edital. A Anac afirmou (Ofício 11/2011/GT-CA/SRE/ANAC, peça 181 do TC 032.786/2011-5, p. 12-13) que o objetivo da vedação seria evitar possíveis conflitos de interesse e reduzir a probabilidade de acesso a informações privilegiadas por parte dos participantes dos estudos.

57. A própria Anac, contudo, faz menção ao previsto no art. 15 do Decreto 5.977, de 1º/12/2006, que permite que autores ou responsáveis por estudos e projetos relacionados a chamamentos públicos para parcerias público-privadas participem, direta ou indiretamente, da eventual licitação ou da execução de obras ou serviços, e também ao art. 31 da Lei 9.074/1995, que concede expressamente o direito de os responsáveis economicamente pela elaboração de projeto básico ou executivo participarem da licitação para concessão de serviço público.

58. Por fim, levando em consideração o questionamento do TCU e as diversas contribuições obtidas durante a Audiência Pública 16/2011, além dos argumentos jurídicos trazidos por interessados nas concessões, a Agência informou que está sendo analisada, no âmbito do Governo, a pertinência ou não da manutenção do item 3.14.5 da minuta de edital de leilão, tendo em vista o possível conflito de interesses, mas considerando também a possibilidade de haver questionamentos no âmbito do Poder Judiciário.

59. Independentemente da manifesta intenção da Agência em rever a manutenção da referida cláusula restritiva no edital a ser publicado, foi proposta pela Sefid-1, nos autos do TC 032.786/2011-5 (concessão do Aeroporto Internacional de Guarulhos), recomendação para que a Anac se abstenha de incluir no edital do leilão qualquer vedação de participação dos autores ou responsáveis economicamente por projeto, estudo, levantamento ou investigação apresentado em atenção aos termos do Edital de Chamamento Público de Estudos 1/2011, pelo risco de afronta ao princípio da ampla concorrência. Tendo em vista que o leilão das concessões dos aeroportos internacionais de Viracopos, Brasília e Guarulhos será regido pelo mesmo instrumento convocatório, não há porque proceder à mesma recomendação nos presentes autos.

6. Análise dos requisitos da IN/TCU 27/1998

60. Preliminarmente, verificou-se que os estudos de viabilidade ofertados juntamente com o Aviso Ministerial 60/GM/SAC-PR e o Ofício 682/Anac/Gab/Dir-P, ambos de 13de outubro de 2011 (peças 1 e 2), apresentavam-se nitidamente incompatíveis com as normas jurídicas vigentes. Com efeito, não havia fundamento legal que amparasse algumas das premissas essenciais do projeto (cobrança de tarifa de conexão, “devolução” parcial do Ataero à concessionária etc.), recomendando que o processo fosse sumariamente rejeitado e devolvido para reelaboração por parte da agência reguladora.

61. Ademais, os documentos em epígrafe foram remetidos a esta Corte de Contas antes mesmo de aprovado o modelo de concessão de que trata o art. 3º, inciso II, da Lei 11.182/2011, de forma que sequer os aspectos principais do projeto haviam sido validados pelo poder concedente.

62. Outro ponto a se destacar é que os EVTEA em apreço foi enviado ao Tribunal antes da regular realização e consolidação dos resultados da audiência pública, o que incrementa sobremaneira o risco de que: 1) as contribuições ali recebidas viessem a alterar o projeto, ensejando o reinício de sua análise pelo TCU; ou, mais gravemente, 2) que a audiência pública viesse a assumir caráter meramente pro forma, alijando os interessados desse democrático e legalmente assegurado canal de influência na elaboração políticas públicas.

63. Nesse contexto de extrema incerteza legal, caracterizado pela possibilidade sempre iminente de que os estudos de viabilidade tivessem que ser descartados e reformulados ab initio, este Tribunal de Contas assentiu em iniciar análise fiscalizatória, em caráter excepcional, justificado pela situação crítica em que se encontram os aeródromos públicos. Sobre o extemporâneo envio de documentação incompleta ou provisória ao TCU, o Exmº Sr. Ministro Augusto Nardes, no relatório integrante do voto condutor do Acórdão 1.510/2010 (TC 002.811/2006-6), o qual aprovou o primeiro estágio de fiscalização da outorga do Trem de Alta Velocidade, destaca que:

13. (...) A precariedade inicial dos elementos essenciais do projeto enviado prejudicou, sobremaneira, a celeridade do processo auditorial realizado pelas equipes técnicas do TCU, uma vez que os prazos legais e regulamentares para a análise do Tribunal só começam a transcorrer quando do oferecimento da versão definitiva dos estudos, não incidindo sobre versão preliminar, a qual somente se integralizou em fins de maio de 2010.

(...)

16. Nobres pares, por diversas vezes o Tribunal tem sido indevidamente acusado de paralisar obras e sobrestar a ação governamental. No presente caso, resta límpida a atuação diligente do TCU e a falta de planejamento e de coordenação do Governo com vistas à implementação de projeto de elevada magnitude, complexidade e importância. (grifamos)

64. O Exmº Sr. Ministro Valmir Campelo, ao proferir o voto condutor do Acórdão (TC 034.023/2010-0), por meio do qual o Tribunal de Contas da União aprovou o primeiro estágio da concessão do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante, consigna que:

35. Inicialmente, reconheço, conforme bem analisado pela unidade técnica, que a remessa prematura de EVTEAs para exame desta corte de contas acarreta a necessidade de medidas saneadoras, reuniões técnicas e outras interlocuções que oneram demasiadamente os escassos recursos da secretaria deste Tribunal com a análise do primeiro de estágio da IN TCU no. 27/1997. Também anoto como prejuízo adicional o custo de imagem incorrido por este Tribunal por, em tese, retardar o processo de concessão uma vez que demanda do poder concedente uma série de complementações e correções dos estudos. (grifamos)

65. Em situação análoga, o Exmº Sr. Ministro José Múcio Monteiro assim registra o parecer da Unidade Técnica no bojo do relatório integrante do voto condutor do Acórdão 1.656/2011 (TC 003.499/2011-1 – concessão de trecho da BR 101/ES):

21.Constatamos que esta não é a primeira oportunidade na qual a ANTT encaminha estudos de viabilidade antes que requisitos essenciais – tais como a consolidação dos resultados de audiências públicas ou, como no presente caso, a aprovação do Plano de Outorgas pelo Ministério competente –, encontrem-se devidamente concluídos.

(...)

23.Salientamos que a inversão da ordem dos procedimentos acima, ao invés de conferir a almejada celeridade ao processo concessório, apenas retarda o trâmite desses, ao demandar diligências saneadoras incidentais.

66. Considerando que as agências reguladoras demonstram-se conscientes desse extenso rol de efeitos deletérios proporcionados pela precariedade de estudos enviados sem o adequado fundamento legal, não se afigura razoável que insistam em remeter projetos dependentes de situação jurídica futura e incerta, em estágio tão incipiente da fase interna do certame público.

67. No caso concreto sob retina, malgrado os EVTEA terem sido originalmente apresentados em 13 de outubro de 2011, tem-se que apenas em 23 de novembro de 2011 foram publicados os diplomas que legitimam várias das premissas ali contidas. Nesse ínterim, restavam à Unidade Técnica as alternativas de propugnar a rejeição do projeto ou aguardar o saneamento das impropriedades observadas, com a definição final do projeto prematuramente expedido.

68. Por fim, cabe realçar as frequentes divergências encontradas entre as informações estampadas nos relatórios componentes dos EVTEA e os dados carreados para as planilhas eletrônicas representativas do fluxo de caixa do empreendimento. Inquirida, a Anac revelou que, de fato, determinadas alterações nas variáveis da concessão foram encartadas exclusivamente na planilha, antes mesmo da remessa dos respectivos relatórios ao TCU, os quais já ingressaram nesta Corte desatualizados.

69. Ante os antecedentes jurisprudenciais consubstanciados nos Acórdãos 1.397/2010-TCU-Plenário e 241/2009-TCU-Plenário e tendo em conta o caráter temerário de se protocolizar documentação sabidamente em desacordo com o arcabouço jurídico vigente, foi proposta nos autos do TC 032.786/2011-5 (concessão do Aeroporto Internacional de Guarulhos), determinação à Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) para que, doravante, abstenha-se de encaminhar a este Tribunal estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental de que trata o art. 7º, inciso I, da IN - TCU 27/1998, contendo premissas desprovidas de amparo legal e regulamentar, bem assim antes de concluídas as providências internas (e.g. decisões essenciais acerca da modelagem da outorga) que confiram feição final ao projeto de concessão. Diante disso, considera-se desnecessário formular idêntica proposta de encaminhamento nestes autos.

6.1 Objeto

70. O objeto da presente concessão é a ampliação, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de Viracopos, na cidade de Campinas-SP, conforme a Seção 3 do Plano de Exploração Aeroportuária (PEA), detalhado no Anexo 2 da minuta do contrato de concessão (peça 140, p. 5-6).

71. Estão relacionados na Seção 6 do PEA (peça 140, p. 10-13) os elementos aeroportuários obrigatórios, incluindo instalações e equipamentos necessários para a regular a operação do Aeroporto, na Seção 7 (peça 140, p. 13-14) as especificações arquitetônicas e estruturais mínimas dos Terminais de Passageiros (TPS), inclusive para eventuais reformas e soluções provisórias para atender picos pontuais de demanda, e na Seção 8 (peça 140, p. 16-17) a melhorias da infraestrutura aeroportuária que a concessionária deverá realizar.

72. Para o sítio aeroportuário do Aeroporto Internacional de Viracopos estão previstas diversas obras a serem realizadas ou continuadas pelo poder público. Essas obras já teriam sido iniciadas pela Infraero, conforme detalhado no Anexo 3 da minuta de contrato de concessão (peça 141, p. 4-5). As demais obras necessárias para conclusão do aeroporto estarão a cargo da concessionária, conforme detalhado no Relatório 2 - Estudos Preliminares de Engenharia (peça 5).

6.1.1 Lado Ar

73. Na Seção 6 do PEA (peça 140, p. 10-13) estão relacionados os elementos aeroportuários obrigatórios, constando, entre as instalações e equipamentos necessários à operação do Aeroporto no lado ar, o sistema de pistas.

74. Para o lado ar estão previstas diversas obras a serem realizadas ou continuadas pelo poder público, e que já teriam sido iniciadas pela Infraero (peça 141, p. 4- 5), tais como, ar, elaboração e supervisão do projeto da segunda pista, infraestrutura de construção civil para a Pista 33 com ILS Categoria I, projeto de geometria do campo de pouso, e conversão de pista de taxiamento C em pista operacional temporária.

75. É importante destacar que a operação da Torre de Controle de Tráfego Aéreo (ATCT) não integra o objeto da presente concessão. Conforme o Relatório 0 (peça 3, p. 86), a torre ATC de Viracopos é e continuará a ser operada pela Infraero. No entanto, a concessionária deverá financiar o programa de investimentos para a torre, que deverá ser realocada do seu local atual para sudeste com o objetivo de propiciar uma melhor visibilidade das futuras pistas paralelas ao sul e para permitir o desenvolvimento do pátio de aeronaves contíguo ao terminal de passageiros.

6.1.2 Lado Terra

76. Estão relacionados no PEA, Seção 6, os elementos aeroportuários obrigatórios, sendo do lado terra o sistema viário, sistema terminal de passageiros (TPS), estacionamento de veículos, pátios de aeronaves de aviação regular e não regular, central de utilidades (CUT), sistema de carga aérea, sistema de aviação geral, sistemas de apoio (como serviço de salvamento e combate a incêndio e parque de abastecimento de aeronaves), sistema industrial de apoio, sistema administrativo e de manutenção, sistema de companhias aéreas, sistema comercial externo, sistema de atendimento aos usuários e infraestrutura de suporte às atividades de órgãos e entidades públicas.

77. O Anexo 3 da minuta do contrato de concessão (peça 141) relaciona entre as obras a serem realizadas ou continuadas pelo poder público, no lado terra, as relativas ao fornecimento de sistema de check-in de bagagem, melhorias no estacionamento, projeto de ampliação do terminal de passageiros existente, novo sistema de segurança por TV, melhorias no sistema de alarme, detecção e combate a incêndios para o terminal de cargas da Infraero, modernização do sistema de esteira de bagagem, e atualização e reforma do sistema de som do terminal.

78. As demais obras necessárias para conclusão do aeroporto, concentradas no chamado lado terra do sítio aeroportuário, estão a cargo da concessionária, conforme detalhado no Relatório 2 - Estudos Preliminares de Engenharia (peça 5). Estão previstas cinco fases de investimentos de responsabilidade da concessionária, sendo as principais a construção de novas áreas no terminal de passageiros e de vagas térreas e edificadas no estacionamento, no lado terra, e construção de três novas pistas de pouso e de novos pátios de estacionamento de aeronaves, além da demolição e edificação de uma nova torre de controle, no lado ar.

6.2 Partição de Riscos

79. Os estudos que balizaram a repartição de riscos estão sintetizados no Relatório 9 - Matriz de Riscos. Os riscos foram divididos como sendo: de projeto de engenharia, de construção, de performance, operacionais, de demanda, ambientais e de passivos. Os riscos de término antecipado, tratando de temas como anulação, encampação e caducidade, foram previstos em cláusulas específicas da minuta do contrato de concessão, objeto do Anexo 25 da minuta do Edital (peça 138).

80. Os riscos atribuídos ao Poder Concedente, que ensejarão revisão extraordinária, são, entre outros, as mudanças no projeto básico por solicitação da Anac, restrição operacional decorrente de decisão ou omissão de entes públicos, criação de benefícios tarifários ou extinção de tarifas aeroportuárias, custos relacionados aos passivos trabalhistas, fiscais, previdenciários, cíveis ou outros relacionados a fatos anteriores à data da eficácia do contrato de concessão, e custos relacionados a passivos ambientais não originados ou não conhecidos antes da publicação do edital.

81. Salvo os riscos expressamente alocados ao poder concedente no contrato, que poderão ensejar a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, a concessionária será responsável por todos os demais riscos relacionados à concessão, entre os quais se destacam: aumento de preços dos insumos para a execução de obras (exceto os decorrentes de mudanças tributárias), não efetivação ou variação da demanda projetada, situação geológica diferente da prevista para a execução de obras, aumento do custo de capital decorrente da elevação das taxas de juros e da variação das taxas de câmbio, e custo de eventual rescisão dos contratos de cessão de espaços em vigor na data de eficácia do contrato de concessão.

6.3 Viabilidade Técnica

82. O Plano de Exploração Aeroportuária (Anexo 2 da minuta do contrato de concessão, peça 140, p. 13) informa as especificações mínimas que deverão ser seguidas pela futura concessionária em relação aos terminais de passageiros. Entre as exigências para novos terminais (ou reforma dos atuais) está a separação vertical de meio fio para processar embarque e desembarque (terminal em dois níveis).

83. Soluções provisórias para atender eventuais picos de demanda precisam ser submetidas e aprovadas previamente pela Anac e deverão oferecer o mesmo nível de serviço das instalações principais.

84. As demais exigências quanto aos padrões construtivos do aeroporto, no entanto, são bastante genéricas. Menciona-se, por exemplo, que “a concepção arquitetônica de novos terminais ou ampliação dos existentes deverá considerar áreas significativas de fachada e/ou teto para aproveitamento da iluminação natural, visando à eficiência energética da edificação, bem como proporcionando visão panorâmica para o pátio de aeronaves” (peça 140, item 7.4, p.14). O PEA informa ainda que “a solução estrutural deverá proporcionar áreas operacionais livres de pilares ou outros elementos estruturais que possam obstruir os fluxos ou a visão de seus ocupantes” (peça 140, item 7.5, p. 14).

85. No que diz respeito aos padrões de acabamento, o PEA restringiu-se a delinear orientações gerais para os “pisos de áreas operacionais de alta circulação” e informa que os níveis de conforto térmico e acústico das “paredes, forros, tetos e fachadas” deverão seguir as normas técnicas da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) (peça 140, item 7.6, p. 14). Esse tema será abordado com maior detalhe na Seção específica de estimativas de investimentos.

86. Em relação às obras do lado ar, como pistas e pátio de aeronaves, aplicam-se as normas técnicas da agência reguladora.

6.3.1 Obras do Poder Público

87. Algumas das obras planejadas para o Aeroporto Internacional de Viracopos e que se encontram atualmente em execução deverão ter continuidade quando a concessionária assumir o aeroporto. Diversos contratos de execução de obras e de projetos estão em andamento e entraram na modelagem da concessão como compromissos do Poder Público, de tal forma que continuam sendo executadas pela Infraero. As obras do Poder Público estão relacionadas na Tabela 1 do Anexo 3 da minuta do contrato de concessão submetido à audiência pública (peça 141, p. 4).

88. O valor dessas obras é de aproximadamente R$ 40 milhões, e entre elas se destacam:

a) a reforma de equipamento de elevação de carga (R$ 10,79 milhões);

b) a infraestrutura de construção civil para a Pista 33 ILS Cat I (R$ 4,19 milhões); e

c) o projeto da segunda pista de pouso (R$ 4,21 milhões).

89. De acordo com o disposto na minuta do contrato de concessão (peça 138, p. 22), a concessionária poderá, a seu critério, requerer a sub-rogação dos contratos firmados pela Infraero, sendo ressarcida pelo que despender com a execução dos projetos. Se decidir não manter os contratos, a concessionária terá que arcar, sem reembolso, com os custos da extinção antecipada do contrato. Se preferir não requerer a sub-rogação dos contratos, terá direito de acompanhar diretamente a execução dos contratos pela Infraero.

6.3.2 Obras da concessionária

90. O PEA (peça 140) especifica diversas obras que deverão ser realizadas pela concessionária durante a Fase I-B do contrato (correspondente à Fase 0 dos EVTEA – ver sobre Plano de Transição abaixo), nos 18 meses iniciais da concessão, e algumas obras para a Fase II. Em razão do nível de saturação do aeroporto, da taxa de crescimento da demanda prevista para os próximos anos e dos grandes eventos internacionais que serão sediados no Brasil nos próximos anos (especialmente Copa do Mundo de Futebol em 2014), foi dada grande ênfase às obras necessárias durante os primeiros anos da concessão (Fase I-B).

91. No caso do Aeroporto Internacional de Viracopos, essas obras se referem, primordialmente, à implantação de Áreas de Segurança de Fim de Pista (RESA) com dimensões de 90m x 90m nas duas cabeceiras, o novo terminal de passageiros, bem como as vias terrestres associadas, inclusive acesso viário e estacionamento, e a ampliação do pátio de aeronaves.

92. Para essas instalações foram definidos alguns parâmetros de capacidade, como, por exemplo (peça 140):

a) TPS: movimentação de 1.550 passageiros domésticos na hora pico durante o desembarque e 1.550 durante o embarque, observado os Parâmetros Mínimos de Dimensionamento; e

b) pátio de aeronaves: posição para 35 aeronaves Código C (ou equivalentes), sendo no mínimo 28 em posição de contato (ponte de embarque).

93. Para a Fase II (peça 140, p. 18), além das obras decorrentes do crescimento da demanda, estão previstas como obrigatórias a implantação de Áreas de Segurança de Fim de Pista (RESA), com dimensão de 240m x 150m, em todas as cabeceiras (até dezembro de 2018) e a construção de novas pistas, conforme o crescimento da movimentação de aeronaves:

a) quando a demanda do sistema de pistas atingir 178.000 movimentos anuais, construção de uma segunda pista paralela de pouso e decolagem de 3.600 metros de comprimento, projetada para aeronaves Código F, capaz de operar de forma totalmente independente da pista 15/33 existente, e equipada com ILS CAT I;

b) quando a demanda do sistema de pistas atingir 351.000 movimentos anuais, construção de uma terceira pista paralela de pouso e decolagem de 2.600 metros de comprimento, projetada para aeronaves Código E, capaz de operar de forma segregada da pista mencionada no item anterior, e equipada com ILS CAT I;

c) quando a demanda do sistema de pistas atingir 456.000 movimentos anuais, construção de uma quarta pista paralela de pouso e decolagem de 2.200 metros de comprimento, projetada para aeronaves Código E, ao norte da pista 15/33 existente, e equipada com ILS CAT I.

94. De acordo com o previsto no PEA, a construção da segunda e terceira pistas é obrigatória até o fim da concessão.

6.3.3 Plano de Transição

95. A execução da concessão foi dividida, para efeitos das obrigações previstas no contrato, em duas fases (peça 147). A primeira fase está subdivida em duas fases concomitantes. A Fase I-A está relacionada à transição da operação do aeroporto da Infraero para a nova concessionária. A Fase I-B (Fase 0 dos EVTEA) envolve a ampliação imediata da infraestrutura do aeroporto para superar a atual situação de saturação e atender o crescimento da demanda dos próximos anos, incluindo os grandes eventos internacionais que o país sediará, especialmente a Copa do Mundo de 2014. A Fase II, a operação integral do aeroporto será feita pela concessionária.

96. A Fase I-A está subdividida em três estágios. O Estágio 1 - Preparação consiste na apresentação, em até 10 dias após a assinatura do contrato, do Plano de Transferência Operacional - PTO pela concessionária, com todas as informações previstas no Anexo 9 - Plano de Transição da minuta de contrato de concessão (peça 147). A agência reguladora terá 20 dias para analisar o Plano.

97. Com a aprovação do PTO, tem início o Estágio 2 - Operação Assistida, com duração de até três meses. A concessionária deverá, entre outras medidas, constituir o Comitê de Transição (com a participação de todos os atores relevantes para a gestão aeroportuária) e treinar e mobilizar recursos humanos e materiais para assumir a operação do aeroporto. Durante esse estágio, a Infraero ainda é responsável pela gestão, cabendo a ela todas as receitas e despesas decorrentes das atividades do aeroporto. A concessionária deverá notificar os detentores de contratos que envolvam cessão de espaços no complexo aeroportuária sobre a sub-rogação integral para a concessionária. A Infraero deverá notificar seus prestadores de serviço sobre a rescisão dos contratos a partir do primeiro mês após o término do Estágio 2. Os empregados da Infraero alocados no aeroporto permanecem, durante esse estágio, na condição de contratados da empresa estatal.

98. O Estágio 3 - Operação de Transição, com duração de três meses (prorrogáveis por mais três), se inicia com a assunção efetiva do aeroporto pela concessionária, mediante assinatura do Termo de Aceitação Definitivo e de Permissão de Uso de Ativos (Anexo 8 da minuta de contrato - peça 146). Nesse estágio, a Infraero acompanha a atuação da concessionária, prestando as informações e esclarecimentos necessários. As despesas e receitas do aeroporto passam a ser de responsabilidade da concessionária. Os empregados da Infraero continuam na condição de contratados da estatal, mas passam a ser cedidos a concessionária, que deverá reembolsar a Infraero. Transcorrido o prazo previsto e integralmente transferida a manutenção e exploração do aeroporto para a concessionária, tem início a Fase II do contrato.

99. A Fase I-B tem início com a assinatura do contrato. Em noventa dias a concessionária deverá apresentar o projeto básico e o cronograma dos investimentos de ampliação e adequação das instalações, que deverão ser aprovados pela Anac.. O prazo de execução dos investimentos da Fase I-B está em aberto no PEA (peça 140) e deverá ser elaborado em consonância com os EVTEA. Como se trata de etapa destinada a suprir o déficit de capacidade atual e preparar o aeroporto para atender a demanda durante a Copa do Mundo de 2014, correspondendo à Fase 0 dos EVTEA, os estudos preveem que essa fase não deverá ultrapassar meados do primeiro semestre de 2014.

100. O não cumprimento do prazo de entrega previsto para as ampliações previstas na Fase 1-B com integral atendimento aos requisitos do PEA ensejará a aplicação, pela Anac, de multas substanciais à concessionária, estabelecidas nos termos da minuta de contrato (peça 138, p. 48).

101. Releva mencionar, adicionalmente, que a concessionária deverá apresentar à Anac, até o terceiro ano da concessão, a contar do início da Fase I-B, o Plano de Gestão da Infraestrutura (PGI), para todo o período da concessão, a ser revisto a cada cinco anos (peça 142, p. 19). O PGI visa demonstrar que a concessionária possui planejamento adequado e que implantará as ações necessárias ao atendimento dos Parâmetros Mínimos de Dimensionamento. Estes, por sua vez, estão especificados no Apêndice B do PEA (peça 142, p. 26-27), e tratam-se de indicadores de dimensionamento mínimo de áreas que devem ser observados pela concessionária durante toda a concessão. Tanto o PGI quanto os Parâmetros Mínimos de Dimensionamento serão abordados na Seção 7 desta instrução.

102. Por fim, durante a Fase II, a concessionária deve cumprir o PEA, de modo a manter o nível de serviço, especialmente no que se refere aos Parâmetros Mínimos de Dimensionamento. A cada evento de Gatilho de Investimento, o projeto básico dos novos investimentos deve ser submetido à aprovação da Anac.

6.3.4 Gatilho de Investimentos

103. O Gatilho de Investimento corresponde ao momento indicado no PGI em que a demanda prevista, na hora-pico, ensejará a obrigação de a concessionária iniciar os investimentos com vistas à manutenção do nível se serviço, conforme os Parâmetros Mínimos de Dimensionamento.

104. A cada evento de Gatilho de Investimento, a concessionária deverá apresentar à ANAC, em até 90 (noventa) dias, o projeto básico dos investimentos com vistas à manutenção do nível de serviço (minuta do contrato de concessão (peça 138, p. 21, item 2.13)

105. No caso de ocorrência de qualquer evento previsto como gatilho de investimento no PGI, a concessionária deverá providenciar garantia de execução contratual correspondente a 10% do valor dos investimentos previstos (peça 138, p. 32).

6.3.5 Estratégia para Eventos Especiais

106. Os estudos de viabilidade preveem uma estratégia para eventos especiais (Relatório 6, peça 59), cujo objetivo é atender o pico de demanda para a Copa do Mundo de 2014, especialmente para que os passageiros internacionais experimentem um nível de serviço “consistente com a imagem do Brasil e o orgulho que os brasileiros têm em sediar eventos especiais de nível mundial” (peça 59, p. 7).

107. Foram feitas projeções da demanda excedente para o período da Copa do Mundo com base no aumento de tráfego de passageiros durante a última Copa do Mundo na África do Sul, em 2010. Os estudos preveem movimento adicional de 6,2% para passageiros nacionais (219.603) e de 4,9% para passageiros internacionais (5.802), totalizando 225.405 passageiros adicionais para o período do evento no Aeroporto Internacional de Viracopos (peça, 59, p. 11/12).

108. A estratégia elaborada para o Aeroporto Internacional de Viracopos é bem mais vaga do que a definida para os Aeroportos de Guarulhos e Brasília, possivelmente em razão da cidade de Campinas não ser sede de nenhum dos jogos da Copa do Mundo de 2014. Os EVTEA, contudo, consideram que, devido ao fato de que o Aeroporto Internacional de Guarulhos estar operando perto de sua capacidade máxima, voos fretados ou voos extras de companhias internacionais que já operam em Viracopos sejam dirigidos para esse aeroporto.

109. A estratégia proposta nos Estudos menciona os “planos de instalações Infraero”, que envolvem renovação de terminais, expansão do pátio de manobras, segunda pista de pouso (que não deve estar pronta antes da Copa) e a construção de módulo operacional provisório. Além disso, são apresentados alguns ajustes de caráter genérico para os planos da estatal (peça 59, p. 15/16).

110. Também foram propostas melhorias de natureza operacional para atendimento do pico de demanda, tais como administração eficiente dos horários programados dos voos, uso de pontos de check-in externos e de postos temporários de inspeção de segurança, envolvimento de agências governamentais e a criação de serviços e instalações especiais para times, fãs e VIPs.

111. Complementarmente, é proposta a construção de um “terminal provisório pronto para o uso para times nacionais e staff que podem escolher usar VCP devido às limitações de vaga em GRU” (peça 59, p. 29).

112. Nos EVTEA (Relatório 2 – Estudos Preliminares de Engenharia, peça 5), essa etapa corresponde à Fase 0 do Plano de Desenvolvimento Conceitual e inclui:

a) extensão da Pista de Taxi G até o fim da cabeceira 33;

b) construção de aproximadamente 59.000 m² do novo TPS, com 28 posições de contato e 1.525 m de meio-fio;

c) construção de aproximadamente 220.000 m² de pátio de aeronaves;

d) construção de novo estacionamento de veículos com 860 vagas.

6.3.6 Principais Ampliações de Infraestrutura

113. O Aeroporto Internacional de Viracopos teve, em 2010, movimento de aproximadamente 5 milhões de passageiros. Foi um dos aeroportos que apresentou maior taxa de crescimento nos últimos anos e a infraestrutura existente já não é suficiente para atender a demanda. O sítio aeroportuário conta com um terminal de passageiros com área de 34.650 m², sem posições de ponte de embarque para aeronaves (todas as informações desta Seção foram extraídas do Relatório 2 – Estudos Preliminares de Engenharia, peça 5).

114. Os EVTEA consideraram projeções de demanda e de ampliação da infraestrutura para os próximos trinta anos. Foram definidas cinco fases para a implantação do Plano Conceitual de Desenvolvimento. A Fase 0 se estende até 2013 e visa ajustar a capacidade à demanda atual e preparar o aeroporto para os “eventos especiais”. A Fase 1 vai de 2014 a 2016; a Fase 2, até 2021; a Fase 3, até 2031; e a Fase 4, até 2041 (peça 59, p. 59-61).

115. De acordo com as projeções dos Estudos, Viracopos passará por grande transformação ao longo do prazo de concessão, tornando-se o maior aeroporto do país, com previsão de movimentar 90 milhões de passageiros por ano. Para atender a demanda futura prevista para o aeródromo, está prevista a ampliação de todos os componentes da infraestrutura aeroportuária (peça 59, p. 24-50).

116. O aeroporto em epígrafe dispõe de uma única pista de pouso com extensão de 3.240m x 45m (15/33). Ao longo da concessão, em razão da disponibilidade de áreas e da estimativa de demanda, está prevista a construção de mais 3 pistas, todas paralelas à atual. A futura configuração do sistema de pista – que costuma ser a maior restrição de capacidade de um aeroporto – permitirá que Viracopos acomode 525.000 operações de aeronaves por ano e se transforme, de acordo com os Estudos, no maior aeroporto do país nos próximos vinte anos.

117. Um novo Terminal de Passageiros será construído, em substituição ao atual, que será desmanchado para a ampliação do pátio de aeronaves, conforme propõe os EVTEA. Esse TPS terá área 1.400% superior ao atual, de aproximadamente 527.600 m² ao final do período de concessão, de modo a atender a demanda estimada para o ano em 2041.

118. O Pátio de Aeronaves do aeroporto aumentará mais de dez vezes. Atualmente, o Aeroporto Internacional de Viracopos dispõe de 110.370 m² de pátio, suficiente para abrigar dezessete aeronaves Código C, sendo oito próximas ao TPS. As demais requerem o uso de ônibus para embarque e desembarque de passageiros. Em 2041, serão necessários 1.477.800 m² de pátio, para acolher 235 aeronaves simultaneamente, sendo 110 em posição de contato (ponte de embarque), que seriam capazes de atender 65% dos passageiros.

119. Presentemente, o aeroporto em apreço oferece estacionamento para veículos com cerca de 1.500 vagas em área de aproximadamente 50.000 m². A área de estacionamentos deve ser ampliada para 525.00 m², oferecendo mais 14.600 vagas. O estacionamento para funcionários deverá ser capaz de oferecer 3.500 vagas, devendo ocupar área de 115.000 m².

120. Com relação à carga aérea, o aeroporto dispõe de aproximadamente 104.000 m² de pátio de aeronaves, com 11 posições para aeronaves Código E (sendo que 3 costumam ser utilizadas por aeronaves de passageiros), e 62.350 m² de espaço para armazenagem. Uma das premissas dos Estudos é de que deverá haver significativo aumento de produtividade no processamento de cargas ao longo do período analisado. Em termos de toneladas métricas (MT), a produtividade do pátio de aeronaves passará de 26.000 MT para 50.000 MT, por posição de estacionamento. No terminal de cargas, os Estudos estimam que a produtividade atual de 4,1 MT/m² pode passar para 7,0 MT/m² em 2021 e chegar a 7,5 MT/m² nos próximos 30 anos. Assim, seria necessário adicionar 14 posições operacionais (e 3 inativas) para aeronaves Código E, elevando a área do pátio para 341.300m², ao passo que a área de armazenagem deve passar a ter 178.000 m². (Foi considerada apenas a carga aérea atualmente manuseada pela Infraero.) (p. 42-45)

121. Outros componentes da infraestrutura de apoio do aeroporto, como aqueles dedicados à administração, manutenção do aeroporto, equipamentos de rampa, armazenagem de combustível, também deverão ter suas áreas consideravelmente ampliadas. A capacidade de armazenagem de combustível, particularmente, deverá dar grande salto, passando dos atuais 1.800 m³, suficientes para atender apenas 1,5 dias da demanda, para 43.500 m³, que corresponderá a 5 dias de consumo do aeroporto em 2041.

6.3.7 Desapropriações

122. O PEA detalha na Seção 4 (peça 140, p. 8) a área do aeroporto como sendo de 8.579.300 m², cuja titularidade permanece com o Estado de São Paulo, que conduziu as respectivas desapropriações, sem reversão ao domínio da União.

123. Na minuta do contrato de concessão, objeto do Anexo 25 ao Edital (peça 138, p. 12), consta que a área do aeroporto, indicada no PEA, está integralmente na posse da Infraero e que será transferida à concessionária concomitantemente à celebração do contrato, mediante Termo de Aceitação Provisório e de Permissão de Uso de Ativos. As áreas que forem desapropriadas após a celebração do contrato terão sua posse transferida à concessionária mediante um aditivo ao Termo de Aceitação Definitivo e de Permissão de Uso de Ativos.

124. Na referida minuta do contrato (peça 138, p. 26), consta também que são direitos e deveres da concessionária durante todo o prazo da Concessão desapropriar os imóveis que não possuam decreto de declaração de utilidade pública já publicados quando da realização da sessão pública do leilão e indenizar seus proprietários, devendo ainda solicitar a publicação dos decretos ao Poder Concedente e a outorga de poderes necessária, nos termos do artigo 29, inciso VII, da Lei 8.987/1995.

125. Quanto aos direitos e deveres do Poder Concedente, a minuta do contrato (peça 138, p. 35) estabelece que cabe a esse Poder desapropriar os imóveis que possuam decreto de declaração de utilidade pública já publicados quando da realização da sessão pública do leilão, indenizar seus proprietários e disponibilizar a área do Aeroporto livre e desembaraçada à concessionária, sem qualquer ônus.

126. Questionada sobre a inexistência do decreto presidencial imprescindível à desapropriação referente à Fase 1 de Viracopos, a Anac informou por intermédio do Ofício 15/2011/GT-Concessões (peça 155, p. 4) que foi publicado na Seção 1 do DOU 223, de 22/11/2011, o Decreto de 21 de novembro de 2011 que declara de utilidade pública, para fins de desapropriação, total ou parcial, em favor da União, os imóveis que menciona, adjacentes ao Aeroporto Internacional de Viracopos, necessários à execução das respectivas obras de expansão.

127. Indagada ainda sobre os excessivos valores de desapropriação de áreas para expansão do aeródromo em tela – que constam nos EVTEA como sendo de R$ 8.500 por metro quadrado –, a Anac obtemperou, conforme Ofício 22/2011/GT-Concessões, de 30/11/2011 (peça 166, p. 3-4), que houve grande dificuldade em recuperar a memória de cálculo e as referências que embasaram o referido valor, estimado em pesquisa de mercado via jornal e internet.

128. Alternativamente, a Anac optou por rever a estimativa acima, utilizando como referência a média simples dos valores em R$/m² adotados nos Estudos Ambientais de Alternativas para o Trem de Alta Velocidade - TAV (peça 165) para o município de Campinas, por tipo de ocupação dominante. Esse valor corresponde a R$ 484/m² a preços de 2008. Para atualizá-lo a preços de 2011, foi utilizada a série do IPCA (acumulado no período 2009-2010) e a estimativa de fechamento da inflação em 2011 com base na pesquisa Focus do Banco Central do Brasil de 25/11/2011. O resultado corresponde a R$ 569,41/m².

129. A planilha econômico-financeira, encaminhada em anexo ao Ofício 22 GT-Concessões, de 30 de novembro de 2011, já incorpora os efeitos da adequação, representando, por si só, um aumento de cerca de R$ 62 milhões no valor presente líquido do projeto relativo ao Aeroporto Internacional de Viracopos, considerando-se a taxa de desconto de 8% ao ano.

6.4 Viabilidade Econômico-Financeira

130. A viabilidade econômico-financeira de um empreendimento é determinada pela relação intertemporal entre as receitas geradas em decorrência de suas atividades e os custos e despesas incorridos para que tais atividades possam se concretizar. Essa relação deve ser aferida segundo uma modelagem eleita entre formas consagradas de estruturação de projetos.

131. No caso de concessões de serviços públicos, a taxa de retorno do projeto deve ser harmonizada às condições de mercado, para que o concessionário tenha seu capital devidamente remunerado sem sobrelucros e, por outro lado, para que o usuário possa usufruir do serviço prestado pagando uma tarifa condizente.

132. Passa-se, neste sentido, à análise introdutória da modelagem econômico-financeira da concessão em tela, seguida pelo exame das estimativas de demanda e, consequentemente, de receita (inclusive da estrutura tarifária), de despesas operacionais, de investimentos, bem como dos aspectos relativos aos tributos, à depreciação e à taxa de desconto, entre outros, empregados na elaboração do fluxo de caixa do projeto.

6.4.1 Modelagem econômico-financeira

133. No âmbito dos projetos de concessão, a previsão das variáveis que compõem o fluxo de caixa e a adequada alocação e mitigação dos riscos envolvidos assumem especial relevo, uma vez que o arranjo inicial do projeto não apenas determinará um correto valor de outorga, como também, em última instância, influirá sobremaneira na regularidade da execução do objeto contratado.

134. Frise-se a elaboração do Relatório 4 – Tutorial do Modelo Econômico-Financeiro (peça 56) como uma boa prática adotada pela Anac, pois propicia um entendimento mais rápido e prático das planilhas utilizadas na modelagem econômico-financeira da concessão, conferindo maior transparência ao processo e maior eficiência às ações de controle exercidas por este Tribunal. Dessa forma, entende-se pertinente reconhecer como boa prática o procedimento da Anac em inserir um tutorial de uso e consulta às planilhas que integram os estudos de viabilidade, propiciando maior eficiência na análise da modelagem econômico-financeira, pelas entidades de controle ou pelos agentes interessados e autorizados a consultar essas informações.

135. Verifica-se que os estudos ofertados pela Anac se estruturam de forma coerente com as técnicas de avaliação de projetos – igualando o valor de outorga mínimo ao valor presente líquido do fluxo de caixa, considerando a taxa de desconto aplicada.

136. O valor resultante das operações acima será utilizado como valor mínimo para a outorga em tela, isto é, como lance mínimo inicial do leilão em que serão outorgados também os Aeroportos Internacionais André Franco Montoro, em Guarulhos (SP), e Presidente Juscelino Kubitscheck, em Brasília (DF). Na primeira etapa do referido certame, as propostas serão apresentadas em “envelope fechado” e, em fase posterior, haverá oferta de lances a “viva voz”.

137. O mecanismo aventado estabelece que o licitante poderá participar dos leilões dos três aeroportos, todavia proscreve a adjudicação da outorga de mais de um aeródromo ao mesmo interessado. Na hipótese em que uma mesma sociedade ofertar o maior lance em dois ou mais dos referidos leilões, a definição do aeródromo a ser adjudicado ocorrerá de acordo com um algoritmo de maximização do valor total arrecadado para o conjunto das três licitações, a ser estabelecido em edital.

138. Segundo a minuta de edital submetida à audiência pública, é admitida a participação de empresas consorciadas no certame, sendo que nenhuma firma poderá integrar mais de um consórcio. A participação de empresas de transporte aéreo em tais arranjos é limitada a 1%, justificando-se tal restrição em função das adversidades ocasionadas por potencial integração vertical do mercado e da necessidade de se evitar o “efeito fortaleza” (fortress effect).

139. Frise-se que a análise pormenorizada das regras da licitação, inclusive do instrumento convocatório e da minuta contratual, constitui objeto do segundo estágio da fiscalização dos processos concessórios por este Tribunal, conforme disciplina o art. 7º, inciso II, da IN - TCU 27/1998.

6.4.1.1 Composição acionária da Sociedade de Propósito Específico (SPE)

140. Um relevante ponto da modelagem do projeto é a previsão de que a SPE a gerir o aeroporto outorgado será necessariamente integrada pela Infraero, atual operadora estatal, em percentual do capital social que, segundo a Anac, vai variar entre 45% e 49%. Acerca dessa particularidade do modelo, torna-se importante tecer comentários acerca da composição acionária da Sociedade de Propósito Específico (SPE) a ser formada para gerir a outorga em tela.

141. A adoção do modelo de concessão para prestação de serviços públicos justifica-se, entre outros diversos aspectos importantes, pelos ganhos de eficiência e qualidade proporcionados pela administração empresarial privada, suas práticas, pressões e incentivos ínsitos ao ambiente de mercado de sociedades capitalistas. Assim, busca-se aproveitar ao máximo a sinergia presente na firma concessionária, representada pela flexibilidade e capacidade de inovação em diversas áreas, tais como logística, gestão de pessoas, gestão de contratos etc.

142. De forma complementar, a função regulatória desenvolveu-se historicamente para que o Estado pudesse se posicionar de maneira mais estratégica e eficiente em relação à provisão de serviços públicos, em contexto de verdadeira falência da capacidade estatal para uma prestação condigna desses serviços. Com o arranjo ‘Estado regulador-concessionário privado’, torna-se possível associar vantagens inerentes à iniciativa privada – a saber, seu dinamismo –, com aspectos característicos do setor público, tais como a preocupação com a modicidade tarifária e com a adequação geral do serviço. Esse arranjo afasta, assim, um aspecto negativo de empresas públicas prestadoras de serviço público, tais como o conflito de interesse entre a administração pública e a empresa pública, materializado em possíveis interferências e/ou ingerências indiretas na execução e na gestão da SPE.

143. A automática inclusão da Infraero como participante da SPE gerenciadora da concessão surge desarrazoada, não se encontrando, nos autos, argumentação que a sustente. Em reuniões realizadas entre servidores das Unidades Técnicas do TCU e representantes da Anac e da SAC/PR, tem-se alegado que a medida – inserção da Infraero na SPE – é necessária, entre outros pontos, para garantir o repasse de recursos auferidos pelos aeroportos concedidos ao restante do sistema aeroportuário, viabilizando-o.

144. Não subsiste, entretanto, o alegado nexo essencial entre a incontroversa necessidade de se financiar os demais aeródromos públicos – em sua maioria deficitários (seja por ineficiência da gestão pública ou por estratégia de desenvolvimento regional e integração nacional) – e a participação da atual operadora na futura incumbente. Pondera-se que é possível conceber inúmeras formas alternativas para custear a manutenção e a ampliação da malha aérea nacional – mesmo a partir das receitas geradas no aeroporto em epígrafe –, sendo que várias dessas maneiras resultam menos distorcivas do que a operação do serviço por uma SPE composta por expressiva participação de entidade pública.

145. Em qualquer arranjo imaginado para o acordo de acionistas da futura SPE, a Infraero terá um papel relevante, seja na composição dos conselhos administrativo e fiscal, seja na divisão das diretorias. Tendo em mente que os fins perseguidos pelos agentes econômicos em tela diferem substancialmente, entende-se que a configuração proposta nos EVTEA enseja potencial risco de se amalgamar disfuncionalidades (em vez de vantagens) afetas a ambas as esferas (pública e privada) e, com isso, comprometer irremediavelmente o bom andamento da concessão.

146. Regidos por lógicas distintas, vislumbra-se que a coexistência da empresa pública e do agente privado na SPE responsável pela gestão do aeroporto ostenta significativa possibilidade de extenso prejuízo à capacidade decisória da concessionária, em detrimento da eficiência originalmente colimada pelo instituto da concessão. Sublinha-se, assim, que a obrigatoriedade de participação da Infraero potencializa os riscos quanto à governança corporativa da SPE.

147. As atividades da futura empresa concessionária resultariam, portanto, mais bem alinhadas aos interesses públicos em decorrência da diligente atuação da agência reguladora do setor do que pela pretendida participação direta de empresa estatal na SPE, representando a injustificada permanência da Infraero no arranjo societário um desnecessário risco à concessão para prestação do serviço público nos aeroportos.

148. A decisão da Anac – entidade responsável pela condução do processo de outorga em tela – quanto à participação da Infraero na futura concessionária encontra-se dentro de sua esfera de atuação discricionária. Ainda assim, em virtude dos riscos acima expostos, entende-se pertinente recomendar à Agencia Nacional de Aviacao Civil que reconsidere a obrigatoriedade de participação da Infraero na futura SPE ou que seja estabelecido, na minuta de contrato, mecanismo que possibilite e estimule a diminuição gradativa dessa participação no capital social da concessionária.

6.4.2 Estudo de Demanda

149. O ingresso de receitas advém da interação entre a estrutura tarifária e a demanda de serviços (embarque, handling, capatazia etc.) dos aeroportos, sendo necessário estimar a procura por cada um dos serviços que proporcionam rendimentos ao concessionário. Passa-se, doravante, a analisar a previsão e a projeção da demanda pelos serviços acima, inclusive em seu momento de maior intensidade (hora-pico). A adequação da estrutura tarifária da concessão em apreço é comentada em Seção posterior (Estimativas de Receita).

6.4.2.1 Descrição do modelo

150. Depreende-se que as variáveis a compor a previsão de demanda do projeto são as quantidades anuais de passageiros, de aeronaves e de carga movimentados anualmente no aeroporto em referência. Para tanto, o primeiro passo consistiu em reunir a série histórica dessas variáveis, de forma a balizar a estimativa da demanda para os anos vindouros.

151. Colacionado o referido conjunto de dados, a Anac conjugou análises de tendência, de regressão e de participação de mercado para predizer a procura pelos serviços do aeródromo, inicialmente desconsiderando-se as limitações técnicas ali existentes. Em um segundo momento, as restrições de capacidade das instalações (terminais, pistas etc.) foram introduzidas nos modelos, de forma a se produzirem resultados realistas.

152. A memória de cálculo das estimativas em exame integra o arquivo eletrônico “Relatório 1 – Modelo de Demanda VCP vfinal ANAC.xlsx”. Na predição do número de passageiros de voos domésticos, as variáveis explicativas empregadas consistiram no Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro e o yield das companhias aéreas, sendo este um consagrado índice que representa o valor médio pago por passageiro em cada quilômetro voado (vide http://www2.anac.gov.br/estatistica/yieldtarifa/).

153. A Anac aduz que outras variáveis – tais como o preço do petróleo e o percentual dos assentos das companhias aéreas de baixo custo – foram devidamente testadas, porém não se revelaram estatisticamente significantes para a predição do fenômeno analisado. Considerando que “Viracopos, por sua vez, é um aeroporto que concentra hoje passageiros de Campinas e outras cidades do interior de São Paulo” (McKinsey, 2010: 172), ressentiu-se a ausência de variáveis regionais entre as testadas para compor da regressão.

154. A forma funcional assumida pela equação de regressão foi a logarítmica (modelo log-log), de forma a melhor ajustar as variáveis segundo uma relação linear. Considerando que as elasticidades associadas ao setor aeroportuário naturalmente variam ao longo da curva de demanda, a Anac aplicou um índice de redução à relação encontrada. Essa última medida revela-se particularmente válida em face do contexto atual, em que significativa parcela da população alçou o patamar de uma viagem aérea por ano. Em consonância com nossa exposição, manifesta-se o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) (2011: 18) no sentido de que:

De 2003 a 2010, o PIB brasileiro teve um crescimento real de 36,8%. Como o movimento de passageiros cresceu 116,7% ao longo do mesmo período, isso representa uma elasticidade-renda da demanda por transporte aéreo de 3,17. Em outras palavras, se o PIB crescer 1%, isso significa que o movimento de passageiros crescerá 3,17%.

Todavia, acredita-se que dificilmente essa elasticidade se manterá neste elevado patamar nos próximos anos, dado que o ritmo de crescimento do PIB, de melhoria da distribuição de renda e de redução dos preços das passagens não deve ser mantido.

155. A planilha “Relatório 1 - Modelo de Demanda VCP vfinal ANAC.xlsx”, pasta “CONSTRAINED PEAK HR” (vetor M15:AQ15), registra os valores exatos da redução aplicada à elasticidade, os quais variam de -0,223, no período inicial, a -0,2, no derradeiro exercício de vigência da outorga, chegando a decrescer até 0,172 no ano de 2016.

156. Já para estimar o número de passageiros em voos internacionais, o modelo levou em conta o PIB brasileiro e o yield das companhias aéreas mundiais, mensurado em centavos de dólares norte-americano por passageiro por milha aérea. O yield das companhias aéreas internacionais revelou pouca relação com a demanda, a exemplo de outras variáveis consideradas, conforme expõe o Relatório 1 – Estudo de Mercado (peça 4, p. 76):

‘Variáveis do PIB mundial total, do PIB dos demais países (exceto o Brasil, expresso em um índice ponderado por passageiros de regiões internacionais) e a porcentagem de assentos internacionais das companhias aéreas de baixo custo não foram suficientemente significativos para explicar a variação histórica dos passageiros internacionais na região de São Paulo.’

157. Procedeu-se, ainda, ao ajuste quanto à evolução da elasticidade pelos serviços aeroportuários, tendo em mente sua usual inconstância ao longo da curva de demanda, além de se incluir um fator de liberalização representado pela futura entrada em vigor de acordos de “open skies” já firmados pelo Brasil.

158. Por fim, foi estimado o montante de carga aérea a ser transportado durante a concessão. Para tanto, foram encontradas dificuldades adicionais, representadas pelo fato de que: 1) o comportamento dessa variável historicamente tem se demonstrado mais volátil do que o transporte de passageiros; 2) a estimativa “requer projeções de diversos fatores independentes”, estando “relacionada à atividade econômica em geral” (ambas citações extraídas do Relatório 1 – Estudo de Mercado, peça 4, p. 95-96).

159. O Relatório 1 – Estudo de Mercado originalmente remetido ao TCU reporta que, para a movimentação de carga aérea doméstica, “foi definido um modelo de elasticidade com uma elasticidade de PIB estimado em 0,40 (...) Ou seja, elaborou-se uma previsão de crescimento para a carga doméstica na região de São Paulo na qual a demanda crescerá numa proporção de 0,4 do crescimento no PIB brasileiro” (Relatório 1 – Estudo de Mercado, peça 4, p. 91).

160. Entretanto, a planilha de fluxo de caixa associava os valores de carga à Capacidade Máxima de Decolagem (MTOW, em inglês), e não ao PIB, como afirmado no referido Relatório.

161. Como efeito prático, tem-se um crescimento meramente vegetativo dessa rubrica – o que, em última instância, revela-se adequado ante o comportamento relativamente errático que a variável assume ante as variáveis consideradas. Estatisticamente falando, pode-se considerar a média como estimador linear não-viesado para amostras desse tipo.

162. A alternativa a essa medida seria um radical aprofundamento do modelo de cargas nacionais, possivelmente envolvendo o uso de modelos de equilíbrio geral, bem mais custosos e cujo resultado possivelmente não distaria muito da solução adotada. Tendo em conta que a materialidade das tarifas com movimentação de carga nacional não se apresenta estatisticamente significativa o suficiente para justificar os dispêndios com a elaboração de tal estudo, consideramos plausível a previsão de carga nacional nos termos comentados, em especial diante de sua relação “custo-benefício”.

163. Por outro lado, o volume de carga internacional apresenta comportamento bem mais previsível do que seu equivalente doméstico. A agência reguladora identificou o PIB brasileiro como a única entre as variáveis testadas cuja relação é estatisticamente significativa em relação ao fenômeno, isso porque (Relatório 1 – Estudo de Mercado, peça 4, p. 92):

As variáveis para o PIB mundial, do restante do mundo (com exceção do Brasil), o preço do barril de petróleo em dólares americanos (West Texas Intermediate), a taxa de câmbio para o real em relação ao dólar americano não foram significativas para explicar a variação histórica na demanda de carga internacional na região de São Paulo.

164. Em síntese, a metodologia utilizada – i.e. a técnica de regressão econométrica – constitui, em si, um método adequado e consagrado para aferir relações estatísticas entre a demanda por serviço aéreo e variáveis tais como as previstas no modelo (PIB e yield). Os resultados desses modelos são comentados na Seção subsequente.

165. Complementarmente, nos autos do TC 032.786/2011-5 (concessão do Aeroporto Internacional de Guarulhos) foi proposta recomendação para que a Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac), por ocasião da modelagem de futuras concessões de infraestrutura aeroportuária, avalie a conveniência de inserir variáveis regionais em seus modelos de previsão de demanda, porquanto é possível que dados locais ostentem correlação estatística ainda maior com o fenômeno analisado. Diante disso, considera-se desnecessário elaborar idêntica proposta de encaminhamento nestes autos.

6.4.2.2 Projeção da demanda

166. Verificada a propriedade do modelo econométrico empregado, resta avaliar a coerência dos resultados produzidos. Para a demanda de passageiros de voos domésticos, os resultados da simulação afiguram-se aceitáveis, uma vez que a significância estatística dos coeficientes é corroborada pelo valor dos testes realizados (F, df). Aplicado para os dados mensalmente observados de janeiro de 2002 a maio de 2011, o resultado do modelo foi capaz de atribuir 81% da variação no número de passageiros observado em períodos anteriores às duas variáveis explicativas (PIB brasileiro e yield de companhias aéreas nacionais).

Gráfico 2 – Ajuste entre os dados de saída do modelo e a movimentação real de passageiros –

Aeroporto Internacional de Viracopos

Fonte: Arquivo eletrônico “Relatório 1 - Modelo de Demanda VCP vfinal ANAC.xlsx”.

167. O poder preditivo da regressão levada a efeito para o caso de passageiros de voos internacionais é significativamente inferior à do modelo para demanda doméstica, na medida em que apenas 47% da variação dos egressos de voos internacionais é captada pelo PIB brasileiro.

168. Primeiramente, poder-se-ia argumentar que a “medida de ajuste” do modelo – isto é, o r² ajustado igual a 0,47 – se afiguraria minimamente aceitável para fenômenos não-determinísticos, como é o caso do transporte em geral e do transporte aéreo em particular. Não obstante, a Anac reporta que variáveis tradicionalmente associadas ao tráfego internacional de passageiros – máxime a taxa de câmbio – foram testadas no modelo, mas não se revelaram significativas do ponto de vista estatístico.

169. Nesse ponto, aplicam-se considerações análogas às expendidas acerca da previsão do movimento de carga nacional. Casos semelhantes a esses, em que os dados tenham se mostrado refratários a modelagens econométricas mais tradicionais, requerem tratamento estatístico avançado, por vezes ao custo de extensa coleta primária de dados – subsistindo, ainda assim, o risco de que não se atinja um modelo que capte a integralidade das forças operantes no fenômeno.

170. Ao analisar os dados da planilha representativa do fluxo de caixa, percebeu-se que a estimativa do número de passageiros foi obtida pela associação de um incremento percentual sobre a demanda do ano imediatamente anterior. Por intermédio do Ofício TCU/Sefid-1 269, de 1º/11/2011 (peça 104), solicitou-se à Anac que fosse esclarecida a origem dos percentuais representativos do incremento anual no número de passageiros domésticos para os anos de 2012 a 2014 (i.e. 20%, 17,5% e 16,7%), bem assim da estimativa de viajantes internacionais no mesmo período (20%, 16,2% e 16,2%).

171. Em resposta, o Ofício Anac/SRE/GT-CA 12, de 4/11/2011 (peça 151), elucida que os “percentuais de variação de tráfego [afiguram-se] superiores àqueles encontrados pelas regressões econométricas para que as taxas projetadas no curto prazo refletissem as elevadas taxas de crescimento de tráfego observadas nos últimos anos.”. Informa ainda que “foi utilizada uma escala decrescente de valores entre o período 2010-2016 de modo que a taxa de crescimento médio composto (CAGR) de passageiros no período fosse de 22,1%”. Por fim, afirma que “uma vez que não há bases de comparação para este padrão de crescimento no curto prazo (...) os valores específicos atribuídos para este período foram determinados com base na experiência dos consultores”.

172. Ressalta-se que o manejo dos resultados de técnicas de estimação, ainda mais para se atingir resultados pré-determinados (in casu, CAGR de 22,1% no período), em regra mostra-se desaconselhável, uma vez que prejudica a transparência dos cálculos e propicia distorções injustificáveis. Nota-se que existem consagrados modelos que, reconhecendo a maior influência exercida pelos eventos recentes (em comparação com os longevos), àqueles atribuem maior peso (e.g. modelos do tipo “ARMA” e “ARIMA”). Outrossim, para quantificar o efeito de “choques” de demanda (como é o caso dos eventos citados), tais modelos comportam a possibilidade de inserção de variáveis dummy, entre outros recursos estatísticos disponíveis.

173. Pelas razões apontadas, considera-se que os resultados finais do modelo podem ser considerados satisfatórios, a despeito das operações a que foram submetidos. No entanto, entendeu-se conveniente recomendar à Anac, nos autos do TC 032.786/2011-5 (concessão do Aeroporto Internacional de Guarulhos), que, nos futuros processos de concessão a seu encargo, evitasse proceder a ajustes arbitrários nos resultados gerados pelos modelos quantitativos escolhidos, de forma a manter a robustez e a consistência dos estudos de demanda. Diante disso, considera-se desnecessário formular idêntica proposta de encaminhamento nestes autos.

174. A título de exemplificação, a Tabela 3 traz, para anos selecionados, as estimativas de demanda de passageiros para o Aeroporto Internacional de Viracopos, após a extrapolação das séries históricas para o prazo de vigência da concessão.

Tabela 3 – Estimativas de demanda de passageiros para a vigência da concessão do Aeroporto Internacional de Viracopos – em milhares de passageiros

Ano

Regular

Fretado

Aviação Geral

Total

Doméstico

Internacional

Doméstico

Internacional

2012

9.236

297

101

38

30

9.702

2013

10.869

339

102

51

31

11.391

2014

12.699

385

103

68

31

13.287

2015

14.811

447

104

80

32

15.474

2020

30.081

834

107

162

36

31.221

2025

51.715

4.671

108

250

41

56.786

2030

68.845

10.765

105

339

46

80.100

2035

72.721

14.106

100

399

53

87.378

2040

73.752

15.515

94

447

60

89.867

2041

73.827

15.523

92

455

61

89.958

2042

73.827

15.523

92

455

61

89.958

Fonte: elaborado a partir da planilha eletrônica “GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v9.7.xlsm”

175. Quanto à projeção da quantidade de carga movimentada, recorda-se que a estimativa baseou-se na Capacidade Máxima de Decolagem (em inglês, MTOW) de 2010, tendo sido obtidos os demais valores por extrapolação. Os dados, para alguns anos selecionados, estão expressos na Tabela 4:

Tabela 4 – Movimentação de Carga no Aeroporto Internacional de Viracopos – Previsão de Capacidade Máxima de Decolagem (em toneladas métricas)

Aeronaves domésticas

Aeronaves internacionais

Ano

Passageiros

Carga

Total

Passageiros

Carga

Total

2012

5.406

26

5.432

121

1.995

2.115

2013

6.145

26

6.171

195

2.088

2.284

2014

7.034

26

7.061

280

2.185

2.465

2015

8.038

26

8.065

383

2.280

2.664

2020

15.242

32

15.274

1.204

2.771

3.975

2025

25.750

38

25.789

3.250

3.211

6.461

2030

34.685

43

34.729

6.880

3.559

10.439

2035

36.811

48

36.858

10.142

3.919

14.061

2040

37.628

52

37.679

13.254

4.508

17.762

2041

37.621

52

37.673

13.764

4.624

18.388

2042

37.614

53

37.667

14.294

4.742

19.036

Fonte: elaborado a partir da planilha eletrônica “GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v9.7.xlsm”

176. Nos EVTEA em apreço, percebe-se que a demanda total encontrada para o aeroporto em tela é expressivamente superior a estimativas realizadas por outras entidades de pesquisa nacionais e internacionais. Exemplificando, a previsão do número de passageiros a serem transportados pelo Aeroporto Internacional de Viracopos em 2014 perfaz 9,7 milhões segundo os EVTEA, porém é de 7,4 milhões de acordo com o IPEA (2011: 19).

177. O Aeroporto Internacional de Viracopos fica a 20 km do centro de Campinas e a 95 km do centro de São Paulo (peça 3, p. 8). Em parte devido ao esgotamento da capacidade do Aeroporto de Congonhas e à superlotação do Aeroporto Internacional de Guarulhos, a demanda por Viracopos apresenta grande crescimento nos últimos anos. Como não é possível aumentar significativamente a capacidade do Aeroporto de Congonhas, e considerando-se que as possíveis ampliações na capacidade do Aeroporto Internacional de Guarulhos não serão suficientes, os EVTEA preveem, para Viracopos, um forte direcionamento da demanda não atendida por aqueles dois aeroportos.

178. No que concerne a essa hipótese, alguns aspectos devem ser considerados. Tendo em vista que dois dos principais atributos do transporte aéreo – rapidez e comodidade (cf. Moreno e Müller, 2003) – estão relacionados ao tempo de acesso ao aeroporto, a distância entre Viracopos e o centro de São Paulo poderá prejudicar as previsões de demanda feitas pela Anac para o aeroporto. Além disso, é previsível que um eventual aumento no Volume Diário Médio (VDM) nas rodovias de acesso a Viracopos na saída da cidade de São Paulo ocasione “engarrafamentos” entre essas localidades, o que incrementará em demasia o tempo de deslocamento entre o polo gerador de tráfego aéreo e o aeroporto.

179. Nesse aspecto, a solução implicitamente pressuposta pela Anac consiste na futura criação de uma ligação entre Campinas e São Paulo por meio de trem de alta velocidade, o que contribuiria para concretizar as expectativas quanto à demanda prevista na modelagem. Ocorre, no entanto, que hodiernamente restam incertezas em relação à implementação dessa ligação ferroviária, não se podendo pressupor que o empreendimento ocorrerá nos termos e em prazo hábil a conferir condições de competitividade ao Aeroporto Internacional de Viracopos.

180. Outro aspecto a ser mencionado quanto às estimativas de demanda calculadas pela Anac é que se desconsidera a hipótese de construção de um novo aeroporto público na Grande São Paulo. Em função dos inconvenientes associados ao deslocamento para o Aeroporto de Viracopos, a criação de um novo aeródromo mais próximo do centro da capital paulista teria significativo impacto nas previsões de demanda da Anac.

181. Diante dessas constatações, a equipe técnica questionou a Anac sobre o risco envolvido na modelagem do Aeroporto Internacional de Viracopos, que aparentemente seria superior ao risco envolvido nos projetos das concessões dos aeroportos internacionais de Brasília e de Guarulhos. A Agência confirmou a constatação, afirmando, via Ofício 22 GT-Concessões, de 29 de novembro de 2011, que

o sucesso [da concessão sob retina] depende substancialmente da realização de uma demanda projetada sustentada em hipóteses relativas à ausência de novos entrantes e ao desenvolvimento da mobilidade urbana na região metropolitana de São Paulo.

182. Sublinhamos que as considerações acima apresentam desdobramentos quanto à configuração concorrencial do mercado aeroviário da região e quanto à taxa de retorno esperada para o empreendimento – variável assaz sensível ao risco percebido pelos agentes privados e que, ao cabo das tratativas realizadas com a Anac, foi alterada com o propósito de equilibrar o risco e o retorno esperado do projeto. Tais temas são tratados nas seções 6.4.8.2 e 8 desta instrução.

6.4.2.3 Hora-pico (verificação dos critérios utilizados para a definição de hora-pico)

183. Sobre a relevância da correta aferição da chamada hora-pico, preleciona a Infraero, em seu Anuário Estatístico Operacional de 2010, que

A definição da hora-pico de passageiros é fundamental para dimensionamento dos setores do terminal, dos componentes de acessibilidade, bem como da infraestrutura básica. Não é recomendado utilizar como hora-pico a hora de maior demanda do ano (absoluta) para o dimensionamento, pois resultaria em investimentos dificilmente justificáveis economicamente.

184. O Relatório 1 – Estudo de Mercado (peça 4, p. 106-109), nesse sentido, lista quatro metodologias disponíveis – nomeadamente: Typical Peak Hour Passengers (TPHP), pico máximo, 30ª hora mais movimentada e Average Day Peak Month (ADPM) – e a Anac assevera que “selecionou-se a [técnica da] 30ª hora mais movimentada para o cálculo da hora-pico de 2010”.

185. A consequência da adoção da trigésima hora mais movimentada é assim resumida pela British Airports Authority (BAA: 2009, p. A4 (1)-2):

Alan Stratford Associates, who provided us with technical advice, told us that the adoption by BAA of the 30th busy hour would, for the same pattern of passenger flows, result in a larger terminal building, more capital investment, better service standards but no increase in the number of flights serving the terminal. Over a period of traffic growth, the terminal would have a longer design life before expansion would be required.

186. No arquivo eletrônico “Relatório 1 - Modelo de Demanda VCP vfinal ANAC.xlsx”, percebe-se que, em aparente dissonância com esclarecido pelo Relatório 1, os valores da hora-pico foram projetados extrapolando-se a parcela esperada que o mês-pico representará ao fim de 2011 (9,7%) para todos os anos de vigência contratual da concessão, sob o razoável pressuposto de que a distribuição anual dos voos manter-se-á basicamente inalterada.

187. Por conduto do Ofício TCU/Sefid-1 269, de 1º/11/2011 (peça 104), solicitou-se à Anac que esclarecesse a escolha da técnica efetivamente empregada para o cômputo da hora-pico e a divergência do resultado com os microdados providos pela Infraero.

188. A agência reguladora apresentou o Ofício Anac/SRE/GT-CA 12, de 4/11/2011 (peça 151), em que descreve em detalhes o cômputo da hora-pico utilizada para dimensionamento do projeto e apresenta planilha eletrônica representativa desse cálculo. O referido ofício esclarece, assim, que as técnicas ADPM e 30ª hora corrida mais movimentada foram empregadas em conjunção – tendo a primeira subsidiado e corroborado o resultado desta última –, e que diferenças metodológicas encontram-se na origem dos dados de hora-pico da Infraero e da própria Anac.

189. Reputam-se satisfatórias as informações prestadas pela agência reguladora quanto à metodologia empregada para predição da hora-pico a balizar o dimensionamento das soluções projetadas para o aeroporto em tela, sem prejuízo às considerações expendidas sobre a estimativa da demanda de passageiros, registradas em seção acima.

6.4.3 Estimativas de Receita

190. As estimativas de receita, que compõem o fluxo de caixa do projeto para cada ano, dependem da projeção de demanda e da estrutura tarifária. As receitas estão divididas em: tarifárias (aeroportuárias e de processamento de carga) e não-tarifárias. A percepção de receitas tarifárias é autorizada pelo art. da Lei 6.009/1973 e seu montante, por definição, corresponde ao valor das tarifas cobradas pelo operador aeroportuário, multiplicado pela demanda observada – expressa pelo número de passageiros, número de aeronaves, carga movimentada etc.

191. As receitas tarifárias remuneram os serviços de embarque de passageiros, de pouso e de permanência de aeronaves (receitas aeroportuárias) e de processamento de carga (receitas de carga). A Anac é responsável pela regulação econômica dessas tarifas em todos os aeroportos brasileiros, com base em um sistema de categorização do aeroporto. Os aeroportos são divididos em quatro categorias com base em um levantamento dos recursos oferecidos pelo aeroporto. Atualmente Viracopos é considerado um aeródromo de Categoria 2, entretanto antes da licitação passará para a categoria 1, como Guarulhos e Brasília. Atualmente as tarifas são definidas pela Anac e revistas a cada 5 anos.

192. As receitas não tarifárias remuneram os diversos serviços oferecidos no aeroporto, como lojas francas, estacionamento, aluguéis, publicidade etc. Os valores cobrados por esses serviços não são regulados.

193. O Gráfico 2 mostra como se espera que as categorias que compõem a estimativa de receita total para o Aeroporto Internacional de Viracopos se comportarão ao longo da concessão. Frise-se que os dados observados no ano de 2010 são reais.

Gráfico 2 – Evolução da distribuição da receita de Viracopos ao longo de anos selecionados

194. Em 2010, o Aeroporto Internacional de Viracopos auferiu uma receita bruta total de aproximadamente R$ 264 milhões, da qual R$ 51 milhões (19,4% do total) foram receitas tarifárias aeroportuárias, R$ 179 milhões (70,2%) foram receitas tarifárias de carga e R$ 28 milhões (10,5%) foram receitas não tarifárias, conforme disposto no Gráfico 2. Destaque para a expressiva participação da receita de processamento de carga em relação às demais categorias de receita atualmente e sua perda relativa ao longo da concessão, de acordo com as previsões da Anac.

195. Observa-se, no entanto, que, mesmo com as premissas adotadas pela consultoria, triplicando a participação das receitas não tarifárias ao longo da concessão, essa participação não se aproximará da média de aeroportos internacionais similares, que é uma receita não tarifária em relação à receita total em torno de 55%. Em 2040, conforme o Gráfico 2, a porcentagem ainda será menor, em torno de 30%. Frise-se, ainda, que Viracopos continuará como um importante aeródromo de carga.

6.4.3.1 Premissas e projeções das receitas tarifárias aeroportuárias

196. Os valores de tarifas serão estabelecidos por contrato. Os valores correspondem ao limite máximo que poderá ser cobrado pela concessionária como forma de remuneração, devendo ser observadas as regras de reajuste e revisão tarifária estabelecidas contratualmente.

197. Uma premissa importante adotada pela Anac se refere às receitas associadas aos serviços de navegação aérea, que não serão consideradas para a concessão. Os serviços destinados a apoiar e tornar segura a navegação aérea em área de tráfego aéreo do aeroporto serão prestados por meio da Estação Prestadora de Serviços de Telecomunicações e de Tráfego Aéreo (EPTA), sob responsabilidade do Decea.

198. Além disso, exerce impacto relevante nas estimativas de receita líquida presentes nos EVTEA a previsão de incidência da tarifa de conexão e do Adicional de Tarifa Aeroportuária (Ataero), encargo extraordinário computado com base no total de receitas tarifárias auferidas e que tem espeque na Lei 7.920/1989, alterada pela Medida Provisória 551, de 22/11/2011.

199. Por fim, outra premissa adotada pela Anac é a inclusão de uma estimativa de fator X no fluxo de caixa projetado a partir do sexto ano da concessão. Essa inserção, assim como as demais premissas supramencionadas, será analisada em subseção própria desta seção.

200. Conforme consta da planilha eletrônica “GRU‑VCP‑BSB_Financial_Model_ v20111010_Final.xlsm” (pasta Aero Revenues VCP), o valor da tarifa por passageiro em voo doméstico (yield doméstico) foi calculado a partir da receita tarifária aeroportuária real arrecadada pela Infraero em 2010, dividida pelo tráfego de passageiros naquele mesmo ano – sendo, posteriormente, multiplicado por uma taxa de crescimento de 43,3% (aumento observado entre 2010 e 2011 e esperado para 2012, com a fixação das novas tarifas no contrato de concessão).

201. Em seguida, o referido yield é replicado para todos os períodos da concessão. Por construção, tal valor é representativo das tarifas associadas ao embarque de passageiros, pouso e permanência de aeronaves.

202. Em seguida, estima-se a tarifa de conexão em voo doméstico, que é a receita de passageiros em conexão dividida pelo total de passageiros.

203. O Ataero, por fim, é calculado aplicando-se às tarifas aeroportuárias o percentual de 50% cobrado como encargo extraordinário. Desse valor, no entanto, assumiu-se que 20,75% ficariam com a concessionária, tendo em vista a expectativa da Anac quanto à alteração da alíquota de incidência do Ataero – o que efetivamente ocorreu com a edição da MP 551/2011.

204. O mesmo raciocínio aplicado para o valor da tarifa por passageiro em voo doméstico é usado para calcular as tarifas aeroportuárias de passageiros em voo internacional e de carga em voo doméstico e internacional. Vale lembrar que no caso das tarifas aeroportuárias de carga não se acrescenta a tarifa de conexão.

205. As projeções de receitas aeroportuárias líquidas previstas para o Aeroporto Internacional de Viracopos, a partir da demanda estimada e do nível de tarifa, estão apresentadas na Tabela 5:

Tabela 5 – Tarifas aeroportuárias por passageiro para Viracopos

Tarifas aeroportuárias

Valor por passageiro

Valor por tonelada

Doméstico

Internacional

Doméstico

Internacional

Tarifas por passageiro ou carga

7,05

21,30

2,59

7,4

Tarifa de conexão

+0,94

+0,13

Encargo extraordinário – ATAERO

+0,83

+2,22

+0,27

+1,0

Total da Tarifa Aeroportuária

8,82

23,66

2,86

8,4

Fonte: elaborado a partir das informações disponíveis na planilha eletrônica “GRU‑VCP‑BSB_Financial_Model_v201 11010_Final.xlsm” (pasta Aero Revenues VCP)

206. Por intermédio do Ofício TCU/Sefid-1 269, de 1º/11/2011 (peça 104), questionou-se a Anac acerca da origem das taxas de aumento linear aplicadas sobre as tarifas básicas nos anos de 2011, expressas nas células N15 (21%); N34 (26%); N53 (141,3%) e N69 (26%), e 2012, constantes nas células O15 (26,4%); O34 (15,7%); O53 (22%) e O69 (10%) da planilha “Aero Revenues VCP”. O Ofício Anac/SRE/GT-CA 12, de 4/11/2011 (peça 151) reporta que o aludido incremento refere-se ao ajuste tarifário promovido pela Portaria Anac/SRE 174/2011, uma vez que a tarifa média a balizar o EVTEA era a vigente ainda em 2010, e, ainda, um aumento de tarifa devido a mudança de sua categoria de cobrança, saindo da categoria 2 para a 1, que deverá acontecer no início da concessão.

207. Visando a comprovar a origem dos percentuais acima, a autarquia reguladora aviou a memória de cálculo contida no arquivo eletrônico “AumentoTarifaVCP.xlsx”, em que demonstra que o acréscimo atribuído às receitas advindas do tráfego aéreo foi obtido mediante a aplicação, devidamente ponderada pela participação na receita total, do incremento conferido pela Portaria Anac/SRE 174/2011 às tarifas de embarque, pouso e permanência.

6.4.3.2 Premissas e projeções das receitas tarifárias de processamento de carga

208. De acordo com a Anac (Relatório 4, peça 57, p. 30), o processamento (armazenagem e capatazia) de carga é tratado como uma categoria à parte das receitas aeroportuárias, no entanto, é regulado da mesma forma como as tarifas aeroportuárias cobradas de passageiros e de aeronaves. Assumiu-se que a concessionária herdará a infraestrutura de carga e irá operá-la da mesma forma que a Infraero, mantendo-se, portanto, o monopólio do serviço.

209. Outra hipótese assumida é a cobrança do Ataero nos mesmos moldes estabelecidos para as tarifas aeroportuárias bem como a incidência do fator X no fluxo de caixa projetado a partir do sexto ano da concessão.

210. Conforme consta da planilha eletrônica “GRU‑VCP‑BSB_Financial_Model_ v20111010_Final.xlsm” (pasta Storage Handling Revenues VCP), o valor da tarifa de armazenagem e capatazia para movimentação de carga importada foi estimado dividindo-se a receita real arrecadada pela Infraero no ano de 2010 pelo total da carga importada movimentada no mesmo período.

211. O Ataero, cobrado como encargo extraordinário, é calculado aplicando-se o percentual de 50% sobre o valor da tarifa de armazenagem e capatazia. Desse valor, no entanto, assumiu-se que 20,75% ficariam com a concessionária, isto é, R$ 110,00.

212. O mesmo raciocínio aplicado para o valor da tarifa de armazenagem e capatazia para movimentação de carga importada é usado para calcular as tarifas para movimentação de carga para exportação e para movimentação doméstica.

213. As projeções de receitas líquidas provenientes do processamento de carga no aeroporto de Viracopos, a partir da demanda estimada e do nível de tarifa, estão apresentadas na Tabela 6:

Tabela 6 – Projeções de receitas líquidas de processamento de carga (R$ milhões)

2012

2013

2014

2015

2020

2030

2040

Receitas de processamento de carga importada

231.716

258.008

284.990

308.770

410.718

593.781

728.731

Receitas de processamento de carga exportada

5.836

6.498

7.177

7.776

10.344

14.954

18.353

Receitas de processamento de carga doméstica

4.010

4.920

5.755

6.474

9.283

12.751

15.145

Total das receitas de processamento

241.562

269.426

297.922

323.020

430.344

621.485

762.228

Menos: Pasep/Cofins e ISS (a)

(34.423)

(38.393)

(42.454)

(46.030)

(61.324)

(88.562)

(108.618)

Total das receitas de processamento (líquida de impostos)

207.140

231.033

255.468

276.990

369.020

532.924

653.611

Variação percentual em relação ao ano anterior

11,5%

10,6%

8,4%

4,9%

3,32%

2,2%

(a) A alíquota do Pasep é de 9,25% e do ISS é de 5%.

Fonte: elaborado a partir das informações disponíveis na planilha eletrônica “GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v20111010_Final.xlsm” (pasta Storage Handling Revenues VCP)

214. Chama atenção a disparidade entre as receitas de processamento de carga importada em relação às demais. No Relatório 4, Tabela 10 (peça 48, p. 31), está disposto que a tarifa de processamento de carga doméstica não é regulada pela Anac. Dado isso, não existe razão para supor que a receita de processamento de carga doméstica permanecerá nos níveis indicados.

215. Por meio do Ofício TCU/Sefid-1 269, de 1º/11/2011 (peça 104), solicitou-se à Anac que esclarecesse sobre a existência de mecanismos, inseridos na modelagem do presente projeto de concessão, aptos a restringir eventuais aumentos abusivos nos preços cobrados pelo processamento de carga doméstica.

216. Atendendo à solicitação de informações, a agência reguladora informou, mediante Ofício Anac/SRE/GT-CA 12, de 4/11/2011 (peça 151), que “a atividade de processamento de carga doméstica é uma atividade cujos preços não são regulados” e que, assim, eventuais condutas anticompetitivas sujeitam-se à fiscalização por parte do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência.

217. Não obstante, afirma que práticas anticompetitivas são dificultadas pelo fato de que “é assegurado o livre acesso para as empresas que pretendem atuar nesse serviço e eventuais restrições à entrada só podem ocorrer mediante autorização da Anac”. Ademais, assevera existirem dois grupos de áreas aeroportuárias: “áreas exclusivas têm preço livremente pactuado entre o operador do aeródromo e a empresa interessada, enquanto as compartilhadas têm seus preços definidos proporcionalmente em razão do ressarcimento dos custos, sem fins lucrativos” (peça 151, p. 10-12).

218. Por fim, alega que “as receitas provenientes dessas atividades são reguladas indiretamente por meio da modelagem do tipo single til”, em que as receitas comerciais podem ser exploradas livremente, “desde que observado os princípios da não discriminação” (peça 151, p. 12). Ante os motivos carreados pela agência reguladora, concluí-se pela suficiência dos mecanismos inibidores de práticas anticompetitivas no processamento de carga doméstica no interior do aeroporto em comento.

6.4.3.3 Previsão do fator X no fluxo de caixa

219. Sobre o fator X, o relatório do Exmº Sr. Ministro Valmir Campelo, a embasar o voto condutor do Acórdão 1.795/2011-TCU-Plenário (TC 034.023/2010-0 - Asga), assim registra:

Visando a simular situação mais próxima à concorrencial, a literatura especializada aponta como boa prática a introdução de um Fator X no cálculo tarifário, de forma a promover periodicamente a partição de ganhos de produtividade mediante decesso ou limitação do preço cobrado pela prestação do serviço.

220. O procedimento de reajuste, conforme salientam Ribeiro e Prado (2007), tem por objetivo isentar o parceiro privado de parte ou da totalidade dos riscos de variação de preços dos seus insumos, seja por perda de valor da moeda, seja por situações específicas relativas ao setor ou ao segmento da indústria ao qual pertence. É geralmente realizado com periodicidade anual e se traduz em aplicação, aos valores previstos no contrato, de fórmulas paramétricas que refletem a variação dos custos do concessionário e/ou a dos preços ao consumidor.

221. A concessionária, na hipótese de regulação por price-cap, é incentivada a buscar potenciais ganhos de produtividade, advindos do avanço tecnológico da indústria ou mesmo em melhorias de gestão de processos internos, e, ao mesmo tempo, está condicionada a um reajuste não indexado totalmente à inflação, pois, como regra pré-estabelecida e conhecida por ela, parte desses ganhos será capturado pelo fator X e será repassado ao usuário por meio de um reajuste menor da tarifa, conforme a metodologia estabelecida por resoluções do órgão regulador.

222. O incremento da produtividade do concessionário – advindo do avanço tecnológico, do aprimoramento das práticas gerenciais etc. –, é estimado periodicamente para que, em seguida, uma parcela desse ganho seja repassada aos usuários do serviço público outorgado, de forma análoga à que ocorreria caso houvesse competição ideal no setor em que opera.

223. Observa-se que a Anac adotou, originalmente, a inclusão da estimativa do fator X dentro do fluxo de caixa do projeto, deixando de reservar sua aplicação para os reajustes periódicos – correspondendo, assim, à antecipação dos futuros ganhos de produtividade ao concessionário mediante a correspondente redução no valor de outorga, não apenas frustrando, como de fato subvertendo, o propósito da previsão do fator X.

224. Ademais de injustificadamente resultar em renúncia de valores devidos ao Erário em favor do agente particular, a tentativa de vaticinar a evolução interna corporis da concessionária contraria frontalmente o paradigma regulatório aceitável modernamente. Ressalta-se que o gradual abandono do modelo em que a agência reguladora se propõe a antecipar elementos da microgestão do negócio concedido – como é o caso da produtividade aferida pelo fator X –, decorreu de severas críticas endereçadas pela literatura especializada em regulação, entre as quais citamos DANNI e MOITA (2006: 19), para quem o procedimento acentua (em vez de reduzir) a assimetria de informação entre a concessionária e o regulador, sendo questionável mesmo se o método “é viável na prática”:

Em função disso, é impossível replicar o modelo da empresa de referência sem aceitar uma série de premissas ou decisões, implicando em grandes perdas de transparência, o que dá margem para a aceitação de soluções arbitrárias sem o devido embasamento técnico.

225. A Anac foi diligenciada, por meio do Ofício TCU/Sefid-1 258/2011 (peça 71), para que justificasse a inclusão do fator X no bojo do fluxo de caixa do projeto.

226. Em resposta, a Anac encaminhou o Ofício GT-CA/SRE/ANAC 2/2011 (peça 77), no qual apresenta suas justificativas quanto à inclusão do fator X no fluxo de caixa. No decorrer das diversas reuniões técnicas havidas entre as equipes da Anac e desta Unidade Técnica, a agência reguladora reiterou o entendimento de que a inclusão do fator X para efeitos de cálculo do valor mínimo de outorga tornaria a previsão mais realista, uma vez que as firmas licitantes certamente considerariam a futura reversão de ganhos em produtividade em suas ofertas, reduzindo proporcionalmente seus lances.

227. Posteriormente, contudo, a agência reguladora, por meio do Ofício 22/2011/GT-Concessões, de 29 de novembro de 2011, reconsiderou seu posicionamento inicial, tendo elaborado nova planilha representativa do fluxo de caixa (arquivo eletrônico “GRU‑VCP‑BSB_Financial_Model_ v9 7.xlsm”), remetida a esta Unidade Técnica em 30 de novembro de 2011. No texto do Ofício a Anac afirma que:

não obstante parte das divergências técnicas apontadas nas referidas reuniões permaneça e, sem desvelar das razões técnicas que amparam um ou outro entendimento, julga-se prudente nesse momento não prosseguir com a argumentação e evitar consequências de decisões deste Tribunal construídas com base em discussões ainda controversas, possibilitando que as tratativas técnicas prossigam em processos futuros e, assim, que se chegue a um entendimento consensual.

228. Em que pese a ressalva feita, na planilha encaminhada ao TCU a agência se abstém de inserir o impacto do fator X entre as premissas do projeto, isentando o valor final da outorga de seus efeitos.

229. Entende-se, assim, que a remoção do fator X dos estudos financeiros restaura a integridade da modelagem do projeto, uma vez que passa a permitir o efetivo compartilhamento de ganhos de produtividade da empresa com os usuários. Ademais, isenta o referido projeto de distorciva premissa relativa a elementos de gestão interna do negócio concedido.

6.4.3.4 Tarifa de conexão

230. Observou-se que a Anac adotou, como premissa do modelo econômico-financeiro da concessão do aeroporto de Viracopos, a inclusão da tarifa de conexão, a ser cobrado da companhia aérea, tanto para passageiros quanto para carga.

231. A tarifa de conexão não está contemplada de forma expressa no ordenamento jurídico atual, particularmente no rol de tarifas aeroportuárias elencadas no art. da lei 6.009/1973. Dessa forma, a Anac foi diligenciada, por meio do Ofício TCU/Sefid-1 258/2011 (peça 71), para que justificasse a juridicidade da cobrança da tarifa de conexão, instando aquela agência a indicar o normativo que respalda a percepção dessa receita por parte do outorgatário.

232. Em resposta, a Anac encaminhou o ofício GT-CA/SRE/ANAC 2/2011 (peça 77), no qual apresenta suas justificativas quanto à previsão de cobrança da tarifa de conexão.

233. Em síntese, a Agência entende que a criação da tarifa de conexão elimina uma distorção na estrutura tarifária em vigor, pois o passageiro em conexão faz uso de uma série de serviços providos pelo aeroporto que não são remunerados atualmente, tais como: sistema de controle de bagagens, pontes de embarque, salas de espera e outros. Além disso, no texto do documento, a Agência menciona que:

a SAC/PR coordenou, ainda, esforço no Governo Federal no sentido de elaborar proposta de Medida Provisória que contemplasse alterações à Lei 6.009, de 1973, de modo a prever a aplicação de tarifa de conexão que remunerasse “a efetiva utilização de áreas, edifícios, instalações, equipamentos, facilidades e serviços de um aeroporto” pelos passageiros em conexão, nos moldes do artigo da referida lei.

(...)

Desse modo, por meio de instrumento normativo supramencionado será criada previsão legal para a cobrança da tarifa de conexão, solucionando, assim, o problema apontado por esse Tribunal. Conforme acordado no Governo Federal, a MP deverá ser editada nas próximas semanas, estando vigente, portanto, na data de publicação dos editais de licitação e contrato de concessão.

234. Conforme destacado nesta instrução, a presença nos EVTEA de receitas advindas da cobrança, pela concessionária, da tarifa de conexão, foi apontada por esta Sefid-1 como inconsistência, por não encontrar fundamentação no ordenamento jurídico pátrio, e levada ao conhecimento do Ministro-Relator.

235. Em reuniões com a presença da Casa Civil da Presidência da República, da Anac e da SAC/PR, ocorridas nos dias 9/11 e 21/11/2011, foram destacadas pelo Exmo. Sr. Relator, Ministro Aroldo Cedraz, a materialidade envolvida com a criação da tarifa (o Aeroporto Internacional de Brasília seria inviável sem a cobrança do tributo) e a ausência de respaldo legal para sua cobrança.

236. A incompatibilidade existente entre os estudos de viabilidade e o ordenamento jurídico foi equacionada por meio da edição da Medida Provisória 551, de 22/11/2011 – publicada nas páginas 1 e 2, seção 1, do D.O.U. de 23/11/2011. A referida norma inclui a tarifa de conexão no rol de tarifas aeroportuárias do art. da Lei 6.009/1973.

6.4.3.5 Ataero

237. Visando promover melhoramentos, reaparelhamento, reforma, expansão e compensar a depreciação das instalações aeroportuárias e da rede de telecomunicações e auxílio à navegação aérea, a Lei 7.920/1989 instituiu o Adicional de Tarifa Aeroportuária (Ataero), cujo valor equivale a 50% (cinquenta por cento) das tarifas arroladas no art. da Lei 6.009/1973.

238. A destinação desses recursos, por sua vez, é regulamentada pelo art. , incisos I e II, da Lei 8.399/1992, que prescreve que 80% dessa verba deve ser utilizada diretamente pelo Governo Federal, no sistema aeroviário de interesse federal, e 20% destinada à aplicação nos Estados, em aeroportos e aeródromos de interesse regional ou estadual, bem como na consecução de seus planos aeroviários.

239. Foi observada a declaração, nos EVTEA, de que a SPE responsável pela concessão receba parcela do Ataero, correspondente a 20,75% do arrecadado anualmente. A determinação desse percentual, registra-se, não se faz acompanhar pela respectiva memória de cálculo.

240. Considerando a falta de argumentos econômicos e jurídicos que demonstrassem a possibilidade, necessidade e razoabilidade de se efetuar tal subsídio, tendo em vista a identidade entre o fim precípuo da Ataero e o motivo determinante da realização da concessão, encaminhou-se diligência à Anac, por meio do Ofício TCU/Sefid-1 254/2011 (peça 62), para que fossem apresentadas as razões pelas quais a modelagem econômico-financeira da concessão do aeroporto em tela previu o repasse de parcela do Ataero para a futura concessionária, indicando a necessidade econômica e a plausibilidade jurídica de assim proceder, bem como justificasse o percentual fixado em 20,75% para esse repasse.

241. Sobre a necessidade econômica, a Anac entende (peça 77) que a parte do Ataero destinada ao Programa Federal de Auxílio a Aeroportos (Profaa) e ao Comando da Aeronáutica (Comaer) é necessária para garantir os investimentos no sistema aeroportuário de interesse federal e, por isso, a nova distribuição não alteraria os montantes de recursos do Ataero que seria destinada aos mesmos. Para os aeroportos administrados pela iniciativa privada entendeu-se que a parte que caberia à Infraero deveria ser diminuída.

242. Quanto ao percentual fixado em 20,75% para o repasse à concessionária, a Anac esclareceu que isso equivale à porcentagem que a Infraero deixará de receber e que reverterá para a tarifa, garantindo que cada explorador, privado ou público, possa investir na infraestrutura que explora.

243. Quanto à plausibilidade jurídica, segundo a Agência, estaria em discussão, no âmbito do Governo Federal, proposta de medida provisória destinada a alterar o art. da Lei 7.920/1989, com o propósito de reduzir a alíquota do Ataero para 35,93%. Apenas por meio da edição dessa MP as premissas adotadas pela Anac em seus estudos de viabilidade tornar-se-iam juridicamente válidas.

244. Em reuniões com a presença da Casa Civil da Presidência da República, da Anac e da SAC/PR, ocorridas nos dias 9/11 e 21/11/2011, foi ressaltada pelo Exmo. Sr. Relator, Ministro Aroldo Cedraz, a ausência de respaldo legal para a adoção, nos EVTEA apresentados pela Anac, de premissas que consideravam alíquota de 35,95% para o Ataero, ao invés da alíquota vigente de 50%.

245. O aludido redimensionamento do Ataero foi levado a efeito pela Medida Provisória 551, de 22/11/2011, de forma que a premissa estampada nos EVTEA encontra-se, a partir de então, amparada pela nova norma legal vigente.

6.4.3.6 Premissas e projeções das receitas não tarifárias

246. O Relatório 4 (peça 57, p. 35-48) traz histórico, comparações, premissas e descrição das categorias que compõem as receitas não tarifárias. Em 2010, as receitas não tarifárias representaram 43% da receita total do Aeroporto Internacional de Viracopos que, segundo a Anac, está abaixo da média de aeroportos estrangeiros similares, relatados na Figura 3 do Relatório 4 (peça 57, p. 36). A agência reguladora argumenta, no entanto, que a analisar as receitas comerciais por passageiro, e não em relação à receita total, é uma “maneira padrão de confrontar aeroportos de diferentes tamanhos, cuja receita em termos absolutos pode ser diferente”. Adotando-se a receita não tarifária por passageiro, o valor calculado para o Aeroporto Internacional de Viracopos encontra-se em patamar bastante inferior à média dos aeroportos estrangeiros selecionados nos estudos.

247. As principais receitas não tarifárias podem ser subdivididas em: lojas francas (duty free); aluguéis de áreas comerciais; estacionamento; taxas de combustível; publicidade; e lanchonetes. As premissas para cada categoria de receita não tarifária encontram-se na Tabela 13 do Relatório 4 (peça 57, p. 37).

248. Para cada categoria foi estimada uma tarifa por passageiro dividindo-se a receita não tarifária da categoria pelo número de passageiro em 2010. Por sua vez, a tarifa por passageiro originalmente estimada foi multiplicada pelas respectivas taxas de crescimento, conforme consta da planilha eletrônica “GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v20111010_Final.xlsm” (pasta Assumptions 1 VCP).

249. As projeções iniciais de receitas líquidas não tarifárias no aeroporto de Viracopos, a partir da demanda estimada e do nível de tarifa, estão apresentadas na Tabela 10:

Tabela 7 – Projeções de receitas líquidas não tarifárias originalmente previstas (R$ milhões)

2012

2013

2014

2015

2020

2030

2040

Comerciais – Duty Free

469

603

922

1.165

3.021

34.929

52.149

Comerciais – utilização de áreas

7.186

8.065

9.071

10.246

32.153

80.410

93.134

Estacionamento

16.455

19.494

22.945

26.958

60.331

160.695

180.909

Áreas para Publicidade

1.109

1.488

1.800

2.172

12.901

52.595

61.974

Comerciais – Restaurantes e lanchonetes

3.399

4.235

5.540

6.803

22.098

59.691

70.276

Comerciais – combustível

1.983

2.387

2.854

3.406

20.923

85.300

100.512

Outros

13.451

14.630

16.350

18.012

41.105

80.393

87.138

Total das receitas não tarifárias

44.053

50.903

59.481

68.762

192.533

554.014

646.093

Menos: Pasep/Cofins e ISS (a) (b)

(4.802)

(5.548)

(6.483)

(7.495)

(20.986)

(60.388)

(70.424)

Total das receitas não tarifárias (líquida de impostos)

39.252

45.354

52.998

61.267

171.547

493.626

575.669

Variação percentual em relação ao ano anterior

15,5%

16,9%

15,6%

11,9%

5,0%

0,2%

(a) A alíquota do Pasep é de 9,25% e do ISS é de 5%.

(b) ISS incide sobre 33% da base tributária.

Fonte: elaborado a partir das informações disponíveis na planilha eletrônica “GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v20111010_Final.xlsm” (pasta NonAero Revenues VCP)

250. No que tange às estimativas das receitas não tarifárias, entende-se que premissas adotadas pela Anac são adequadas e, portanto, não consiste em óbice à aprovação do primeiro estágio de fiscalização da presente outorga.

6.4.4 Estimativas de Despesas Operacionais

251. As despesas operacionais foram subdivididas em duas categorias: pessoal e gerais (materiais, serviços terceirizados, serviços públicos e outros). Em 2010, as despesas com pessoal no Aeroporto Internacional de Viracopos responderam por 52,7%, enquanto que as despesas com serviços terceirizados foram de 34,8% da despesa operacional total. O Relatório 4 (peça 4, p. 49-59) traz os dados históricos dos últimos 3 anos, as premissas e descrição das categorias que compõem as despesas operacionais e suas projeções.

252. A despesa com pessoal é estimada multiplicando o número de funcionários pelo seu custo médio, variável cuja taxa real de crescimento equivale a 50% da taxa de crescimento do PIB. Adotou-se como premissa que a concessionária assumiria todos os funcionários existentes da Infraero e a taxa de crescimento do número de funcionários seria função do crescimento das atividades, da sua elasticidade em relação ao aumento de passageiros e do incremento de novos investimentos, que desencadeariam o início dos serviços das novas instalações.

253. Foi proposto um mecanismo de alocação eficiente de funcionários, prevendo um corte linear de 19% no total dos empregados, considerando, inclusive, os ganhos naturais de desligamento voluntário e aposentadoria. Entretanto, como nos três primeiros anos da concessão exigi-se um nível alto de investimentos para expansão, a quantidade de pessoal é rapidamente incrementada.

254. Para estimar as despesas gerais foi usada uma fórmula paramétrica para estabelecer um corte linear no primeiro ano previsto para a concessão (2012) que, na prática, é um valor próximo do ano anterior (2011). A partir disso, as projeções de despesas gerais crescem de acordo com o mesmo raciocínio aplicado para calcular a categoria de despesa com pessoal (crescimento das atividades, da sua elasticidade em relação ao aumento de passageiros e do incremento de novos investimentos, que desencadeariam o início dos serviços das novas instalações). Um resumo das premissas de projeção da despesa operacional encontra-se na Tabela 18 do Relatório 4 (peça 57, p. 55).

255. As projeções de despesas operacionais no Aeroporto Internacional de Viracopos estão apresentadas na Tabela 8:

Tabela 8 – Projeções de despesas operacionais (R$ milhões)

2012

2013

2014

2015

2020

2030

2040

Despesa com pessoal

70.223

68.546

78.100

83.895

146.940

266.208

339.091

Serviços de terceiros

60.424

64.316

74.578

77.296

113.887

162.568

175.727

Outras despesas

21.093

22.018

25.815

26.854

41.648

65.782

71.965

Total das despesas operacionais

151.740

154.881

178.493

188.045

302.475

494.558

586.783

Variação percentual em relação ao ano anterior

-7,4%

2,1%

15,2%

5,4%

5,3%

2,4%

0,9%

Número de funcionários

764

726

805

846

1.332

2.009

2.202

Despesa operacional por UCT (a)

12,1

10,7

10,7

9,8

8,4

5,7

5,9

(a) UCT é a Unidade de Carga de Trabalho, no qual 1 passageiro ou 100 Kg de carga equivalem à 1 UCT

Fonte: elaborado a partir das informações disponíveis na planilha eletrônica “GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v20111010_Final.xlsm” (pasta OpEx VCP)

256. O número de funcionários mobilizados no aeroporto em tela, utilizados para aferição das despesas acima, guarda a seguinte relação com os dados empregados pela Portaria Anac/SRE 174/2011 para definição dos parâmetros da primeira revisão tarifária:

Tabela 9 – Quantidade de funcionários da Infraero em exercício nos aeroportos a serem concedidos

Portaria Anac/SRE 174/2011

EVTEA

Dezembro de 2009

2010

2011

2012

Aeroporto Internacional de Guarulhos

1450

1.308

1.308

1.308

Aeroporto Internacional de Viracopos

828

804

804

764

Aeroporto Internacional de Brasília

377

404

404

384

Fonte: “GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v20111010_Final.xlsm” (pasta OpEx VCP) e Memória de Cálculo da Portaria Anac/SRE 174/2011.

257. Uma vez que a metodologia de alocação dos funcionários empregada pela Portaria Anac/SRE 174/2011 leva em conta servidores lotados na sede da agência (mas cujo trabalho relaciona-se com o respectivo aeroporto), entende-se que os quantitativos insculpidos no EVTEA apresentam razoável coerência, pelo que não devem ser reputados óbices, por si sós, à aprovação do projeto.

1.1.14 6.4.5 Tributação

258. As premissas adotadas para os tributos estão descritas na Tabela 10:

Tabela 10 – Premissas adotadas para os tributos

Tributo

Base tributária

Alíquota

PIS/Cofins

100% da receita tarifária aeroportuária, não tarifária e de processamento de carga

14,25%

ISS

100% da receita tarifária aeroportuária e de processamento de carga; e 17% do total de receitas não tarifárias

5%

IR

Lucro antes do Imposto de Renda

15% do Lucro antes de Imposto de Renda para valores menores que R$ 240.000,00;

10% do Lucro antes de Imposto de Renda excedente de R$ 240.000,00

CSLL

Contribuição Social sobre o Lucro Líquido

9%

Fonte: elaborado a partir das informações disponíveis no Relatório 4 (peça 57, p. 65 e ss.)

259. Vislumbra-se que o projeto em tela credencia-se para percepção dos benefícios conferidos pelo Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura (Reidi), instituído pela Lei 11.488/2007. O efeito dos referidos benefícios remetem à incidência do PIS e da Cofins e são analisados na subseção seguinte.

260. No que tange à cobrança de ISS sobre as atividades do projeto, oficiou-se a Anac, por meio do Ofício TCU/Sefid-1 269, de 1º/112011 (peça 104), para que informasse sobre a situação atual de cobrança do tributo sobre as receitas tarifárias arrecadadas pelo aeroporto de Guarulhos por parte da Prefeitura Municipal de Campinas/SP, encaminhando a respectiva legislação municipal que trata da matéria e eventuais decisões judiciais sobre o tema.

261. Mediante o Ofício Anac/SRE/GT-CA 12, de 4/11/2011 (peça 151), a agência reguladora se manifestou no sentido de que, atualmente, a Infraero não recolhe ISS sobre as receitas tarifárias auferidas no aeroporto de Guarulhos por força de decisão judicial que reconhece imunidade tributária àquela empresa pública. Tendo em vista que não se pode pressupor que um idêntico entendimento judicial se aplique à futura concessionária, conclui-se que se afigura escorreita a inserção do ISS no fluxo de caixa do empreendimento, tal como realizado nos EVTEA.

262. A Anac asseverou, ademais, no mesmo ofício, que existe tratativa junto ao Poder Legislativo para que os serviços aeroportuários sejam excluídos do rol de fatos geradores do ISS. Caso tal hipótese se concretize antes da entrega da proposta pelas licitantes, afirma a Anac, não haverá recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do projeto; a contrario sensu (aprovação posterior às propostas), “a Anac terá o direito de solicitar a revisão extraordinária, utilizando-se da metodologia do fluxo de caixa marginal, conforme previsto na minuta do contrato de concessão” (peça 151, p. 6).

263. No que concerne à incidência do ISS sobre as receitas não tarifárias, o Ofício Anac 2, de 21/11/2011, reporta que, entre as receitas comerciais auferidas pela Infraero, nem todas as rubricas contábeis correspondem a serviços prestados a terceiros e passíveis de incidência do ISS. Compulsando cada grupo de receitas representadas no arquivo “ISS Analise.xlsx”, chega-se à conclusão de que apenas 33% dos itens ali constantes sujeitam-se à exação em tela, sendo que as demais rubricas não correspondem à prestação de serviços – submetendo-se, pois, à incidência de outros tributos que não o ISS.

264. Ainda em seara tributária, passamos ao comentário dos benefícios legalmente cabíveis quanto aos investimentos a serem realizados.

6.4.5.1 Benefícios Fiscais

265. As premissas adotadas para a concessão de benefícios fiscais estão descritas na Tabela 11:

Tabela 11 – Premissas adotadas para os benefícios fiscais

Benefício

Efeito do benefício

Reidi

Isenção de alíquota de PASEP/COFINS para o prestador de serviços e materiais que serão contratados para a execução dos investimentos

Não cumulatividade do PIS e da Cofins

Créditos admitidos podem ser deduzidos dos débitos apurados. A alíquota geral do PIS não cumulativo é de 1,65%. A alíquota geral da COFINS não cumulativa é de 7,6%.. Aplica-se a 80% das despesas gerais do projeto.

Compensação de prejuízos fiscais para cálculo do imposto de renda

Compensação de até 30% do lucro real antes da compensação

Fonte: elaborado a partir das informações disponíveis no Relatório 4 (peça 80, p. 65)

266. Sobre os benefícios instituídos pelo Reidi, percebemos que os EVTEA preveem redução tributária apenas para gastos de investimentos, adequadamente excetuando gastos com pessoal. Entretanto, vislumbramos que os estudos iniciais aplicavam o referido benefício ao gasto relativo à desapropriação da área destinada à expansão do aeródromo.

267. Manifestando-se sobre o tema em seu Ofício (peça 155, p. 9), a Anac comprometeu-se a ajustar a impropriedade acima, o que de fato foi verificado por ocasião da remessa da planilha eletrônica representativa do fluxo de caixa do projeto (arquivo “GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v9.7.xlsm”), por conduto do Ofício 22 GT-Concessões, de 29 de novembro de 2011. Como consequência do ajuste realizado, o valor a ser expendido com a desapropriação passou a ser registrado em seu valor correto, aperfeiçoando-se a acuidade da estimativa final do valor mínimo de outorga.

268. Quanto à possibilidade de compensação de prejuízos fiscais para fins de cálculo do imposto de renda, ressaltamos que a hipótese foi adequadamente prevista na planilha apresentada ao TCU. Porém, em vista do fato de que os aeródromos já se encontram em operação e, portanto, produzindo receitas, os EVTEA não preveem prejuízo fiscal a ser compensado.

6.4.6 Estimativas de Investimentos

269. As estimativas de investimentos foram agrupadas no plano de desenvolvimento em fases distintas de implementação. No documento denominado "Relatório 2 - VCP - Estudos Preliminares de Engenharia" (peça 5), é caracterizada a situação atual do aeroporto e o planejamento das obras de infraestrutura para cada fase planejada, a seguir detalhado com os principais investimentos:

Fase 0 (dentro de 18 meses):

a) Extensão da pista de taxiamento;

b) Construção de novas áreas no edifício do terminal de passageiros;

c) Construção de pátio de 220.000 m² de estacionamento de aeronaves;

d) Construção de vias de acesso do novo terminal;

e) Construção de 4.500 vagas térreas de estacionamento;

f) Demolição dos edifícios existentes para permitir a construção do novo terminal; e

g) Incrementos nas áreas de apoio e na infraestrutura básica.

Fase 1 (entre 2014 e 2016):

a) Construção de uma nova pista;

b) Novo edifício para o terminal de passageiros com aproximadamente 51.670 m²;

c) Construção de cerca de 51.180 m² de pátio de estacionamento de aeronaves;

d) Construção 1.240 novas vagas de estacionamento;

e) Construção de pátio de estacionamento de aeronaves de carga;

f) Construção do túnel para possibilitar a realocação da via férrea; e

g) Incrementos nas áreas de apoio e na infraestrutura básica.

Fase 2 (entre 2016 e 2021):

a) Expansão da área pátio de estacionamento de aeronaves;

b) Construção de novo edifício do terminal;

c) Construção de vias de acesso adicionais;

d) Construção de aproximadamente 1.080 vagas em edifício garagem e 2.800 vagas térreas;

e) Construção de pátio de estacionamento de aeronaves de carga;

f) Construção de novas instalações de administração do aeroporto e de companhias aéreas;

g) Construção de uma nova torre de controle (TWR) e demolição da existente;

h) Expansão das instalações de manutenção do aeroporto; e

i) Incrementos nas áreas de apoio e na infraestrutura básica.

Fase 3 (entre 2021 e 2031):

a) Construção de duas pistas de pouso e decolagem;

b) Construção de aproximadamente 259.300 m² de áreas para o edifício do novo terminal;

c) Construção de aproximadamente 241.040 m² de pátio de estacionamento de aeronaves;

d) Vias de acesso adicionais e aproximadamente 15.000 vagas (cobertas e descobertas) de estacionamento;

e) Pátio de estacionamento de aeronaves de carga adicional;

f) Construção de novas instalações de administração do aeroporto e de companhias aéreas; e

g) Modernizações nos sistemas de serviços públicos do aeroporto.

Fase 4 (entre 2031 e 2041):

a) Expansão da área pátio de estacionamento de aeronaves;

b) Construção de aproximadamente 75.000 m² de áreas do novo terminal;

c) Vias de acesso adicionais e cerca de 800 vagas de estacionamento térreo;

d) Pátio de estacionamento de aeronaves de carga adicional; e

e) Áreas de apoio, incluindo de manutenção do aeroporto e de companhias aéreas.

270. As estimativas de custo previstas pela Anac podem ser agrupadas por categoria ou por fase e estão resumidas na Tabela 12.

Tabela 12 – Estimativas iniciais de custo por fase e por categoria (R$ milhões)

Fase 0

(2012-2013)

Fase 1

(2013-2016)

Fase 2

(2016-2021)

Fase 3

(2021-2031)

Fase 4

(2031-2041)

Total por categoria

Aeródromo

20,29

251,53

-

262,71

-

534,53

Terminal de Passageiros

797,73

492,30

930,66

2.819,51

673,56

5.713,75

Acessos e estacionamento

64,25

57,67

91,60

527,48

8,42

749,44

Carga Aérea

-

90,86

27,91

270,69

444,10

833,57

Suporte à aviação

-

58,59

127,52

203,54

37,14

426,79

Projetos

199,86

318,82

265,86

1.122,89

261,72

2.169,15

Prêmio de performance

324,10

-

-

-

-

324,10

Total por fase

1.406,23

1.269,78

1.443,56

5.206,82

1.424,94

10.751,33

(a) Estimativas não incluem o efeito do Reidi.

Fonte: elaborado a partir das informações disponíveis na planilha eletrônica “GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v20111010_Final.xlsm”

271. A análise dos estudos relativos às estimativas de investimentos do Aeroporto Internacional de Viracopos foi realizada pela Secob-1, em processo apartado (TC 034.222/2011-1), e está consubstanciada nos pareceres constantes das peças 113 e 121 daquele processo. A análise desenvolvida por aquela unidade técnica teve por base os relatórios de estudos técnicos (peças 5 e 7) e minuta do contrato e anexos (peças 138 e 140) encaminhados a este Tribunal pela Anac.

272. Os pareceres da Secob-1 emanados nos autos do TC 034.222/2011-1 foram juntados aos presentes autos, e constituem-se nas peças 161 e 162.

273. No que tange à análise sobre a estimativa de investimento prevista para os terminais de passageiros, a Secob-1, após ajustes de método necessários para possibilitar uma avaliação mais fidedigna, “utilizou-se a comparação entre o valor do custo unitário por m² de obras semelhantes com o empreendimento em questão, sendo escolhido escolhido [como referência os valores praticados pela Infraero nas obras do] aeroporto de Vitória” (peça 161, p. 4). Para corroborar sua análise, a referida unidade técnica realizou “uma análise de preços dos serviços mais significativos empregando a metodologia da curva ABC” (peça 161, p. 5).

274. A Secob-1 adotou como referências os preços utilizados pela Infraero na reforma do TPS do aeroporto de Confins/MG, realizado em junho de 2011; os preços de notas fiscais de equipamentos instalados em aeroportos da Infraero, corrigidos por índice de preços; informações do Sinapi; e taxa de BDI para serviços de 24,5% e para equipamentos de 12,7% (peça 161, p. 5).

275. Em relação ao BDI, a Secob-1 frisa ainda que nos estudos apresentados pela Anac foi utilizado o percentual de 36%, parâmetro superior ao praticado tanto pela Infraero – e pelo mercado de construção civil voltado a obras de aeroportos – quanto aceito pela jurisprudência do TCU. Cabe ressaltar que a adoção desse percentual para a rubrica de BDI é incompatível com os atributos de gestão eficiente que se espera alcançar para a concessão de serviços públicos.

276. Segundo a Secob-1, para os preços em que não se encontrou referencial foi considerada a ocorrência de percentual de superestimativa igual ao calculado para os itens com referência. Além disso, em relação ao parecer anterior, foram feitos ajustes “nas quantidades de pontes de embarque e transformadores” (peça 161, p. 5-6).

277. Outro aspecto relacionado ao terminal de passageiros são as especificações das áreas dos componentes do TPS. No Apêndice B (peça 138, p. 26-27) do PEA são explicitados os parâmetros mínimos de dimensionamento apenas para os espaços de embarque e desembarque por onde circulam os passageiros. Segundo a Secob-1 (peça 161, p. 7) os parâmetros empregados para estimativas de custos dos estudos da concessão, que são exigíveis do futuro concessionário, deveriam ser os mesmos para garantir coerência do processo. Entretanto, os estudos de engenharia que integram os EVTEA diferem das obrigações de investimentos constantes do PEA, que constitui anexo ao contrato. De acordo com o parecer da Secob-1 (peça 161, p. 9):

43. Portanto, considera-se que os parâmetros de especificação e áreas para os espaços no aeroporto definidos no PEA não são suficientes para permitir a plena caracterização da obra a ser realizada, uma vez que: a) toleram o emprego de uma vasta gama de especificações para os acabamentos; b) elementos relevantes do valor de investimento, como sistema de ar condicionado, não têm exigência específica quanto a locais onde são obrigatórios e parâmetro de conforto requerido; e c) parâmetros mínimos exigidos de áreas são estabelecidos apenas para alguns locais do embarque e desembarque.

278. Sobre as estimativas de custo dos edifícios garagem, a Secob-1 (peça 161, p. 9-11) empregou metodologia de avaliação similar à usada para os terminais de passageiros.

279. A Anac adotou como premissa uma área média de 22 m² por vaga que, segundo a Secob-1 (peça 161, p. 9), “é adequada para utilização como estimativa de área do edifício”, pois outros edifícios garagem já edificados situam-se “entre 18 e 28 m²/ vaga.

280. Em relação à adequação das estimativas de custo, a Secob-1 (peça 161, p. 10) realizou uma análise comparativa do custo unitário da obra, com base no edifício garagem construído no aeroporto de Congonhas em 2006. Em seguida foi realizada uma análise dos itens mais relevantes por meio da curva ABC, na qual nove serviços totalizaram 79,14% do valor inicialmente orçado.

281. Em termos de estimativas de investimento do pátio de aeronaves (peça 161, p. 11), a Secob-1 usou como referência os dados “da licitação do aeroporto de Florianópolis, ora em curso”, para calcular o custo do pátio por m².

282. Quanto às estimativas de investimento da pista de taxiamento, a Secob-1 (peça 161, p. 12) sustenta que “a Anac apresentou planilhas de preços que não possuem quantitativos fundamentados em projetos específicos para os investimentos previstos”. Diante disso, a unidade técnica especializada do TCU optou por utilizar um custo unitário básico para verificar a consistência dos preços totais estimados. O referencial adotado foi o orçamento da pista de saída rápida de Guarulhos.

283. No que se refere à estimativa de custo com desenvolvimento de projetos, a Anac adotou como premissa um percentual de 7% sobre as estimativas totais de investimento. Conforme destacado pela Secob-1 (peça 161, p. 13), tal percentual não foi fundamentado em dados objetivos, na medida em que não foi apresentado qualquer estudo que o ratificasse. Baseada em recentes obras aeroportuárias verificadas pelo Tribunal, a Secob-1 sugere a adoção de um percentual de 1,5% para a estimativa de custo com elaboração de projetos.

284. Em relação à estimativa de custo do prêmio de performance, a Anac utilizou um adicional de custo de 29,95% sobre os valores de investimentos previstos na Fase 0. A Secob-1 (peça 161, p. 15), por sua vez, apesar de considerar válida tal premissa, entende que o acréscimo de custo adequado seria de 14,39%, conforme hipóteses descritas no referido parecer.

6.4.6.1 Novo parecer da Secob-1 em decorrência da apresentação de novos elementos pela Anac

285. Em 20 de novembro de 2011, tendo ciência do parecer inicialmente elaborado pela Secob-1, a Anac encaminhou o Oficio 20/2011/GT-Concessões, de 24/11/2011 (peça 120 do TC 034.223/2011-8) com novos elementos acerca da questão. O documento resumiu o posicionamento da Agência em relação ao teor da instrução da unidade técnica especializada e decorreu das reuniões ocorridas nos dias 11, 17 e 18 de novembro, com participação de representantes da Secob-1, da Sefid-1, da Anac e de consultores responsáveis pela elaboração dos estudos prévios à confecção do edital.

286. A Anac argumenta que a principal razão da divergência de valores estimados nos seus estudos e a análise auditorial da Secob-1 é metodológica, inclusive contesta a extrapolação usada para os itens referenciados no estudo e não analisados pela Secob-1. Discute, ainda, as diferenças entre os projetos de referência e os preços unitários constantes em seus estudos e aqueles usados na análise da Secob-1. Também são apresentados novos elementos quanto às especificações mínimas e os parâmetros mínimos de dimensionamento do projeto. Em todos os argumentos, no entanto, reconsidera, em parte, seu posicionamento inicial.

287. Com base nas novas informações prestadas pela Agência, a Secob-1, por meio de novo parecer (peça 162), de 28/11/2011, entendeu que parte dos argumentos apresentados pela Anac é pertinente nos seguintes casos:

a) para os terminais de passageiros, acatou-se parcialmente os argumentos da Anac, conforme planilhas em anexo ao TC 034.222/2011-1 (peça 162, p. 18);

b) para os itens não analisados pela Secob-1, optou-se por adotar os valores de preços unitários propostos pela Anac, efetuando o ajuste de BDI (peça 162, p. 8);

c) para as pontes de embarque destinadas às aeronaves código F, admitiu-se o emprego dos valores propostos pela Anac, com a correção do BDI (peça 162, p. 9);

d) para os serviços de Tecnologia de Informação, admitiu-se o emprego dos valores propostos pela Anac, com a correção do BDI (peça 162, p. 10-11);

e) para o sistema de triagem de bagagens (esteiras) foi usado o preço unitário de referência para 200 m, como requerido pela Anac (peça 162, p. 11); e

f) para o custo do prêmio para regime especial de obras, acatou-se o percentual de 15,63% revisto pela Anac (peça 162, p. 18).

288. A Secob-1 sustenta, entretanto, que ficaram configuradas divergências de valores, as quais geram superestimativas de investimento, quais sejam:

a) por meio de duas metodologias empregadas pela Secob-1, restou evidenciada a existência de superestimativas nos valores propostos pela Anac para os investimentos. Considerando os comentários acerca do projeto de referência empregado pela Anac, optou-se por usar os valores obtidos pelo macro-indicador (peça 162, p. 11);

b) o projeto de referência empregado pela Anac para o edifício garagem é inadequado e compromete as estimativas de preços para o projeto; por meio de metodologia que se utiliza de macro-indicador, a Secob-1 obteve estimativa para o referido investimento (peça 162, p. 3 e 19);

c) as alegações apresentadas pela Anac quanto às superestimativas apontadas pela Secob-1 no que tange aos investimentos em pátio de aeronaves foram consideradas improcedentes. Manteve-se, com isso, a indicação de que há superestimativa nesses valores e adoção de metodologia que se utiliza de macro-indicador para estimar o referido investimento (peça 162, p. 3 e 19);

d) para as pontes de embarque domésticas manteve-se as cotações com base no projeto referencial do aeroporto de Confins (peça 162, p. 9);

VIRACOPOS

Proposta ANAC

Proposta ANÁLISE TCU

Descrição do projeto

FASE 0

FASE 1

FASE 2

FASE 3

FASE 4

FASE 0

FASE 1

FASE 2

FASE 3

FASE 4

Aeródromo

Pista de taxiamento

20,29

251,53

199,35

23,55

297,46

234,69

Melhorias/recuperação de pista de taxiamento

63,36

49,86

Terminal de passageiros

Terminal de passageiros

561,73

437,31

671,91

2.132,07

443,37

409,43

329,29

503,30

1.685,83

319,31

Pátio de aeronaves

236,01

54,98

258,75

687,44

230,18

160,25

37,28

175,58

466,64

156,32

Acesso Terrestre e Estacionamento de Veículos

*

Estender meio fio elevado

18,55

20,27

51,90

16,98

-

18,56

47,51

-

*

Estender meio fio inferior

2,86

2,93

7,36

2,62

-

2,68

6,74

-

*

Construção de nova estrada

16,76

0,99

123,30

3,48

15,34

-

0,91

112,87

3,19

*

Oferecer vagas adicionais de estacionamento térreo

26,08

16,27

47,73

4,94

23,87

-

14,89

43,69

4,52

Edifício garagem

57,68

51,14

297,18

29,22

25,45

159,08

Carga aérea

Construir um pátio adicional de carga aérea

29,17

27,91

102,53

246,14

19,89

18,94

69,60

167,13

*

Construir uma área adicional de 54.510 m² para depósito de cargas aéreas

61,70

168,17

197,97

-

56,48

-

153,95

181,23

Suporte à aviação

*

Construção de novas instalações de administração do aeroporto e de companhias aéreas

17,32

47,54

120,35

18,97

-

15,86

43,52

110,17

17,37

*

Construir áreas adicionais de instalações de manutenção

26,54

26,76

65,88

11,61

-

24,30

24,50

60,31

10,63

*

Construir de instalações adicionais de manutenção de GSE

9,59

6,56

12,42

6,56

-

8,78

6,01

11,37

6,01

*

Aumentar a capacidade de armazenamento de combustível

4,21

2,53

4,89

-

3,85

2,32

4,48

-

*

Construir duas novas instalações de salvamento e combate ao fogo em aeronaves

0,93

-

0,85

-

-

-

*

Construir uma nova torre de controle de tráfego aéreo

44,13

-

-

40,40

-

-

SUBOTAL

882,28

950,96

1.177,69

4.083,93

1.163,22

652,04

823,26

877,05

3.216,79

865,70

Projetos diversos

Aquisição de Terreno (300 Residências)

204,00

204,00

*

Construção do túnel para possibilitar a reconfiguração da linha férrea

122,75

122,75

Demolir diversas e desativações

1,35

2,55

0,88

1,35

2,55

0,88

-

Aprimorar os serviços públicos

88,23

86,01

117,77

408,39

116,32

65,20

82,33

87,70

321,68

86,57

Programas ambientais

26,47

25,80

35,33

122,52

34,90

26,47

25,80

35,33

122,52

34,90

Desenvolvimento de Projetos

61,76

60,21

82,44

285,88

81,43

9,78

12,35

13,16

48,25

12,99

Capital das principais operações

22,06

21,50

29,44

102,10

29,08

16,30

20,58

21,93

80,42

21,64

Custo do prêmio

Custo do prêmio

324,08

101,91

Total da Fase

1.406,23

1.269,78

1.443,55

5.206,82

1.424,95

873,05

1.089,62

1.036,05

3.993,66

1.021,80

Valor das superestimativas por Fase (EVTEA menos Valor da Secob-1

533,18

180,16

407,50

1.213,16

403,15

Total Investimento

10.751,33

8.014,19

e) quanto à estimativa da quantidade de transformadores do estudo, mesmo efetuando o dimensionamento pelas áreas do terminal, conforme alega a Anac, chegou-se ao mesmo resultado do parecer anterior, isto é, são necessários 3, e não 13, transformadores (peça 162, p. 12);

f) segundo a Secob-1, o Plano de Exploração Aeroportuária, em sua versão definitiva, deverá assegurar (peça 162, p. 20):

f.1) que a área total do terminal de passageiros para a Fase 0 deverá ser de pelo menos 59.000 m², com condição de atender à demanda de hora-pico na fase em questão; e

f.2) que os Parâmetros Mínimos de Dimensionamento, em seu Apêndice B, esteja em consonância com o estabelecido no Anexo B – Modelo de Dimensionamento do Terminal de Passageiros do Relatório 2 – Estudos Preliminares de Engenharia; e

g) quanto à estimativa para elaboração de projetos, a Anac alega motivos de sigilo contratual para não divulgar detalhes da porcentagem usada nos estudos (7%). A Secob-1 manteve inalterado o percentual de 1,5%, considerado em seu parecer anterior (peça 161), pois a Anac apresentou justificativas improcedentes e os percentuais adotados são oriundos das licitações da Infraero em obras aeroportuárias (peça 162, p. 17).

289. O Quadro 1, elaborado a partir da peça 162, traz um comparativo entre os valores originais dos EVTEA da Anac e o parecer da Secob-1 sobre as estimativas de custo dos itens mais significativos, em termos de valor, para as fases previstas.

Quadro 1 - Comparativo das estimativas de investimentos – R$ milhões

* Valores que sofreram ajuste de BDI.

Fonte: parecer da Secob-1 (peça 162, p. 19-20).

290. Observa-se, a partir das informações constantes do Quadro 1, que a diferença entre as estimativas da Anac e da Secob-1 para o plano de implantação (Plano Conceitual de Desenvolvimento) dos investimentos previstos para Aeroporto Internacional de Viracopos é de: R$ 533,18 milhões, na Fase 0; R$ 180,16 milhões, na Fase 1; R$ 407,50 milhões, na Fase 2; R$ 1.213,16 milhões, na Fase 3; e R$ 403,15 milhões, na Fase 4.

291. Dessa forma, afigura-se necessário determinar à Anac que, em obediência aos princípios da economicidade e da eficiência, e com fulcro no art. da Lei 8.666/1993 e art. 15, inciso II, da Lei 8.987/1995, deduza de suas estimativas de investimentos alocados para a futura concessionária do Aeroporto Internacional de Viracopos, os valores de R$ 533,18 milhões na Fase 0, R$ 180,16 milhões na Fase 1, R$ 407,50 milhões na Fase 2, R$ 1.213,16 milhões na Fase 3 e R$ 403,15 milhões na Fase 4, correspondentes às superestimativas apuradas pela 1ª Secretaria de Fiscalização de Obras, nos termos do parecer acostado à peça 162 destes autos.

292. No que se refere às especificações mínimas dos projetos para o empreendimento em tela, a Secob-1 considera que a relação entre as características dos materiais com sua durabilidade, desempenho energético e custos de operação e manutenção previstos nos EVTEA devem estar refletidos no PEA. Segundo a unidade técnica (peça 162, p. 21):

permanece a lacuna da ausência das especificações mínimas de materiais a serem empregados no terminal de passageiros e demais investimentos, existindo apenas o compromisso da Anac em efetuar revisão do PEA que contemple esse ponto.

293. A mesma deficiência quanto às especificações dos elementos mínimos de projeto foi apontada por aquela unidade técnica especializada e pela Sefid-1 nos autos do processo de fiscalização da concessão do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante (TC 034.023/2010-0). Com efeito, o Acórdão 939/2011-TCU-Plenário determinou à Anac que incluísse no edital de licitação da referida concessão as especificações técnicas essenciais para a caracterização dos investimentos mínimos obrigatórios. Acerca do tema, o relatório que embasou o voto do Exmo. Sr. Valmir Campelo, Ministro-Relator daquele processo, assim dispôs:

253. O poder concedente, ao deixar de definir, de maneira consistente, elementos de projeto básico, prejudica sobremaneira a razoável estimativa dos custos de edificação, introduzindo excessiva variabilidade – e, ipso facto, incerteza – quanto ao valor dos investimentos. Assim, ao mesmo tempo em que compromete a isonomia do certame, facilita a participação de eventuais aventureiros, pondo em risco a qualidade do serviço a ser ofertado aos usuários, especialmente no que concerne ao conforto e à ambiência das instalações.

254. A falta de especificações mínimas afronta, ainda, o disposto nos arts. e 18, inciso XV, da Lei 8.987/1995, que determinam, respectivamente, que toda concessão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários, mormente, no caso em tela, quanto às condições de segurança e atualidade na sua prestação, e que o edital de licitação contenha, entre outros, os elementos do projeto básico que permitam sua plena caracterização.

255. Segundo Justen Filho, a necessidade de que os elementos mínimos de projeto básico sejam suficientes é imposta pelo princípio da isonomia, requisito fundamental nas licitações, pois só é possível garantir a vantagem da proposta vencedora se não houver ofensa à isonomia entre os licitantes. É farta a jurisprudência deste Tribunal nessa linha, a exemplo do subitem 9.1.11 do Acórdão 693/2007, do subitem 9.3.3 do Acórdão 851/2009, e do subitem 9.4.2 do Acórdão 1.510/2010, todos proferidos pelo Plenário desta Corte.

256. No relatório que precede o Acórdão 851/2009-TCU-Plenário, foi analisada a exigibilidade dos elementos de projetos de engenharia nos processos de concessão de serviços públicos, ocasião em que se demonstrou que a falta de elementos mínimos nas propostas podem resultar em graves riscos à Administração Pública. Isso porque os elementos de projeto servem como parâmetros destinados a prover o poder concedente de meios técnicos suficientes para rechaçar propostas aquém do necessário para a boa prestação do serviço.

257. A magnitude, os efeitos sobre a economia e os impactos sociais de uma concessão reforçam a importância de o poder concedente especificar os elementos de projeto básico, de forma tecnicamente adequada e suficiente, para que a concessão de serviços públicos seja bem sucedida.

(...)

258. De fato, a prerrogativa assegurada à concessionária de elaborar o seu projeto básico não dispensa as definições mínimas pela administração pública. O edital e o contrato devem destacar os elementos suficientes para desenvolvimento da solução técnica adequada. Tais elementos devem primar por requisitos de funcionalidade e adequação ao interesse público; durabilidade da obra ou do serviço; adoção das normas técnicas, de saúde e de segurança do trabalho adequadas e baixo impacto ambiental, entre outros, sempre observando o reflexo da solução técnica na qualidade do serviço prestado ao usuário, em especial no que tange aos requisitos estabelecidos pelo art. , caput e § 1º, da Lei 8.987/1995.

294. Entende-se, com isso, que o edital e a minuta de contrato a serem publicados para a outorga do Aeroporto Internacional de Viracopos devem garantir, minimamente, que os interessados conheçam as expectativas do poder concedente quanto às características das edificações a serem construídas pela concessionária, a fim de se conferir a necessária isonomia ao certame.

295. Além disso, o processo de concessão, desde sua concepção até o término do prazo contratual, necessita fundar-se em parâmetros confiáveis que permitam que os investimentos ocorram de forma a resguardar a qualidade dos serviços a serem prestados aos usuários. A relevância do adequado dimensionamento do espaço físico destinado ao fluxo de passageiros para a percepção de qualidade do serviço pelo usuário é destacada pela Anac (peça 155, p. 13):

No caso dos passageiros, a percepção de qualidade depende: (i) da celeridade no cumprimento dos requisitos de inspeção e segurança; (ii) do pacote de serviços disponíveis para atender as necessidades dos passageiros logo na sua chegada e enquanto eles esperam os seus voos; e (iii) do conforto ambiental no espaço físico do aeroporto como um todo. A quantidade de espaço físico e a sua disposição espacial são as principais variáveis para definição dessa qualidade.

Tanto é que os parâmetros de nível de serviço da IATA são essencialmente métricas que associam níveis de serviço a áreas mínimas para os principais serviços e funções de processamento de um aeroporto. Grosso modo, a qualidade de um aeroporto é tanto melhor quanto maiores as áreas por passageiro para acomodar as suas várias funções (meio-fio e estacionamentos, check-in, inspeção, salas de espera e banheiros, área de serviços e lojas, embarque, pátios de aeronaves e pistas, desembarque e recebimento de bagagens). Ou seja, faz-se uma aproximação das diversas dimensões associadas à qualidade (mix de serviços, velocidades de processamento, conforto etc.) por área que é uma variável mais facilmente observável e mensurável. (grifamos)

296. Assim, a exigência de elementos de projeto básico, estabelecida pelo art. 18, inciso XV, da Lei 8.987/1995, além de garantir o atendimento ao princípio da isonomia, deve ser considerada em conjunto com demais requisitos impostos pelos instrumentos jurídicos – edital, contrato e regulamentação setorial – que balizam a concessão em apreço, a fim de garantir ao usuário o adequado nível de serviço. Em função disso, os elementos mínimos estabelecidos na minuta contratual devem: 1) ser suficientes para caracterizar o objeto a ser licitado (em respeito ao princípio da isonomia); e 2) garantir níveis de serviço adequados para os usuários, podendo adotar diferentes níveis de precisão, a depender da existência de outros mecanismos jurídicos que garantam a qualidade de serviço.

297. Entende-se, portanto, que o poder concedente deve adotar mecanismos complementares entre si, no edital e na minuta contratual, aptos a resguardar a qualidade na prestação do serviço concedido. Além dos elementos de projeto básico a serem estabelecidos pelo contrato de concessão, o poder concedente deve adotar mecanismos direcionados à aferição objetiva dos níveis de serviço e a seu acompanhamento, por meio de critérios, indicadores, fórmulas e parâmetros definidores da qualidade de serviço (art. 23, inciso III, da Lei 8.987/1995). É por intermédio da combinação desses mecanismos que a agência reguladora poderá e deverá garantir a prestação de serviço adequado pela concessionária.

298. A esse tema é conferida maior relevância pelo fato de que, segundo os EVTEA, o Aeroporto Internacional de Viracopos deverá comportar anualmente, até o ano de 2041 uma demanda de 90 milhões passageiros, os quais serão impactados pela qualidade dos serviços prestados e das edificações construídas pela concessionária.

299. Da análise sistêmica da modelagem elaborada pela Anac para este processo concessório, destaca-se a presença, no Plano de Exploração Aeroportuária (peça 140), de instrumentos que possibilitarão à agência reguladora o acompanhamento do nível de serviço a ser oferecido aos usuários do aeroporto, tais como o fator Q, os Indicadores de Nível de Serviço, o Plano de Qualidade de Serviço. Esses mecanismos, que também trazem incentivos econômicos para que a concessionária preste um adequado serviço ao usuário, são analisados na subseção 7.1 desta instrução.

300. Examinando-se conjuntamente os elementos de projeto básico e os mecanismos de acompanhamento e aferição da qualidade de serviços dispostos no PEA, e ante a relevância da presente concessão aeroportuária, verifica-se a pertinência da preocupação da Secob-1 no sentido de que são necessários aprimoramentos nas especificações mínimas exigidas pela minuta de contrato. É de se ressaltar, contudo, que a minuta contratual dispõe de outros mecanismos que, de maneira complementar, e caso sejam adequadamente aplicados pela agência reguladora (cf. análise feita na Subseção 7.1), poderão garantir o adequado nível de serviço ao usuário.

301. Dessa forma, em atenção ao princípio da isonomia, e para que seja garantido o pleno atendimento dos níveis de serviço e do adequado padrão de qualidade das edificações a serem construídas pela concessionária, propõe-se recomendar que a Anac inclua na minuta de contrato de concessão do Aeroporto Internacional de Viracopos as especificações técnicas essenciais para a caracterização dos investimentos mínimos obrigatórios em obras e equipamentos, compatíveis com o padrão de qualidade adotado como referência nas estimativas de custos apresentadas no estudo de viabilidade, contendo, além das áreas mínimas previstas para cada componente, o padrão de acabamento e a qualidade dos materiais, bem como qualquer outra informação necessária para subsidiar a elaboração das propostas pelos proponentes.

302. Em que pese o compromisso da Agência em revisar o PEA quanto aos parâmetros mínimos de dimensionamento das áreas, entende-se pertinente, com base no parecer da Secob-1 (peça 159), recomendar à Anac que adote no Plano de Exploração Aeroportuária a área total mínima de 59.000 m² para o terminal de passageiros, conforme previsto nos EVTEA para a Fase 0 e de forma a atender à demanda na hora-pico.

303. A Secob-1 observou, adicionalmente, que, para um melhor dimensionamento do terminal de passageiros, seriam necessários diversos outros elementos, levados em conta nos EVTEA e não contemplados no PEA. Em resposta, a Anac afirmou que uma análise mais aprofundada dos documentos jurídicos, por ocasião da audiência pública, revelou que, de fato, alguns parâmetros mínimos de dimensionamento não estão adequados ao aeroporto objeto de concessão e que, por isso, pretende revisar o Plano de Exploração Aeroportuária antes da publicação do edital e da minuta contratual (peça 159). Portanto, entende-se pertinente recomendar que a revisão promovida pela Anac no Plano de Exploração Aeroportuária reflita os parâmetros utilizados nos EVTEA de forma a assegurar tanto a consistência dos documentos quanto o adequado dimensionamento das áreas disponíveis para os usuários do aeroporto.

1.1.16 6.4.7 Bens reversíveis e depreciação

304. Bens reversíveis, conforme preleciona a doutrina de maior escolta, são os ativos que, administrados pela concessionária, se afiguram essenciais à continuidade do serviço público, quer tenham sido adquiridos pela concessionária, quer pelo Poder Concedente, em momento anterior à concessão (ativos existentes). O art. 36 da Lei 8.987/1995 determina que

a reversão no advento do termo contratual far-se-á com a indenização das parcelas dos investimentos vinculados a bens reversíveis, ainda não amortizados ou depreciados, que tenham sido realizados com o objetivo de garantir a continuidade e atualidade do serviço concedido.

305. Preliminarmente, ressalta-se que os EVTEA não associaram valor de depreciação aos ativos existentes – isto é, os prédios, instalações e demais benfeitorias encontradas no aeródromo em exame. Uma vez que essa disposição coaduna-se com o entendimento presente em IUDÍCIBUS et al (2010: 453 e ss.), considera-se que a ausência da depreciação dos ativos existentes é plenamente regular, pelas razões ali expostas. Frise-se, ademais, que o referido valor, por não constituir real saída de caixa, apenas impactaria o valor mínimo de outorga por via do imposto de renda a ser recolhido anualmente pela concessionária.

306. Quanto aos bens erigidos e adquiridos pela concessionária, observou-se que os EVTEA em análise preveem a completa depreciação contábil dos bens reversíveis ainda durante a vigência do contrato concessório, de modo a afastar a necessidade de se proceder à indenização prescrita pelo dispositivo legal acima transcrito.

1.1.17 6.4.8 Fluxo de caixa

307. A síntese do modelo econômico-financeiro do projeto é obtida pela apresentação do fluxo de caixa (planilha eletrônica “GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v20111010_Final.xlsm”). A Tabela 13 resume o fluxo de caixa do projeto para anos selecionados.

Tabela 13 – Fluxo de caixa originalmente remetido ao TCU (R$ milhões)

2012

2013

2014

2015

2020

2030

2040

Receita líquida

336.554

380.611

428.449

476.320

794.284

1.692.399

1.919.494

Despesas gerais

(151.740)

(154.881)

(178.493)

(188.045)

(302.475)

(494.558)

(586.783)

Contribuição variável

(19.538)

(22.094)

(24.866)

(27.639)

(45.938)

(97.600)

(110.662)

Crédito Pasep/Cofins

6.043

6.400

7.442

7.721

11.530

16.927

18.361

Ebtida

171.318

210.037

232.531

268.355

457.401

1.117.169

1.240.410

Margem Ebtida/Receita

50,9%

55,2%

54,3%

56,3%

57,6%

66,0%

64,6%

Impostos

(58.066)

(71.026)

(60.150)

(62.962)

(77.294)

(199.998)

(161.730)

Investimentos (a)

(658.540)

(661.540)

(405.007)

(406.007)

(29.000)

(67.000)

(76.000)

Variação de capital de giro

(5.062)

(3.671)

(3.986)

(3.989)

(5.203)

(6.024)

(791)

Capital de giro inicial

(14.472)

-

-

-

-

-

-

Fluxo de caixa livre

(614.416)

(526.200)

(236.612)

(204.603)

345.904

844.146

1.001.889

TIR-M (b)

10,7%

Prazo de retorno

19 anos

Taxa de desconto (Wacc)

6,46%

Valor presente líquido

521.011,66

(a) Investimentos em expansão e manutenção.

(b) Taxa Interna de Retorno Modificada.

Fonte: elaborado a partir das informações disponíveis na planilha eletrônica “GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v20111010_Final.xlsm”.

308. O valor mínimo para a outorga do Aeroporto Internacional de Viracopos foi calculado originalmente pela Anac em R$ 521 milhões, para um prazo de concessão de 30 anos e uma taxa de desconto real (WACC) de 6,46%.

309. Após a realização de diversas reuniões entre as equipes técnicas da Sefid-1 e da Anac desde o ingresso dos EVTEA no TCU, observaram-se parâmetros que deveriam ser modificados no fluxo de caixa da outorga em tela, a fim de aprimorar a modelagem econômico-financeira do projeto. Entre esses parâmetros, destacam-se a depuração do fator X do fluxo de caixa do empreendimento e o ajuste da forma de cálculo do capital de giro do primeiro ano da concessão. O valor mínimo de outorga resultante dos ajustes propostos no decorrer dos trabalhos auditoriais já incorporados na última versão do estudo enviado (planilha GRU-VCP-BSB_Financial_Model_ v9.7.xlsm) passou a ser de R$ 436,9 milhões.

310. A origem desse redimensionamento, ao menos no que tange a seus principais motivadores, encontra-se sintetizada na Tabela 14.

Tabela 14 – Alterações nas premissas originais do projeto, já carreadas ao valor mínimo de outorga, realizadas em decorrência da interação das Unidades Técnicas do TCU (R$ milhões)

Rubrica – alteração

Efeito isolado no valor mínimo de outorga (R$ milhões)

Justificativa

Receita bruta – retirada do fator X do fluxo de caixa

Aumento de 813,4

Assegura correção e integridade à modelagem econômico-financeira do projeto

Taxa de desconto (WACC) - aumento de 6,46% para 8% (conforme subseção 6.4.8.2 abaixo)

Redução de 652,8

Equilibra os riscos e retornos esperados do empreendimento, ante a incerteza de implantação da ligação ferroviária de alta velocidade e da não construção de novo aeródromo em São Paulo

Desapropriação - correção do valor

Aumento de 62,5

Aproxima os valores do EVTEA às condições de mercado.

Desapropriação – retirada do Reidi

Redução de 5,5

Ajusta o EVTEA à legislação vigente

Depreciação – exclusão do terreno desapropriado

Redução de 19,2

Ajusta o EVTEA à legislação vigente

Capital de giro do primeiro ano – adequação metodológica

Redução de 8,5

Aperfeiçoa o cálculo do capital de giro

Fonte e método: elaboração própria a partir do arquivo GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v9.7.xlsm.

311. Cabe lembrar que a adequação do nível de receitas acarreta reajustes na estimativa de impostos devidos (e correspondente compensação tributária), do próprio capital de giro etc., de forma que o impacto final já considerado pela Anac até o momento restringe-se ao decréscimo de R$ 84 milhões no valor mínimo inicial do leilão. Note-se, por fim, que o valor mínimo de outorga deverá sofrer alterações em virtude da correção das impropriedades apontadas pela Secob-1 e comentadas na seção 6.4.6.

6.4.8.1 Contribuição ao sistema

312. A minuta contratual define a ‘contribuição ao sistema’ a ser prestada pela adjudicatária como a soma de uma contribuição fixa e uma contribuição variável, ambas a serem adimplidas “mediante depósito no Fundo Nacional de Aviação Civil – FNAC” (cláusula 2.10 – peça 138, p. 13). Enquanto a contribuição fixa corresponde à oferta vencedora no leilão objeto da concessão em apreço, a ser paga de maneira parcelada (anualmente) e reajustada pelo IPCA, a contribuição variável equivalerá a 5% da receita bruta do empreendimento, podendo atingir o percentual de 7,5% caso aqueles ingressos de recursos excedam os valores fixados no contrato de concessão.

313. Como as receitas são estimadas em R$ 51.774 milhões em valor corrente (o que equivale a R$ 13.232 milhões em valor presente), estima-se que, somente pela exploração do Aeroporto Internacional de Viracopos, o FNAC receberá, no mínimo, em termos de contribuição variável, ao longo dos 30 anos de concessão, um montante de aproximadamente R$ 2.588 milhões (ou R$ 661,6 milhões, se considerados a valor presente).

6.4.8.2 Taxa de desconto (WACC)

314. O valor mínimo de outorga é obtido mediante a comparação de receitas e despesas do projeto, trazidas a valor presente pela aplicação da mesma taxa de desconto intertemporal. Essa taxa deve corresponder à remuneração da atividade econômica desenvolvida em condições de mercado – uma construção teórica, uma vez que não se observa um mercado de concessões aeroportuárias. Dessa forma, a referida taxa, conhecida pelo acrônimo WACC, equivale também ao custo de oportunidade do concessionário naquele setor.

315. Vislumbra-se que a taxa inicialmente utilizada pela Anac, no valor de 6,46% ao ano, equiparava-se à praticada na concessão dos Aeroportos Internacionais de São Gonçalo do Amarante (TC 034.023/2010-0), de Guarulhos (TC 032.786/2011-0) e de Brasília (TC 032.696/20116).

316. Percebe-se, todavia, que o risco em que incorrerá o particular que se dispuser a operar o Aeroporto Internacional de Viracopos é superior ao risco a ser suportado pelos operadores dos aeroportos de Guarulhos e Brasília, uma vez que a demanda estimada para Viracopos levou em consideração (ainda que implicitamente): 1) que não será erigido novo aeroporto na Região Metropolitana de São Paulo no período de 30 anos, apesar de que tal risco encontra-se alocado integralmente à futura incumbente; e 2) será implantado acesso ferroviário, de alta velocidade, ligando o centro da capital paulista ao aeroporto em apreço.

317. Diante do exposto, diligenciou-se a autarquia reguladora, mediante o Ofício Sefid-1 314/2011 (peça 159), para que se pronunciasse sobre o assunto. A agência, a seu turno, aquiesceu às razões apontadas por esta Unidade Técnica (Ofício 22 GT-Concessões, de 30 de novembro de 2011), elevando o WACC do presente projeto para 8% a.a., conforme memória de cálculo consignada na Nota Técnica Conjunta 15 STN/SEAE/MF, de 28 de novembro de 2011 (peça 164).

318. Residindo a justificativa para tal acréscimo no maior risco associado à demanda de passageiros pelo Aeroporto Internacional de Viracopos, a qual foi calculada com base em premissas bastante específicas (implantação de conexão de alta velocidade entre São Paulo e Campinas e ausência de um novel aeroporto a servir a capital paulistana), entendemos que a taxa de desconto deve ser considerada adequada, não constituindo, por si, óbice à aprovação do projeto em exame.

6.4.8.3 Capital de giro

319. No decorrer dos trabalhos fiscalizatórios, apurou-se que a aferição do montante associado ao capital de giro do projeto não se valeu do consagrado método contábil de estimativa mediante o cálculo da Necessidade de Capital de Giro, mediante o cotejo entre Usos e Fontes. A prática adotada no presente processo se revela contrária, por exemplo, à utilizada no EVTEA que precedeu a concessão do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante (TC 034.023/2010-0).

320. Ainda sobre o capital de giro do projeto em epígrafe, averiguou-se que o fluxo de caixa do empreendimento traz, para o primeiro ano da outorga, valor atribuído a “capital de giro inicial”, em igual desacordo com o observado na referida concessão aeroportuária precedente.

321. Em vista disso, exarou-se o Ofício TCU/Sefid-1 258, de 19/10/2011 (peça 71), em que foi requisitado à Anac que informasse as razões que a levaram a estimar a variação do capital de giro seguindo o percentual anual de 8,3% e que justificasse a inclusão do item “capital de giro inicial” no fluxo de caixa da presente outorga, fundamentando tanto sua presença entre as variáveis financeiras do projeto quanto sua fixação no percentual de 4,2%.

322. Em atendimento à diligência retro, a agência reguladora expediu o Ofício Anac/SRE/GT-CA 2/2011 (peça 77). Quanto à primeira questão, redarguiu que, no decurso do longo do prazo de concessão, “é muito provável que (...) as principais variáveis (...) sejam modificadas de acordo com as condições econômicas e com as tecnologias e processos disponíveis (...)”, situação que recomenda, de acordo com a literatura especializada (Damodaran, 2004), a fixação do capital de giro em função da receita.

323. Optou-se, com base na prática de outros aeroportos internacionais, pelo percentual de 8,3% da variação da receita, por equivaler ao valor de um mês desses créditos por ano (1/12). Ante a evidência de que o método empregado para aferir a variação do capital de giro ampara-se em sólida construção teórica, entende-se que devem ser acolhidas as razões acima apontadas.

324. Já com relação ao capital de giro inicial – ou, mais especificamente, sua previsão concomitante com a variação do capital de giro acima tratada –, a autarquia (peça 77) alega que:

(...) o objetivo foi estimar o efeito de ineficiência de contratos e custos adicionais em investimentos de curto prazo devido à transferência das operações e de eventuais custos adicionais de contratação de pessoal, formação de estoques de sobressalentes e equipamentos operacionais.

325. A Anac, posteriormente, aquiesceu em rever a aparente cumulatividade do capital de giro, chegando a cogitar, na reunião havida em 18 de novembro de 2011, a retornar ao cálculo mediante comparação entre usos e fontes. Em Ofício 15/2011/GT-Concessões, de 24/11/2011 (peça 156), a agência anunciou a intenção de aplicar o percentual de 8,3% sobre a receita operacional líquida do ano de 2012 para aferir o capital de giro necessário naquele ano. Em 25 de novembro de 2011, a agência remeteu a planilha eletrônica “GRU-VCP-BSB_Financial_ Model_v9.5_1.xlsm”, em que traduz o entendimento acima para o fluxo de caixa do projeto.

326. De acordo com o consignado acima, verifica-se que o método eleito pela Anac encontra amparo entre os estudiosos da análise de demonstrativos, devendo, por isso, ter seu resultado acatado como válido e regular.

6.5 Viabilidade ambiental

327. O exame dos estudos ambientais e do processo de licenciamento do Aeroporto Internacional de Viracopos foi efetuado pela Secex-8, em processo apartado (TC 034.226/2011-7), e está consubstanciado na instrução constante da peça 107 daqueles autos. A parte dos estudos ambientais dos EVTEA encaminhados pela Anac é composta pelas peças 10 a 55 destes autos.

328. Tendo em vista que o empreendimento em análise já está em operação, e devidamente licenciado, bem como que as obras de ampliação do aeroporto já possuem licença prévia, a análise realizada pela Secex-8 teve como objetivo verificar se os principais aspectos do licenciamento ambiental do empreendimento foram considerados na minuta de contrato e no estudo ambiental que faz parte dos EVTEA.

329. Sendo assim, foram analisados os seguintes aspectos ambientais relativos ao Aeroporto:

a) disposições referentes a questões ambientais na minuta contratual;

b) compensações ambientais;

c) passivos ambientais;

d) interferências ambientais;

e) situação de atendimento das condicionantes ambientais das licenças válidas;

f) custos ambientais; e

g) prazos relativos à obtenção de licenças ambientais.

330. Relativamente aos aspectos ambientais das obras de ampliação do aeroporto no longo prazo (2021, 2031 e 2041) e aos seus possíveis impactos e riscos, foram analisadas as premissas propostas no Estudo Ambiental, bem como os custos estimados para cada fase do novo plano mestre desenvolvido para o aeroporto (Estudo Preliminar de Engenharia, peça 5).

331. Em 10/11/2011, a Anac obteve cópia do parecer proferido pela Secex-8 (peça 110 do TC 034.226/2011-7). Em face das conclusões nele oferecidas, a agência reguladora apresentou o Ofício 17/2011/GT-Concessões, de 24/11/2011 (peça 111 do TC 034.226/2011-7), por meio do qual esclarece algumas das questões abordadas por aquela unidade técnica e apresenta as medidas a serem adotadas pela agência com vistas a elidir parte das falhas identificadas.

332. Passa-se, a seguir, a síntese da análise das questões ambientais, juntamente com os esclarecimentos pertinentes apresentados pela Anac.

333. Na análise empreendida pela Secex-8 verificou-se que a minuta contratual não esclareceu que a implementação das condicionantes previstas nas Licenças Prévias (LP) e Licenças de Instalação (LI) já obtidas pelo poder concedente ficam a cargo da concessionária, razão pela qual aquela unidade técnica considerou que seria pertinente que a Anac incluísse na minuta de contrato o dever de a concessionária cumprir integralmente as condicionantes ambientais ainda não atendidas das Licenças Prévias e de Instalação já obtidas pelo poder concedente.

334. Quanto a esse ponto, a Anac informou que tal informação seria incorporada e detalhada na minuta do contrato de concessão. Diante disso, e considerando que não constam dos autos elementos comprobatórios da alteração da minuta contratual, entende-se pertinente, com fundamento no art. 14, inciso II, do Decreto 7.624/2011, determinar à Anac que especifique na minuta de contrato dever da concessionária em cumprir integralmente as condicionantes ambientais ainda não atendidas das licenças prévias e de instalação já obtidas pelo poder concedente.

335. Já quanto à situação de atendimento das condicionantes ambientais das licenças válidas para o Aeroporto e às respectivas estimativas de custos ambientais (peça 107, p. 6-23, do TC 034.226/2011-7), a Secex-8 recomendou que (1) fossem revistos os Quadros 4.1 e 4.2 do Estudo Ambiental, de modo a haver maior detalhe nas informações para o potencial licitante sobre o atendimento das condicionantes, e (2) a parte relativa aos custos ambientais da primeira fase do plano mestre fosse revista, bem como o “custo total estimado do meio ambiente”, conforme o cálculo do percentual do parâmetro de definição dos custos ambientais das demais fases do plano mestre. Em relação a esses assuntos, a Anac alegou que:

as análises sobre os custos e situação de atendimento das condicionantes contidas no Estudo Ambiental submetido à Secex-8 constituem-se em estimativas para mera referência dos potenciais licitantes, que podem realizar suas próprias análises e estimativas com base, não apenas nos esclarecimentos contidos no Estudo Ambiental, como também por meio de visitas ao sítio aeroportuário e demais informações disponibilizadas pelos órgãos de fiscalização ambiental (peça 111, p. 2).

336. Apesar disso, o órgão regulador informou, no Ofício 17/2011/GT-Concessões, de 24/11/2011 (peça 111, p. 3, do TC 034.226/2011-7), que promoveria a revisão dos valores apresentados nos Quadros 4.1 a 4.5 do Estudo Ambiental, o que acarretará alterações nos valores finais totais estimados, modificando, dessa forma, o percentual de referência apresentado para os custos ambientais do aeroporto. Além disso, será elaborada uma nova planilha demonstrando os recursos a serem alocados em cada fase de expansão do referido aeroporto, com as justificativas pertinentes (conforme apontado no item 2.55 do parecer da Secex-8, peça 107 do TC 034.226/2011-7). Dessa forma, e tendo em vista a materialidade das falhas apontadas pela Secex-8, conclui-se que as impropriedades identificadas na estimativa de custos ambientais não constituem óbice à aprovação do primeiro estágio de fiscalização da presente outorga.

337. Relativamente aos passivos ambientais, foi identificada contaminação de solo e de água subterrânea já existente na área do Aeroporto Internacional de Viracopos. A Secex-8, contudo, aponta que o disposto na minuta de contrato de concessão sobre alocação de riscos quanto ao passivo ambiental pode gerar futuros conflitos quanto à responsabilidade da concessionária e do poder concedente (peça 107, p. 5, do TC 034.226/2011-7).

338. Em sua resposta (peça 111, p. 4, do TC 034.226/2011-7), a Anac informa que “não foi possível identificar com precisão a efetividade e o andamento dos trabalhos de descontaminação que estariam sendo executados”. Por isso, a Agência já considerava a inclusão de cláusulas mais específicas sobre alocação de risco dos passivos já identificados, mas cujo grau, extensão e complexidade ainda não foram determinados. Dessa forma, acrescenta que as ponderações da Secex-8 serão incorporadas na revisão da minuta do contrato de concessão.

339. No que tange às interferências ambientais, nota-se que as principais são o ruído aeronáutico e o risco com a fauna. Foram detectados, por exemplo, dois matadouros (Louveira), dois aterros (Campinas e Indaiatuba), uma granja (Hortolândia) e um frigorífico (Vinhedo) na Área de Segurança Aeroportuária (ASA), com um raio de 20 km a partir do aeroporto, que constituem focos de atração de avifauna. As medidas a serem adotadas para mitigar tais interferências em Viracopos estão definidas nas condicionantes da Licença de Operação (LO) 253/2007, as quais devem ser integralmente cumpridas pela concessionária, conforme disposto no item 3.1.19 da minuta contratual.

340. A Secex-8 alerta ainda que, para as demais fases de expansão do aeroporto, ocorrerá um aumento das interferências ambientais, e que, considerando as atuais condições de ocupação do solo no entorno do Aeroporto Internacional de Viracopos, esses impactos poderão limitar a expansão do empreendimento, havendo grande possibilidade de a concessionária ser convocada a realizar investimentos na infraestrutura municipal, tais como nos sistemas viário, de abastecimento de água e de esgotamento sanitário (peça 107, p. 6, do TC 034.226/2011-7).

341. Já quanto aos prazos relativos à obtenção de licenças, verifica-se que não há, no estudo ambiental de Viracopos, uma análise sobre os prazos envolvidos para a obtenção das licenças ambientais faltantes (Licença de Instalação e de Operação) referentes às obras de expansão das estruturas do aeroporto até 2014.

342. Na análise realizada pela Secex-8 (peça 107, p. 24, item 2.60, do TC 034.226/2011-7), constatou-se a possibilidade de as obras de expansão não ficarem prontas dentro do prazo estimando para a Fase 0 do projeto, prevista para ocorrer até 2013, tendo em vista os seguintes fatores: a) o processo de concessão será finalizado no início de 2012; b) falta obter Licença de Instalação para as demais estruturas previstas; c) para a obtenção da Licença de Instalação, as condicionantes da Licença Prévia devem ter sido cumpridas; d) o prazo para execução das obras; e) o cumprimento das condicionantes da Licença de Instalação para obtenção da Licença de Operação; e f) o órgão ambiental tem, legalmente, até 6 meses para analisar os pedidos de Licenças de Instalação e de Operação, conforme disposto no art. 14 da Resolução Conama 237/1997.

343. Ainda sobre essa questão, verifica-se que a minuta contratual aloca riscos quanto a atrasos na obra decorrentes da não obtenção de licenças ambientais a quem o fato for imputável, seja a Administração Pública Federal ou a concessionária (itens 5.1.11 e 5.1.15). Dessa forma, tendo em vista os prazos legais que o órgão ambiental possui para análise dos pedidos de licença de instalação e operação (art. 14 da Resolução Conama 237/1997), propõe-se determinar à Anac que, com fundamento no art. 14, inciso II, do Decreto 7.624/2011, especifique na minuta de contrato a quem será imputado o ônus pelo atraso nas obras decorrente da demora de obtenção de licenças ambientais quando os prazos de análise do órgão ambiental responsável pela emissão das licenças ultrapassarem as previsões legais.

344. Outro aspecto destacado pela Secex-8 (peça 107, p. 25, do TC 034.226/2011-7) é que, em geral, não há informações gerenciais para a quantificação dos custos ambientais envolvidos no processo de licenciamento de obras de expansão aeroportuárias no Brasil. Embora os dados para realizar uma estimativa existam, visto que vários aeroportos já foram ampliados e/ou construídos e que, já existe aeroporto concedido, como é o caso do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante (Asga) no Estado do Rio Grande do Norte, estes dados não estão sistematizados de forma a serem utilizados para auxiliar a tomada de decisão.

345. A Política Nacional de Aviação Civil, estabelecida pelo Decreto 6.780/2009, tem entre seus objetivos assegurar à sociedade brasileira o desenvolvimento de um sistema de aviação civil compatível com a sustentabilidade ambiental. Para tanto, define ações a serem observadas, de forma coordenada e harmônica, pelo Governo Federal e pelos demais responsáveis pelo desenvolvimento da aviação, a exemplo da Anac:

3.3.A PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE

Ações Gerais

(...)

• Promover o envolvimento das entidades relacionadas à aviação civil na proteção do meio ambiente.

(...)

Ações Específicas

• Assegurar a inclusão dos aspectos ambientais no planejamento, implantação e operação dos aeródromos.

346. Assim, no sentido de atender as ações estabelecidas pela Política Nacional de Aviação Civil e com fundamento no art. 24-D, inciso VII, da Lei 12.462/2011, nos autos do TC 032.786/2011-5 (processo que trata da concessão do Aeroporto Internacional de Guarulhos) foi proposta recomendação à Anac que avalie a conveniência e oportunidade de registrar e sistematizar as informações existentes referentes a aspectos ambientais dos aeródromos públicos brasileiros, criando um banco de dados para subsidiar a análise dos custos ambientais para futuros projetos de concessões. Diante disso, considera-se desnecessário elaborar idêntica proposta de encaminhamento nestes autos.

347. Por fim, verificou-se que a Anac não dispõe de um programa de supervisão ambiental (peça 107, p. 25, item 2.63, do TC 034.226/2011-7), por meio do qual possa avaliar periodicamente o desempenho ambiental das concessionárias e dos aeroportos, razão pela qual no TC 032.786/2011-5 foi proposta recomendação à Anac para que criasse indicadores para avaliar o desempenho da gestão ambiental das suas Concessionárias e de todos os aeroportos. Considera-se, portanto, desnecessário elaborar idêntica proposta de encaminhamento nestes autos.

7. Análise de requisitos da Lei 8.987/1995

348. Regulamentando o art. 175 da Constituição Federal de 1988, a Lei 8.987/1995 disciplina o regime de provisão de serviços públicos por particulares, inclusive quando tais concessões se fazem preceder pela realização de obras públicas. Entre as diretivas contidas naquele diploma, destacam-se os parâmetros caracterizadores do serviço adequado, conceituado como aquele que “satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas” (art. da Lei 8.987/1995).

349. Colimando aferir objetivamente a adequação do serviço a ser prestado pela concessionária, e seguindo como precedente o projeto de concessão do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante, a Anac desenvolveu uma série de indicadores tendentes a refletir aspectos qualitativos da execução do projeto, cujo resultado é sintetizado em um ‘fator Q’ a penalizar ou bonificar o incumbente conforme seu desempenho. Nesta seção, analisa-se a configuração conferida a esse mencionado fator Q.

350. Adicionalmente, esta seção destina-se a analisar o presente processo concessório à luz de outros preceitos estabelecidas pela Lei de Concessoes, tais como a reversão da receitas não tarifárias em prol da modicidade tarifária (art. 11) e a adoção de mecanismo de revisão tarifária que permita o compartilhamento de ganhos de produtividade com o usuário (art. da Lei 8.987/1995 c/c o art. , § 1º , do Decreto 7.624/2011).

7.1 Serviço adequado, Indicadores de Qualidade do Serviço (IQS) e fator Q

351. O fim a que se destina a concessão é o serviço adequado. A expressão foi consagrada legislativamente no art. da Lei 8.987/1995 e pode ser generalizada para indicar o atributo essencial que se exige dos serviços públicos. Nesta subseção são abordados os principais aspectos relacionados a serviço adequado e a qualidade de serviço, os quais serão verificados de maneira mais aprofundada na análise do edital da concessão e da minuta contratual, por ocasião do segundo estágio de fiscalização previsto na IN - TCU 27/1998.

352. Serviço adequado, conforme definido no art. , § 1º, da Lei 8.987/1995, é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas, e é pressuposto a ser observado em toda concessão ou permissão para o pleno atendimento dos usuários.

353. Por seu turno, o Decreto 7.624, de 22/11/2011, que dispõe sobre as condições de delegação à iniciativa privada da exploração da infraestrutura aeroportuária por meio de concessão, prevê no art. que a concessionária deverá prestar serviço adequado aos usuários e observar as normas legais e regulamentares relativas a aspectos técnicos e de segurança sobre aviação civil, especialmente as expedidas pela Anac e pelo Ministério da Defesa, por meio do Comando da Aeronáutica (Comaer), bem como as disposições do contrato de concessão.

354. No que tange à percepção de qualidade de serviço pelo usuário, sobressai a relevância do adequado dimensionamento do espaço físico destinado ao fluxo de passageiros. Conforme foi destacado anteriormente, a Anac entende que a “qualidade de um aeroporto depende crucialmente da área disponível para acomodar o conjunto de serviços necessários para a segurança e conforto dos passageiros” (peça 155, p. 13). A Agência afirma, ainda, que para o usuário é importante o conforto ambiental no espaço físico do aeroporto, e destaca que “a quantidade de espaço físico e a sua disposição espacial são as principais variáveis para definição dessa qualidade” (peça 155, p. 14).

355. A Subseção 6.4.6 desta instrução já abordou os aspectos que tratam do dimensionamento das áreas destinadas aos passageiros, de forma que esta Seção traz a análise dos demais mecanismos presentes na minuta de contrato submetida à Audiência Pública Anac 16/2011e que se destinam a garantir a adequada prestação de serviço aos usuários do aeroporto.

356. Em cumprimento às normas legais e regulamentares que exigem a adequada prestação de serviços públicos, a minuta de contrato de concessão submetida à audiência pública prevê os seguintes mecanismos:

a) Plano de Gestão de Infraestrutura;

b) Plano de Qualidade do Serviço; e

c) impacto do fator Q no regime tarifário – a teor do disposto no art. 7, § 1º, do Decreto 7.624/2011 – parâmetro que poderá afetar de forma positiva ou negativa o resultado do reajuste tarifário anual, conforme o desempenho apresentado pela concessionária no que se refere à qualidade do serviço.

357. As subseções seguintes têm por objetivo descrever e analisar esses mecanismos contratuais.

7.1.1 Plano de Gestão da Infraestrutura (PGI)

358. De acordo com o previsto no PEA (Anexo 2 da minuta de contrato de concessão – peça 140), a concessionária deverá apresentar à Anac, até o terceiro ano da concessão, a contar do início da Fase I-B, o Plano de Gestão da Infraestrutura (PGI), para todo o período da concessão, a ser revisto a cada cinco anos (peça 140, p. 19).

359. O PGI visa demonstrar que a concessionária possui planejamento adequado e implantará as ações necessárias ao atendimento dos Parâmetros Mínimos de Dimensionamento. O PGI é vinculante para a concessionária, que está sujeita às penalidades previstas no contrato (multa) no caso de descumprimento.

360. Os Parâmetros Mínimos de Dimensionamento, especificados no Apêndice B do PEA (peça 140, p. 26-27), são os indicadores de dimensionamento mínimo de áreas que devem ser observados pela concessionária durante toda a concessão. Tais indicadores definem, por exemplo, áreas mínimas, por passageiro, para os saguões de embarque e desembarque, para formação de filas de check-in, aduana, imigração e emigração, para passageiros sentados na sala de embarque, entre outros.

361. O Plano de Gestão da Infraestrutura deve conter três relatórios (peça 140, p. 20):

a) Avaliação das Condições das Instalações – com a indicação das melhorias imediatas a serem implantadas, em razão de questões de segurança, bem como das melhorias futuras, de curto, médio e longo prazos;

b) Programa de Melhoria da Infraestrutura – com a avaliação da capacidade atual do aeroporto, incluindo todos os componentes operacionais; a previsão detalhada de demanda, em termos anuais e de hora-pico para os próximos vinte anos; e os investimentos necessários para assegurar o atendimento dos Parâmetros Mínimos de Dimensionamento. Os níveis de tráfego que determinarão o início da implantação de cada investimento devem ser especificados, os quais constituirão os Gatilhos de Investimento; e

c) Resumo da Movimentação Aeroportuária – com o detalhamento do tráfego mensal de passageiros, aeronaves e carga.

362. O PGI será utilizado pela Anac para fins de monitoramento do contrato de concessão, especialmente no que se refere ao planejamento da concessionária para os investimentos necessários ao atendimento da demanda e dos requisitos contratuais de dimensionamento e de qualidade de serviço.

363. No âmbito do PGI, a concessionária será requisitada a apresentar relatório contendo a descrição de parâmetros de utilização das instalações que indicarão se o aeroporto está operando na sua capacidade máxima ou perto dela.

364. Esses parâmetros de utilização da instalação servirão como potenciais gatilhos de investimento, que correspondem ao momento no tempo indicado no PGI em que a demanda prevista ensejará a obrigação de a concessionária iniciar os investimentos com vistas à manutenção do nível de serviço, conforme os Parâmetros Mínimos de Dimensionamento definidos no Apêndice B do PEA (peça 140, p. 26-27).

365. Além disso, sempre que a demanda real mensurada durante o período de 1 ano exceder em 30% a demanda prevista pelo PGI, a concessionária deverá apresentar a revisão antecipada desse Plano, podendo ela, porém, fazer a revisão voluntária quando julgar oportuno.

366. Releva notar que os Parâmetros Mínimos de Dimensionamento estabelecidos na minuta de contrato abrangem unicamente o lado terra do aeroporto (terminal de passageiros). Em relação às instalações do lado ar, o Apêndice B de PEA, que trata dos Parâmetros Mínimos de Dimensionamento (peça 140, p. 27), prevê que a Anac desenvolverá métricas de utilização dessas instalações mediante consulta pública, podendo incluir: atrasos médios na fila de espera para pouso ou decolagem; atrasos médios para alocação de aeronaves em posições de pátio; percentual de atendimento de passageiros por ponte de embarque; nível de utilização do sistema de pistas; entre outros.

367. Tendo em vista a relevância dos parâmetros mínimos de dimensionamento para a qualidade do serviço a ser prestado pela concessionária e para a aplicação dos gatilhos de investimentos previsto no PEA, e diante da falta de parâmetros objetivos na minuta contratual para mensurar a utilização das instalações de pista e pátio, propõe-se, com fundamento no art. 6, § 1º, da Lei 8.987/1995 c/c o art. 14, inciso VII, do Decreto 7.624/2011, determinar à Anac que elabore e envie ao TCU, no prazo de 150 (cento e cinquenta) dias, plano de ação, incluindo atividades, prazos e responsáveis, voltado à implementação de providências destinadas ao estabelecimento de métricas de utilização para as instalações do lado ar do Aeroporto Internacional de Viracopos, inclusive informando o prazo previsto para a realização da respectiva consulta pública.

368. Nos termos do Relatório 5 dos EVTEA (peça 58), para as instalações dos terminais, será estabelecida uma capacidade de horário de pico para as principais áreas baseada no fluxo de passageiros sustentado no Nível de Serviço C da IATA (“Nível de Serviço Bom, condição de fluxo estável, atrasos aceitáveis, bom nível de conforto”) ou equivalente, assumindo-se valores médios de tempo de permanência. Nas áreas de pista e pátio, a capacidade seguirá o fluxo máximo permitido pelo operador do Controle de Tráfego Aéreo e/ou pelo Governo, sendo exigidas da concessionária, no entanto, as medidas necessárias para expandir a capacidade disponível, alinhando-a com a demanda.

369. Por oportuno, é importante mencionar que, conforme informações da IATA, os Parâmetros Mínimos de Dimensionamento definidos no Apêndice B do PEA (peça 140, p. 26-27) são correlacionados aos Padrões de Planejamento para Terminais de Passageiros em Aeroportos (Airport Passenger Terminal Planning Standards), integrantes da 9ª edição do Manual de Referência para Desenvolvimento de Aeroportos da IATA - ADRM (Airport Development Reference Manual), que sintetizam os requisitos das empresas aéreas, representadas pela IATA, para que um terminal de passageiros seja reconhecido como de “classe mundial” (“world-class”).

370. Segundo as mesmas fontes, esses padrões não têm vínculo direto com as definições de Níveis de Serviços da IATA (de A até E). Um aeroporto que esteja no Nível C não necessariamente será classificado como de “classe mundial”. Os padrões de espaço ocupado e de tempo de permanência por passageiro do referido Manual ADRM, e repercutidos no Apêndice B do PEA, não devem ser vistos de forma isolada, sob pena de serem mal-interpretados, mas sim conjuntamente com o Capítulo F do ADRM, relacionado às medidas de capacidade do aeroporto na hora-pico, as quais, quando ultrapassadas, afetam as operações do terminal e o respectivo Nível de Serviço.

371. Por fim, destaca-se a previsão no PEA (peça 140, p. 10) de que os seguintes itens básicos deverão estar disponíveis sem qualquer ônus para o usuário do aeroporto concedido: sanitários, fraldários, carrinhos de bagagem, acesso e auxílio a portadores de necessidades especiais, ambulatório médico, e outros previstos pela regulamentação vigente.

7.1.2 Plano de Qualidade de Serviço (PQS)

372. O PEA (peça 140, p. 22) também estabelece que a concessionária deve apresentar, em até trinta dias após o início da Fase II, o Plano de Qualidade de Serviço (PQS). Por meio do PQS a concessionária deverá demonstrar o planejamento das medidas adequadas para assegurar a qualidade dos serviços prestados aos usuários, cumprindo, ao menos, os parâmetros exigidos no PEA e nos demais dispositivos do contrato de concessão.

373. O PQS deverá definir responsabilidades, procedimentos e requisitos mínimos para a equipe dedicada ao atendimento aos usuários. Também deve ser criado um sistema para identificar as necessidades dos usuários, documentá-las e rastreá-las, com vistas a propor plano de ações para mitigar e corrigir problemas.

374. O Plano de Qualidade de Serviço deve também tratar de capacitação de pessoal, necessidades dos usuários, protocolos de assistência aos passageiros, serviços de informação, website do aeroporto e padrões mínimos de serviço.

375. Trinta dias antes da data de reajuste das tarifas, deve ser apresentado pela concessionária o Relatório de Qualidade de Serviço, contendo os Indicadores de Qualidade de Serviço (IQS) listados no Apêndice C do PEA. Para as áreas mal avaliadas, a concessionária deve desenvolver plano de ação, baseado em estudo técnico, para suprir as deficiências identificadas. Segundo a minuta de contrato (peça 138, p. 48), a não obtenção de padrões estabelecidos pela Anac para cada Indicador de Qualidade de Serviço por dois períodos ensejará a aplicação de multa à concessionária.

376. Os IQS a serem considerados no Relatório de Qualidade de Serviço a ser apresentado anualmente pela concessionária incluem os seguintes aspectos:

a) relacionados a serviços diretos: tempo na fila de inspeção de segurança; tempo de atendimento a portadores de necessidades especiais; e número de eventos graves relatados (p.ex.: roubos e furtos); entre outros;

b) relacionados à disponibilidade de equipamentos e instalações: elevadores, escadas e esteiras rolantes; sistema de processamento de bagagens (embarque); sistema de restituição de bagagens (desembarque); pontes de embarque; equipamentos para atender portadores de necessidades especiais; fonte de energia auxiliar; posições de pátio; e ar pré-condicionado; entre outros;

c) relacionados à pesquisa qualitativa de satisfação de passageiros: qualidade das informações como sinalização, informações de voo e sistema de aviso aos passageiros; limpeza e disponibilidade de banheiros; conforto e disponibilidade de assentos no saguão de embarque; limpeza geral do aeroporto; cordialidade dos funcionários; variedade e qualidade das lojas e praças de alimentação; disponibilidade de vagas de estacionamento; e disponibilidade de carrinhos de bagagem; entre outros.

377. A existência de indicadores que permitam avaliação objetiva é fundamental porque permite fiscalização preventiva, reduzindo o risco de danos à adequada prestação do serviço. A verificação da desconformidade entre a atuação do concessionário e os parâmetros de qualidade dos serviços imporá o dever de o poder concedente adotar as providências necessárias, inclusive promovendo a extinção da concessão por caducidade.

378. Embora parte dos indicadores de qualidade previstos na minuta contratual disponham de padrões e metas (Apêndice C, Tabela 2) que permitem a aferição objetiva da qualidade pela Anac, a maioria deles não está relacionada a um padrão ou meta, exigíveis para a avaliação da qualidade do serviço. A minuta contratual prevê, em seu Anexo 2 (PEA), que (peça 140, p. 29), in verbis:

A ANAC estabelecerá, em acordo com a Concessionária e mediante consulta pública, os padrões de desempenho dos Indicadores de Qualidade de Serviço, que estejam alinhados às boas práticas aeroportuárias reconhecidas internacionalmente.

379. Ocorre que de nada servem os indicadores sem que haja padrões de desempenho que permitam ao poder concedente avaliar objetivamente a adequação do serviço, a teor do que preconizam os artigos , § 1º, e 23, inciso III, da Lei 8.987/1995. Devem ser estabelecidos pela agência reguladora parâmetros objetivos e que permitam exame empírico da qualidade do serviço. Somente assim será possível controlar o desempenho da concessionária.

380. Dessa forma, propõe-se, com fundamento no art. 6, caput e § 1º, da Lei 8.987/1995 c/c o art. 14, inciso VII, do Decreto 7.624/2011, determinar à Anac que, no prazo de 150 (cento e cinquenta) dias, encaminhe ao TCU plano de ação, contendo prazos e indicação de responsáveis, destinado a estabelecer os padrões de desempenho dos Indicadores de Qualidade de Serviço adotados para a concessão do Aeroporto Internacional de Viracopos, considerando, inclusive, a realização de consulta pública.

7.1.3 Impacto do fator Q

381. O mecanismo de reajuste tarifário aplicável à concessão em tela prevê a utilização de um fator que considera aspectos de qualidade na prestação dos serviços, em obediência ao teor do art. , § 1º, do Decreto 7.624/2011.

382. Na proposta de regime regulatório para o Aeroporto Internacional de Viracopos (peça 3, p. 30), consta como base a aplicação da fórmula IPC-X-Q (Índice de Preços ao Consumidor menos o fator X e menos o fator Q, ou mais especificamente: [(1+IPC-X) x (1-Q)] aos encargos aeronáuticos, e IPC-X (IPC menos o fator X) exclusivamente aos encargos de movimentação e armazenamento de cargas. Assim, pelo método proposto na minuta contratual, os encargos sobem de acordo com a inflação de cada ano menos um fator de eficiência X (fator X, uma variável determinada por revisões quinquenais) e um fator Q baseado no nível de serviço no ano anterior.

383. Os efeitos do fator de eficiência X são incluídos na base do ano seguinte, com seu efeito sendo composto ao longo do tempo. Por outro lado, o fator Q é aplicado somente no ano relacionado, não sendo incluído na base do ano seguinte.

384. Os efeitos da aplicação da fator Q poderão afetar de forma positiva ou negativa o resultado do reajuste tarifário, a depender do desempenho da concessionária em relação à qualidade do serviço. Para medir a qualidade de serviço, o fator Q é determinado anualmente com base no desempenho de serviço do aeroporto no ano anterior, abrangendo até quinze entre os trinta Indicadores de Qualidade de Serviço (IQS) previstos no Apêndice C do Plano de Exploração Aeroportuária (peça 140, p. 28).

385. Na minuta do contrato de concessão (Anexo 25 da minuta de edital, peça 138), consta no subitem 6.9 que, por ocasião das revisões periódicas dos parâmetros da concessão, os Indicadores de Qualidade do Serviço, assim como a metodologia de cálculo do fator Q, poderão ser revistos pela Anac, após audiência pública, com vistas a criar incentivos para melhoria da qualidade dos serviços prestados, a ser aplicado a cada reajuste tarifário até a próxima Revisão dos Parâmetros da Concessão.

386. Conforme destacado no Apêndice C do PEA, o fator Q resultante será aplicado ao reajuste tarifário, conforme fórmula prevista no subitem 6.5 da minuta de contrato de concessão (peça 138, p. 42), e poderá variar de 7,5% de decréscimo a 2% de bônus, não afetando encargos de longo prazo do aeroporto.

387. Durante os primeiros anos de vigência do contrato de concessão, os decréscimos decorrentes do não cumprimento dos padrões para o fator Q serão reduzidos a 20% no primeiro ano, 40% no segundo ano, 60% no terceiro ano e 80% no quarto ano, em relação ao apresentado no Apêndice C do PEA. A partir do quinto ano, os decréscimos decorrentes do não cumprimento dos padrões para o fator Q serão integrais.

388. Além disso, para cada indicador a compor inicialmente o fator Q foi fixada pontuação mínima a ser atingida pela incumbente, sob pena de incorrer na sanção prevista na cláusula 8.4 da minuta contratual (peça 138, p. 47).

389. O Apêndice C do Plano de Exploração Aeroportuária (Anexo 2 da minuta de contrato de concessão - peça 140, p. 26-34) delimita os padrões e as metas dos Indicadores de Qualidade do Serviço (IQS), e prevê a metodologia de definição do fator Q com base nesses indicadores. Eles englobam aspectos ligados aos serviços diretos prestados aos passageiros, à disponibilidade de equipamentos e instalações e à pesquisa qualitativa da satisfação dos passageiros, e devem estar alinhados às boas práticas aeroportuárias reconhecidas internacionalmente.

390. Os Indicadores (IQS) que serão inicialmente considerados no fator Q são:

a) relacionados a serviços diretos: tempo na fila de inspeção de segurança;

b) relacionados à disponibilidade de equipamentos e instalações: elevadores, escadas e esteiras rolantes; sistema de processamento de bagagens (embarque); sistema de restituição de bagagens (desembarque); pontes de embarque; equipamentos para atender portadores de necessidades especiais; e

c) relacionados à pesquisa qualitativa de satisfação de passageiros: qualidade das informações como sinalização, informações de voo e sistema de aviso aos passageiros; limpeza e disponibilidade de banheiros; conforto e disponibilidade de assentos no saguão de embarque; limpeza geral do aeroporto; cordialidade dos funcionários; variedade e qualidade das lojas e praças de alimentação; disponibilidade de vagas de estacionamento; e disponibilidade de carrinhos de bagagem.

391. Para a aferição dos indicadores citados nos subitens c do parágrafo anterior, questionários de pesquisa qualitativa de satisfação de passageiros serão aplicados separadamente entre passageiros domésticos e internacionais, devendo a amostra representar pelo menos 0,05% dos passageiros que estejam embarcando no aeroporto, com o mínimo de 150 entrevistas por mês.

392. A esses indicadores, referentes a relevantes aspectos do serviço aeroportuário (e.g. conforto e disponibilidade de assentos, limpeza das instalações, cordialidade dos funcionários), foram associados padrões e metas de qualidade. Dessa forma, periodicamente os usuários do aeroporto serão instados a avaliar a qualidade desses fatores, seguindo uma escala variável de 1 a 5, em dinâmica comparável à prevista na concessão do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante (TC 034.023/2010-0).

393. Repara-se, nessa seara, que os indicadores relativos ao “conforto e disponibilidade de assentos no saguão de embarque e outras áreas públicas” e “disponibilidade de vagas de estacionamento”– de especial relevo para os usuários do aeroporto – ostentam como piso a média aritmética de 3,6 pontos (peça 140, p. 30); inferior, portanto, à dos demais itens a serem avaliados e àqueles estabelecidos na outorga do citado Aeroporto de São Gonçalo do Amarante/RN, para os quais essa média mínima foi fixada em 3,8 pontos.

394. Diante da importância dos quesitos acima no atinente à fruição do serviço pelos usuários, propugna-se recomendar à Anac que reconsidere a fixação do padrão mínimo para os itens “conforto e disponibilidade de assentos no saguão de embarque e outras áreas públicas”, e “disponibilidade de vagas de estacionamento”, elevando-os de forma a harmonizá-los com o limite mínimo imposto aos demais indicadores de qualidade do aeroporto a serem aferidos por meio de pesquisa de satisfação dos passageiros.

395. Outro ponto de vulnerabilidade observado refere-se ao levantamento dos dados que compõem o IQS, base da composição do fator Q com impacto no reajuste das tarifas. A minuta do contrato de concessão prevê que a concessionária é responsável pela contratação e pagamento da empresa que fará os estudos quanto à coleta e processamento dos referidos dados, cabendo à Anac aprovar previamente a escolha e tendo direito de veto. No entanto, devido aos riscos associados a essa escolha caso a Agência não monitore devidamente o processo, e por ter implicações pecuniárias para a concessionária, esse é um ponto de controle que deve merecer especial atenção do Tribunal ao avaliar o acompanhamento da execução da concessão pela agência reguladora.

396. É importante ressaltar que os aspectos relacionados a serviço adequado e a qualidade de serviço, destacados nesta Seção, serão verificados de maneira mais aprofundada na análise do edital e da minuta contratual da concessão durante o segundo estágio previsto no art. 7º, inciso II, da IN - TCU 27/1998.

7.2 Equilíbrio econômico-financeiro

397. Preconiza o art. 10 da Lei 8.987/1995 que “sempre que forem atendidas as condições do contrato, considera-se mantido seu equilíbrio econômico-financeiro”. Tendo em mente que as condições do contrato de que decorrem suas cláusulas econômicas advêm de premissas e variáveis resultantes dos EVTEA – tais como o custo de oportunidade do capital do concessionário –, o objetivo desta seção é analisar sucintamente os mecanismos de conservação do citado equilíbrio. Sublinha-se, outrossim, que a matéria será tratada extensamente por ocasião do segundo estágio de fiscalização de que trata o art. 7º, inciso II, da IN TCU 27/1998.

398. Nesse diapasão, frise-se que a análise estará concentrada nos itens a compor a fórmula de reajuste periódico – o fator X e o fator Q –, ressaltando que os mecanismos de reequilíbrio incluem outros, como as revisões extraordinárias e a consequente aplicação do fluxo de caixa marginal etc.

399. Para o reajuste anual de tarifas, a documentação ofertada pela Anac prevê a seguinte fórmula matemática:

At = At-1 × (IPCAt/IPCAt-1)×(1-Xt) e Bt = At×(-Qt)

400. Em arranjo similar ao do projeto de concessão do Asga (TC 034.023/2010-0), nota-se que o valor-teto das tarifas é reajustado anualmente de acordo com: 1) a inflação observada no período, mensurada pelo Índice de Preços ao Consumidor Ampliado (IPCA); 2) uma estimativa dos ganhos de produtividade obtidos, representada pelo fator X; 3) um componente qualitativo que leva em conta tanto a percepção dos usuários quanto aspectos objetivos da prestação do serviço.

401. Uma significativa diferença entre a outorga precedente e o presente projeto diz respeito ao requisito de reversão de tarifas à modicidade tarifária, exigido pelo art. 11, parágrafo único, da Lei 8.987/1995. Com efeito, os estudos aprovados no âmbito do TC 034.023/2010-0 contemplavam um “fator M” que, a um tempo, incentivava a concessionária a buscar esse tipo de receita e assegurava sua reversão parcial em prol da modicidade do usuário do aeródromo. Tal questão é enfrentada em subseção própria desta seção.

7.2.1 Reversão de ganhos de produtividade – fórmula do fator X

402. Inicialmente estava previsto que a metodologia de cálculo do fator X seria definida em momento posterior à assinatura do contrato, mediante discussão pública específica sobre o tema. Entretanto, o Comunicado Relevante 1/2011, relativo à Audiência Pública Anac 16/2011, alterou o Anexo 11 da minuta do contrato de concessão disponibilizada para Audiência Pública, de forma a definir a metodologia de cálculo do fator X.

403. A metodologia divulgada é composta de dois componentes com igual peso na fórmula de cálculo do fator X. O componente ‘T’ leva em consideração a taxa média de crescimento do tráfego de passageiros, enquanto que o componente ‘E’ incorpora a média aritmética da proporção investimento de capital sobre o Lajida (ou Ebtida). A forma funcional da equação representativa do fator X, tal como registrada no citado Anexo 11, é a seguinte:

X = 3 – T - E

em que:

X é o valor do fator X definido no período;

T é o componente do fator X que depende da variação de tráfego;

E é o componente do fator X que depende da razão entre Investimento de Capital e Lajida.

404. Por sua vez, a variável ‘T’ assume valores pré-definidos, entre 0 e 3,5, de acordo com o intervalo em que se inscrever a taxa média geométrica de crescimento anual do tráfego de passageiros nos cinco anos anteriores à realização do correspondente reajuste tarifário, conforme os intervalos fornecidos pela Tabela 14:

Tabela 14 – Valores associados à variável T conforme variação de tráfego de passageiros

Variação de tráfego

Valor de T

Inferior a -3%

3,5

De -3% a 0%

2,5

De 0% a 1%

1,5

De 1% a 2%

1,2

De 2% a 3%

0,9

De 3% a 4%

0,6

De 4% a 5%

0,3

Superior a 5%

0,0

Fonte: Tabela 1 do Anexo 11 da minuta contratual submetida à Audiência Pública Anac 16/2011.

405. Resumindo o argumento expresso pela agência reguladora mediante Ofício Anac/SRE/GT-CA 12/2011 (peça 151, p. 6-8), temos que

O primeiro componente (T) foi desenhado para capturar os ganhos de escala do aeroporto, com base no crescimento do tráfego de passageiros. Dessa maneira, quanto maior for o crescimento do movimento de passageiros, maior será o ganho de escala (menor componente T) e maior será o fator X. Logo, o ganho de escala é compartilhado com os usuários do aeroporto por meio de um reajuste tarifário menor.

406. Finalmente, a variável ‘E’ também assume valores pré-definidos, entre 0 e 1,5, de acordo com o intervalo em que se inscrever a média aritmética da proporção entre Investimento de Capital e o Lajida entre os 5 anos anteriores ao Reajuste Tarifário, conforme os intervalos fornecidos pela Tabela 15:

Tabela 15 – Valores associados à variável E conforme proporção entre o investimento e o Lajida

Investimento/LAJIDA

Valor de E

Superior a 1

1,5

De 0,8 a 1

1,2

De 0,6 a 0,8

0,9

De 0,4 a 0,6

0,6

De 0,2 a 0,4

0,3

Inferior a 0,2

0,0

Fonte: Tabela 2 do Anexo 11 da minuta contratual submetida à Audiência Pública Anac 16/2011.

407. Em relação a essa variável o Ofício Anac/SRE/GT-CA 11/2011 (peça 151) assim discorre:

O segundo componente (E) foi construído para refletir os ganhos de eficiência no planejamento e na operação do aeroporto. Para atender uma dada demanda, quanto mais eficiente for a SPE aeroportuária, menor serão os gastos com investimentos que ela precisará realizar e maior será o LAJIDA auferido sobre este mesmo investimento, resultando em uma relação Capital/LAJIDA menor (componente E) e, por conseguinte, em um fator X maior.

408. Comparativamente, no âmbito do processo de concessão do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante/RN (TC 034.023/2010-0), o método utilizado para calcular a variação da produtividade da concessionária foi o índice de Törnqvist, ampla e tradicionalmente aceito pela literatura especializada. No caso em exame, a Anac preteriu o referido método – bem como outros índices igualmente consagrados, tais como os de Kendrik, Solow e Malmquist, alguns dos quais plenamente adequados ao setor aéreo, conforme Araújo Junior (2004) – para adotar uma fórmula com associações discricionárias entre intervalos e resultados e que limitam os valores possíveis do fator X entre menos dois e três.

409. Ao desenvolver a fórmula acima, a Anac também descurou a fórmula elaborada pela própria agência para quantificar as metas de produtividade instituídas pela Resolução Anac 180, de 25/1/2011, passando ao largo da “Metodologia para Identificação dos Índices de Produtividade e para Definição das Metas de Eficiência” contida em seu Anexo II.

410. Aplicável ao restante do sistema aeroportuário nacional, o art. 4º daquela resolução preconiza que “O estabelecimento dos tetos tarifários será parametrizado pelo índice de produtividade média da categoria, análogo ao da concessão do Asga, na primeira revisão tarifária, e pelas metas de eficiência, nas revisões subsequentes.” Não se vislumbra, nas fórmulas ali presentes, menção a parâmetros ou intervalos que delimitem, a priori, os resultados do pretendido cálculo.

411. Examinando o primeiro termo da fórmula adotada no presente caso, temos que a constante 3 delimita os valores possíveis para o fator X no intervalo entre -3 e 2. A esse respeito, o Ofício Anac/SRE/GT-CA 2, de 21/10/2011 (peça 77) esclarece que o intervalo arbitrado

pretende abarcar cenários já observados de ganhos de produtividade e garantir certa flexibilidade regulatória, de modo a capturar ganhos de produtividade ainda não observados e em eventuais perdas em cenários de contração da demanda (não previstos na simulação).

412. O segundo termo (variável ‘T’), a seu turno, leva em conta a simples variação no número de passageiros, afastando-se do conceito de WLU (work load unit) e do índice de eficiência presentes na Resolução Anac 180/2011, por exemplo. Destarte, entende-se que a presença desse termo, tal como se afigura na fórmula, representa transferência de parte do risco de demanda ao poder concedente, malgrado a previsão em contrário expressa nas minutas divulgadas para a Audiência Pública Anac 16/2011.

413. A particularidade da variável ‘E’ é assinalada pela própria agência reguladora, via Ofício Anac/SRE/GT-CA 11, de 4/11/2011 (peça 151), nos seguintes termos:

A relação entre demanda e custos médios em mercados caracterizados por elevados custos fixos é notória. Em outros modelos regulatórios o crescimento da demanda é usado como proxy de ganhos de produtividade. Por outro lado, essa relação no caso da razão Capital/LAJIDA não é tão conhecida (o único caso conhecido é o do aeroporto de Budapeste).

414. Simulando os resultados obteníveis para o fator X caso se concretize exatamente as previsões contidas nos EVTEA para demanda, capital necessário e rendimentos antes dos impostos, encontra-se situação em que o fator X assume o valor de 1,5 em 70% dos exercícios (excetuando o quinquênio inicial,correspondente à “carência”), indicando que a fórmula apresenta pouca flexibilidade para captar variações reais na produtividade da concessionária.

415. Durante a reunião técnica havida em 14 de novembro de 2011, representantes da agência reguladora arguiram que: 1) a variável ‘T’ relaciona-se com ganhos de produtividade da firma na medida em que representa proxy dos ganhos de escala a que a empresa se depara; 2) a experiência internacional não dista significativamente do arranjo, mesmo da variável ‘E’; e 3) elegeu-se uma fórmula para a reversão de ganhos de produtividade que privilegia a previsibilidade dos futuros resultados, em detrimento de uma melhor acuidade em relação à produtividade a ser efetivamente observada (corroborando o resultado da simulação acima).

416. De forma mais relevante, foi sugerido que o rearranjo algébrico da fórmula apresentada revelaria uma maior aderência entre ela e a expressão mais tradicionalmente empregada para representar a produtividade das empresas. Incontinenti, prestamo-nos a, – abstraindo o fato de que os fatores ‘T’ e ‘E’ não representam a variação de tráfego ou a relação entre capital e resultados, e sim valores arbitrados conforme intervalos discricionariamente elaborados. A fórmula do fator X pode, então, ser expressa por:

417. Conclui-se que, mesmo que as variáveis ‘T’ e ‘E’ representassem inequivocamente o fluxo de passageiros e a relação entre capital e retorno financeiro – isto é, mesmo que não houvesse a intermediação dos intervalos das Tabelas 14 e 15 –, ainda assim não seria possível extrair interpretação econômica que garantisse a associação dos resultados da fórmula a incrementos ou decessos na produtividade da futura concessionária.

Resposta da Anac

418. Em Ofício 15/2011/GT-Concessões, de 24/11/2011 (peça 155, p. 16), a Anac repetiu argumentos anteriormente apresentados para justificar a metodologia paramétrica, ressaltando que, para aplicação na presente concessão, o modelo empregado no aeroporto de Budapeste foi adaptado a fim de isolar o efeito da inflação, tendo perdido o efeito compensador entre as variáveis ‘T’ e ‘E’. Por fim, a agência reguladora aduz que (peça 155, p. 17):

Adicionalmente, cumpre chamar atenção para o trade off existente entre previsibilidade e precisão ao se estabelecer as regras de fator X. Por um lado, muito se argumenta sobre estabilidade regulatória que, para alguns, é incompatível com a possibilidade de definição a posteriori da metodologia de cálculo do fator. Por outro lado, muitas são as razões para a não existência de valor ou uma metodologia predeterminada de fator X:

• Dificuldade de previsão para períodos longos;

• Dinamismo da indústria;

• Aprimoramento das ferramentas de cálculo; e

• Desenvolvimento da regulação econômica.

De fato, com vistas a cumprir da melhor maneira possível o disposto no inciso X do art. 29 da Lei Geral das Concessões, no tocante ao estímulo do aumento de produtividade, a metodologia de definição do fator X deve acompanhar a evolução da teoria, das ferramentas e da estrutura da indústria. Caso contrário, a metodologia ou o valor definido podem se mostrar completamente inadequados à realidade do mercado, de tal forma que os ganhos de produtividade não sejam corretamente repassados aos usuários.

O que se pretendeu fazer ao se estabelecer uma forma paramétrica para o primeiro período que sofrerá os efeitos do fator X é conferir maior previsibilidade ao concessionário durante os primeiros anos do período de concessão. Posteriormente, a ANAC poderá alterar a metodologia de cálculo do fator X, com vistas a captar de maneira mais adequada os ganhos de produtividade da indústria.

Análise

419. Os ganhos de produtividade podem ser subdivididos em ganhos de evolução técnica (ou tecnológica), ganhos de eficiência e ganhos de escala. Assim, cabe considerar que o método proposto pela Anac incorpora apenas ganhos de escala, refletindo de forma bastante limitada os ganhos de eficiência.

420. Vislumbram-se duas impropriedades na forma de aferição dos ganhos de escala: a fórmula pressupõe que os custos fixos manter-se-ão constantes ao longo do tempo e não considera os ganhos de produtividade decorrentes do acréscimo no volume de carga transportada.

421. Outro ponto a ser realçado é que a comparação do lucro operacional auferido em determinado período não deve ser feita com os investimentos de capital realizados no mesmo interstício, considerando que esses investimentos são depreciados em períodos subsequentes. Não há qualquer racionalidade – na acepção de mensuração de ganhos de eficiência – para a comparação do lucro operacional de um período com os investimentos de capital realizados no mesmo período, já que tais investimentos serão amortizados/depreciados ao longo de vários anos, em razão do tempo de vida útil dos bens incorporados.

422. Ante a análise empreendida acima, entende-se que a relação entre o real incremento de produtividade da concessionária e o fator X é captada indiretamente, sendo mediada por tabelas de correspondência com valores e parâmetros artificiais. Portanto, a fórmula do fator X, ao prever uma variável representativa exclusivamente do número de passageiros (‘T’), carreia parte do risco de demanda para a coletividade, beneficiando indevidamente o agente privado. Assim, considera-se que a metodologia indicada para cálculo do fator X não reflete de forma adequada o ganho de produtividade do concessionário, prejudicando sua correta reversão em benefício dos usuários do serviço. Ademais, a metodologia não se presta a refletir apropriadamente os ganhos de eficiência e desconsidera os ganhos de evolução tecnológica, atendo-se unicamente – e de modo muito limitado – a ganhos de escala.

423. Tal configuração metodológica parece destoar do que preconiza o art. , § 1º, do Decreto 7.624/2011. Segundo o mencionado dispositivo,

o regime tarifário dos contratos de concessão deverá prever a transferência de ganhos de eficiência e produtividade aos usuários, e considerar aspectos de qualidade na prestação de serviço. (grifamos)

424. Uma vez evidenciado que a metodologia de cálculo do fator X contida na minuta contratual submetida à Audiência Pública 16/2011 não prevê adequadamente a transferência, aos usuários, de ganhos de eficiência e de produtividade, e a fim de resguardar o interesse público envolvido nesse processo concessório,cabe determinar à Anac que, para o regime tarifário do contrato de concessão do Aeroporto Internacional de Viracopos, utilize fórmula de reversão de ganhos de eficiência e de produtividade em favor dos usuários do serviço outorgado que efetivamente reflita o incremento de eficiência e de produtividade obtido pela futura concessionária, a teor do que dispõe o inciso X do art. 29 da Lei Geral das Concessões c/c o art. , § 1º, do Decreto 7.624/2011.

7.2.2 Reversão de ganhos de produtividade – prazo de carência para aplicação do fator X

425. Cabe registrar, ainda, que a modelagem da concessão submetida à Audiência Pública Anac 16/2011 prevê uma carência de cinco anos para o início da incidência do fator X nos reajustes tarifários. Inquirida sobre o motivo dessa especial condescendência – uma vez que, no processo de concessão do Asga, o fator X incidia mesmo sobre os períodos anteriores à operação do aeródromo –, a Agência pronunciou-se por conduto do Ofício Anac/SRE/GT-CA 2, de 21/10/2011 (peça 77, p. 4-5). Por oportuno, reproduzimos abaixo as ponderações da agência reguladora:

Comparativamente ao ASGA, a ANAC mantém seu entendimento de que a indústria aeroportuária continuará apresentando ganhos de produtividade independentemente do início ou transferência das operações e que o concessionário já deverá ter os ganhos de produtividade da indústria incorporados às suas tarifas. Não obstante, a explicação para o prazo de carência conferida em favor do futuro concessionário de Guarulhos, Viracopos e Brasília está associada a pesadas obrigações de investimento no curto prazo e à imposição de ineficiências de partida refletidas na minuta de contrato de concessão, conforme exposto a seguir:

b1) A necessidade de realização de um volume de investimentos significativo em um período de tempo consideravelmente curto para esse tipo de projeto. (...)

b2) Os aeroportos de Guarulhos, Viracopos e Brasília operam atualmente em condições de nível de serviço consideravelmente abaixo da que será exigida no contrato. Dessa forma, os concessionários terão de readequar os terminais em curto espaço de tempo, o que implicará necessariamente uma redução da produtividade. Dessa forma, o valor do fator X calculado para esses aeroportos poderia superestimar os ganhos potenciais de produtividade.

b3) A manutenção dos empregos dos funcionários da Infraero nos aeroportos concedidos (...)

426. O primeiro argumento confunde-se com o segundo, de forma que devem ser analisados em conjunto. Quanto à terceira alegação, deve-se destacar que assiste razão à autarquia reguladora quando argúi que “a manutenção dos empregos dos funcionários da Infraero nos aeroportos concedidos” é fator que compromete o potencial da concessão em gerar ganhos de produtividade, conforme comentado na subseção “Composição acionária da Sociedade de Propósito Específico (SPE)” desta instrução.

427. Extrai-se, daí, a conveniência de reiterar a proposta de recomendação à Anac no sentido de que reconsidere a obrigatoriedade de participação da Infraero na futura SPE ou que seja estabelecida na minuta de contrato cláusula prevendo a diminuição dessa participação no capital social.

428. No mérito, constata-se uma controvérsia em torno da relação entre “a necessidade de realização de um volume de investimentos significativo em um período de tempo consideravelmente curto” e a produtividade do empreendimento. De um lado, a Resolução Anac 180/2011, consoante parte da literatura especializada, remete a produtividade à razão entre custos operacionais, financeiros, administrativos, depreciação e remuneração dos bens (e não a investimentos).

429. Por outro, há doutrinadores, a exemplo de Atkinson et al. (2000: 642 apud WERNKE e LEMBECK, 2006: 5), que afirmam que: “a relação de vendas [no caso, receitas com serviços] com investimento é uma medida de produtividade, de vez que mensura a capacidade para gerar vendas com determinado nível de investimento”.

430. Em Ofício 15/2011/GT-Concessões, de 24/11/2011 (peça 155, p. 14), a Anac reporta haver desenvolvido um mecanismo de incentivo relacionado à carência para aplicação do fator X:

O funcionamento desse incentivo se daria da seguinte forma:

• para os 18 primeiros meses da concessão, o fator X seria igual a zero.

• se a concessionária conseguir realizar os investimentos iniciais obrigatórios, em conformidade com as especificações definidas no PEA e dentro do prazo previsto, a carência seria estendida até o final do 5o ano de concessão.

Essa condição suspensiva serviria como um instrumento, adicional às penalidades previstas no contrato, para assegurar que os investimentos iniciais sejam realizados dentro do prazo especificado no PEA. Outro benefício advindo da adoção dessa proposta seria o de aumentar a competitividade dos licitantes mais qualificados. Aqueles competidores que se julgarem aptos a realizar esses investimentos dentro dos 18 meses não considerariam nas suas modelagens financeiras a incidência de fator X nos 5 primeiros anos, o que os levaria a apresentar uma proposta econômica mais elevada.

431. Considerando a situação acima narrada, e tendo em vista os méritos inerentes ao sistema de fixação condicional de carência concebido pela Anac, entende-se adequada a instituição de prazo para início de aplicação do fator X.

7.3 Reversão de receitas não tarifárias em prol da modicidade tarifária

432. O art. 11 da Lei de Concessoes dispõe que “receitas alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados” poderão ser previstas em favor da concessionária, “com vistas a favorecer a modicidade das tarifas”. A esse conjunto de receitas denomina-se genericamente “receitas extraordinárias” (Acórdãos 682/2010, 683/2010 e 684/2010-TCU-Plenário), sendo que, nos EVTEA em tela, surgem como “receitas não-tarifárias” ou “receitas comerciais”.

433. As particularidades que o modal de transporte aéreo impõe ao sistema aeroportuário aparentemente recomendam uma aplicação diferenciada do preceito acima para o caso de concessões para exploração de aeroportos. Isso porque os aeródromos não podem ser utilizados isoladamente – passageiros e carga provêm e destinam-se sempre a outro campo de aviação –, fazendo com que decréscimos nos preços de acesso aos aeródromos mais movimentados aumentem ainda mais a demanda relativa por essas estruturas, em detrimento dos aeroportos menores que compõem a malha aérea, desequilibrando ainda mais a sustentabilidade de todo o sistema.

434. É possível que a solução mais intuitiva, que preceitua que as receitas não-tarifárias devam ser (parcialmente) revertidas em prol do mesmo aeroporto em que são auferidas, não se afigure ótima sob o ponto de vista do sistema aéreo. Considerando o caráter pendular desse meio de transporte – em que a grande maioria dos passageiros retorna a seu local de origem, embarcando no mesmo aeroporto em que outrora desembarcara –, parece ser plausível, à primeira vista, que a promoção da modicidade das tarifas praticadas nesses outros aeroportos favoreça os usuários do aeroporto em que as receitas comerciais foram arrecadadas.

435. Diante desses complicadores, diligenciou-se a Anac (peça 73) para que fosse esclarecido de que forma seria dado cumprimento ao art. 11 da Lei de Concessoes, ou seja, de que maneira a modicidade das tarifas seria favorecida com a exploração de atividades comerciais pela concessionária.

436. Em resposta, a Agência alega que (peças 77 e 155), objetivando conferir atendimento ao citado art. 11 da Lei 8.987/1995, os EVTEA contemplam: 1) a prestação de “contribuição variável” por parte da empresa concessionária, em percentual de sua receita bruta total, havendo “gatilho” segundo o qual o aludido percentual é majorado quando o nível de receita supera o originalmente estimado no fluxo de caixa; e 2) a estimativa de percepção de receitas comerciais já no fluxo de caixa.

437. O primeiro argumento aduzido pela Anac faz menção à “contribuição variável” que incidirá sobre o montante total de receitas tarifárias e não-tarifárias, tanto aquelas previstas quanto aquelas não previstas, e mesmo receitas imprevisíveis que ainda assim vierem a ser obtidas. No caso do Aeroporto Internacional de Viracopos, essa contribuição variável será de 5% sobre a receita bruta total. Caso as receitas totais do aeroporto superem as estimativas utilizadas no fluxo de caixa e definidas em contrato, o valor da contribuição variável incidente será de 7,5%.

438. Segundo a Agência, pretende-se que os valores dessa contribuição variável destinem-se à composição do Fundo Nacional de Aviação Civil (FNAC), criado pelo art. 63 da Lei 12.462/2011. Segundo a norma legal, os recursos do fundo serão “aplicados no desenvolvimento e fomento do setor de aviação civil e das infraestruturas aeroportuária e aeronáutica civil”.

439. A aplicação dos recursos do FNAC, pelo que entende a Anac, garantiria o atendimento ao disposto no art. 11 da Lei 8.987/1995, pois permitiria a realização de investimentos no setor de aviação civil sem que necessariamente houvesse majoração das tarifas cobradas dos usuários.

440. Sobre a cobrança da contribuição variável merecem destaques: a) a pertinência do argumento de forma a garantir o cumprimento do dispositivo legal; e b) o uso dos recursos do fundo.

441. Não assente razão à Anac quando alega que a cobrança da contribuição variável cumpre o art. 11 da Lei 8.987/1995, pois o parágrafo único, ao estabelecer que “as fontes de receita previstas neste artigo serão obrigatoriamente consideradas para a aferição do inicial equilíbrio econômico-financeiro do contrato”, deixa explícito que a modicidade tarifária prevista no caput desse artigo refere-se exclusivamente ao objeto do contrato e não ao sistema ou ao serviço público aeroportuário em geral.

442. Ressalta-se que não se contesta o mecanismo de cobrança de uma contribuição variável para manter a sustentabilidade do sistema, pois isso está na esfera de discricionariedade do poder concedente. Entretanto, não se pode afirmar que esse mecanismo cumpre o princípio da reversão da receita não tarifária em prol da modicidade tarifária, prevista no art. 11 da Lei 8.987/1995.

443. Sobre o uso dos recursos do referido fundo, a falta de regulamentação impede o emprego de eventuais recursos ali depositados. O texto do recém-editado Decreto Presidencial 7.624, de 22/11/2011, vai no sentido de afastar a mencionada inconsistência. O art. 12, § 1º, do Decreto assevera que o FNAC deverá ser regulamentado até 31 de dezembro de 2012.

444. Neste ponto, faz-se necessário destacar a relevância da adequada aplicação dos recursos a serem destinados ao Fundo Nacional de Aviação Civil, que em parte advirão da exploração do Aeroporto Internacional de Viracopos pela iniciativa privada. Para tanto, a regulamentação dos recursos que o compõem deverá primar pelo equilíbrio entre aspectos redistributivos e de eficiência, com vistas a promover a almejada autosustentabilidade do sistema. Espera-se que o FNAC desempenhe papel fundamental nessa dinâmica, na busca do desenvolvimento e fomento do setor da aviação civil e das infraestruturas aeroportuária e aeronáutica civil, em consonância com a Política Nacional de Aviação Civil (PNAC), nos termos do Decreto 6.780/2009. Os riscos não se afiguram desprezíveis, recomendando acompanhamento do citado processo por parte do Controle Externo.

445. Diante do exposto, no TC 032.786/2011-5 (concessão do Aeroporto Internacional de Guarulhos) foi proposta determinação à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República que apresente ao TCU, no prazo de 90 dias, plano de ações, contendo cronograma e indicação de responsáveis, destinado à elaboração da regulamentação do Fundo Nacional de Aviação Civil (FNAC), conforme disposto no art. 12, § 1º, do Decreto 7.624/2011. Diante disso, considera-se desnecessário elaborar idêntica proposta de encaminhamento nestes autos.

446. O segundo argumento trazido pela Anac para justificar o atendimento ao disposto no art. 11 da Lei 8.987/1995 tem como fundamento a inclusão da estimativa de receitas comerciais diretamente no fluxo de caixa da outorga. A Agência alega que, não fossem as estimativas de receitas não tarifárias estarem presentes na modelagem da concessão, as tarifas a serem cobradas dos usuários teriam que ser mais elevadas (peça 155, p. 7):

o modelo proposto prevê a incorporação das receitas comerciais já no fluxo de caixa inicial de cada projeto, tornando o valor Presente Líquido dos projetos positivo sem a necessidade de aumentar as tarifas aeroportuárias desses aeroportos (o que pode ser interpretado como reversão direta da receita comercial para o ativo, já atendendo ao dispositivo da Lei de Concessoes).

447. De fato, o princípio da modicidade tarifária restaria ofendido se a prestação do serviço fosse custeada por tarifas mais elevadas do que o necessário para assegurar a viabilidade de sua exploração. Ao tempo que a outorga da concessão comporta a exploração de atividades conexas, os ganhos econômicos decorrentes devem ser aproveitados para integração na equação econômico-financeira. A desconsideração desses ganhos infringiria a ordem jurídica, pois ensejaria desnecessariamente a elevação das tarifas impostas aos usuários.

448. Entende-se, desse modo, que, em essência, a modelagem atende ao princípio de modicidade previsto no art. 11 da Lei 8.987/1995, porquanto garante que as receitas derivadas de atividades econômicas conexas sejam usadas como fonte de custeio à prestação dos serviços.

449. Por outro lado, existe a possibilidade de que o concessionário venha a se valer de receitas não tarifárias que extrapolem as estimativas feitas pelo poder concedente no fluxo de caixa inicial da outorga. Conforme destacado no Gráfico 2, em 2030, com as premissas adotadas pela Anac, a porcentagem das receitas não tarifárias em relação à receita total será de aproximadamente 30%, abaixo da atual média mundial de 55%, destacada na Figura 3 do Relatório 4 dos EVTEA (peça 57, p. 36). Há indícios de que a gestão privada conseguirá elevar essa participação, seja pela prestação de novos serviços aos usuários (e.g. hotel, centro de convenções), pelo aumento da movimentação de passageiros e, inclusive, pelo aumento dos preços cobrados.

450. A título de exemplificação, na modelagem aplicada para o Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante (Asga), além de serem previstas receitas não tarifárias já no fluxo de caixa da outorga, foi adotado um mecanismo destinado a garantir que as receitas superiores àquelas previstas favoreçam a modicidade tarifária. Outra forma de reversão possível seria a diminuição dos preços específicos – definidos pelo art. da Lei 6.009/1973 c/c os arts. 11 e 12 do Decreto 89.121/1983 – a serem praticados pela concessionária no aeroporto. Verifica-se, assim, na modelagem da concessão do Aeroporto Internacional de Viracopos, um retrocesso quanto à aplicação do mandamento insculpido no art. 11 da Lei 8.987/1995. Os ganhos com a exploração de atividade econômica no sítio aeroportuário poderiam, por exemplo, por meio de revisões tarifárias, resultar em menores tarifas aeroportuárias.

451. Tendo em vista que o modelo adotado para o contrato de concessão não dá eficácia ao art. 11 da Lei 8.987/1995 durante a execução contratual, e tão somente garante seu cumprimento em relação aos valores estimados de receitas não tarifárias considerados no fluxo de caixa para fins de cálculo do valor de outorga, propugna-se recomendar à Anac que inclua, na minuta de contrato de concessão do Aeroporto Internacional de Viracopos, mecanismo destinado a garantir, durante a execução contratual, a reversão de receitas não tarifárias em prol da modicidade das tarifas e/ou dos preços específicos praticados no próprio aeroporto.

8. Concorrência e riscos de uso indevido do poder de monopólio

452. A necessidade de preservar – ou, em última instância, emular – o ambiente competitivo decorre do fato de que estruturas de mercado imperfeitas (i.e. oligopólios e monopólios) afiguram-se desfavoráveis aos consumidores, tanto mais intensamente quanto maior o poder de discriminação da firma ofertante. O art. 29, inciso XI, da Lei 8.987/1995 atribui ao Poder Concedente a incumbência de incentivar a competitividade da atividade outorgada.

453. No caso do setor de aviação civil, o Decreto 6.780/2009, que trata da Política Nacional de Aviação Civil (PNAC), estabelece em seu item 2.6 os objetivos e em seu item 3.6 as estratégias para a eficiência das operações da aviação civil, cabendo destacar os seguintes termos:

2 - OBJETIVOS

(...)

2.6.A EFICIÊNCIA DAS OPERAÇÕES DA AVIAÇÃO CIVIL

(...)

A obtenção de maior eficiência econômica permite a ampliação do bem-estar social e possibilita melhor alocação de recursos produtivos. A alocação eficiente dos recursos possibilita maior oferta dos serviços de transporte aéreo, o que, sob a égide dos apropriados instrumentos regulatórios, resulta na ampliação da concorrência. A maior concorrência, por sua vez, ao incentivar maiores níveis de qualidade e menores preços, age no sentido de agregar novos usuários ao modal de transporte aéreo.

(...)

3 - AÇÕES ESTRATÉGICAS

(...)

3.6.A EFICIÊNCIA DAS OPERAÇÕES DA AVIAÇÃO CIVIL

Ações Gerais

(...)

• Promover o crescimento do setor por meio da regulação eficiente do mercado, de estímulos a investimentos privados e do incentivo à concorrência, visando coibir práticas anticoncorrenciais e assegurar a prestação adequada de serviços, a modicidade dos preços e a garantia dos direitos dos usuários.

• Aprimorar o marco regulatório da aviação civil que promova, estimule e incentive a competição.

(...)

Ações Específicas

(...)

Infra-Estrutura Aeroportuária Civil

• Promover a concorrência no setor, de forma a garantir aos usuários melhor qualidade de serviços e menores tarifas.

• Promover a participação da iniciativa privada na construção, operação e exploração de aeroportos, no todo ou em partes.

• Propor medidas que permitam a utilização eficiente da infra-estrutura aeroportuária, tais como diferenciação tarifária entre os diversos aeroportos ou em um mesmo aeroporto nos horários de maior demanda.

(...)

Regulação

(...)

• Acompanhar o comportamento do mercado de transporte aéreo visando à adoção de medidas para atender a demanda com base na eficiência econômica, buscando o incremento da oferta e a ampliação da capacidade da infra-estrutura aeronáutica e aeroportuária civis.

• Apoiar o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC) no combate às infrações contra a ordem econômica no âmbito do setor de aviação civil.

454. Especificamente quanto ao setor de infraestrutura aeroportuária, faz-se mister precisar o mercado relevante, ou área de alcance (“catchment”), em que atua o aeroporto, conforme bem indicam Fiuza e Pioner (2009: 42):

Tradicionalmente as definições de mercado geográfico de aeroportos nos estudos de Departamentos de Transporte e agências reguladoras de aviação civil circunscreviam-se a delimitar áreas de influência ou de alcance (catchment) com base em tempos de acesso ao aeroporto. Por este método, busca-se uma área que englobe entre 70 e 90% dos passageiros que utilizam aquele aeroporto.

455. Analisando o caso específico dos aeródromos que atendem a demanda da região metropolitana de São Paulo, Moreno e Müller (2003) asseveram que os fatores que mais influenciam a decisão dos usuários quanto à escolha do Aeroporto Internacional de Guarulhos são: 1) tempo de acesso até o aeroporto, mormente para passageiros viajando a negócios; 2) frequência de voos diretos nos períodos de pico diários (manhã e entardecer); e 3) experiência pessoal prévia do passageiro em relação ao aeroporto. Afigura-se plausível, no entanto, considerar que razões análogas orientariam as preferências dos usuários para o aeroporto em epígrafe.

456. Adicionalmente, há de se considerar que, para o transporte doméstico de passageiros e carga, o Aeroporto Internacional de Viracopos sofre competição inter e intramodal, esta por parte dos Aeroportos Internacionais de Guarulhos e de Congonhas – aeródromos próximos da saturação, porém que se situam mais próximo do principal polo gerador de tráfego.

457. Para suplementar a capacidade de transporte aéreo internacional na região, cogita-se inserir o aeroporto de Viracopos no catchment do Aeroporto Internacional de Guarulhos mediante a implantação de uma ligação ferroviária, preferencialmente de alta velocidade, entre as duas localidades. Os efeitos dessa concorrência (Guarulhos e Congonhas) foram devidamente comentados nas seções antecedentes deste relatório, tendo sido enfrentadas no EVTEA mediante o incremento da taxa representativa do custo de oportunidade (WACC) dos particulares em relação ao aeroporto em exame.

458. Resta analisar, ainda, a questão atinente à possibilidade de construção, pela iniciativa privada, de outros aeródromos na área de alcance do Aeroporto Internacional de Guarulhos. De fato, representantes da agência reguladora confirmaram a informação de que pleitos nesse sentido foram protocolizados junto à Anac, aduzindo, contudo, que não há normatização que defina critérios e oriente os trâmites para autorizações nesse sentido.

459. Reportagens recentemente veiculadas pela imprensa dão conta de que o Decea teria concluído que “o plano apresentado pelas construtoras Andrade Gutierrez e Camargo Correa para [edificar um aeródromo internacional em] Caieiras, a 30 km do centro de São Paulo, é inviável, pois causaria interferências nos aeroportos de Cumbica, Viracopos, Congonhas e Jundiaí”. Entretanto, é possível redarguir que a conclusão acima só se revela válida para o momento presente, uma vez que a aplicação de tecnologias já existentes em outros países tornaria viável a edificação de novo aeródromos nas imediações do município de São Paulo.

460. De todo modo, a minuta contratual submetida a audiência pública (peça 168, p. 40) enquadra a hipótese de implantação de novos aeródromos no catchment do Aeroporto Internacional de Viracopos como risco exclusivo da concessionária, conforme cláusula 5.3.3 daquele documento:

5.3.3. não efetivação da demanda projetada ou sua redução por qualquer motivo, inclusive se decorrer da implantação de novas infraestruturas aeroportuárias dentro ou fora da área de influência do Aeroporto, com exceção apenas do disposto no item 5.1.3;

461. Entende-se que a cláusula transcrita atende a preocupação inicial, na qual foi percebida uma possível abertura ao concessionário em solicitar reequilíbrio econômico-financeiro em função de um novo aeroporto, caso não houvesse maior clareza na alocação dos riscos.

462. Quanto ao tráfego de passageiros e movimentação de carga, portanto, considera-se que a simulação de ambiente minimamente competitivo é garantida pela regulação tarifária exercida pela Anac. Entretanto, no concernente ao tráfego de aeronaves pelo aeródromo, entendemos que a questão afigura-se controversa. Uma vez que não se prevê regulação quanto aos valores a serem cobrados pela exploração das áreas destinadas ao abastecimento das aeronaves, existe a possibilidade do operador monopolista.

463. Argumentou a Anac, nas reuniões técnicas havidas, que o preço praticado pelo usufruto das referidas áreas é de livre formação pelo mercado, ante a presença de competitividade entre as firmas distribuidoras de combustível para as quais o uso do citado terreno é arrendado. A agência reguladora alega, ainda, que eventuais infringências à concorrência caberão ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) investigar.

464. Com efeito, observa-se que os aludidos espaços não integram o rol de “áreas essenciais destinadas aos serviços das empresas de transporte aéreo ou dos proprietários ou exploradores de aeronaves” contido no art. 12, § 1º, do Decreto 89.121/1983, o que pode sugerir a impropriedade de regulação dos preços praticados:

Art. 12. A utilização de áreas essenciais destinadas aos serviços das empresas de transporte aéreo ou dos proprietários ou exploradores de aeronaves, terá como retribuição o pagamento do preço específico referido neste Decreto.

§ 1º Para efeito deste artigo, entendem-se como áreas essenciais as destinadas à instalação de serviços próprios de apoio às operações aéreas em curso nos aeroportos e necessárias para:

a) despacho de aeronaves, passageiros e bagagens;

b) recebimento e despacho de mercadorias transportadas por via aérea;

c) manutenção de aeronaves próprias e equipamentos correlatos;

d) carga e descarga de aeronaves próprias;

e) comissaria, telecomunicações e meteorologia, quando de uso próprio;

f) venda de passagens, quando feitas diretamente pelo transportador; e

g) administração dos serviços enumerados nas letras anteriores.

§ 2º Qualquer dos serviços mencionados no parágrafo anterior poderá ser operado em "pool" pelos transportadores, proprietários e exploradores de aeronaves, ou por empresa por eles constituída com a finalidade de prestar tais serviços.

465. Por outro lado, o argumento de que existe competitividade no setor de abastecimento de aeronaves exige análise pormenorizada. Sob o prisma do funcionamento interno do aeródromo, vislumbra-se que o fato de que a área para fornecimento de combustíveis pode ser arrendada para mais de uma distribuidora – o que inclusive vem ocorrendo na prática – não elide o fato de que a futura concessionária, na qualidade de exclusiva detentora do direito de assim proceder, poderá exercer poder de monopólio quando da fixação de seus preços.

466. De acordo com a teoria econômica, caso a área seja arrendada para uma única distribuidora – caracterizando, assim, dois monopólios “consecutivos” ao longo da cadeia da prestação de serviço –, o resultado final para os consumidores (no caso, as empresas aéreas) resultará extremamente deletério, com drástica redução da demanda e incremento do preço relativamente à situação idealmente concorrencial.

467. Do ponto de vista da competição entre distribuidoras de querosene instaladas em aeroportos diversos, resta averiguar se existe possibilidade técnica (i.e. autonomia das aeronaves), operacional (i.e. necessidade de desembarque de todos os passageiros durante o abastecimento) e econômica – esta representada pelo prejuízo à viabilidade do negócio – que permita às companhias aéreas reabastecer suas aeronaves em outros aeroportos, propiciando algum grau de concorrência no setor, ainda que limitada.

468. Pronunciando-se em nota intitulada “Concessão do sistema de abastecimento de combustíveis nos aeroportos Brasileiros”, a International Air Transport Association (IATA) acrescenta que “Não há como realizar uma operação de “tankering” para 100% do volume consumido em voos acima de 1 h, sendo assim é obrigatório o abastecimento de combustível na grande maioria dos voos.” Aduz aquela associação internacional que:

A não regulamentação destes valores de arrendamento fixo e variável irá gerar um abuso por parte do operador aeroportuário, pois a cia aérea será obrigada a pagar os mesmos pela obrigatoriedade no abastecimento e não pela sua livre escolha. Fazendo uma analogia com o sanduíche no aeroporto, o passageiro tem a opção de não comer, levar o mesmo de casa, ou substituir por uma fruta ou um pacote de batatas fritas. No nosso caso além de ser obrigatório consumir o produto, ele não pode ser substituído por outro com preço inferior. (IATA, 2011)

469. Identificam-se, assim, indícios de que as áreas reservadas ao abastecimento de combustíveis para aeronaves coadunam-se com o conceito de “área essencial” insculpido no art. 12, § 1º, do Decreto 89.121/1983, uma vez que comunga características fundamentais com os demais itens daquele dispositivo – máxime o fato, ainda a comprovar, de que não haveria alternativa para o consumo do serviço em outro aeroporto.

470. Dessa forma, entende-se que, sem recorrer a pesquisas e estudos específicos sobre o tema, não é possível afirmar conclusivamente sobre a suficiência da competitividade eventualmente existente entre distribuidoras de combustível situadas em aeroportos diferentes. Nesse diapasão, em atenção aos itens 2.6 e 3.6 do Decreto 6.780/2009, foi proposta, nos autos do TC 032.786/2011-5, relativo ao Aeroporto Internacional de Guarulhos, recomendação à Casa Civil da Presidência da República, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (SAC) e à Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) para que avaliassem a oportunidade e conveniência de incorporar as áreas destinadas ao abastecimento de combustível de aviação no rol de “áreas essenciais” de que trata o art. 12, § 1º, do Decreto 89.121/1983, ante o risco de que a concessionária a operar o aeroporto viesse a exercer poder de fixação de preços em níveis de monopólio. Diante disso, considera-se desnecessário elaborar idêntica proposta de encaminhamento nestes autos.

9. Conclusões

471. Segundo preveem os estudos de viabilidade apresentados pela Anac, o Aeroporto Internacional de Viracopos, em Campinas/SP, se tornará o maior do país em 2023. Com a previsão de três novas pistas e um novo terminal de passageiros, espera-se que a empressa concessionária assuma vultosos investimentos nos 30 anos de vigência do contrato. Até o fim desse período, passarão por Viracopos, ainda segundo os EVTEA, cerca de 90 milhões de passageiros todos os anos, 16 vezes mais que o fluxo observado em 2010.

472. O Aeroporto Internacional de Viracopos fica a 20 km do centro de Campinas e a 95 km do centro de São Paulo. Em parte devido ao esgotamento da capacidade do Aeroporto de Congonhas e à superlotação do Aeroporto Internacional de Guarulhos, a demanda por Viracopos apresenta grande crescimento nos últimos anos. Pelo que consta dos EVTEA apresentados ao TCU, a Anac espera um aumento ainda mais significativo da demanda de Viracopos nos próximos anos. Os riscos associados às estimativas de demanda feitas pela Anac foram apontados por esta Sefid-1 neste relatório de fiscalização.

473. Diante de sua relevância e de suas peculiaridades, o processo de outorga do Aeroporto Internacional de Viracopos deve primar pelos princípios da transparência, da isonomia e da publicidade, de forma a conferir estabilidade e segurança jurídica aos atores envolvidos, máxime aos usuários dos serviços de transporte aéreo. Os resultados dessa desestatização conduzida pelo Poder Executivo, além de serem especialmente importantes para que seja atingido um nível de serviço adequado para os passageiros e empresas de transporte aéreo, serão determinantes para o equacionamento de um dos principais gargalos da infraestrutura nacional de transporte e para a revisão do modelo de gestão e governança dos aeroportos brasileiros.

474. Conforme se depreende da introdução e do histórico desta instrução, o processo de concessão em epígrafe contou com o mais alto grau de prioridade por parte das equipes técnicas da Sefid-1, Secob-1 e Secex-8. Em virtude das indefinições encontradas pelos auditores dessas unidades do TCU em diversos pontos do projeto, foi constatada a necessidade de expedição de diligências saneadoras com o fito de aclarar os pontos controversos e suprir as lacunas informacionais detectadas.

475. Com esse mesmo escopo e em prol do princípio da celeridade processual, os trabalhos auditoriais envolveram reuniões presenciais com representantes da SAC/PR, da Anac, do BNDES e das firmas de consultoria comissionadas para a produção dos estudos técnicos. Ao longo do trabalho, questões formais foram solucionadas em contatos pontuais por meio telefônico e por e-mail. Nesse aspecto, é de se ressaltar que as equipes compostas por representantes da SAC/PR, da Anac, do BNDES e da EBP se mostraram diligentes no sentido de atender os inúmeros questionamentos apresentados pelo corpo técnico deste Tribunal no âmbito deste processo, de tal forma que a interação entre as equipes técnicas gerou ganhos recíprocos que tiveram como reflexo o aprimoramento dos estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental (EVTEA) apresentados pela Anac – antes mesmo de seu efetivo julgamento pelo Plenário do TCU.

476. Os EVTEA têm por finalidade nortear a formulação das propostas dos concorrentes, obter estimativas razoáveis quanto ao valor econômico do objeto licitado e subsidiar a decisão do poder concedente quanto à própria realização do certame. Por sua vez, o exame desenvolvido pelo TCU objetiva aferir a regularidade, consistência e exatidão dos valores, estudos e licenças relativos aos aspectos técnicos, econômicos, financeiros e ambientais, entre outros, que caracterizam a concessão para ampliação, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de Viracopos.

477. Durante a análise dos EVTEA pelo TCU, identificou-se que três importantes premissas adotadas no modelo careciam de embasamento legal: a) criação de tarifa de conexão; b) alteração do percentual do Adicional de Tarifa Aeroportuária (Ataero); e 3) autorização para participação da Infraero em capital de empresa privada. Tais lacunas somente foram supridas em 23 de novembro de 2011 – quarenta e um dias, portanto, depois da entrega dos estudos ao TCU –, com a publicação da Medida Provisória 551/2011.

478. Quanto a esse ponto, chama atenção o fato de o poder concedente entabular processo de concessão de três dos maiores aeroportos do país, por período que varia de 20 a 30 anos, anteriormente à definição do respectivo modelo concessório e das correspondentes alterações no marco legal. Em vez de conferir a almejada celeridade, tal procedimento introduz considerável instabilidade ao processo concessório, inclusive quanto às indefinições que tanto obstaculizam a conferência fiscalizatória constitucionalmente atribuída a esta Corte de Contas. .

479. Nesse sentido, esta Unidade Técnica propôs determinação, nos autos do processo de fiscalização da concessão do Aeroporto Internacional de Guarulhos (TC 032.786/2011-5), para que a Anac se abstenha de enviar ao Tribunal de Contas da União estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental contendo premissas desprovidas de amparo legal e regulamentar, bem assim antes de concluídas as providências internas que confiram feição final ao projeto de concessão. Dessa forma, busca-se elidir as copiosas vicissitudes em que incorrem os processos de desestatização sempre que são apresentados a esta Corte com evitáveis lacunas em sede de formulação de políticas públicas, isto é, antes que o processo decisório do poder concedente esteja devidamente concluído.

480. Sobre a obrigatoriedade da participação da Infraero na composição acionária da futura SPE, entende-se que as atividades da concessionária resultariam mais bem alinhadas aos interesses públicos em decorrência da diligente atuação da agência reguladora do setor do que pela pretendida participação direta de empresa estatal na SPE, representando a injustificada permanência da Infraero no arranjo societário um desnecessário risco à concessão para prestação do serviço público nos aeroportos.

481. Esta unidade técnica propõe, assim, recomendação à Anac para que reconsidere a obrigatoriedade de participação da Infraero na futura SPE ou, ainda, que seja estabelecida, no edital e na minuta de contrato, cláusula prevendo a diminuição dessa participação no capital social.

482. Quanto ao mérito do processo, convém decompor a análise dos EVTEA no que se refere às viabilidades técnica, econômico-financeira e ambiental do empreendimento, bem assim aos fundamentais requisitos mínimos de qualidade de prestação do serviço ao usuário.

483. No que tange à análise técnica, foram descritos o objeto, tanto no lado ar quanto no lado terra, do empreendimento, a coerência das premissas e das soluções empregadas pelo poder concedente quanto às obras do poder público e da concessionária, bem como das principais ampliações de infraestrutura e desapropriações. Foram também investigados os planos de transição, de gestão da infraestrutura (PGI), de qualidade do serviço (PQS) e a estratégia para a Copa do Mundo de 2014.

484. A análise das estimativas de investimento que servem de entrada para a análise econômico-financeira, levada a efeito pela diligente Secob-1, revelou que a elaboração do projeto em apreço adotou como premissas valores superiores aos observados em contratos firmados pela própria Infraero, na manutenção e expansão de outros aeródromos públicos. Assim, detectaram-se superestimativas de preço com relação ao pátio de aeronaves, pontes de embarque, terminal de passageiros, acesso terrestre e estacionamento de veículos, instalações de carga aérea e de suporte à aviação, bem com o dos projetos associados aos investimentos.

485. Quanto à inadequação dos montantes atribuídos aos futuros investimentos a cargo da concessionária, observa-se que a Anac deixou de promover, quando da remessa da derradeira versão do fluxo de caixa do projeto (arquivo GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v9.7.xlsm), os ajustes preconizados pela Secob-1 e transcritos nesta instrução. Em razão disso, e ante o caráter imprescindível desses ajustes para a garantia do interesse público, afigura-se imperioso determinar a correção dos estudos como condição sine qua non para publicação do instrumento convocatório.

486. Quanto ao modelo econômico-financeiro proposto, observa-se que a Anac adotou o modelo de price cap, estabelecendo um preço teto para as tarifas que serão reajustadas pela inflação do período, por um fator que capte a produtividade (fator X) e outro que meça a qualidade (fator Q) de maneira a incentivar o concessionário a investir e manter a qualidade do serviço prestado. Para estabelecer o valor mínimo da outorga foi elaborado fluxo de caixa do empreendimento com base em premissas econômicas e estudos de demanda que sustentam as estimativas de receita, de despesas operacionais e de investimentos.

487. Ao longo da análise pela Sefid-1, foram feitas correções e ajustes já incorporados à versão final do estudo, relacionados, basicamente, à depuração do fator X do fluxo de caixa do empreendimento, À alteração do custo de oportunidade (WACC) estimado para o projeto e ao ajuste da forma de cálculo do capital de giro do primeiro ano da concessão.

488. Quanto à impropriedade consistente na inclusão do fator X deprimindo as receitas no fluxo de caixa do projeto, travou-se intensa discussão com a equipe técnica da agência reguladora, a qual alegava a legitimidade do mencionado procedimento por tornar as previsões dos EVTEA supostamente “mais realistas”. Por fim, o Poder Concedente aquiesceu em sanear a estimativa, retirando o aludido fator X das premissas dos EVTEA e reservando-o aos termos do edital e contrato.

489. Cabe ressaltar que os consórcios constituídos para participar da concorrência disporão das estratégias de mercado para atrair consumidores, entre as quais se destacam a publicidade (marketing), a busca pela eficiência (minoração de custos operacionais) e a redução tarifária que melhor se adaptem às suas aspirações. Os concorrentes potenciais possuem flexibilidade para apresentarem propostas vantajosas ou eficientes a partir de diversas combinações em termos de demanda, eficiência construtiva ou gerenciamento de custos operacionais e/ou financeiros, como gestão de contratos com terceiros e da sua dívida contraída.

490. No tocante aos estudos ambientais, a unidade especializada identificou falta de clareza na alocação dos riscos ambientais que devem ser sanadas com a correção no edital e minuta de contrato. Dessa forma, foram propostas, entre outras providências, determinações voltadas à melhor alocação dos riscos ambientais. Considerou-se pertinente, ainda, recomendar a criação de um banco de dados para subsidiar a análise dos custos ambientais de futuros projetos de concessões aeroportuárias e criar indicadores ambientais para avaliar o desempenho da gestão ambiental das concessionárias e dos demais aeroportos públicos.

491. Relativamente à questão da qualidade do serviço prestado – fator que guarda intrínseco liame com o correto dimensionamento do aeroporto –, identificou-se a necessidade de determinar à agência reguladora que elabore plano de ação visando à definição de metodologias de mensuração e de padrões de desempenho do nível de serviço ofertado aos usuários. Pretende-se, com isso, assegurar que a regulação exercida sobre a outorga seja realizada de forma objetiva e efetiva em prol da adequada prestação do serviço aos usuários dos aeroportos, ex vi do que preconiza o art. , caput e § 1º, da Lei 8.987/1995.

492. Ademais, nota-se que dois itens relacionados diretamente com a fruição do serviço outorgado – quais sejam, o conforto e a disponibilidade de assentos e a disponibilidade de vagas de estacionamento – são valorados em nível inferior aos demais quesitos, razão pela qual recomendamos à Anac que reveja essa desarmonia.

493. Por fim, tendo em vista que para o leilão destinado às concessões dos aeroportos internacionais de Brasília, Viracopos e Guarulhos será adotado o mesmo instrumento convocatório e, provavelmente, minutas contratuais semelhantes, propõe-se, com fulcro nos arts. 33 e 36 da Resolução - TCU 191/2006, o apensamento dos presentes autos ao TC 032.786/2011-5. Com isso, em nome do princípio da economia processual, a análise de 2º estágio de fiscalização (art. 7º, inciso II, da IN - TCU 27/1998) das três outorgas poderá ser feita de maneira conjunta.

494. Em face do exposto, entende-se que as impropriedades identificadas no exame do presente processo podem ser sanadas oportunamente pelo poder concedente, anteriormente à publicação do edital de licitação. Assim, conclui-se que o primeiro estágio de fiscalização da concessão do Aeroporto Internacional de Viracopos, previsto na IN - TCU 27/1998, art. 7º, inciso I, pode ser aprovado com as ressalvas acima, sem prejuízo de se proporem determinações e recomendações à Anac, cujo cumprimento será verificado por este Tribunal quando da análise do segundo estágio de fiscalização.

10. Volume de recursos fiscalizados

495. O Volume de Recursos Fiscalizados (VRF) nos processos de fiscalização do TCU tem seus critérios de registro disciplinados pela Portaria TCU 222/2003. Estabelecendo a forma de cálculo do valor dos contratos de concessão para prestação de serviços públicos, a Decisão 587/2001-TCU-Plenário prevê que o VRF corresponde, em casos como o presente, à receita estimada pelo prazo de concessão.

496. Conforme consignado na planilha representativa do fluxo de caixa do empreendimento, o somatório da receita durante a vigência do contrato totaliza o montante de R$ 51,7 bilhões em valores correntes. O valor presente dessas receitas, considerada taxa de desconto definida para o projeto (8%), perfaz R$ 13,2 bilhões.

11. Benefícios de controle

497. A sistemática de quantificação e registro dos benefícios das ações de controle externo foi instituída pela Portaria TCU 59/2004. Parte do benefício de controle decorrente da análise ora apresentada classifica-se como “efetivo” (Portaria TCU 59/2004, art. 2º, inciso V), uma vez que “antecipado no âmbito administrativo em razão de processo em andamento no TCU”; outra parcela do benefício auferido é do tipo “estimado” (Portaria TCU 59/2004, art. 2º, inciso III), pois “esperado em função de proposta formulada pela unidade técnico-executiva, mas ainda não apreciada pelo Tribunal”.

498. Ainda de acordo com o anexo da citada Portaria, tem-se que também foram alcançadas “compatibilização do objeto contratado com as especificações ou com o projeto” (item 2.11) e “incremento da confiança dos cidadãos nas instituições públicas” (item 3.8).

499. No caso específico da concessão em tela, o benefício efetivo se classifica como melhoria, eis que sua “quantificação em termos financeiros é inviável”. Isso ocorre porque os efeitos das medidas promovidas em razão da intervenção da Unidade Técnica (retirada do fator X do fluxo de caixa, incremento na taxa de desconto etc.) interrelacionam-se de forma cumulativa no fluxo de caixa do projeto.

500. Exemplificando, a aludida retirada do fator X indevidamente inserido no fluxo de caixa do projeto implica no incremento do valor de outorga em R$ 813 milhões; a elevação do WACC, realizada logo em seguida, deprime em R$ 857,4 milhões o lance mínimo já ajustado. Caso a correção do WACC não incidisse sobre o resultado do ajuste anterior, seu desdobramento se restringiria a abater R$ 652 milhões do valor de outorga (e não R$ 857,4 milhões).

501. Aduzindo as consequências das demais correções e considerando que a adequação do nível de receitas acarreta reajustes na estimativa de impostos devidos (e correspondente compensação tributária), do próprio capital de giro etc., tem-se como corolário o decesso no valor de outorga final, dos R$ 521 milhões originalmente estimados pela Anac para os R$ 436,9 milhões resultantes da última versão dos EVTEA.

502. Sublinhe-se, assim, que nem toda intervenção das Unidades Especializadas do Tribunal acarretam o incremento do valor de outorga, uma vez que o fim almejado pela atividade fiscalizatória corresponde precipuamente à correta precificação do empreendimento, com vistas a auferir sua viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental em sede de concessão do serviço público, com especial enfoque para a qualidade do serviço ofertado ao usuário final.

503. Outrossim, o benefício total do procedimento fiscalizatório ora levado a efeito excede em muito o carreado ao valor de outorga até o momento, uma vez que engloba outros fatores ainda não incorporados ao fluxo de caixa do projeto. Entre esses fatores, notabiliza-se a readequação no valor dos investimentos – cuja necessidade encontra-se bem demonstrada pelo parecer da Primeira Secretaria de Fiscalização de Obras (Secob-1) –, sem o qual a licitação em referência não poderá obter seguimento.

504. A superestimativa total constatada pela Secob-1, conforme seção 6.4.6.1 desta instrução, perfaz R$ 2.737 milhões de reais, caso avaliada em valores correntes. Considerado à luz do cronograma físico-financeiro integrante do EVTEA e trazido a valor presente mediante a taxa de desconto do projeto (8% a.a.), o valor das superestimativas totaliza R$ 1.303 milhões.

12. Proposta de encaminhamento

505. Ante todo o exposto – e ressaltando-se o valoroso apoio das secretarias especializadas Secex-8 e Secob-1 na análise da documentação apresentada pela Anac – submetem-se os autos à consideração superior, propugnando, com fulcro no art. 258, inciso II, do Regimento Interno do TCU c/c o art. 7º, inciso I, da IN - TCU 27/1998, a remessa do presente processo ao Exmo. Sr. Ministro-Relator Aroldo Cedraz com a seguinte proposta de encaminhamento:

a) aprovar com ressalvas o primeiro estágio de fiscalização da presente outorga de concessão para a ampliação, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de Viracopos, em Campinas/SP, condicionando a publicação do edital à adoção, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, das seguintes providências pela Agencia Nacional de Aviacao Civil:

a.1) em obediência aos princípios da economicidade e da eficiência, e com fulcro nos arts. da Lei 8.666/1993 e 15, inciso II, da Lei 8.987/1995, deduza de suas estimativas de investimentos alocados para a futura concessionária os valores de R$ 533,18 milhões na Fase 0, R$ 180,16 milhões na Fase 1, R$ 407,50 milhões na Fase 2, R$ 1.213,16 milhões na Fase 3 e R$ 403,15 milhões na Fase 4,correspondentes às superestimativas apuradas pela 1ª Secretaria de Fiscalização de Obras, nos termos do parecer acostado à peça 162 dos autos (parágrafo 291);

a.2) em virtude do disposto no art. 14, inciso II, do Decreto 7.624/2011 e do que consta nos estudos de viabilidade ambiental apresentados a este Tribunal:

a.2.1) inclua na minuta contratual o dever de a concessionária cumprir integralmente as condicionantes ambientais ainda não atendidas das licenças prévias e de instalação já obtidas pelo poder concedente (parágrafo 334);

a.2.2) especifique na minuta contratual a quem será imputado o ônus pelo atraso nas obras decorrente da demora de obtenção de licenças ambientais quando os prazos de análise do órgão ambiental responsável pela emissão das licenças ultrapassarem as previsões legais (parágrafo 343);

b) determinar à Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac), com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que, em relação ao processo de outorga do Aeroporto Internacional de Viracopos, em Campinas/SP:

b.1) a fim de resguardar a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários do aeroporto, nos termos do art. , caput e § 1º, da Lei 8.987/1995, elabore e envie ao TCU, no prazo de 150 (cento e cinquenta) dias, plano de ação, incluindo atividades, prazos e responsáveis, voltado à implementação de providências destinadas ao estabelecimento: 1) das métricas de utilização para as instalações do lado ar do aeroporto e; 2) dos padrões de desempenho dos Indicadores de Qualidade de Serviço adotados para a concessão; informando, inclusive, o prazo previsto para a realização das respectivas consultas ou audiências públicas (parágrafos 367 e 380);

b.2) para o regime tarifário do contrato de concessão, utilize fórmula de reversão de ganhos de eficiência e de produtividade em favor dos usuários do serviço outorgado que efetivamente reflita o incremento de eficiência e de produtividade obtido pela futura concessionária, a teor do que dispõe o inciso X do art. 29 da Lei 8.987/1995 c/c o art. , § 1º, do Decreto 7.624/2011 (parágrafo 424);

c) recomendar à Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac), com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que, no que concerne ao processo de outorga do Aeroporto Internacional de Viracopos, em Campinas/SP:

c.1) reconsidere a obrigatoriedade de participação da Infraero na futura SPE ou estabeleça, na minuta de contrato, mecanismo que possibilite e estimule a diminuição gradativa dessa participação no capital social da concessionária (parágrafo 148);

c.2) inclua na minuta de contrato de concessão as especificações técnicas essenciais para a caracterização dos investimentos mínimos obrigatórios em obras e equipamentos, compatíveis com o padrão de qualidade adotado como referência nas estimativas de custos apresentadas no estudo de viabilidade, contendo, além das áreas mínimas previstas para cada componente, o padrão de acabamento e a qualidade dos materiais, bem como qualquer outra informação necessária para subsidiar a elaboração das propostas pelos proponentes (parágrafo 301);

c.3) adote no Plano de Exploração Aeroportuária a área total mínima de 59.000 m² para o novo terminal de passageiros, conforme previsto nos estudos de viabilidade para a Fase 0 e de forma a atender a demanda na hora-pico (parágrafo 302);

c.4) revise o Plano de Exploração Aeroportuária de forma que o documento reflita os parâmetros utilizados nos estudos de viabilidade, de forma a assegurar tanto a consistência dos documentos quanto o adequado dimensionamento das áreas disponíveis para os usuários do aeroporto (parágrafo 303);

c.5) inclua na minuta de contrato de concessão mecanismo destinado a garantir, durante a execução contratual, a reversão de receitas não tarifárias em prol da modicidade das tarifas e/ou dos preços específicos praticados no próprio aeroporto (parágrafo 451);

c.6) reconsidere a fixação do padrão mínimo para os itens “conforto e disponibilidade de assentos no saguão de embarque e outras áreas públicas”, e “disponibilidade de vagas de estacionamento”, elevando-os de forma a harmonizá-los com o limite mínimo imposto aos demais indicadores de qualidade do aeroporto a serem aferidos por meio de pesquisa de satisfação dos passageiros (parágrafo 394); e

d) apensar os apartados TC 034.222/2011-1 (Secob-1) e TC 034.226/2011-7 (Secex-8) ao presente processo, com fulcro no art. 33 c/c o art. 36 da Resolução TCU 191/2006, apensando, em seguida e sob o mesmo pálio, este feito ao TC 032.786/2011-5 (concessão do Aeroporto Internacional de Guarulhos), para análise do edital e da minuta contratual, por ocasião do segundo estágio de fiscalização de que trata o art. 7º, inciso II, da IN - TCU 27/1998 (parágrafo 20);

e) enviar cópia do acórdão que vier a ser proferido pelo Plenário deste Tribunal, bem como do relatório e do voto que o fundamentarem, à Casa Civil da Presidência da República; à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (SAC/PR); à Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac); e ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES);

f) restituir os autos à Sefid-1 para que prossiga o acompanhamento do processo de concessão para a ampliação, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de Viracopos, localizado em Campinas/SP.

[...]”.

2. Os dirigentes da Sefid-1 manifestaram-se de acordo com a proposta da instrução.

É o Relatório.

VOTO

Trago à apreciação deste Plenário, para exame conjunto, processos de acompanhamento do 1º estágio de concessão de três aeroportos conduzida pela Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac), com a supervisão da Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (SAC/PR): (a) Aeroporto Internacional Governador André Franco Montoro, localizado no município de Guarulhos/SP (TC 032.786/2011-5); (b) Aeroporto Internacional Presidente Juscelino Kubitschek, localizado em Brasília/DF (TC 032.696/2011-6); e (c) Aeroporto Internacional de Viracopos, localizado em Campinas/SP (TC 032.695/2011-0).

2. Embora o presente processo trate especificamente do Aeroporto de Viracopos, localizado no município de Campinas/SP, justifica-se a apreciação conjunta das concessões dos três aeroportos em face da existência de premissas comuns adotadas pela Anac para elaboração dos estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA) e das peculiaridades das regras para os leilões em que serão outorgadas as referidas concessões, as quais vinculam o resultado final de cada leilão ao resultado dos demais certames. Embora um mesmo licitante possa participar dos três leilões, está vedada a outorga de mais de um aeródromo ao mesmo participante. Assim, na hipótese em que uma mesma sociedade ofertar o maior lance em dois ou mais dos referidos leilões, a definição do aeródromo a ser adjudicado ocorrerá de acordo com um algoritmo de maximização do valor total arrecadado para o conjunto das três licitações, a ser estabelecido em edital.

3. O presente acompanhamento traz ainda questões similares já discutidas no TC 034.023/2010-0, que cuida do acompanhamento da outorga de concessão da construção parcial, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante – RN – ASGA. Referido processo é da relatoria do eminente Ministro Valmir Campelo e teve seu primeiro estágio julgado mediante o Acórdão 939/2011-TCU-Plenário.

4. Endosso as palavras do Relator proferidas por ocasião do julgamento do referido acórdão e também chamo a atenção para a relevância, especificidade e complexidade das outorgas em exame. Destaco ainda a importância das concessões para o equacionamento do forte ritmo do crescimento da demanda do fluxo de passageiros do setor aéreo, que tenderá a se intensificar com a proximidade da Copa do Mundo de 2014 e dos Jogos Olímpicos de 2016.

5. O novo modelo de investimento, iniciado com a concessão do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante traz inúmeros desafios. Faz-se necessário assegurar, tanto para governo quanto para os investidores da iniciativa privada, um modelo de governança dos aeroportos que assegure um ambiente de segurança jurídica e divisão adequada dos riscos envolvidos entre as partes. Para os cidadãos, além do cálculo do valor mínimo das outorgas que assegure a adequada remuneração dos investimentos públicos já realizados, faz-se necessário que os contratos a serem firmados permitam aos órgãos controladores exigir dos investidores a adequada qualidade dos investimentos a serem feitos e, principalmente, dos serviços aeroportuários oferecidos aos usuários finais.

6. Nesse contexto, entendo pertinente destacar a contribuição do Tribunal nesse complexo processo das três outorgas de aeroportos, que mobilizou sua equipe técnica para examinar, em prazo reduzido, a documentação e as informações fornecidas pela Anac. A cooperação entre o poder concedente e o TCU permitiu que as três concessões pudessem ser apreciadas na presente sessão Plenária e aumentem, em consequência, a segurança jurídica dessas desestatizações.

7. Destaco, contudo, a excepcionalidade do esforço e das condições em que o trabalho foi empreendido pelas unidades técnicas da Sefid-1, Secob-1 e Secex/8. Em que pese a alta prioridade dada aos trabalhos, os exames demandaram esforço adicional em face das dificuldades relatadas na instrução da Sefid-1:

(a) diversas premissas dos estudos foram encaminhadas sem a devida fundamentação, as quais foram solicitadas por meio de diligências;

(b) várias planilhas encaminhadas ao Tribunal continham informações divergentes do conteúdo dos relatórios;

(c) foram remetidos a esta Corte de Contas estudos, documentos e relatórios sem amparo jurídico para relevantes premissas do projeto. Tanto o Decreto 7.624/2011, que regulamenta as concessões de novos aeroportos, quanto a Medida Provisória nº 551/2011, a qual altera a Lei nº 5.862, de 12 de dezembro de 1972, permitindo a participação da Infraero em outras sociedades empresarias, só foram publicados em 23/11/2011;

(d) durante a análise dos EVTEA pelo TCU, identificou-se, ainda, que duas importantes premissas adotadas no modelo careciam de embasamento legal: (d.1) criação de tarifa de conexão; e (d.2) alteração do percentual do Adicional de Tarifa Aeroportuária (Ataero). Tais lacunas somente foram supridas em 22/11/2011, com a edição da Medida Provisória 551/2011.

8. O encaminhamento de informações incompletas ou inconsistentes, conforme destacado pela unidade técnica, acarretará a necessidade de medidas saneadoras, reuniões técnicas e outras interlocuções que oneram demasiadamente os escassos recursos da secretaria deste Tribunal e podem trazer ainda como prejuízo adicional o custo de imagem incorrido por este TCU por, em tese, retardar o processo de concessão, caso as conclusões dos exames demandem do Poder Concedente uma série de complementações e correções dos estudos.

9. Pertinente, assim, esclarecer à Anac sobre a excepcionalidade das circunstâncias em que os três processos foram examinados pelo Tribunal e determinar à Agência que somente envie ao Tribunal de Contas da União os estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental do empreendimento em sua versão final, contendo elementos definitivos, completos e atualizados. Uma vez que tal determinação foi discutida no âmbito do TC 032.786/2011-5 (concessão do Aeroporto Internacional de Guarulhos), torna-se desnecessário elaborar idêntica proposta de encaminhamento nestes autos.

10. Entendo relevante destacar que tais limitações somente puderam ser mitigadas em face do processo interativo de cooperação governo-governo que trouxe como resultados ganhos recíprocos. Conforme informou a Sefid-1, o poder concedente, cuja postura merece ser enaltecida, aprimorou inúmeros pontos dos EVTEA a partir dos questionamentos e das críticas efetuadas no âmbito desta Corte.

11. A alta complexidade dos estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA) impõe ao TCU a avaliação da conformidade dos procedimentos, das premissas e dos cálculos adotados pelo concedente às normas legais que regem a concessão, bem como a avaliação dos riscos associados ao certame licitatório e à execução do contrato. Para os riscos relevantes identificados, são necessárias medidas adequadas para mitigá-los, com adequada partição de tais riscos entre o setor público e o investidor privado.

12. Conforme informado pela unidade técnica, os estudos que balizaram a repartição de riscos estão sintetizados no Relatório 9 – Matriz de Riscos. Os riscos foram divididos como sendo: de projeto de engenharia, de construção, de performance, operacionais, de demanda, ambientais e de passivos. Os riscos de término antecipado, tratando de temas como anulação, encampação e caducidade, foram previstos em cláusulas específicas da minuta do contrato de concessão.

13. Os riscos atribuídos ao Poder Concedente, que ensejarão revisão extraordinária, são, entre outros, as mudanças no projeto básico por solicitação da Anac, restrição operacional decorrente de decisão ou omissão de entes públicos, criação de benefícios tarifários ou extinção de tarifas aeroportuárias, custos relacionados aos passivos trabalhistas, fiscais, previdenciários, cíveis ou outros relacionados a fatos anteriores à data da eficácia do contrato de concessão, e custos relacionados a passivos ambientais não originados ou não conhecidos antes da publicação do edital.

14. Salvo os riscos expressamente alocados ao Poder Concedente no contrato, que poderão ensejar a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, a concessionária será responsável por todos os demais riscos relacionados à concessão, entre os quais se destacam: aumento de preços dos insumos para a execução de obras (exceto os decorrentes de mudanças tributárias), não efetivação ou variação da demanda projetada, situação geológica diferente da prevista para a execução de obras, aumento do custo de capital decorrente da elevação das taxas de juros e da variação das taxas de câmbio e custo de eventual rescisão dos contratos de cessão de espaços em vigor na data de eficácia do contrato de concessão.

15. Apresento, a seguir, uma visão geral do objeto concedido. Em seguida, em face da extensão e complexidade da matéria, passo a discutir aspectos que julgo mais relevantes no minucioso exame empreendido pelas unidades técnicas do Tribunal destacando, em especial, aqueles que têm maior impacto no cálculo do valor mínimo da outorga, na modicidade das tarifas e na qualidade dos serviços e dos investimentos planejados.

II – Objeto

16. A concessão em exame tem por objeto a ampliação, manutenção e exploração da infraestrutura do Aeroporto Internacional de Viracopos. A concessão terá um prazo de 30 anos, sem possibilidade de prorrogação, exceto para fins de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato decorrente de riscos de responsabilidade do Poder Concedente, limitado ao prazo máximo de cinco anos.

17. Está prevista a celebração de contrato entre a Anac e a concessionária, uma Sociedade de Propósito Específico (SPE) constituída na forma de sociedade por ações, a qual será integrada por uma participação majoritária do acionista privado e minoritária da Infraero.

18. O objeto da concessão é detalhado no item 3 do Plano de Exploração Aeroportuária (PEA) compreende, em síntese, as seguintes atividades:

a) prestação de serviços de infraestrutura aeroportuária (embarque e desembarque de passageiros; pouso e permanência de aeronaves; armazenagem e capatazia; e demais serviços de manutenção de todo o complexo aeroportuário);

b) exploração de atividades econômicas acessórias, diretamente por meio de subsidiária integral ou mediante contratação de terceiros; e

c) realização dos investimentos necessários para atender a demanda e a segurança operacional do complexo aeroportuário.

19. Não constituem objetos da concessão, conforme descrito no item 3.2 do PEA, a prestação dos serviços aeronáuticos, os quais continuarão a ser prestados pelo Departamento de Controle do Espaço Aéreo (Decea) ou por entidade por ele indicada, o fornecimento de equipamentos relacionados aos serviços aeronáuticos, bem como quaisquer serviços relacionados a áreas destinadas ao Comando da Aeronáutica. Sendo assim, a responsabilidade pela operação da torre de controle de tráfego aéreo permanecerá com a Infraero.

20. O objeto do contrato de concessão será executado em duas fases, sendo a primeira com prazo total de até 18 meses e subdividida em fases I-A e I-B, e a segunda pelo prazo restante da concessão, da seguinte forma:

a) Fase I-A: fase de transição da manutenção e exploração do aeroporto pela Infraero para a concessionária. Essa fase é subdividida em três estágios, conforme detalhado na Seção V da minuta contratual. O primeiro estágio consiste na elaboração, pela concessionária, do Plano de Transferência Operacional (PTO) por meio do qual ela demonstrará para a Anac a sua capacidade para assumir todas as atividades relacionadas à operação aeroportuária. O Estágio 2 inicia-se a partir da aprovação do PTO pela Anac. Nesse estágio, a operação ainda continua a cargo da Infraero, mas com o acompanhamento direto dos prepostos da concessionária, os quais desfrutarão de acesso livre a todas as instalações do complexo aeroportuário. Já no estágio 3, a concessionária assume a responsabilidade pela operação do aeroporto. É nesse último estágio em que haverá a cessão de funcionários da Infraero para a concessionária;

b) Fase I-B: fase de ampliação do aeroporto pela concessionária para adequação da infraestrutura e do nível de serviços; e

c) Fase II: compreende as demais fases de ampliação, manutenção, exploração do aeroporto, para atendimento aos parâmetros mínimos de dimensionamento previstos no PEA.

21. Também estão relacionados no PEA os elementos aeroportuários obrigatórios, incluindo instalações e equipamentos necessários para a regular operação do Aeroporto Internacional de Brasília, tais como: sistema de pistas, sistema viário, sistema terminal de passageiros, estacionamento de veículos, pátios de aeronaves de aviação regular e não regular, área de estacionamento de equipamentos de rampa, central de utilidades, sistema de carga aérea, sistema de aviação geral, sistema de apoio, serviço de salvamento e combate a incêndio, parque de abastecimento de aeronaves, sistema industrial de apoio (incluindo o sistema administrativo e de manutenção), sistema de companhias aéreas, sistema de infraestrutura básica, sistema comercial externo, sistema de atendimento aos usuários e infraestrutura de suporte às atividades de órgãos e entidades públicas.

22. Faz parte do detalhamento do objeto da concessão contido no PEA a relação das atividades acessórias que poderão ser exploradas pela concessionária, com vistas a auferir receitas não tarifárias, tais como: concessão de serviços auxiliares; varejo e alimentação; concessão de áreas para escritório, armazenagem de cargas, zona de processamento de exportação, hotéis e centros de convenção; serviços ao passageiro (locação de automóveis, estacionamento, cinema, salas de reunião e hotel de trânsito) e outros (carregadores, transporte aeroporto-hotel, city tour, serviços de consultoria em aeroporto, telefonia e acesso à Internet). A exploração de atividades não previstas no edital depende de prévia autorização da Anac.

III – Adicional de Tarifa Aeroportuária (Ataero)

23. O primeiro ponto que merece destaque no exame empreendido pela Sefid-1 é a instituição do Adicional de Tarifa Aeroportuária (Ataero), cujo valor equivaleria a 50% (cinquenta por cento) das tarifas arroladas no art. da Lei 6.009/1973.

24. Referida tarifa foi instituída pela Lei 7.920/1989 com o objetivo de promover melhoramentos, reaparelhamento, reforma, expansão e compensar a depreciação das instalações aeroportuárias e da rede de telecomunicações e auxílio à navegação aérea.

25. A unidade técnica constatou, nos estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA), a previsão de “repasse”, para a Sociedade de Propósito Específico (SPE) responsável pela concessão, de parcela do Ataero, correspondente a 20,75% do arrecadado anualmente. Verificou-se que os estudos de viabilidade acostados aos autos apresentavam-se nitidamente incompatíveis com as normas jurídicas vigentes: não havia fundamento legal que amparasse algumas das premissas essenciais do projeto (cobrança de tarifa de conexão, “devolução” parcial do Ataero à concessionária etc.).

26. Por meio de diligências promovidas, a Sefid-1 questionou à Anac as razões pelas quais a modelagem econômico-financeira da concessão do aeroporto em tela previu o repasse de parcela do Ataero para a futura concessionária, indicando a necessidade econômica e a plausibilidade jurídica de assim proceder, bem como justificasse o percentual fixado em 20,75% para esse repasse.

27. Quanto ao percentual fixado em 20,75% para o repasse à concessionária, a Anac esclareceu que isso equivale à porcentagem que a Infraero deixará de receber e que reverterá para a tarifa, garantindo que cada explorador, privado ou público, possa investir na infraestrutura que explora. Quanto à plausibilidade jurídica, após reuniões entre o Tribunal e o Governo Federal, foi editada a Medida Provisória 551, de 22/11/2011, dando respaldo superveniente às premissas estampadas nos EVTEA.

IV – Estimativa de investimentos

28. A análise dos estudos relativos às estimativas de investimentos previstos na concessão do aeroporto foi realizada pela Secob-1, em processo apartado, cuja análise e conclusões foram incorporadas à instrução da Sefid-1.

29. Em 20/11/2011, tendo ciência do parecer inicialmente elaborado pela Secob-1, a Anac encaminhou novos elementos acerca da questão. O documento resumiu o posicionamento da Agência em relação ao teor da instrução da unidade técnica especializada e decorreu das reuniões ocorridas nos dias 11, 17 e 18 de novembro, com participação de representantes da Secob-1, da Sefid-1, da Anac e de consultores responsáveis pela elaboração dos estudos prévios à confecção do edital.

30. Embora a Anac discuta premissas metodológicas adotadas pela Secob-1, reconsidera em parte, ao final, seu posicionamento inicial. Restaram configuradas, assim, divergências de valores, as quais geram superestimativas de investimento detalhadas nos pareceres da Secob e na instrução da Sefid-1 transcrita no relatório que antecede este voto.

31. Acolho na íntegra o exame empreendido pela Secob-1 e incorporado à instrução da Sefid-1, adotando seus fundamentos como minhas razões de decidir para este ponto. Julgo pertinente, assim, formular a determinação à Anac proposta na instrução, verbis:

“[...]

Dessa forma, afigura-se necessário determinar à Anac que, em obediência aos princípios da economicidade e da eficiência, e com fulcro no art. da Lei 8.666/1993 e art. 15, inciso II, da Lei 8.987/1995, deduza de suas estimativas de investimentos alocados para a futura concessionária do Aeroporto Internacional de Viracopos, os valores de R$ 533,18 milhões na Fase 0, R$ 180,16 milhões na Fase 1, R$ 407,50 milhões na Fase 2, R$ 1.213,16 milhões na Fase 3 e R$ 403,15 milhões na Fase 4, correspondentes às superestimativas apuradas pela 1ª Secretaria de Fiscalização de Obras, nos termos do parecer acostado à peça 162 destes autos.

[...]”.

32. Também assiste razão à Secob-1 no tocante ao exame empreendido em relação às especificações mínimas dos projetos para o empreendimento em tela. As características dos materiais com sua durabilidade, desempenho energético e custos de operação e manutenção previstos nos EVTEA devem estar refletidos no Plano de Exploração Aeroportuária (PEA). Não obstante, conforme evidenciou a Secob-1, “permanece a lacuna da ausência das especificações mínimas de materiais a serem empregados no terminal de passageiros e demais investimentos, existindo apenas o compromisso da Anac em efetuar revisão do PEA que contemple esse ponto”.

33. As lacunas apontadas pela Secob-1 evidenciam riscos para o Poder Concedente e para os usuários do aeroporto. Ante a ausência de detalhamento adequado das características das obras a serem realizadas pela concessionária, o Poder Concedente não terá instrumentos para exigir requisitos mínimos de qualidade para as edificações a serem construídas.

34. A solução para mitigar tais riscos foi adequadamente equacionada pela Sefid-1. Dada a complexidade das estimativas que fundamentam os EVTEA e os instrumentos jurídicos que balizam a concessão, a exigência de elementos de projeto básico no edital, estabelecida pelo art. 18, inciso XV, da Lei 8.987/1995, deve ser observada em conjunto com demais requisitos impostos pelos instrumentos jurídicos que balizam a concessão.

35. Assim, tendo em vista que o fim a que se destina a concessão é o serviço adequado, o Poder Concedente deve adotar mecanismos complementares, no edital e na minuta contratual, aptos a resguardar a qualidade na prestação do serviço concedido. Conforme destacou a Sefid-1, além dos elementos de projeto básico em edital, o Poder Concedente deve adotar mecanismos direcionados à aferição objetiva da qualidade, por meio de critérios, indicadores, fórmulas e parâmetros definidores da qualidade de serviço (art. 23, inciso III, da Lei 8.987/1995). É por intermédio da combinação desses mecanismos que a agência reguladora poderá e deverá garantir a prestação de serviço adequado pela concessionária.

36. Pertinente, assim, formular a seguinte recomendação proposta pela Sefid-1:

“[...]

recomendar que a Anac inclua na minuta de contrato de concessão do Aeroporto Internacional de Viracopos as especificações técnicas essenciais para a caracterização dos investimentos mínimos obrigatórios em obras e equipamentos, compatíveis com o padrão de qualidade adotado como referência nas estimativas de custos apresentadas no estudo de viabilidade, contendo, além das áreas mínimas previstas para cada componente, o padrão de acabamento e a qualidade dos materiais, bem como qualquer outra informação necessária para subsidiar a elaboração das propostas pelos proponentes.

[...]”.

37. Cabíveis, ainda, as demais recomendações propostas pela Secob-1 e pela Sefid-1 relativos aos exames das estimativas de investimentos, incorporadas à minuta de acórdão que trago à apreciação do Plenário.

V – Serviço adequado, Indicadores de Qualidade do Serviço (IQS) e fator Q

38. Conforme bem destacou a Sefid-1, o principal objetivo da concessão é a prestação de “serviço adequado”, conforme dispõe o art. , caput e § 1º da Lei 8.987/1995 transcritos a seguir, ipsis litteris:

“[...]

Art. 6º Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato.

§ 1º Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.

[...]”.

39. O serviço adequado a ser prestado pela concessionária pressupõe, assim, requisitos de qualidade (regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação) e modicidade das tarifas.

40. Na concessão em exame, a minuta de contrato de concessão submetida à audiência pública prevê os seguintes mecanismos, destinados a garantir a prestação de serviço adequado pela concessionária: (a) Plano de Gestão de Infraestrutura; (b) Plano de Qualidade do Serviço; e (c) Impacto do fator Q no regime tarifário.

1.1.1 41. O Plano de Gestão da Infraestrutura (PGI) deverá ser apresentado pela concessionária àAnacc até o terceiro ano da concessão, a contar do início da Fase I-B, com vigência para todo o período da concessão, a ser revisto a cada cinco anos.

1.1.2 42. O PGI visa a demonstrar que a concessionária possui planejamento adequado e implantará as ações necessárias ao atendimento dos Parâmetros Mínimos de Dimensionamento. O PGI é vinculante para a concessionária, que está sujeita às penalidades previstas no contrato (multa) no caso de descumprimento.

43. Os Parâmetros Mínimos de Dimensionamento, especificados no Apêndice B do PEA, são os indicadores de dimensionamento mínimo de áreas que devem ser observados pela concessionária durante toda a concessão. Tais indicadores definem, por exemplo, áreas mínimas, por passageiro, para os saguões de embarque e desembarque, para formação de filas de check-in, aduana, imigração e emigração, para passageiros sentados na sala de embarque, entre outros.

44. O Plano de Gestão da Infraestrutura deve conter três relatórios:

a) Avaliação das Condições das Instalações – com a indicação das melhorias imediatas a serem implantadas, em razão de questões de segurança, bem como das melhorias futuras, de curto, médio e longo prazo;

b) Programa de Melhoria da Infraestrutura – com a avaliação da capacidade atual do aeroporto, incluindo todos os componentes operacionais; a previsão detalhada de demanda, em termos anuais e de hora-pico para os próximos vinte anos; e os investimentos necessários para assegurar o atendimento dos Parâmetros Mínimos de Dimensionamento. Os níveis de tráfego que determinarão o início da implantação de cada investimento devem ser especificados, os quais constituirão os Gatilhos de Investimento; e

c) Resumo da Movimentação Aeroportuária – com o detalhamento do tráfego mensal de passageiros, aeronaves e carga.

45. O PGI será utilizado pela Anac para fins de monitoramento do contrato de concessão, especialmente no que se refere ao planejamento da concessionária para os investimentos necessários ao atendimento da demanda e dos requisitos contratuais de dimensionamento e de qualidade de serviço. No âmbito do PGI, a Concessionária será requisitada a apresentar relatório contendo a descrição de parâmetros de utilização das instalações que indicarão se o aeroporto está operando na sua capacidade máxima ou perto dela.

46. Tais parâmetros de utilização da instalação servirão como potenciais gatilhos de investimento, que correspondem ao momento no tempo indicado no PGI em que a demanda prevista ensejará a obrigação de a concessionária iniciar os investimentos com vistas à manutenção do nível de serviço, conforme os Parâmetros Mínimos de Dimensionamento definidos no Apêndice B do PEA.

47. Além disso, sempre que a demanda real mensurada durante o período de 1 (um) ano exceder em 30% a demanda prevista pelo PGI, a concessionária deverá apresentar a revisão antecipada desse Plano, podendo ela, porém, fazer a revisão voluntária quando julgar oportuno.

48. Conforme bem destacado na instrução da Sefid-1, os Parâmetros Mínimos de Dimensionamento estabelecidos na minuta de contrato abrangem unicamente o lado terra do aeroporto (terminal de passageiros). Em relação às instalações do lado ar, o Apêndice B de PEA, que trata dos Parâmetros Mínimos de Dimensionamento prevê que a Anac desenvolverá métricas de utilização dessas instalações mediante consulta pública, podendo incluir: atrasos médios na fila de espera para pouso ou decolagem; atrasos médios para alocação de aeronaves em posições de pátio; percentual de atendimento de passageiros por ponte de embarque; nível de utilização do sistema de pistas, entre outros.

49. Em face da relevância dos parâmetros mínimos de dimensionamento para a qualidade do serviço a ser prestado pela concessionária e para a aplicação do gatilho de investimentos previsto no PEA, e diante da falta de parâmetros objetivos e quantificáveis na minuta contratual para mensurar a utilização das instalações de pista e pátio, entendo pertinente a determinação proposta pela Sefid-1 transcrita a seguir, ipsis litteris:

“[...]

propõe-se, com fundamento no art. 6, § 1º, da Lei 8.987/1995 c/c o art. 14, inciso VII, do Decreto 7.624/2011, determinar à Anac que elabore e envie ao TCU, no prazo de 150 (cento e cinquenta) dias, plano de ação, incluindo atividades, prazos e responsáveis, voltado à implementação de providências destinadas ao estabelecimento de métricas de utilização para as instalações do lado ar do Aeroporto Internacional de Viracopos, inclusive informando o prazo previsto para a realização da respectiva consulta pública.

[...]”.

50. O Plano de Qualidade de Serviço (PQS) estabelece que a concessionária deve apresentar, em até trinta dias após o início da Fase II, o Plano de Qualidade de Serviço (PQS). Por meio do PQS, a concessionária deverá demonstrar o planejamento das medidas adequadas para assegurar a qualidade dos serviços prestados aos usuários, cumprindo, ao menos, os parâmetros exigidos no Plano de Exploração Aeroportuária (PEA) e nos demais dispositivos do contrato de concessão.

51. O PQS deverá definir responsabilidades, procedimentos e requisitos mínimos para a equipe dedicada ao atendimento aos usuários. Também deve ser criado um sistema para identificar as necessidades dos usuários, documentá-las e rastreá-las, com vistas a propor plano de ações para mitigar e corrigir problemas.

52. O Plano de Qualidade de Serviço deve ainda tratar de capacitação de pessoal, necessidades dos usuários, protocolos de assistência aos passageiros, serviços de informação, website do aeroporto e padrões mínimos de serviço.

53. Trinta dias antes da data de reajuste das tarifas, deve ser apresentado pela concessionária o Relatório de Qualidade de Serviço, contendo os Indicadores de Qualidade de Serviço (IQS) listados no Apêndice C do PEA. Para as áreas mal avaliadas, a concessionária deve desenvolver plano de ação, com base em estudo técnico, para suprir as deficiências identificadas. Segundo a minuta de contrato, a não obtenção de padrões estabelecidos pela Anac para cada Indicador de Qualidade de Serviço por dois períodos ensejará a aplicação de multa à concessionária.

54. Conforme bem registrou a unidade técnica, os IQS a serem considerados no Relatório de Qualidade de Serviço a ser apresentado anualmente pela concessionária incluem os seguintes aspectos:

a) Relacionados a serviços diretos: tempo na fila de inspeção de segurança; tempo de atendimento a portadores de necessidades especiais; e número de eventos graves relatados (p.ex.: roubos e furtos);

b) Relacionados à disponibilidade de equipamentos e instalações: elevadores, escadas e esteiras rolantes; sistema de processamento de bagagens (embarque); sistema de restituição de bagagens (desembarque); pontes de embarque; equipamentos para atender portadores de necessidades especiais; fonte de energia auxiliar; posições de pátio; e ar pré-condicionado;

c) Relacionados à pesquisa qualitativa de satisfação de passageiros: qualidade das informações como sinalização, informações de voo e sistema de aviso aos passageiros; limpeza e disponibilidade de banheiros; conforto e disponibilidade de assentos no saguão de embarque; limpeza geral do aeroporto; cordialidade dos funcionários; variedade e qualidade das lojas e praças de alimentação; disponibilidade de vagas de estacionamento; e disponibilidade de carrinhos de bagagem, entre outros.

55. Uma vez que o principal objetivo da concessão é a prestação de serviço adequado, ou seja, serviços com qualidade e modicidade de tarifas, a existência de indicadores que permitam avaliação objetiva é fundamental porque possibilita fiscalização preventiva, reduzindo o risco de danos à adequada prestação do serviço. A verificação da desconformidade entre a atuação do concessionário e os parâmetros de qualidade dos serviços imporá o dever de o Poder Concedente adotar as providências necessárias, inclusive promovendo a extinção da concessão por caducidade.

56. Não obstante, conforme bem registrou a Sefid-1, a existência de indicadores é necessária, mas deve ser acompanhada de padrões adequados para a avaliação da qualidade do serviço. Uma vez que os padrões serão estabelecidos mediante consulta pública e com base em boas práticas aeroportuárias reconhecidas internacionalmente, acolho a proposta formulada pela unidade técnica para este ponto, verbis:

“[...]

propõe-se, com fundamento no art. 6, § 1º, da Lei 8.987/1995 c/c o art. 14, inciso VII, do Decreto 7.624/2011, determinar à Anac que, no prazo de 150 (cento e cinquenta) dias, encaminhe ao TCU plano de ação, contendo prazos e indicação de responsáveis, destinado a estabelecer os padrões de desempenho dos Indicadores de Qualidade de Serviço adotados para a concessão do Aeroporto Internacional de Viracopos, considerando, inclusive, a realização de consulta pública.

[...]”.

57. O terceiro mecanismo previsto na minuta de contrato de concessão destinado a garantir a prestação de serviço adequado pela concessionária é o fator Q no regime tarifário. Referido fator considera aspectos de qualidade na prestação dos serviços, em obediência ao teor do art. , § 1º, do Decreto 7.624/2011.

58. A Sefid-1 esclarece que a aplicação do fator Q poderá alterar de forma positiva ou negativa o resultado do reajuste tarifário, a depender do desempenho da concessionária em relação à qualidade do serviço.

59. Para medir a qualidade de serviço, o fator Q é determinado anualmente com base no desempenho de serviço do aeroporto no ano anterior, abrangendo até quinze entre os trinta Indicadores de Qualidade de Serviço (IQS) previstos no Apêndice C do Plano de Exploração Aeroportuária. Os questionários da pesquisa qualitativa de satisfação de passageiros serão aplicados separadamente entre passageiros domésticos e internacionais, devendo a amostra representar pelo menos 0,05% dos passageiros que estejam embarcando no aeroporto, com o mínimo de 150 entrevistas por mês.

60. Do exame empreendido pela unidade técnica, verificou-se que os indicadores relativos ao “conforto e disponibilidade de assentos no saguão de embarque e outras áreas públicas” e “disponibilidade de vagas de estacionamento”– de especial relevo para os usuários do aeroporto – ostentam como piso a média aritmética de 3,6 pontos; inferior à dos demais itens a serem avaliados e àqueles estabelecidos na outorga do citado Aeroporto de São Gonçalo do Amarante, para os quais essa média mínima foi fixada em 3,8 pontos.

61. Cabível, para tal inconsistência, a recomendação proposta pela Sefid-1, verbis:

“[...]

recomendar à Anac que reconsidere a fixação do padrão mínimo para os itens “conforto e disponibilidade de assentos no saguão de embarque e outras áreas públicas”, e “disponibilidade de vagas de estacionamento”, elevando-os de forma a harmonizá-los com o limite mínimo imposto aos demais indicadores de qualidade do aeroporto a serem aferidos por meio de pesquisa de satisfação dos passageiros.

[...]”.

VI – Reversão de ganhos de produtividade – fórmula do Fator X

62. A metodologia de cálculo do Fator X é composta de dois componentes com igual peso. O componente ‘T’ leva em consideração a taxa média de crescimento do tráfego de passageiros, enquanto que o componente ‘E’ incorpora a média aritmética da proporção investimento de capital sobre o Lajida (Lucro Antes dos Juros, Impostos, Depreciação e Amortização) ou, sua sigla correspondente em inglês, Ebtida (Earning Before Interests, Taxes, Depreciation and Amortization). A forma funcional da equação representativa do Fator X, tal como registrada no citado Anexo 11, é a seguinte: X = 3 – T – E.

63. O primeiro componente (T) foi desenhado para capturar os ganhos de escala do aeroporto, com base no crescimento do tráfego de passageiros. Dessa maneira, quanto maior for o crescimento do movimento de passageiros, maior será o ganho de escala (menor componente T) e maior será o Fator X. Logo, o ganho de escala é compartilhado com os usuários do aeroporto por meio de um reajuste tarifário menor.

64. O segundo componente (E) foi construído para refletir os ganhos de eficiência no planejamento e na operação do aeroporto. Para atender uma dada demanda, quanto mais eficiente for a Sociedade de Propósito Específico (SPE) aeroportuária, menores serão os gastos com investimentos que ela precisará realizar e maior será o Lajida auferido sobre este mesmo investimento, resultando em uma relação Capital/Lajida menor (componente E) e, por conseguinte, em um Fator X maior.

65. A Sefid-1 informa que, no âmbito do processo de concessão do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante (TC 034.023/2010-0), o método utilizado para calcular a variação da produtividade da concessionária foi o índice de Törnqvist, ampla e tradicionalmente aceito pela literatura especializada. No caso em exame, a Anac preteriu o referido método – bem como outros índices igualmente consagrados, tais como os de Kendrik, Solow e Malmquist, alguns dos quais plenamente adequados ao setor aéreo.

66. A instrução destaca ainda que, ao desenvolver a fórmula supra, a Anac também descurou a fórmula elaborada pela própria agência para quantificar as metas de produtividade instituídas pela Resolução Anac 180, de 25/1/2011, passando ao largo da “Metodologia para Identificação dos Índices de Produtividade e para Definição das Metas de Eficiência” contida em seu Anexo II.

67. Após minucioso exame da metodologia ora adotada pela Anac, bem como das respostas oferecidas pela Agência para justificar a metodologia paramétrica criticada pela Sefid-1, a unidade técnica concluiu que o método em questão não incorpora ganhos de eficiência e incorpora apenas ganhos de escala, refletindo de forma bastante indireta os ganhos de eficiência. A instrução aponta ainda duas impropriedades na forma de aferição dos ganhos de escala: a fórmula pressupõe que os custos fixos manter-se-ão constantes ao longo do tempo e não considera os ganhos de produtividade decorrentes do acréscimo no volume de carga transportada. Além disso, outra fragilidade da metodologia adotada pela Anac relaciona-se ao fato de que o lucro operacional auferido em determinado período não deve ser comparado com os investimentos de capital realizados no mesmo interstício, considerando que esses investimentos são depreciados em períodos subsequentes.

68. Ante a detalhada análise empreendida, a Sefid-1 conclui que a metodologia indicada para cálculo do Fator X não reflete de forma adequada o ganho de produtividade do concessionário, prejudicando sua correta reversão em benefício dos usuários do serviço. Ademais, a metodologia desconsidera os ganhos de eficiência e de evolução tecnológica, atendo-se unicamente a ganhos de escala. Por tais razões, a Sefid-1 entendeu que esta configuração metodológica parece destoar do que preconiza o art. , § 1º, do Decreto 7.624/2011. Segundo o mencionado dispositivo, “o regime tarifário dos contratos de concessão deverá prever a transferência de ganhos de eficiência e produtividade aos usuários, e considerar aspectos de qualidade na prestação de serviço”.

69. Assim, uma vez evidenciado que a metodologia de cálculo do Fator X contida na minuta contratual submetida à audiência pública não prevê adequadamente a transferência aos usuários de ganhos de eficiência e de produtividade, cabe formular a determinação proposta pela Sefid-1, verbis:

“[...]

determinar à Anac que, para o regime tarifário do contrato de concessão do Aeroporto Internacional de Viracopos, utilize fórmula de reversão de ganhos de eficiência e de produtividade em favor dos usuários do serviço outorgado que efetivamente reflita o incremento de eficiência e de produtividade obtidos pela futura concessionária, a teor do que dispõe o inciso X do art. 29 da Lei Geral das Concessões c/c o art. , § 1º, do Decreto 7.624/2011.

[...]”.

VII – Modicidade tarifária

70. O art. 11 da Lei Geral de Concessões Administrativas dispõe que “receitas alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados” poderão ser previstas em favor da concessionária, “com vistas a favorecer a modicidade das tarifas”. A esse conjunto de receitas denomina-se genericamente “receitas extraordinárias” (Acórdãos 682/2010, 683/2010 e 684/2010, todos do Plenário), sendo que, nos EVTEA em tela, surgem como “receitas não tarifárias” ou “receitas comerciais”.

71. As particularidades que o modal de transporte aéreo impõe ao sistema aeroportuário aparentemente recomendam uma aplicação diferenciada do preceito acima para o caso de concessões para exploração de aeroportos. Isso porque os aeródromos não podem ser utilizados isoladamente – passageiros e carga provêm e destinam-se sempre a outro campo de aviação, fazendo com que decréscimos nos preços de acesso aos aeródromos mais movimentados aumentem ainda mais a demanda relativa por essas estruturas, em detrimento dos aeroportos menores que compõem a malha aérea, desequilibrando ainda mais a sustentabilidade de todo o sistema.

72. É possível que a solução mais intuitiva, que preceitua que as receitas não tarifárias devam ser (parcialmente) revertidas em prol do mesmo aeroporto em que são auferidas, não se afigure ótima sob o ponto de vista do sistema aéreo. Considerando o caráter pendular desse meio de transporte – em que a grande maioria dos passageiros retorna a seu local de origem, embarcando no mesmo aeroporto em que outrora desembarcara –, parece ser plausível, à primeira vista, que a promoção da modicidade das tarifas praticadas nesses outros aeroportos favoreça os usuários do aeroporto em que as receitas comerciais foram arrecadadas.

73. Com base nesse contexto, a Sefid-1 diligenciou a Anac para que fosse esclarecido de que forma seria dado cumprimento ao art. 11 da Lei de Concessoes, ou seja, de que maneira a modicidade das tarifas seria favorecida com a exploração de atividades comerciais pela concessionária.

74. Em resposta, a Agência informou que, objetivando conferir atendimento ao citado art. 11 da Lei 8.987/1995, os EVTEA contemplam: (a) a prestação de “contribuição variável” por parte da empresa concessionária, em percentual de sua receita bruta total, havendo “gatilho” segundo o qual o aludido percentual é majorado quando o nível de receita supera o originalmente estimado no fluxo de caixa; e (b) a estimativa de percepção de receitas comerciais já no fluxo de caixa.

75. O primeiro argumento aduzido pela Anac faz menção à “contribuição variável” que incidirá sobre o montante total de receitas tarifárias e não tarifárias, tanto aquelas previstas quanto aquelas não previstas, e mesmo receitas imprevisíveis que ainda assim vierem a ser obtidas. No caso do Aeroporto Internacional de Viracopos, essa contribuição variável será de 5% sobre a receita bruta total. Caso as receitas totais do aeroporto superem as estimativas utilizadas no fluxo de caixa e definidas em contrato, o valor da contribuição variável incidente será de 7,5%.

76. Segundo a Agência, pretende-se que os valores dessa contribuição variável destinem-se à composição do Fundo Nacional de Aviação Civil (FNAC), criado pelo art. 63 da Lei 12.462/2011. Segundo a norma legal, os recursos do fundo serão “aplicados no desenvolvimento e fomento do setor de aviação civil e das infraestruturas aeroportuária e aeronáutica civil”.

77. A aplicação dos recursos do FNAC, pelo que entende a Anac, garantiria o atendimento ao disposto no art. 11 da Lei 8.987/1995, pois permitiria a realização de investimentos no setor de aviação civil sem que necessariamente houvesse majoração das tarifas cobradas dos usuários.

78. Ao examinar os argumentos da Anac, a Sefid-1 pontuou que não assiste razão à Anac quando alega que a cobrança da contribuição variável cumpre o art. 11 da Lei 8.987/1995, pois o parágrafo único, ao estabelecer que “as fontes de receita previstas neste artigo serão obrigatoriamente consideradas para a aferição do inicial equilíbrio econômico-financeiro do contrato”, deixa explícito que a modicidade tarifária prevista no caput desse artigo refere-se exclusivamente ao objeto do contrato e não ao sistema ou ao serviço público aeroportuário em geral. Ressaltou que não se contesta o mecanismo de cobrança de uma contribuição variável para manter a sustentabilidade do sistema, pois isso está na esfera de discricionariedade do Poder Concedente. Entretanto, não se pode afirmar que esse mecanismo cumpre o princípio da reversão da receita extraordinária em prol da modicidade tarifária, prevista no art. 11 da Lei 8.987/1995.

79. No tocante ao uso, a Sefid-1 aponta o risco decorrente da falta de regulamentação relativa à utilização dos recursos do referido fundo, fato que impede o emprego de eventuais recursos ali depositados. Embora o art. 12, § 1º, do Decreto assevere que o FNAC deverá ser regulamentado até 31 de dezembro de 2012, persistem riscos que, no entender da unidade técnica, não são desprezíveis, justificando-se o acompanhamento do citado processo por parte do Controle Externo.

80. Assim, tendo em vista que a regulamentação dos recursos que compõem o FNAC deverá primar pelo equilíbrio entre aspectos redistributivos e de eficiência, com vistas a promover a almejada autossustentabilidade do sistema, esperando-se que o referido Fundo desempenhe papel fundamental nessa dinâmica, proporcionando tarifas mais adequadas em relação ao nível de serviço ofertado, a Sefid-1 formulou proposta, no âmbito do TC 032.786/2011-5 (concessão do Aeroporto Internacional de Guarulhos), de determinar à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República que apresente ao TCU, no prazo de 90 dias, plano de ações, contendo cronograma e indicação de responsáveis, destinado à elaboração da regulamentação do Fundo Nacional de Aviação Civil (FNAC), conforme disposto no art. 12, § 1º, do Decreto 7.624/2011. Um vez que tal determinação foi discutida no mencionado processo, torna-se desnecessário elaborar idêntica proposta de encaminhamento nestes autos.

81. O segundo argumento trazido pela Anac para justificar o atendimento ao disposto no art. 11 da Lei 8.987/1995 tem como fundamento a inclusão da estimativa de receitas comerciais diretamente no fluxo de caixa da outorga. A Agência alega que, não fossem as estimativas de receitas não tarifárias estarem presentes na modelagem da concessão, as tarifas a serem cobradas dos usuários teriam que ser mais elevadas.

82. Ao examinar tal argumento, a unidade técnica entende que, embora a modelagem em exame atenda, em essência, ao princípio de modicidade previsto no art. 11 da Lei 8.987/1995, porquanto garante que as receitas derivadas de atividades econômicas conexas sejam usadas como fonte de custeio à prestação dos serviços, por outro lado, existe a possibilidade de que o concessionário venha a se valer de receitas não tarifárias que extrapolem as estimativas feitas pelo Poder Concedente no fluxo de caixa inicial da outorga.

83. Conforme evidenciou a Sefid-1, a modelagem em exame é um retrocesso em relação ao modelo aplicado para o Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante (Asga) em que, além de serem previstas receitas não tarifárias já no fluxo de caixa da outorga, foi adotado um mecanismo destinado a garantir que as receitas superiores àquelas previstas favoreçam a modicidade tarifária.

84. Pertinente, assim, formular a recomendação proposta pela unidade técnica, ipsis litteris:

“[...]

recomendar à Anac que inclua, na minuta de contrato de concessão do Aeroporto Internacional de Viracopos, mecanismo destinado a garantir, durante a execução contratual, a reversão de receitas não tarifárias em prol da modicidade das tarifas e/ou dos preços específicos praticados no próprio aeroporto.

[...]”.

VIII – Concorrência e riscos de uso indevido do poder de monopólio

85. A necessidade de preservar o ambiente competitivo decorre do fato de que estruturas de mercado imperfeitas (i.e. oligopólios e monopólios) afiguram-se desfavoráveis aos consumidores, tanto mais intensamente quanto maior o poder de discriminação da firma ofertante. O art. 29, inciso XI, da Lei 8.987/1995 atribui ao Poder Concedente a incumbência de incentivar a competitividade da atividade outorgada.

86. Entre os pontos examinados pela unidade técnica, merece atenção, na presente concessão, o risco de abuso do poder monopolista por parte da concessionária no tocante ao tráfego de aeronaves pelo aeródromo, uma vez que não se prevê regulação quanto aos valores a serem cobrados pela exploração das áreas destinadas ao abastecimento das aeronaves.

87. Para esse ponto, a Anac argumentou que o preço praticado pelo usufruto das referidas áreas é de livre formação pelo mercado, ante a presença de competitividade entre as firmas distribuidoras de combustível para as quais o uso do citado terreno é arrendado. A agência reguladora alega, ainda, que eventuais infringências à concorrência caberão ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade).

88. A Sefid-1 destacou que, embora a área para fornecimento de combustíveis possa ser arrendada para mais de uma distribuidora – o que inclusive vem ocorrendo na prática – não elide o fato de que a futura concessionária, na qualidade de exclusiva detentora do direito de assim proceder, poderá exercer poder de monopólio à época da fixação de seus preços. A instrução trouxe ainda lições da teoria econômica: caso a área seja arrendada para uma única distribuidora, caracterizando, assim, dois monopólios “consecutivos” ao longo da cadeia da prestação de serviço, o resultado final para os consumidores (no caso, as empresas aéreas) resultará extremamente deletério, com drástica redução da demanda e incremento do preço relativamente à situação idealmente concorrencial.

89. Assim, em face dos indícios de que as áreas reservadas ao abastecimento de combustíveis para aeronaves coadunam-se com o conceito de “área essencial” insculpido no art. 12, § 1º, do Decreto 89.121/1983, uma vez que comunga características fundamentais com os demais itens daquele dispositivo, em especial o fato, ainda a comprovar, de que não haveria alternativa para o consumo do serviço em outro aeroporto, a Sefid-1 formulou proposta, no âmbito do TC 032.786/2011-5 (concessão do Aeroporto Internacional de Guarulhos), de recomendar à Casa Civil da Presidência da República, à Secretaria de Aviação Civil (SAC) e à Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) que avaliem a oportunidade e conveniência de incorporar as áreas destinadas ao abastecimento de combustível de aviação no rol de “áreas essenciais” de que trata o art. 12, § 1º, do Decreto 89.121/1983, ante o risco de que a concessionária a operar o aeroporto venha a exercer poder de fixação de preços em níveis de monopólio. Uma vez que tal determinação foi discutida no referido processo, torna-se desnecessário elaborar idêntica proposta de encaminhamento nestes autos.

IX – Outros pontos relevantes e considerações finais

90. Consoante já destacado, o principal objetivo da concessão que ora se examina é a prestação de serviço adequado, que satisfaça as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.

91. A relevância de tal objetivo justificou todo o esforço e prioridade por parte das equipes técnicas da Sefid-1, Secob-1 e Secex/8. Em prol desse mesmo objetivo e buscando concretizar o objetivo da celeridade processual, os trabalhos auditoriais envolveram reuniões presenciais com representantes da SAC/PR, da Anac, do BNDES e das firmas de consultoria comissionadas para a produção dos estudos técnicos. Nesse ponto, endosso as conclusões da Sefid-1 no sentido de enaltecer a contribuição e postura de cooperação das equipes compostas por representantes da SAC/PR, da Anac, do BNDES e da EBP, as quais se mostraram diligentes no sentido de atender os inúmeros questionamentos apresentados pelo corpo técnico deste Tribunal. Essa interação entre as equipes técnicas gerou ganhos recíprocos que tiveram como reflexo o aprimoramento dos estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental (EVTEA) apresentados pela Anac antes mesmo de seu efetivo julgamento pelo Plenário do TCU.

92. Além dos pontos discutidos com maior detalhe neste voto, merece reflexão a obrigatoriedade da participação da Infraero na composição acionária da futura Sociedade de Propósito Específico (SPE). Conforme destacou a Sefid-1, a automática inclusão da Infraero como participante da SPE gerenciadora da concessão surge desarrazoada, não se encontrando, nos autos, argumentação que a sustente. Regidos por lógicas distintas, vislumbra-se que a coexistência da empresa pública e do agente privado na SPE responsável pela gestão do aeroporto ostenta significativa possibilidade de extenso prejuízo à capacidade decisória da concessionária, em detrimento da eficiência originalmente almejada pelo instituto da concessão. Sublinha-se, assim, que a obrigatoriedade de participação da Infraero potencializa os riscos quanto à governança corporativa da SPE.

93. As atividades da futura empresa concessionária resultariam, portanto, mais bem alinhadas aos interesses públicos em decorrência da diligente atuação da agência reguladora do setor do que pela pretendida participação direta de empresa estatal na SPE, representando a injustificada permanência da Infraero no arranjo societário um desnecessário risco à concessão para prestação do serviço público nos aeroportos.

94. Em face de a decisão da Anac quanto à participação da Infraero na futura concessionária encontrar-se dentro de sua esfera de atuação discricionária e dos riscos supramencionados, entendo pertinente formular a recomendação sugerida pela Sefid-1, no sentido de recomendar à Agencia Nacional de Aviacao Civil que reconsidere a obrigatoriedade de participação da Infraero na futura SPE ou que seja estabelecido, na minuta de contrato, mecanismo que possibilite e estimule a diminuição gradativa dessa participação no capital social da concessionária.

95. Destaco pontos debatidos no âmbito da audiência pública promovida pela Anac para discussão das minutas do edital de licitação e do contrato de concessão e respectivos anexos. Na referida audiência, a equipe da Sefid-1 testemunhou diversos questionamentos acerca da intenção da Agência em vedar a participação das empresas autoras ou responsáveis economicamente por projeto, estudo, levantamento ou investigação.

96. Em função da relevância do tema, a unidade técnica diligenciou a Anac questionando as razões para possível inclusão de tal cláusula no edital. A Anac afirmou que o objetivo da vedação foi evitar possíveis conflitos de interesse e reduzir a probabilidade de acesso a informações privilegiadas por parte dos participantes dos estudos.

97. Ao analisar as justificativas da Anac, a Sefid-1 destacou que a própria Anac faz menção ao previsto no art. 15 do Decreto 5.977, de 1/12/2006, que permite que autores ou responsáveis por estudos e projetos relacionados a chamamentos públicos para parcerias público-privadas participem, direta ou indiretamente, da eventual licitação ou da execução de obras ou serviços, e também ao art. 31 da Lei 9.074/1995, que concede expressamente o direito de os responsáveis economicamente pela elaboração de projeto básico ou executivo participarem da licitação para concessão de serviço público. A unidade técnica informou ainda que, em face do questionamento do TCU e as diversas contribuições obtidas durante a audiência pública, além dos argumentos jurídicos trazidos por interessados nas concessões, a Agência informou que está sendo analisada a pertinência ou não da manutenção do item 3.14.5 da minuta de edital de leilão, tendo em vista o possível conflito de interesses, mas considerando também a possibilidade de haver questionamentos no âmbito do Poder Judiciário.

98. Pertinente, assim, independentemente da manifesta intenção da Agência em rever a manutenção do referida cláusula restritiva no edital a ser publicado, a proposta pela Sefid-1, formulada no âmbito do TC 032.786/2011-5 (concessão do Aeroporto Internacional de Guarulhos), no sentido de recomendar que a Anac se abstenha de incluir no edital do leilão qualquer vedação de participação dos autores ou responsáveis economicamente por projeto, estudo, levantamento ou investigação apresentado em atenção aos termos do Edital de Chamamento Público de Estudos 1/2011, pelo risco de afronta ao princípio da ampla concorrência. Uma vez que tal recomendação foi discutida no referido processo, torna-se desnecessário elaborar idêntica proposta de encaminhamento nestes autos.

99. Destaco ainda que, segundo preveem os estudos de viabilidade apresentados pela Anac, o Aeroporto Internacional de Viracopos, em Campinas/SP, tornar-se-á o maior do país em 2023. Com a previsão de três novas pistas e um novo terminal de passageiros, espera-se que a empresa concessionária assuma vultosos investimentos nos 30 anos de vigência do contrato. Até o fim desse período, passarão por Viracopos, ainda segundo os EVTEA, cerca de 90 milhões de passageiros todos os anos, 16 vezes mais que o fluxo observado em 2010.

100. O Aeroporto Internacional de Viracopos fica a 20 km do centro de Campinas e a 95 km do centro de São Paulo. A demanda por Viracopos apresentou grande crescimento nos últimos anos em decorrência, entre outros fatores, do esgotamento da capacidade do Aeroporto de Congonhas e da superlotação do Aeroporto Internacional de Guarulhos. Segundo premissas adotadas nos EVTEA apresentados ao TCU, a Anac espera um aumento ainda mais significativo da demanda de Viracopos nos próximos anos, tendo como principais premissas, entre outras: (a) o esperado crescimento da economia nacional; (b) a inexistência de novos aeródromos na área de alcance do Aeroporto Internacional de Guarulhos, de forma que a demanda ali excedente possa ser suprida pelo Aeroporto de Viracopos; e (c) a implantação de ligação de alta velocidade entre São Paulo e o aeroporto em tela. Os riscos associados às estimativas de demanda feitas pela Anac foram apontados na instrução da unidade técnica transcrita no relatório que antecede este voto.

101. Diante de sua relevância e de suas peculiaridades, o processo de outorga do Aeroporto Internacional de Viracopos deve primar pelos princípios da transparência, da isonomia e da publicidade, de forma a conferir estabilidade e segurança jurídica aos atores envolvidos, máxime aos usuários dos serviços de transporte aéreo. Os resultados dessa desestatização conduzida pelo Poder Executivo, além de serem especialmente importantes para que seja atingido um nível de serviço adequado para os passageiros e empresas de transporte aéreo, serão determinantes para o equacionamento de um dos principais gargalos da infraestrutura nacional de transporte e para a revisão do modelo de gestão e governança dos aeroportos brasileiros.

102. Embora a presente deliberação tenha como escopo avaliar o primeiro estágio de fiscalização das outorgas de concessão dos três aeroportos supracitados, serão examinados, pela sua relevância, aspectos relacionados à qualidade dos serviços, pelas unidades técnicas do Tribunal, com maior profundidade, por ocasião do segundo estágio de fiscalização previsto na IN/TCU 27/1998, quando serão examinados, entre outros documentos, o edital e a minuta de contrato que integra o referido instrumento convocatório.

103. Conforme destacou a Sefid-1, o exame empreendido trouxe, entre outros, os seguintes benefícios: (a) “compatibilização do objeto contratado com as especificações ou com o projeto” e (b) “incremento da confiança dos cidadãos nas instituições públicas”.

104. Em termos quantitativos, na concessão em exame, pode-se destacar o benefício efetivo decorrente da redução na superestimativa total dos investimentos para o Aeroporto de Brasília constatada pela Secob-1, a qual perfaz R$ 2.737 milhões de reais, caso avaliada em valores correntes. Considerado à luz do cronograma físico-financeiro integrante do EVTEA e trazido a valor presente mediante a taxa de desconto do projeto (8% a.a.), o valor das superestimativas totaliza R$ 1.303 milhões.

105. Não poderia encerrar meu voto sem reiterar meus agradecimentos ao corpo técnico desta Casa, parabenizando todos os servidores da Sefid-1, da Secob-1 e da Secex/8 envolvidos pela excelência do trabalho realizado, a quem saúdo na pessoa dos respectivos titulares, Adalberto Santos de Vasconcelos, André Luiz Mendes e Rafael Lopes Torres.

106. Com essas considerações, acolhendo integralmente o exame empreendido e o encaminhamento proposto pelas unidades técnicas especializadas, VOTO por que o Tribunal aprove o Acórdão que ora submeto à consideração deste Plenário.

Sala das Sessões, em 7 de dezembro de 2011.

AROLDO CEDRAZ

Relator

DECLARAÇÃO DE VOTO – TC 032.695/2011-0

Comemora-se nesta data o Dia Internacional da Aviação Civil. E nesta mesma data este Plenário examina o primeiro estágio de fiscalização dos processos de concessão de três dos maiores e mais movimentados aeroportos do país: os aeroportos de Guarulhos, Viracopos e Brasília.

O tema tratado é relevante para o desenvolvimento da infraestrutura aeroportuária, tendo em vista o atual cenário de crescimento do mercado de aviação civil do país e a proximidade de realização dos grandes eventos que o Brasil sediará. O equacionamento dos problemas hoje enfrentados pela infraestrutura aeroportuária nacional é há muito tempo aguardado pela sociedade brasileira.

As principais características das concessões dos aeroportos de Guarulhos, Brasília e Viracopos foram definidas há poucos dias, em 23 de novembro, com a publicação do Decreto Presidencial 7.624/2011. O normativo estabelece as condições para a exploração pela iniciativa privada da infraestrutura aeroportuária.

Segundo o decreto, é competência da Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (SAC/PR) estabelecer o plano de outorgas que especifica os aeroportos a serem concedidos pela União, sendo a Anac a entidade responsável por conduzir o processo de concessão. Por meio da Portaria 98, de 25/8/2011, a Secretaria de Aviação Civil estabeleceu o plano de outorga para esses três aeroportos, sem fazer menção aos demais aeroportos que compõem o sistema de aviação civil.

É cediço que a quase totalidade do movimento de transporte aéreo regular no Brasil se utiliza de 67 aeroportos públicos, que em sua maioria são deficitários e administrados pela Infraero. Diante isso, causa estranheza que um plano de outorga elaborado pela recém-criada Secretaria de Aviação Civil trate unicamente de três aeroportos, desconsiderando todos os demais aeródromos que integram o sistema nacional de aviação civil. Desconsidera, assim, o conjunto de aeroportos deficitários, cujas receitas são insuficientes para dar conta da manutenção de suas atividades.

Desse modo, é de se questionar o estabelecimento de um plano de outorga que não envolva uma abordagem sistêmica de nosso setor de aviação civil. A Secretaria de Aviação Civil foi criada recentemente com o propósito de estabelecer políticas públicas para o setor e formular e implementar o planejamento estratégico para o sistema de aviação civil. E quando se fala em planejamento, necessariamente há que se fazer uma abordagem mais ampla do que a que foi demonstrada pelo plano de outorga apresentado.

Embora a definição quanto ao modelo de concessão a ser adotado esteja na esfera de discricionariedade do Poder Executivo, destaco que, com base na experiência internacional, verificam-se diferentes abordagens possíveis para um plano de outorgas No que tange à estrutura de mercado desejada, pode-se elaborar um plano de outorga que contemple a formação de parcerias público-privadas para aeroportos deficitários e a aplicação das concessões comuns para aeroportos superavitários.

Outra modelagem possível seria a concessão em blocos de aeroportos, em que uma mesma concessionária adquire o direito de explorar aeroportos superavitários e deficitários simultaneamente. Entre outras vantagens, esse modelo diminui custos por meio da redução do número de licitações e garante a aplicação de subsídio cruzado unicamente dentro dos limites da própria concessionária. Trata-se de um modelo adotado com sucesso em diversos países.

O Poder Executivo, no entanto, sem considerar uma abordagem ampla da infraestrutura aeroportuária nacional, elaborou plano de outorgas voltado à concessão individual de aeroportos lucrativos que se caracteriza pela maximização dos ganhos com a concessão onerosa de outorga. Espera-se, pelo texto do Decreto 7.624/2011, que os recursos auferidos com os valores das outorgas sejam, por meio do Fundo Nacional de Aviação Civil, adequadamente aplicados na busca do desenvolvimento do setor de aviação civil e da malha aeroportuária. Nesse ponto, ressalto a oportuna e necessária determinação proposta pelo eminente Ministro Aroldo Cedraz no sentido de que a SAC/PR apresente ao TCU um plano de ação destinado à regulamentação do uso de recursos do Fundo Nacional de Aviação Civil.

Com isso, quero registrar minha preocupação com os futuros planos de outorga elaborados pelo Poder Executivo para a delegação de outros aeroportos à iniciativa privada. Reitero que não há dúvidas sobre a discricionariedade de que goza o Poder Executivo sobre a escolha do modelo concessório a ser adotado, mas este Tribunal deve estar atento para que a elaboração de novos planos de outorga pela Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República esteja respaldada por estudos mais amplos e por um planejamento sistêmico e estratégico para o setor.

Por fim, destaco a excelência do trabalho conduzido pelo eminente Ministro Aroldo Cedraz, ressaltando a percuciente análise empreendida pelas Unidades Técnicas deste Tribunal, que abarcou cuidadosamente todos os aspectos envolvidos nos estudos de viabilidade apresentados pela Anac.

Com essas considerações, voto pela aprovação da minuta de acórdão submetida pelo relator.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 7 de dezembro de 2011.

RAIMUNDO CARREIRO

MINISTRO

ACÓRDÃO Nº 3234/2011 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 032.695/2011-0.

2. Grupo I – Classe VII – Desestatização.

3. Responsável: Responsável: Marcelo Pacheco dos Guaranys (Diretor-Presidente).

4. Unidade: Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac).

5. Relator: Ministro Aroldo Cedraz.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Sec. de Fiscal. de Desestatização e Regulação 1 (Sefid-1).

8. Advogado constituído nos autos: não há.

8.1. Interessado em sustentação oral: Rafaelo Abritta, Advogado da União.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de acompanhamento do 1º estágio de concessão do Aeroporto Internacional de Viracopos, localizado em Campinas/SP.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1 com fundamento no art. 258, inciso II, do Regimento Interno do TCU c/c o art. 7º, inciso I, da IN – TCU 27/1998, aprovar com ressalvas o primeiro estágio de fiscalização da presente outorga de concessão para a ampliação, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de Viracopos, em Campinas/SP, condicionando a publicação do edital à adoção, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, das seguintes providências pela Agencia Nacional de Aviacao Civil:

9.1.1 em obediência aos princípios da economicidade e da eficiência, e com fulcro nos arts. da Lei 8.666/1993 e 15, inciso II, da Lei 8.987/1995, deduza de suas estimativas de investimentos alocados para a futura concessionária os valores de R$ 533,18 milhões na Fase 0, R$ 180,16 milhões na Fase 1, R$ 407,50 milhões na Fase 2, R$ 1.213,16 milhões na Fase 3 e R$ 403,15 milhões na Fase 4, correspondentes às superestimativas apuradas pela 1ª Secretaria de Fiscalização de Obras, nos termos do parecer acostado à peça 162 dos autos;

9.1.2. em virtude do disposto no art. 14, inciso II, do Decreto 7.624/2011 e do que consta nos estudos de viabilidade ambiental apresentados a este Tribunal:

9.1.2.1. inclua na minuta contratual o dever de a concessionária cumprir integralmente as condicionantes ambientais ainda não atendidas das licenças prévias e de instalação já obtidas pelo poder concedente;

9.1.2.2. especifique na minuta contratual a quem será imputado o ônus pelo atraso nas obras decorrente da demora de obtenção de licenças ambientais quando os prazos de análise do órgão ambiental responsável pela emissão das licenças ultrapassarem as previsões legais;

9.2. com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, determinar à Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) que, em relação ao processo de outorga do Aeroporto Internacional de Viracopos, em Campinas/SP:

9.2.1. a fim de resguardar a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários do aeroporto, nos termos do art. , § 1º, da Lei 8.987/1995, elabore e envie ao TCU, no prazo de 150 (cento e cinquenta) dias, plano de ação, incluindo atividades, prazos e responsáveis, voltado à implementação de providências destinadas ao estabelecimento: 1) das métricas de utilização para as instalações do lado ar do aeroporto e; 2) dos padrões de desempenho dos Indicadores de Qualidade de Serviço adotados para a concessão; informando, inclusive, o prazo previsto para a realização das respectivas consultas ou audiências públicas;

9.2.2. para o regime tarifário do contrato de concessão, utilize fórmula de reversão de ganhos de eficiência e de produtividade em favor dos usuários do serviço outorgado que efetivamente reflita o incremento de eficiência e de produtividade obtido pela futura concessionária, a teor do que dispõe o inciso X do art. 29 da Lei 8.987/1995 c/c o art. , § 1º, do Decreto 7.624/2011;

9.3 com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, recomendar à Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) que, no que concerne ao processo de outorga do Aeroporto Internacional de Viracopos, em Campinas/SP:

9.3.1. examine a necessidade de participação da Infraero na futura SPE ou estabeleça, na minuta de contrato, mecanismo que possibilite e estimule a diminuição gradativa dessa participação no capital social da concessionária;

9.3.2 inclua na minuta de contrato de concessão as especificações técnicas essenciais para a caracterização dos investimentos mínimos obrigatórios em obras e equipamentos, compatíveis com o padrão de qualidade adotado como referência nas estimativas de custos apresentadas no estudo de viabilidade, contendo, além das áreas mínimas previstas para cada componente, o padrão de acabamento e a qualidade dos materiais, bem como qualquer outra informação necessária para subsidiar a elaboração das propostas pelos proponentes;

9.3.3 adote no Plano de Exploração Aeroportuária, para a Fase 1-B (Fase 0 dos estudos de viabilidade), a área total mínima de 59.000 m² para as novas áreas destinadas a terminal de passageiros, conforme previsto nos estudos de viabilidade e de forma a atender a demanda na hora-pico;

9.3.4 revise o Plano de Exploração Aeroportuária de forma que o documento reflita os parâmetros utilizados nos estudos de viabilidade, de forma a assegurar tanto a consistência dos documentos quanto o adequado dimensionamento das áreas disponíveis para os usuários do aeroporto;

9.3.5 inclua na minuta de contrato de concessão mecanismo destinado a garantir, durante a execução contratual, a reversão de receitas não tarifárias em prol da modicidade das tarifas e/ou dos preços específicos praticados no próprio aeroporto;

9.3.6. reconsidere a fixação do padrão mínimo para os itens “conforto e disponibilidade de assentos no saguão de embarque e outras áreas públicas”, e “disponibilidade de vagas de estacionamento”, elevando-os de forma a harmonizá-los com o limite mínimo imposto aos demais indicadores de qualidade do aeroporto a serem aferidos por meio de pesquisa de satisfação dos passageiros;

9.4. com fundamento no art. 33 c/c o art. 36 da Resolução TCU 191/2006, apensar os apartados TC 034.222/2011-1 (Secob-1) e TC 034.226/2011-7 (Secex/8) ao presente processo, apensando, em seguida e sob o mesmo pálio, este feito ao TC 032.786/2011-5 (concessão do Aeroporto Internacional de Guarulhos), para análise do edital e da minuta contratual, por ocasião do segundo estágio de fiscalização de que trata o art. 7º, inciso II, da IN – TCU 27/1998;

9.5 enviar cópia da presente deliberação, acompanhada do relatório e voto que a fundamentam: à Casa Civil da Presidência da República; à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (SAC/PR); à Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac); e ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES);

9.6. restituir os autos à Sefid-1 para que prossiga o acompanhamento do processo de concessão para a ampliação, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de Viracopos, localizado em Campinas/SP.

10. Ata nº 54/2011 – Plenário.

11. Data da Sessão: 7/12/2011 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-3234-54/11-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz (Relator), Raimundo Carreiro, José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.

13.2. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente)

BENJAMIN ZYMLER

(Assinado Eletronicamente)

AROLDO CEDRAZ

Presidente

Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA

Procuradora-Geral, em exercício

Disponível em: https://tcu.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/316453070/3269520110/inteiro-teor-316453150