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28 de Setembro de 2021
2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 10 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
01564020116
Julgamento
14 de Março de 2012
Relator
JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU__01564020116_29d48.doc
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.640/2011-6

GRUPO I – CLASSE VII – Plenário

TC-015.640/2011-6

Natureza: Acompanhamento

Interessado: Tribunal de Contas da União

Unidades: Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda

SUMÁRIO: ACOMPANHAMENTO. EXECUÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA DA UNIÃO NO PRIMEIRO SEMESTRE DE 2011. CIENTIFICAÇÃO A RESPEITO DE DESCUMPRIMENTO DE DISPOSITIVO DA LDO/2011. COMUNICAÇÃO À COMISSÃO MISTA DE PLANOS, ORÇAMENTOS PÚBLICOS E FISCALIZAÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL.

RELATÓRIO

Trata-se do acompanhamento da execução financeira e orçamentária da União no período compreendido entre janeiro e junho de 2011.

2. Reproduzo, a seguir, o trabalho realizado pela Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag):

1. INTRODUÇÃO

1. O presente trabalho tem por objetivo acompanhar a execução orçamentária e financeira da União, verificando a conformidade, entre outros, dos seguintes aspectos: execução de restos a pagar, observação das prioridades e metas fixadas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, contingenciamento orçamentário e financeiro e comportamento do resultado primário.

2. Em relação ao acompanhamento da execução orçamentária e financeira da União, importa ressaltar o crescente estoque de restos a pagar, os quais alcançaram R$ 129 bilhões no início de 2011. Os restos a pagar não processados, em especial, eram responsáveis por R$ 103 bilhões, R$ 31 bilhões deles reinscritos ao final de 2010. Chama atenção que, atualmente, os restos a pagar reinscritos não têm validade determinada e são prorrogados indefinidamente.

3. No que se refere às metas e prioridades da Administração Pública Federal para o exercício de 2011, o art. 4º do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2011 (PLDO/2011), encaminhado ao Congresso Nacional em abril de 2010, definiu como metas e prioridades da Administração Pública Federal apenas as ações constantes do Programa de Aceleracao do Crescimento (PAC). No entanto, após tramitação na Casa Legislativa, o PLDO/2011 foi encaminhado à sanção presidencial com Anexo de Metas e Prioridades contendo 695 ações, das quais 603 foram vetadas, restando apenas 92 ações, que, somadas às ações do PAC, resultam em 866 ações prioritárias para 2011.

4. Das 866 ações prioritárias, apenas 404 possuíam dotação diferente de zero até 31 de maio de 2011. Essas ações estão sob a responsabilidade de dezoito órgãos superiores e receberam dotação de R$ 55,3 bilhões, sendo que, desse valor, foram empenhados R$ 12,1 bilhões e liquidados R$ 11,4 bilhões.

5. Quanto ao contingenciamento, até junho do corrente exercício, foram realizadas três avaliações de receitas e despesas primárias, com amparo no art. 70, §§ 4º e 5º, da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2011, LDO/2011. Como resultado, o Poder Executivo editou o Decreto 7.445, de 1º de março de 2011, que, além de estabelecer a programação orçamentária e financeira daquele Poder, contingenciou cerca de 16% das suas dotações passíveis de limitação de empenho. Coube aos Poderes Legislativo e Judiciário e ao Ministério Público o montante de R$ 577 milhões, que equivalia, em respeito ao art. 70, § 1º, da LDO/2011, à participação de cada um na base contingenciável da Lei Orçamentária Anual de 2011.

6. Em 2011, a meta de superávit primário para o setor público consolidado foi estabelecida em valor fixo e não em percentual do PIB, como ocorria anteriormente. O art. 2º da LDO/2011 fixa meta de superávit primário de R$ 125,5 bilhões, sendo R$ 81,46 bilhões para o Governo Central, R$ 7,61 bilhões para as empresas estatais do Orçamento de Investimentos e R$ 36,13 bilhões para estados e municípios.

7. Até maio de 2011, a Secretaria do Tesouro Nacional apurou, pelo critério ‘acima de linha’, superávit primário para o Governo Central de R$ 45,5 bilhões, 2,83% do PIB, e o Bacen apurou, pelo critério ‘abaixo da linha’, superávit primário para o Governo Central de R$ 45,7 bilhões, 2,84% do PIB. Observa-se que os resultados apurados pela STN e pelo Bacen ficaram muito próximos, o que resulta de esforços das duas instituições no sentido de alinhar as duas metodologias. Os governos estaduais e municipais acumularam, nos cinco primeiro meses do ano, superávit primário de R$ 19 bilhões, 1,18% do PIB, e as empresas estatais, superávit primário de R$ 88 milhões, 0,01% do PIB.

2. RESTOS A PAGAR

2.1 Execução Orçamentária e Financeira de Janeiro a Junho de 2011

8. A análise da execução orçamentária e financeira dos restos a pagar tem se tornado a cada exercício mais relevante, tendo em vista principalmente a elevação do volume de recursos inscritos e reinscritos ao final de cada ano.

9. De acordo com a Lei 4.320/1964, ‘pertencem ao exercício financeiro as despesas nele legalmente empenhadas, sendo considerados restos a pagar as despesas empenhadas não pagas até 31 de dezembro de cada exercício, distinguindo-se as processadas das não processadas’. Esse processamento diz respeito ao segundo estágio da despesa, a liquidação, que ocorre com a verificação por parte da Administração Pública do direito adquirido pelo credor, decorrente do cumprimento da respectiva obrigação.

10. O não implemento dos três estágios da despesa no decorrer do ano para o qual foi consignado o orçamento conduz a um acompanhamento que transcende o próprio exercício, haja vista que o volume de despesas efetivamente realizadas pode ser alterado ao longo dos exercícios seguintes, especialmente com o cancelamento de restos a pagar.

11. Ressalte-se também que o pagamento dessas despesas impacta o cálculo do resultado primário, tendo em vista que nesse cálculo o confronto entre receitas e despesas é realizado pelo critério de caixa. Assim, a execução orçamentária e financeira de determinado exercício é impactada pela necessidade de se executarem despesas empenhadas em exercícios anteriores, o que afeta negativamente o resultado primário. De igual forma, o não pagamento de despesas primárias no exercício de empenho impacta positivamente o resultado primário.

12. A tabela a seguir apresenta de forma consolidada a evolução do volume de restos a pagar para os exercícios financeiros de 2007 a 2011. Os valores incluem os montantes inscritos em restos a pagar processados e não processados, bem como o montante reinscrito referente à prorrogação de restos a pagar não processados:

Gráfico 1: Total Anual de Restos a Pagar*

R$ bilhões

Fonte: Siafi

*Restos a pagar processados e não processados, inscritos, ou reinscritos, no período de 2006 a 2010.

13. De imediato, chama atenção o fato de que o volume de despesas empenhadas pendentes de pagamento em 2011 é quase três vezes aquele de 2007 (193%). A forte elevação no período reflete o impacto dos investimentos do PAC nos restos a pagar, sobretudo naqueles ainda não processados. Do total de restos a pagar em 2011, 80% são não processados, 29% dos quais referentes ao Programa.

14. A tabela a seguir apresenta, em linhas gerais, a execução orçamentária e financeira dos restos a pagar processados e não processados, no período de janeiro a junho de 2011:

Tabela 1: Execução de Restos a Pagar - janeiro a junho de 2011

R$ bilhões

Situação

Processados

Não Processados

Total

Valor

%

Valor

%

Valor

%

Inscritos

25,4

100%

72,3

70%

97,7

76%

(+) Reinscritos (Prorrog.)¹

0,0

-

30,9

30%

30,9

24%

(=) Total Inscrito

25,4

100%

103,2

100%

128,6

100%

(-) Cancelados

0,2

1%

10,3

10%

10,6

8%

(-) Pagos

18,3

72%

35,5

34%

53,8

42%

(=) Total a Pagar

6,8

27%

57,4

56%

64,2

50%

A Liquidar

N/A

N/A

53,7

52%

53,7

42%

Liquidados a Pagar

6,8

27%

3,7

4%

10,5

8%

Fonte: Siafi

1 Não há saldo de restos a pagar processados reinscritos nas respectivas contas, tendo em vista a nova redação do art. 68 do Decreto 93.872, de 1986, que não mais impõe validade à inscrição dos restos a pagar processados.

15. Até junho de 2011 já haviam sido cancelados ou pagos 50% dos restos a pagar inscritos no exercício. Dos processados, apenas 27% ainda estavam pendentes de pagamento; em relação aos não processados, a proporção era de 56%. De fato, é natural esperar que a execução de restos a pagar processados seja maior pelo simples fato das despesas correspondentes já terem ultrapassado o estágio da liquidação, restando apenas efetuar o pagamento.

16. O próximo quadro reparte o montante de restos a pagar processados de acordo com o ano em que houve o empenho da despesa:

Tabela 2: Restos a Pagar Processados por Ano do Empenho

Execução de janeiro a junho de 2011

R$ milhões

Ano

Inscritos

(-) Cancelados

(-) Pagos

(=) A Pagar

2002

8

0%

1

0

7

0%

2003

32

0%

1

0

31

0%

2004

125

0%

17

3

105

2%

2005

330

1%

63

8

258

4%

2006

585

2%

51

30

504

7%

2007

1.736

7%

25

146

1.565

23%

2008

1.887

7%

22

334

1.531

22%

2009

2.570

10%

33

947

1.589

23%

2010

18.105

71%

22

16.851

1.232

18%

Total

25.376

100%

234

18.319

6.823

100%

Fonte: Siafi

* Para efeito de simplificação, os empenhos referentes à folha de pagamento foram computados no exercício de 2010.

17. Uma proporção de 29% dos restos a pagar processados diz respeito à execução orçamentária de anos anteriores a 2010. Relevante o fato de que, embora a participação dos restos a pagar referentes a empenhos de 2010 em relação ao total inscrito seja a mais expressiva (71%), em junho de 2011 apenas 7% restavam pendentes de pagamento. Como resultado, do saldo a pagar, a maior parte é de empenhos mais antigos.

18. O mesmo quadro pode ser reproduzido para os restos a pagar não processados:

Tabela 3: Restos a Pagar Não Processados por Ano do Empenho

Execução de janeiro a junho de 2011

R$ milhões

Ano

Inscritos

(-) Cancelados

(-) Pagos

(=) A Pagar

2005

8

0%

4

0

4

0%

2006

34

0%

2

1

31

0%

2007

2.675

3%

1.346

206

1.124

2%

2008

6.891

7%

2.558

654

3.678

6%

2009

21.318

21%

3.390

5.128

12.800

22%

2010

72.276

70%

3.025

29.491

39.760

69%

Total

103.202

100%

10.324

35.481

57.397

100%

Fonte: Siafi

19. Como se depreende, a maior parcela dos restos a pagar não processados inscritos no início de 2011 teve o correspondente empenho em 2010 (70%), o que pouco se altera quanto ao saldo a pagar observado em junho de 2011 (69%). O passivo em restos a pagar não processados de exercícios anteriores a 2010, os outros 30% do total, é significativo e atingiu mais de R$ 30 bilhões em 2011.

20. O exame do ano em que ocorreu o empenho da despesa inscrita em restos a pagar é relevante à medida que a validade dos restos a pagar deve obedecer à disciplina normativa específica. Pela redação atual do art. 68 do Decreto 93.872, de 23 de dezembro de 1986, os restos a pagar inscritos na condição de não processados e não liquidados posteriormente terão validade até 31 de dezembro do ano subsequente de sua inscrição. Portanto, caso não haja prorrogação pelo competente instrumento legal, devem ser automaticamente cancelados ao final do exercício seguinte.

21. Os restos a pagar não processados com empenhos anteriores a 2010, portanto, devem estar amparados por instrumento legal que prorrogue sua validade. Com efeito, o Decreto 6.331, de 28 de dezembro de 2007, estabeleceu que os restos a pagar não processados do PAC relativos aos exercícios de 2005 e 2006 permaneceriam válidos após 31 de outubro de 2008. De fato, o valor de R$ 35 milhões, referente à soma dos saldos de restos a pagar não processados de 2005 e 2006 em junho de 2011, atualmente está vinculado ao Programa.

22. Para o triênio seguinte, 2007 a 2009, foram estabelecidas duas regras distintas, por meio do Decreto 7.418, de 31 de dezembro de 2010:

a) restos a pagar não processados do Ministério da Saúde e do PAC: permanecem válidos após 31 de dezembro de 2010; e

b) demais restos a pagar não processados: prorrogados até 30 de abril de 2011.

23. Em 28 de abril de 2011, entretanto, foi editado o Decreto 7.468 (posteriormente alterado pelo Decreto 7.511, de 30 de junho de 2011), estabelecendo que também deveriam permanecer válidos, após 30 de abril de 2011, os restos a pagar não processados relativos a 2007, 2008 e 2009 e não concernentes ao Ministério da Saúde e ao PAC, desde que satisfeitas as seguintes condições relativas à modalidade de aplicação e data de início da execução:

a) despesas transferidas ou descentralizadas pelos órgãos e entidades do Governo Federal aos Estados, Distrito Federal e Municípios e:

- empenhos de 2007 e 2008: se a execução pelos entes tiver sido iniciada até 30 de abril de 2011;

- empenhos de 2009: se a execução pelos entes tiver sido iniciada até 30 de setembro de 2011; e

b) despesas executadas diretamente pelos órgãos e entidades do Governo Federal: se a execução pelos entes tiver sido iniciada até 30 de abril de 2011.

24. Como forma de operacionalizar as disposições do Decreto 7.468/2011, foi previsto o bloqueio pela Secretaria do Tesouro Nacional dos saldos dos restos a pagar não processados e não liquidados concernentes em conta contábil específica no Siafi, cabendo às unidades gestoras responsáveis pelos empenhos bloqueados providenciarem os referidos desbloqueios, caso verificadas as condições especificadas para permanência da vigência dos valores inscritos, sendo tal matéria objeto de regulamentação na Portaria STN 311, de 13 de maio de 2011.

25. Como resultado, 58% dos restos a pagar não processados de 2007 a 2009 bloqueados em razão do Decreto 7.468/2011 foram cancelados por não ter sido comprovado o início da execução da correspondente despesa, percentual este bastante significativo. Em relação ao total de restos a pagar não processados inscritos no Governo Federal, o cancelamento representa 5%.

26. Cumpre lembrar que o bloqueio, nesse momento, abrangeu apenas os casos em que a execução deveria ter sido iniciada até 30 de abril de 2011. Quanto aos casos de execução iniciada em 30 de setembro de 2011, o bloqueio deverá ser feito em outubro de 2011. Consequentemente, o total de restos a pagar não processados cancelados em função da edição do Decreto 7.468/2011 poderá ser ainda mais expressivo.

27. A tabela seguinte demonstra, por órgão superior, os valores envolvidos no Decreto 7.468/2011:

Tabela 4: Restos a Pagar Não Processados - Valores Inscritos, Bloqueados e Cancelados

Decreto 7.468/ 2011

R$ milhões

Órgão

Total

Alcançados pelo Decreto 7.468

Bloqueados em Abril

Desbloqueados em Maio

Cancelados em Junho

% Canc./Bloq.

% Canc./Total

(A)

(B)

(C)

(D=C/B)

(E=C/A)

Ministério da Fazenda

17.054

2.707

1.952

375

1.577

81%

9%

Ministério da Integração Nacional

10.032

2.475

1.495

732

763

51%

8%

Ministério das Cidades

19.173

2.883

1.134

651

482

43%

3%

Ministério do Desenvolvimento Agrário

3.586

1.604

1.032

142

890

86%

25%

Ministério do Turismo

4.022

2.315

826

541

285

34%

7%

Ministério da Educação

8.624

1.775

618

426

192

31%

2%

Ministério dos Transportes

10.780

750

397

227

169

43%

2%

Min. do Planejamento,Orçamento e Gestão

802

185

165

153

12

7%

1%

Ministério da Ciência e Tecnologia

2.322

401

155

29

126

81%

5%

Ministério da Defesa

4.469

318

146

88

58

39%

1%

Presidência da República

2.078

389

135

36

99

73%

5%

Ministério da Previdência Social

821

144

94

57

37

40%

5%

Tribunal de Contas da União

175

95

94

37

57

61%

33%

Ministério da Cultura

647

139

85

12

73

86%

11%

Ministério da Justiça

1.292

394

66

21

45

68%

3%

Justiça Federal

477

84

66

35

31

47%

7%

Ministério Público da União

321

82

60

21

39

65%

12%

Justiça do Trabalho

399

56

45

38

7

15%

2%

Ministério do Esporte

1.691

899

40

6

34

85%

2%

Min. da Agricul.,Pecuária e Abastecimento

1.593

248

35

3

33

93%

2%

Superior Tribunal de Justiça

79

35

35

32

3

7%

3%

Ministério do Trabalho e Emprego

883

114

33

9

24

73%

3%

Min. do Desenv, Ind. e Comércio Exterior

177

64

29

1

28

98%

16%

Ministério da Pesca e Aquicultura

155

19

18

18

0

0%

0%

Justiça Eleitoral

574

23

17

7

10

61%

2%

Ministério das Comunicações

455

32

10

2

8

76%

2%

Ministério do Meio Ambiente

173

27

9

4

4

51%

3%

Ministério de Minas e Energia

945

9

1

0

1

76%

0%

Supremo Tribunal Federal

51

1

1

1

1

57%

2%

Senado Federal

70

2

1

1

0

0%

0%

Ministério das Relações Exteriores

44

1

1

0

0

46%

1%

Justiça do DF e dos Territórios

61

1

0

0

0

0%

0%

Justiça Militar

9

0

0

0

0

100%

4%

Min. do Desenv. Social e Combate à Fome

378

43

0

0

0

52%

0%

Conselho Nacional de Justiça

78

0

0

0

0

0%

0%

Ministério da Saúde

8.148

0

0

0

0

0%

0%

Conselho Nacional do Ministério Público

6

0

0

0

0

0%

0%

Total

102.645

18.315

8.793

3.706

5.087

58%

5%

Fonte: Siafi Gerencial

28. Como se observa, o órgão com maior bloqueio foi o Ministério da Fazenda, quase R$ 2 bilhões, sendo que, destes, 81% foram efetivamente cancelados em função da não comprovação do início da execução da despesa. O percentual de cancelamento em relação ao total bloqueado (coluna D) é expressivo também em outros órgãos com elevado volume de restos a pagar não processados. É o caso do Ministério do Desenvolvimento Agrário (86%), Esporte (85%), e Ciência e Tecnologia (81%).

29. O impacto gerado com a edição do Decreto 7.468/2011, qual seja, o cancelamento de despesas inscritas em restos a pagar não processados cuja execução ainda não tenha sido iniciada, encontra respaldo nos entendimentos já firmados nesta Corte de Contas em relação ao tema. No âmbito do Acórdão 2.659/2009-TCU-Plenário, o Ministro José Jorge trouxe em seu voto revisor importantes esclarecimentos sobre a necessidade de que se verifique se as disposições legais sobre a matéria, quando da inscrição dos restos a pagar, estão de fato sendo observadas. Entre os dispositivos aos quais o voto se reporta, vale transcrever o art. 35 do Decreto 93.872/1986:

‘Art. 35. O empenho de despesa não liquidada será considerado anulado em 31 de dezembro, para todos os fins, salvo quando:

I - vigente o prazo para cumprimento da obrigação assumida pelo credor, nele estabelecida;

II - vencido o prazo de que trata o item anterior, mas esteja em curso a liquidação da despesa, ou seja de interesse da Administração exigir o cumprimento da obrigação assumida pelo credor;

III - se destinar a atender transferências a instituições públicas ou privadas;

IV - corresponder a compromissos assumidos no exterior.’

30. Ou seja, a inscrição em restos a pagar não processados deve ter caráter excepcional, tendo em vista que o empenho não liquidado ao final do ano só não deve ser anulado nas hipóteses do art. 35 do Decreto 93.872/1986.

31. Assim, no Acórdão 2.659/2009-TCU-Plenário foi determinado à Secretaria-Geral de Controle Externo do TCU para inserisse, na Decisão Normativa que rege a organização e a apresentação dos processos de contas, comando para que, no relatório de gestão emitido pelo órgão de controle interno competente, fosse indicada a verificação do atendimento do art. 35 do Decreto 93.872/86, o que foi efetivado por meio da Decisão Normativa TCU 102, de 2 de dezembro de 2009.

32. Outro aspecto destacado no relatório que subsidiou o Acórdão 2.659/2009 é a concessão de validade indeterminada aos restos a pagar não processados das ações correspondentes ao PAC com empenhos nos exercícios de 2005 e 2006. A prerrogativa foi estabelecida inicialmente pelo Decreto 6.492, de 27 de junho de 2008, que conferiu a seguinte redação ao art. , § 2º, do Decreto 6.331, de 28 de dezembro de 2007: ‘Permanecem válidos após 31 de outubro de 2008, os restos a pagar não processados das ações correspondentes ao Programa de Aceleracao do Crescimento - PAC.’

33. Recentemente, a regra foi ampliada pelo Decreto 7.418/2010, passando a abranger os restos a pagar não processados de 2007, 2008 e 2009 relativos ao Ministério da Saúde e ao PAC, e pelo próprio Decreto 7.468/2011, nas condições já analisadas neste relatório. Em síntese, atualmente apenas têm validade determinada os restos a pagar não processados inscritos em 2010. Os demais estão prorrogados indefinidamente.

34. O entendimento que tem sido defendido no âmbito desta Corte de Contas é o de que a perpetuação de restos a pagar não processados, atualmente avalizada pela redação dos decretos já citados, não é razoável, uma vez que a redação do art. 68 do Decreto 93.872/1986 com bastante clareza impõe que os restos a pagar ‘inscritos na condição de não processados e não liquidados posteriormente’ terão validade até 31 de dezembro do ano subsequente de sua inscrição. O que se permite, e, de fato, se tem feito, é a prorrogação dessa validade por meio de outro ato de mesma hierarquia.

35. Tal entendimento igualmente se extrai da leitura da Norma de Encerramento do Exercício expedida pela STN, quando trata do assunto:

‘2.1.2 SALDOS DE RESTOS A PAGAR

Os saldos de restos a pagar não processados serão cancelados no encerramento do exercício, conforme art. 68 do Decreto 93.872/86, salvo se prorrogado por instrumento legal que o ampare.’ (Grifo nosso)

36. Ora, a norma utiliza o termo ‘prorrogado’, que não permite outra acepção que não a de adiamento, dilação, do término do prazo, muito diferente de consentir que o prazo seja prolongado indefinidamente.

37. Por essa razão, o assunto foi objeto de deliberação no Acórdão 1.143/2011-TCU-Plenário, por meio do qual foi determinado à STN que se manifestasse conclusivamente a respeito da possibilidade de adoção de medidas tendo em vista a revogação do § 2º do art. do Decreto 6.331/2007. À época, não haviam sido editados os Decretos 7.418/2010 e 7.468/2011.

38. Em resposta, a STN, por meio do Ofício 139/2011/COGER/GABIN/STN/MF, de 22/6/2011 (peça 15), se posicionou no sentido da eficácia jurídica do Decreto 6.331/2007. O entendimento foi corroborado pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), no Parecer PGFN/CAF/Nº 1112/2011, de 20/6/2011 (peça 15, fls. 5-8), emitido em resposta a consulta realizada pela STN. Nos termos do Memorando 33/2011/COFIN/SUPOF/STN/MF-DF, de 15/6/2011 (peça 15, fls. 3-4):

‘(...) entende esta Secretaria do Tesouro Nacional que o Decreto 6.331/2007 permanece válido, tendo eficácia a atual redação do art. , decorrente da alteração promovida pelo Decreto 6.625/2008, que se limitou a alterar o caput do citado art. 1º, não propondo alteração e, muito menos, a revogação dos §§ 1º e do art. .’

39. O aspecto abordado pela STN e pela PGFN não foi propriamente o objeto da análise que fundamentou a determinação constante do Acórdão 1.143/2011. O que se questionou é a razoabilidade de se manter uma redação que confere validade indeterminada a despesas inscritas em restos a pagar, quando esta não é, no nosso entendimento, a intenção do art. 68 do Decreto 93.872/1986, tampouco das Normas de Encerramento do Exercício editadas pela própria STN.

40. Repisa-se que, como resultado dos Decretos 6.331/2007, 7.418/2010 e 7.468/2011, atualmente, com exceção daqueles inscritos em 2010, praticamente não há restos a pagar não processados com prazo de validade determinado; ou seja, estariam ‘prorrogados’ indefinidamente. Excetuam-se apenas aqueles que vierem a ser cancelados nos próximos meses em decorrência do inciso III do art. do Decreto 7.468/2011. Pelos dados do Siafi, esses restos a pagar somam algo próximo a R$ 17 bilhões.

2.2 Cronograma mensal de pagamento de restos a pagar no Poder Executivo

41. O Decreto 7.445/2011, que dispõe sobre a programação orçamentária e financeira, e estabelece o cronograma mensal de desembolso do Poder Executivo para o exercício de 2011, estabeleceu em seus Anexos III e IV cronogramas mensais para pagamento dos restos a pagar processados e não processados, respectivamente. Não se aplicam os cronogramas estabelecidos no Decreto 7.445/2011 às seguintes despesas, conforme disposto em seu art. , § 1º:

• Grupos de natureza de despesa:

1 - Pessoal e Encargos Sociais;

2 - Juros e Encargos da Dívida; e

6 - Amortização da Dívida;

• Despesas financeiras;

• Recursos de doações e de convênios; e

• Despesas que constituem obrigações constitucionais ou legais da União, e não sujeitas a programação financeira.

42. O acompanhamento dos cronogramas de pagamento estabelecidos no referido decreto até o mês de junho de 2011 estão demonstrados nas tabelas a seguir, com a indicação dos valores efetivamente pagos no período:

Tabela 5: Execução de Restos a Pagar x Cronograma de Pagamento – janeiro a junho de 2011

R$ mil

Órgãos e/ou Unidades Orçamentárias

Cronograma – Até junho

Pagamento – Até junho

%

Cronograma – Ano

%

Presidência da República

685.474

337.197

49%

1.029.669

33%

Gabinete da Vice-Presidência da República

262

74

28%

262

28%

Advocacia-Geral da União

55.612

34.944

63%

55.612

63%

Min. da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

869.303

527.337

61%

1.706.877

31%

Min. da Ciência e Tecnologia

1.538.759

860.579

56%

2.704.981

32%

Min. da Fazenda

690.125

359.085

52%

690.125

52%

Min. da Educação

6.016.956

4.044.369

67%

7.419.166

55%

Min. do Desenv., Indústria e Com. Exterior

88.045

40.694

46%

159.103

26%

Min. da Justiça

582.629

375.630

64%

1.193.804

31%

Min. de Minas e Energia

67.473

43.548

65%

67.473

65%

Min. da Previdência Social

306.178

204.086

67%

435.046

47%

Min. das Relações Exteriores

47.529

32.474

68%

47.529

68%

Min. da Saúde

5.758.689

2.888.935

50%

8.196.302

35%

Min. do Trabalho e Emprego

286.475

242.747

85%

456.357

53%

Min. dos Transportes

565.427

260.137

46%

1.183.979

22%

Min. das Comunicações

77.030

50.758

66%

155.735

33%

Min. da Cultura

320.616

193.237

60%

670.270

29%

Min. do Meio Ambiente

67.099

49.923

74%

121.213

41%

Min. do Planejamento, Orçamento e Gestão

250.483

326.703

130%

518.594

63%

Min. do Desenvolvimento Agrário

683.882

326.442

48%

1.623.368

20%

Min. do Esporte

691.663

162.139

23%

1.668.264

10%

Min. da Defesa

2.642.380

2.566.181

97%

4.470.425

57%

Min. da Integração Nacional

829.564

123.917

15%

1.784.505

7%

Min. do Turismo

1.593.630

298.347

19%

3.832.522

8%

Min. do Desenv. Social e Combate à Fome

451.946

187.871

42%

682.833

28%

Min. das Cidades

1.829.691

234.266

13%

4.298.307

5%

Min. da Aquicultura e Pesca

72.593

38.679

53%

163.153

24%

Encargos Financeiros da União

57.222

28.876

50%

117.417

25%

Transferências a Estados, DF e Municípios

199

97

49%

406

24%

Rec. Superv. Fundo Financ. ao Est. do Ensino Superior/FIEES-MEC

24.598

-

0%

54.115

0%

Rec. Superv. Fundo Nacional de Desenvolvimento/FND-MDIC

5

-

0%

5

0%

Recursos sob Supervisão do Fundo Nacional de Cultura

70

-

0%

70

0%

Operações Oficiais de Crédito

-

1.110

-

-

-

Subtotal

27.151.607

14.840.383

55%

45.507.487

33%

Programa de Aceleracao do Crescimento - PAC

15.683.556

10.309.524

0%

31.634.824

0%

Total

42.835.163

25.149.906

0%

77.142.311

0%

Fonte: Site da STN e Anexos I e II do Decreto 7.477, de 2011 (Anexos III e IV do Decreto 7.445, de 2011).

43. De forma geral, o montante pago dos restos a pagar processados foi bem inferior aos valores programados para o mês de junho, utilizando apenas 55% destes. O único órgão que excedeu o valor programado foi o Ministério do Planejamento, que, no entanto, representa 63% do limite de pagamento estabelecido para o exercício.

44. Vale o registro de que, em que pese os cronogramas de pagamento constarem dos Decretos de Programação Orçamentária e Financeira, eles podem ser alterados em ato da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda mediante solicitação do respectivo órgão setorial do Sistema de Administração Financeira Federal, conforme dispõe o do art. , § 5º, do Decreto 7.094/2010.

3. PRIORIDADES E METAS ESTABELECIDAS NA LDO

45. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), conforme dispõe o § 2º do art. 165 da Constituição Federal, ‘conterá, para o exercício financeiro seguinte, as metas e prioridades da Administração Pública Federal, bem como orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual’. A LDO deve, dessa forma, definir quais programas e ações serão considerados prioritários na alocação de recursos, devendo constar do projeto da lei orçamentária (PLOA) correspondente.

46. As prioridades e metas da Administração Pública Federal para o exercício de 2011 foram definidas no art. da Lei 12.309, de 9 de agosto de 2010, LDO/2011. O citado artigo define que, atendidas as despesas que constituem obrigação constitucional ou legal da União e as de funcionamento de órgãos e entidades que integram os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, serão consideradas prioridades e metas físicas da Administração Pública Federal para o exercício de 2011 as ações relativas ao Programa de Aceleracao do Crescimento (PAC) e as constantes do Anexo VII da LDO/2011, as quais terão precedência na alocação dos recursos no Projeto de Lei Orçamentária de 2011, não se constituindo limite à programação da despesa.

47. O § 1º do mesmo artigo estabelece que o Poder Executivo deverá justificar, na mensagem que encaminhar o Projeto de Lei Orçamentária para 2011 ao Congresso, o atendimento de outras despesas que não aquelas constantes do anexo VII da LDO/2011.

48. Os §§ 2º e 3º do art. 4ª do PLDO/2011 foram vetados. O § 2º tratava da condução da gestão fiscal de forma que o crescimento percentual dos investimentos públicos, no âmbito dos orçamentos fiscal e da seguridade social, fosse superior ao das despesas correntes primárias discricionárias. Foi vetado sob a argumentação de que a melhor alocação dos recursos públicos, com o objetivo de redução das desigualdades sociais e crescimento econômico, não se pode limitar a avaliação que envolve apenas a comparação entre os níveis de gastos correntes e investimentos, e que tal procedimento acabaria aumentando a rigidez à qual já se encontra submetida a utilização dos recursos constantes do orçamento da União. O § 3º tratava da priorização das ações relativas ao apoio à infraestrutura das áreas externas de Zonas de Processamento de Exportação (ZPE), e foi vetado sob o argumento de que a competência para manutenção da infraestrutura das áreas externas das ZPEs é dos proponentes, que, segundo a Lei 11.508, de 20 de julho de 2007, são os estados e municípios, em conjunto ou isoladamente.

49. O art. 4º da LDO/2010 classificou como ações prioritárias aquelas relacionadas às despesas com a função irrigação, nos termos do art. 42 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), mínimo da irrigação. No entanto, a LDO/2011 não inclui essas despesas no rol das metas e prioridades da Administração Pública Federal.

50. Em função da priorização das despesas com a função irrigação em 2010, no âmbito do acompanhamento da execução orçamentária realizado no mesmo ano, foi destacado o não cumprimento do mínimo de irrigação determinado pela Constituição Federal. Como resultado, foi feita determinação, por meio do Acórdão 1.142/2011-TCU-Plenário, à 4ª Secretaria de Controle Externo do TCU, unidade técnica responsável pelas contas do Ministério da Integração Nacional, para que autuasse processo específico para avaliar o cumprimento do disposto no art. 42 do ADCT. Em cumprimento à determinação, em agosto de 2011 foi autuado o TC 26.131/2011-0, que ainda se encontra em fase de instrução no âmbito desta Corte de Contas.

3.1 Priorização de ações em 2011

51. O PLDO/2011, encaminhado ao Congresso Nacional em abril de 2010, estabeleceu, em seu art. , como prioridades e metas da Administração Pública Federal para 2011 apenas as ações correspondentes às programações do PAC, por representarem um conjunto de programas e ações considerados estratégicos, em face da sua capacidade de impactar e construir, no médio e longo prazo, o projeto de desenvolvimento do País estabelecido no PPA 2008/2011.

52. Na exposição de motivos que acompanhou o PLDO/2011, relatou-se a dificuldade da Administração Pública em estabelecer as prioridades e metas do Governo Federal, devido ao grande volume de vinculações constitucionais e legais que, atualmente, comprometem cerca de 80% do total de receitas da União, existindo, ainda, diversas outras despesas obrigatórias que consomem parcela substancial dos recursos livres, o que justificaria a opção inicial de classificar apenas as ações do PAC como prioritárias.

53. No entanto, após tramitação na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, a LDO/2011 foi encaminhada à sanção presidencial com Anexo de Prioridades e Metas, Anexo VII, contendo 695 ações distribuídas em 130 programas e em 10 objetivos de governo, sendo que seis ações não estavam ligadas a nenhum objetivo de governo. Ressalte-se que todas essas ações originaram-se de emendas parlamentares, sendo que 603 foram vetadas, restando apenas 92 ações, distribuídas em 50 programas e em 9 objetivos de governo. Das ações vetadas, 331 (55%) pertencem ao PAC, continuando, portanto, a constituir prioridade e meta da Administração Pública.

54. A Mensagem Presidencial que acompanhou o PLOA/2011, em atendimento ao disposto no § 1º do art. 4º da LDO/2011, justificou o veto das 603 ações constantes do PLDO/2011, e a consequente não inclusão dessas ações no PLOA, sob o argumento de que nem sempre é possível a orçamentação de todas as ações consideradas como prioridades e metas, principalmente, considerando-se a inclusão de novas ações no Anexo VII, de prioridades e metas, sem que tenha sido observada a sua fonte de financiamento. Foi exposto, ainda, que a necessidade que havia, naquele momento, de cumprimento dos prazos existentes para aprovação da LOA/2011, não tornava factível a reabertura de prazo para a adequação da Lei Orçamentária ao novo elenco de prioridades e metas.

55. O conteúdo da justificativa contida na Mensagem Presidencial para a não inclusão no PLOA/2011 de 603 ações consideradas pelos parlamentares como prioridades e metas revela dois problemas existentes, há algum tempo, no momento de tramitação do PLDO e do PLOA, quais sejam: i) a inclusão de ações no rol de prioritárias, por meio de emendas parlamentares, sem que seja definida a sua fonte de financiamento; e ii) o atual cronograma de envio e aprovação das leis orçamentárias.

56. A inclusão de grande número de ações no Anexo de Prioridades e Metas da LDO, por meio de emendas parlamentares, tem sido comum ao longo dos últimos anos. Como exemplo, cita-se o PLDO 2010, que foi encaminhado ao Congresso Nacional com 110 ações no Anexo de Prioridades e Metas, tendo sido aprovado com 808 ações no referido Anexo, sendo 698 ações fruto de emendas parlamentares.

57. Deve-se salientar que a inclusão de novas ações no PLOA deve obedecer ao estabelecido nos incisos I, II e IIIdo § 3º do art. 166 da Constituição Federal, que determina que as emendas ao PLOA somente podem ser aprovadas caso sejam compatíveis com o PPA e com a LDO e indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre dotações para pessoal e seus encargos, serviço da dívida e transferências tributárias constitucionais para estados, municípios e Distrito Federal, ou para a correção de erros ou omissões, ou correção de dispositivos do texto do projeto de lei. Dessa forma, as 603 ações que não possuíam fonte de financiamento não poderiam nem mesmo ser objeto de emendas parlamentares.

58. No que se refere à tramitação das leis orçamentárias, conforme já tratado em diversos trabalhos realizados por este Tribunal, os prazos definidos para envio e aprovação da LDO e da LOA possuem problemas de compatibilização, visto que a Lei de Diretrizes, que deve ser aprovada até o término do primeiro período da sessão legislativa, em geral, é aprovada com atraso, o que compromete a elaboração do PLOA, que deve ser encaminhado ao Congresso, para aprovação, até 15 de agosto. A LDO/2011, por exemplo, só foi aprovada em 9 de agosto de 2010, não tendo permitido tempo hábil para que os órgãos setoriais adaptassem suas propostas orçamentárias a essa lei. O período exíguo entre a aprovação da LDO e o prazo para encaminhamento do PLOA impede que sejam realizados estudos e avaliações quanto ao adequado financiamento das ações, uma vez que se trata de processo demorado, o qual envolve diversos órgãos.

59. A dificuldade de adequação entre LDO e LOA já foi exposta pela Secretaria de Orçamento Federal, a qual afirma que esse quadro só será alterado após a elaboração e aprovação da lei complementar prevista no § 9º do art. 165 da Constituição Federal, que, entre outros pontos, deverá estabelecer novos períodos de tramitação para as leis orçamentárias. É preciso que os novos prazos tornem o processo de análise, votação e aprovação dessas leis mais coerente.

60. A LOA/2011 foi aprovada contendo 92 ações originárias do Anexo de Metas e Prioridades da LDO/2011, todas com o mesmo código de ação constante do Anexo VII, e 774 ações relativas ao PAC, o que totaliza 866 ações prioritárias.

3.2 Execução Orçamentária das Ações Prioritárias - Exercício de 2011

61. As 866 ações prioritárias constantes da LOA/2011 estão sob a responsabilidade de 18 órgãos superiores. Deve-se destacar que, das 774 ações do PAC, 462 não possuíam dotação até 31 de maio de 2011, restando apenas 312 ações com dotação atualizada. Somadas às 92 ações constantes do Anexo VII da LDO/2011, resultam em 404 ações com dotação atualizada até 31 de maio de 2011, as quais continuam sob a responsabilidade de 18 órgãos superiores.

62. O Ministério dos Transportes é responsável pelo maior número de ações prioritárias, 535 ações distribuídas em 22 programas, sendo que 294 delas (55%) não possuíam dotação atualizada até maio 2011. Mesmo com a exclusão das ações sem dotação, o órgão continua a ser o responsável pelo maior número de ações prioritárias, 241 ações distribuídas em 12 programas, bem como o responsável pelo segundo maior volume de recursos destinados às ações prioritárias, R$ 15,4 bilhões, dos quais 40% foram empenhados e 14,5%, ou R$ 2,2 bilhões, foram liquidados até maio de 2011. Ressalte-se que todas as ações desse Ministério pertencem ao PAC.

63. O Ministério das Cidades é o responsável pelo maior volume de recursos, R$ 17,2 bilhões, que correspondem a 31% do total destinado às ações prioritárias, tendo empenhado apenas 2,4% desse valor, R$ 413,8 milhões, e liquidado 20,1%, R$ 3,45 bilhões. Salienta-se que foram liquidadas despesas relativas a restos a pagar não processados inscritos ao final de exercícios anteriores no valor de R$ 3,4 bilhões. Das 47 ações sob a responsabilidade do órgão, apenas uma não pertence ao PAC.

64. Até maio de 2011, foram destinados R$ 55,3 bilhões às ações prioritárias, bem menos que em 2010, quando essas ações receberam, no mesmo período, dotação atualizada de R$ 104,2 bilhões. Do valor referente a 2011, apenas R$ 12,1 bilhões (21,9%) foi empenhado, enquanto no mesmo período de 2010 havia sido empenhado o equivalente a 37% da dotação atualizada. Destaca-se que 652 ações (80,7%) possuíam dotação diferente de zero em 2010, sendo que, em 2011, são 404 ações (46,7%) com dotação atualizada diferente de zero até 31 de maio.

65. A tabela seguinte apresenta a execução das 404 ações prioritárias que possuíam dotação atualizada até 31 de maio de 2011 distribuídas pelos órgãos superiores responsáveis. Nos valores relativos à liquidação da despesa estão inclusos os restos a pagar não processados inscritos ao final de exercícios anteriores:

Tabela 6: Execução da por Órgão Superior (maio/2011)

R$ Milhões

Órgão Superior

N.

de Programas

N.

de ações

Dotação Atualizada

Despesas Empenhadas

%

Despesas Liquidadas

%

Minist. Do Desenv. Social e Combate à Fome

6

10

1.772,72

1.081,39

61,0%

625,12

35,3%

Ministério da Agric., Pecuaria e Abastecimento

2

4

145,24

12,24

8,4%

60,12

41,4%

Ministério da Ciência e Tecnologia

5

5

526,81

436,42

82,8%

222,85

42,3%

Ministério da Cultura

1

1

78,90

0,08

0,1%

17,96

22,8%

Ministério da Educação

7

22

6.799,62

1.585,66

23,3%

1.600,52

23,5%

Ministério da Fazenda

1

1

80,00

0,00

0,0%

0,00

0,0%

Ministério da Integração Nacional

6

100

1.961,22

398,39

20,3%

628,84

32,1%

Ministério da Justiça

7

16

1.297,15

145,81

11,2%

355,67

27,4%

Ministério da Saúde

10

25

5.383,78

1.495,62

27,8%

1.532,80

28,5%

Ministério das Cidades

11

30

17.195,36

413,83

2,4%

3.454,14

20,1%

Ministério de Minas e Energia

3

9

353,66

76,22

21,6%

70,04

19,8%

Ministério do Desenvolvimento Agrário

5

7

1.493,98

75,78

5,1%

190,78

12,8%

Ministério do Esporte

3

3

277,43

68,48

24,7%

82,17

29,6%

Ministério do Meio Ambiente

3

5

112,00

37,98

33,9%

35,82

32,0%

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

2

2

229,55

0,00

0,0%

0,21

0,1%

Ministério do Trabalho e Emprego

5

7

612,45

21,86

3,6%

126,78

20,7%

Ministério dos Transportes

12

241

15.396,66

6.165,07

40,0%

2.237,72

14,5%

Presidência da República

15

63

1.566,86

113,58

7,2%

149,33

9,5%

Total

104

551

55.283,41

12.128,39

21,9%

11.390,88

20,6%

Fonte: LDO/2011, Siafi, Banco de dados da Câmara dos Deputados.

(1) Existem ações pertencentes a mais de um programa e que são executadas por mais de um órgão superior ao mesmo tempo.

(2) A despesa liquidada inclui os restos a pagar não processados inscritos ao final de exercícios anteriores, liquidados de janeiro a maio de 2011.

(3) Foram consideradas apenas as ações que possuíam dotação em 31 de maio de 2011.

66. Analisando-se a tabela, pode-se observar que o Ministério da Ciência e Tecnologia é responsável pelo maior percentual de recursos empenhados em relação à dotação atualizada destinada às ações prioritárias, 82,8%, sendo responsável também pelo maior percentual de despesa liquidada, 42,3%. O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome é responsável pelo segundo maior percentual de empenhos em ações prioritárias em percentual da dotação atualizada destinada as essas ações (61%), tendo liquidado 35,3% da dotação atualizada. Cabe destacar os Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão, que não empenharam nenhum valor em ações prioritárias, possuindo uma e duas ações prioritárias em suas pastas, respectivamente.

67. O Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão, apesar de não ter empenhado nenhum valor em ações prioritárias, possui despesa liquidada no valor de R$ 207,5 mil, fato ocorrido em virtude da liquidação de restos a pagar não processados inscritos ao final de exercícios anteriores, conforme já tratado anteriormente.

68. A tabela seguinte apresenta o percentual de empenhos em ações prioritárias por órgão, dividido em cinco classes: i) ações que não obtiveram nenhum valor empenhado; ii) ações em que houve empenhos entre 0% (exclusive) e 25% (inclusive) da dotação atualizada destinada a ações prioritárias; iii) ações em houve empenhos entre 25% (exclusive) e 50% (inclusive) da dotação atualizada destinada a ações prioritárias; iv) ações em que houve empenhos entre 50% (exclusive) e 75% (inclusive) da dotação atualizada destinada a ações prioritárias; e v) ações em que houve empenhos da despesa entre 75% (exclusive) e 100% (inclusive) da dotação atualizada destinada a ações prioritárias:

Tabela 7: Percentual de despesa empenhada em ações prioritárias por órgão superior – maio/2011

Órgão Superior

0%

>0%,<=25%

>25%,<=50%

>50%,<=75%

>75%,<=100%

N. de ações

%

N. de ações

%

N. de ações

%

N. de ações

%

N. de ações

%

Minist. Do Desenv. Social e Combate à Fome

1

10,0%

1

10,0%

1

10,0%

6

60,0%

1

10,0%

Ministério da Agric., Pecuaria e Abastecimento

0

0,0%

3

75,0%

1

25,0%

0

0,0%

0

0,0%

Ministério da Ciência e Tecnologia

2

40,0%

2

40,0%

0

0,0%

0

0,0%

1

20,0%

Ministério da Cultura

0

0,0%

1

100,0%

0

0,0%

0

0,0%

0

0,0%

Ministério da Educação

6

27,3%

9

40,9%

5

22,7%

1

4,6%

1

4,6%

Ministério da Fazenda

1

100,0%

0

0,0%

0

0,0%

0

0,0%

0

0,0%

Ministério da Integração Nacional

75

75,0%

9

9,0%

2

2,0%

6

6,0%

8

8,0%

Ministério da Justiça

5

31,3%

7

43,8%

2

12,5%

1

6,3%

1

6,3%

Ministério da Saúde

14

56,0%

6

24,0%

3

12,0%

2

8,0%

0

0,0%

Ministério das Cidades

15

50,0%

12

40,0%

0

0,0%

0

0,0%

3

10,0%

Ministério de Minas e Energia

1

11,1%

5

55,6%

2

22,2%

1

11,1%

0

0,0%

Ministério do Desenvolvimento Agrário

2

28,6%

4

57,1%

1

14,3%

0

0,0%

0

0,0%

Ministério do Esporte

1

33,3%

1

33,3%

0

0,0%

0

0,0%

1

33,3%

Ministério do Meio Ambiente

0

0,0%

1

20,0%

4

80,0%

0

0,0%

0

0,0%

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

2

100,0%

0

0,0%

0

0,0%

0

0,0%

0

0,0%

Ministério do Trabalho e Emprego

4

57,1%

1

14,3%

2

28,6%

0

0,0%

0

0,0%

Ministério dos Transportes

144

59,8%

27

11,2%

19

7,9%

21

8,7%

30

12,5%

Presidência da República

48

76,2%

10

15,9%

0

0,0%

2

3,2%

3

4,8%

Total

321

58,3%

99

18,0%

42

7,6%

40

7,3%

49

8,9%

Fonte: LDO/2011, Siafi, Banco de dados da Câmara dos Deputados.

(1) Existem ações pertencentes a mais de um programa e que são executadas por mais de um órgão superior ao mesmo tempo.

(2) Foram consideradas apenas as ações que possuíam dotação em 31 de maio de 2011.

69. Analisando-se a tabela, verifica-se que o Ministério dos Transportes não empenhou nenhum valor em 59,8% das ações, apresentando empenhos acima de 50% da dotação atualizada em 21,2% das ações e possuindo empenhos de 100% da dotação em apenas 5% das ações. No entanto, deve-se destacar que o Mistério é responsável pelo maior montante de recursos empenhados, R$ 6,2 bilhões, conforme Tabela 6, que correspondem a 50,8% do total de empenhos em ações prioritárias.

70. A Presidência da República, responsável pela execução de 63 ações prioritárias, não possui despesa empenhada em 76,2 % das ações, tendo apresentado despesa empenhada superior a 50% da dotação em apenas 7,9% das ações. Apenas 4,8% possuem empenhos entre 75% (exclusive) e 100% (inclusive) da dotação atualizada destinada às ações prioritárias. Apesar de ser o terceiro órgão em número de ações prioritárias, empenhou 7,2% da dotação destinada a essas ações.

71. O Ministério da Integração Nacional e o Ministério das Cidades possuem, respectivamente, 75% e 50% das ações prioritárias sob suas responsabilidades sem valores empenhados, apresentando empenhos superiores a 50% da dotação destinada a essas ações em 14% e 10% das ações prioritárias, respectivamente.

72. Comparando-se os dados apresentados pelas duas últimas tabelas, pode-se observar que o Ministério da Ciência e Tecnologia, responsável por 5 ações e pelo maior percentual de recursos empenhados em ações prioritárias em relação a dotação atualizada do órgão destinada a essas ações, não possui despesa empenhada em 40% das ações, apresentando apenas 20% de ações, uma ação, com empenho entre 75% (exclusive) e 100% (inclusive) da dotação atualizada.

73. Do total de ações, 551, considerando as ações executadas por mais de um órgão ao mesmo tempo, 58,3% não possuem nenhum valor empenhado e 25,6% obtiveram empenhos inferiores a 50% de sua dotação atualizada. Ressalte-se que algumas ações possuem características diferenciadas relacionadas ao período de sua execução, só sendo executadas no segundo semestre, o que poderia justificar o baixo percentual de execução nos primeiros meses do ano.

74. A título de comparação, ao término do exercício de 2010, verificou-se que 86% da dotação destinada às ações prioritárias foi empenhada, R$ 94,5 bilhões. Desse valor, 26% foi inscrito em restos a pagar não processados ao final do exercício, para ser liquidado no exercício seguinte. Destaque-se ainda que 12% das ações prioritárias que possuíam dotação tiveram empenho entre 0% e 25% da dotação, sendo que em 8% das ações com dotação não houve empenho. Em 2009, 84% da dotação foi empenhada, R$ 44 bilhões, sendo que desse valor 37% foi inscrito em restos a pagar não processados ao final do exercício e 16% das ações prioritárias apresentaram empenho entre 0% e 25% da dotação. Os dados apresentados mostram que, mesmo ao final do exercício, a execução das ações prioritárias tem deixado a desejar, cabendo alertar, ainda, para o problema da inscrição da despesa em restos a pagar não processados, que transporta a execução da ação para outro exercício.

75. A tabela seguinte apresenta a dotação atualizada e os valores empenhados totais dos órgãos superiores em comparação com a dotação atualizada destinada às ações prioritárias e com a despesa empenhada em ações prioritárias. Observa-se que 3,6% da soma das dotações dos órgãos superiores foi destinada às ações prioritárias, tendo sido empenhado nessas ações o equivalente a 1,1% do total da despesa empenhada pelos órgãos:

Tabela 8: Execução Órgão Superior X Execução Ações Prioritárias

R$ Milhões

Órgão Superior

Dotação Atualizada Total (A)

Despesas Empenhadas Total (B)

Dotação Atualizada em Ações Prioritárias (C)

C/A

Despesa Empenhada em Ações Prioritárias (D)

D/B

Minist. da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

11.961,27

2.675,52

145,24

1,2%

12,24

0,5%

Minist. Do Desenv. Social e Combate à Fome

42.997,39

27.636,58

1772,72

4,1%

1081,39

3,9%

Minist. do Planejamento, Orçamento e Gestão

24.070,95

8.062,05

229,55

1,0%

0,00

0,0%

Ministério da Ciência e Tecnologia

7.949,56

3.085,39

526,81

6,6%

436,42

14,1%

Ministério da Cultura

1.878,34

329,01

78,90

4,2%

0,08

0,0%

Ministério da Educação

72.864,67

37.664,48

6799,62

9,3%

1585,66

4,2%

Ministério da Fazenda

1.150.202,42

906.854,95

80,00

0,0%

0,00

0,0%

Ministério da Integração Nacional

17.993,54

10.373,77

1974,12

11,0%

400,61

3,9%

Ministério da Justiça

11.491,41

4.001,99

1297,15

11,3%

145,81

3,6%

Ministério da Saúde

77.417,85

41.085,60

5383,78

7,0%

1495,62

3,6%

Ministério das Cidades

22.089,15

877,00

17195,36

77,8%

413,83

47,2%

Ministério de Minas e Energia

25.394,09

16.684,43

353,66

1,4%

76,22

0,5%

Ministério do Desenvolvimento Agrário

5.653,57

1.125,33

1493,98

26,4%

75,78

6,7%

Ministério do Esporte

2.553,94

248,45

277,43

10,9%

68,48

27,6%

Ministério do Meio Ambiente

3.692,93

830,31

112,00

3,0%

37,98

4,6%

Ministério do Trabalho e Emprego

49.552,60

37.645,70

612,45

1,2%

21,86

0,1%

Ministério dos Transportes

24.983,46

8.264,17

15396,66

61,6%

6165,07

74,6%

Presidência da República

7.262,01

2.355,53

1566,86

21,6%

113,58

4,8%

Total

1.548.047,88

1.107.124,74

55296,31

3,6%

12130,62

1,1%

Fonte: LDO/2011, Siafi, Banco de dados da Câmara dos Deputados.

(1) Existem ações que são executadas por mais de um órgão superior ao mesmo tempo.

76. Ao analisar a tabela, verifica-se que, no Ministério dos Transportes, 61,6% da dotação atualizada foi destinada às ações prioritárias, e, da despesa empenhada pelo órgão, 74,6% foi empenhado nessas ações. Ressalte-se, ainda, que o órgão empenhou, até maio de 2011, o equivalente a 33,1% da sua dotação atualizada.

77. No Ministério das Cidades, 77,8% da dotação atualizada total foi destinada às ações prioritárias, sendo que seus empenhos representam 47,2% da despesa empenhada pelo órgão. Destaque-se que o Ministério só possui empenhos em valores superiores a 50% da dotação atualizada em 3 ações, apesar de ser o responsável pelo maior montante de recursos destinados às ações prioritárias.

78. No Ministério da Integração Nacional, responsável por 100 ações, das quais apenas uma não pertence ao PAC, a dotação destinada a essas ações representa 11% da dotação atualizada total do órgão, sendo que os empenhos em ações prioritárias representam apenas 3,9% do total de empenhos.

79. Ao analisar conjuntamente os dados apresentados pelas três tabelas constantes deste tópico, pode-se concluir que alguns órgãos priorizam um pouco mais a execução das ações prioritárias que outros. No Ministério dos Transportes, por exemplo, verifica-se que ocorre razoável priorização da execução dessas ações, comparando-se o percentual de empenhos total do órgão ao percentual de empenhos em ações prioritárias. O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e o Ministério da Ciência e Tecnologia também apresentam percentual de empenho levemente superior ao percentual da dotação dos órgãos destinado às ações prioritárias, o que pode ser indicativo de priorização das ações por parte dos órgãos.

80. No entanto, em órgãos como a Presidência da República, o Ministério da Saúde e o Ministério da Educação observa-se que o percentual de empenhos em ações prioritárias é menor que o percentual da dotação dos órgãos destinada a essas ações, o que pode ser indicativo de baixa priorização das ações por parte dos órgãos.

81. Sabe-se que o baixo percentual de execução de ações prioritárias pode derivar de diversos fatores, como a sazonalidade das ações e a limitação de empenho e de movimentação financeira no decorrer do exercício, bem como de fatores políticos e das prioridades estabelecidas pelos órgãos superiores. Sabe-se, ainda, que muitas ações são incluídas por parlamentares sem que de fato sejam prioridade para o órgão, o que deriva da falta de comunição entre os Poderes Executivo e Legislativo. No entanto, deve-se deixar claro que ações definidas como prioritárias devem receber tratamento diferenciado das demais ações de execução discricionária, principalmente, em caso de contingenciamento, cabendo aos órgãos superiores, na medida do possível, definir a melhor forma de manter sua execução.

4. CONTINGENCIAMENTO

4.1 Dos Relatórios de Avaliação de Receitas e Despesas

82. Com o objetivo de garantir o alcance das metas fiscais, o art. da Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), prevê a hipótese de limitação de empenho e movimentação financeira dos Poderes e do Ministério Público. Consoante seu § 2º, tal limitação não pode atingir as dotações destinadas ao pagamento do serviço da dívida, as despesas constitucionais e legais do ente, bem como as despesas ressalvadas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

83. Pelo art. 70 da LDO/2011, se for necessário efetuar a limitação de empenho e movimentação financeira, o Poder Executivo apurará o montante da limitação e informará, até o vigésimo dia após o encerramento do bimestre, o montante que caberá a cada um dos Poderes, especificando os parâmetros adotados e as estimativas de receitas e despesas.

84. Como subsídio, o § 4º do art. 70 determina que o Poder Executivo encaminhe ao Congresso Nacional, igualmente até o vigésimo dia após o término do bimestre, relatório a ser apreciado pela Comissão Mista de que trata o art. 166, § 1º, da Constituição, o qual deve conter análise das receitas, despesas e parâmetros macroeconômicos que fundamente a necessidade de limitação de empenho, quando esta houver. Se a necessidade de limitação de empenho e movimentação financeira for identificada fora da avaliação bimestral, ela deve ser aplicada somente ao Poder Executivo.

85. Em fevereiro de 2011 foi identificada a necessidade de contingenciamento de R$ 36,2 bilhões nas despesas sujeitas a limitação da União, a fim de garantir o cumprimento da meta de resultado primário estabelecida no Anexo de Metas Fiscais da LDO 2011. Consoante a regra da LDO, por ter sido identificada ainda antes do encerramento do primeiro bimestre, a limitação foi aplicada somente ao Poder Executivo.

86. Os principais fatores determinantes do contingenciamento, segundo o relatório enviado pelo Poder Executivo à Comissão Mista do Congresso Nacional (peça 16), foram a estimativa de frustração de receita primária total, exceto Contribuição para o RGPS, no valor de R$ 18,1 bilhões e a não exclusão do PAC da meta de resultado primário, que gerou um impacto adicional de R$ 32 bilhões. As despesas primárias de execução obrigatória tiveram sua projeção diminuída em R$ 13,8 bilhões.

87. Quanto aos parâmetros macroeconômicos utilizados na avaliação, a projeção de crescimento real do Produto Interno Bruto (PIB) foi reduzida de 5,5% para 5%, enquanto a estimativa para o índice de inflação, Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) subiu de 4,5% para 5%.

88. Em março de 2011, foi realizada reavaliação dos itens de receitas e despesas, consubstanciada no Relatório de Avaliação do Primeiro Bimestre de 2011 do Poder Executivo (peça 17), finda a qual constatou-se necessidade adicional de limitação de empenho e movimentação financeira, da ordem de R$ 577 milhões, resultado principalmente da revisão para baixo das estimativas de receita, exceto Contribuição para o RGPS. Como permanecia a necessidade de limitação identificada por ocasião da avaliação de fevereiro, o montante total distribuído aos Poderes e Ministério Público da União foi de R$ 36,8 bilhões.

89. Já em maio de 2011, foi realizada a terceira avaliação de 2011, referente ao segundo bimestre. Conforme consta do relatório que fundamentou a análise (peça 18), constatou-se que os limites de empenho e movimentação financeira estabelecidos na avaliação do primeiro bimestre deveriam ser mantidos. Os parâmetros macroeconômicos, por outro lado, foram revistos. A previsão do PIB foi reduzida em 0,5%, passando de 5% para 4,5 %, e a projeção do IPCA foi elevada em 0,7%, de 5% para 5,7%.

Fatores que impactaram a definição dos limites de empenho

90. Como visto, o comportamento das receitas e das despesas primárias de execução obrigatória tem impacto direto na definição dos limites de empenho e movimentação financeira para as demais despesas primárias dos Poderes e Ministério Público. O quadro a seguir compendia os itens que, por ocasião das três primeiras avaliações de 2011, exerceram algum efeito sobre o contingenciamento.

Tabela 9: Fatores que impactaram a definição dos limites de empenho

R$ milhões

Fatores

Avaliação Fevereiro

1ª Avaliação

2ª Avaliação

Valor

%

Fatores com impacto negativo sobre os limites de empenho

55.246,9

577,1

82,0

55.906,0

100,0%

Redução da Receita Líquida

18.087,1

527,1

-

18.614,2

33,3%

Aumento de despesas

5.159,8

50,0

82,0

5.291,8

66,7%

Despesas com Fundos FDA e FDNE

1.500,0

-

-

1.500,0

2,7%

Transferência ANA - Receitas Usos Recursos Hídricos

159,8

-

-

159,8

0,3%

Créditos Extraordinários

3.500,0

-

74,0

3.574,0

6,4%

Créditos Especiais Reabertos aos Poderes Legislativo, Judiciário e MPU

-

50,0

8,0

58,0

0,1%

PAC¹

32.000,0

-

-

32.000,0

57,2%

Fatores com impacto positivo sobre os limites de empenho

19.045,9

0,0

82,0

19.127,9

100,0%

Aumento da Receita Líquida

-

-

82,0

82,0

0,4%

Redução de Despesas

19.045,9

-

-

19.045,9

99,6%

Pessoal e Encargos Sociais

3.500,0

-

-

3.500,0

18,3%

Abono e Seguro-Desemprego

3.000,0

-

-

3.000,0

15,7%

Subsídios, Subvenções e Proagro

8.922,4

-

-

8.922,4

46,6%

Benefícios do RGPS

2.000,0

-

-

2.000,0

10,5%

Vetos do Poder Executivo ao Autógrafo da LOA

1.623,5

-

-

1.623,5

8,5%

Necessidade de Redução das Despesas Discricionárias

36.201,0

577,1

0,0

36.778,1

-

Fonte: Relatórios de Avaliação de Receitas e Despesas (art. 70, § 4º, LDO/2011).

¹ Esforço fiscal adicional decorrente da não utilização da prerrogativa de exclusão do PAC da Meta de Resultado Primário (art. 3º da LDO/2011)

Fatores que geram redução dos limites de empenho

91. Entre os fatores que geram impactos negativos nos limites de empenho estão a redução da estimativa de arrecadação de receitas e o aumento da previsão de desembolso das despesas primárias de execução obrigatória. Nas duas primeiras avaliações do Poder Executivo, houve redução na estimativa de arrecadação de receitas, já líquida de transferências, que somou R$ 18,6 bilhões. Já o aumento em itens de despesa, no acumulado das três primeiras avaliações, gerou impacto total de R$ 5,3 bilhões.

92. Com relação às receitas, as principais reduções se deram em tributos administrados pela Receita Federal do Brasil, como o Imposto sobre a Renda – IR (R$ 5,7 bilhões), a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido – CSLL (R$ 8,8 bilhões), e o Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI (R$ 4,1 bilhões).

93. Pelo lado das despesas, as relativas a ‘Fundos FDA e FDNE’ se referem à incorporação do cronograma previsto de liberação dos projetos na carteira do Fundo de Desenvolvimento da Amazônia (FDA) e do Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE), ambos constantes do Orçamento da União, com o objetivo de assegurar recursos para financiar investimentos em infraestrutura, serviços públicos e empreendimentos produtivos nessas regiões.

94. Essas despesas foram objeto de análise no âmbito do acompanhamento da execução orçamentária realizado em 2010 (TC 013.811/2010-0). Na ocasião, verificou-se que, ainda que o impacto primário dessas despesas não possa ser previsto no momento da elaboração da proposta orçamentária por uma questão temporal, já que o cronograma somente é conhecido ao longo da execução, sua inclusão no relatório de avaliação bimestral é recorrente, ou seja, sabe-se que ele ocorrerá. O entendimento então defendido, e que se julga ainda subsistente, é que, quanto mais for possível incorporar ao planejamento orçamentário o impacto de desembolsos primários já esperados, maior o realismo do cálculo do resultado primário presente na proposta orçamentária e menor a necessidade de limitação de movimentação e empenho durante a execução orçamentária, que tem repercussão inclusive nos demais Poderes.

95. Da análise resultou determinação à SOF (Acórdão 1143/2011-TCU-Plenário) para que a estimativa dos impactos primários decorrentes das despesas com ‘Fundos FDA e FDNE’ passassem a ser consideradas quando da elaboração da proposta orçamentária. Tendo em vista que o Acórdão foi emitido em maio de 2011, posterior à primeira avaliação do Poder Executivo, de fevereiro de 2011, entende-se que o próximo acompanhamento da execução orçamentária, em 2012, configura momento mais oportuno para monitoramento dessa determinação.

96. As despesas com transferências à Agência Nacional de Águas (ANA) da receita pelo uso de recursos hídricos, por sua vez, tiveram sua projeção majorada em R$ 159,8 milhões em função da edição do Decreto 7.402, de 22 de dezembro de 2010, que vinculou ao Ministério do Meio Ambiente parcela da receita de cobrança pelo uso de recursos hídricos.

97. Outro item que impactou negativamente os limites de empenho são os créditos extraordinários, cujo valor de R$ 3,5 bilhões está considerando o crédito aberto pela Medida Provisória 522, de 12 de janeiro de 2011, no valor de R$ 780,0 milhões, além de reaberturas de créditos extraordinários do último quadrimestre de 2010 e da previsão de pagamento de restos a pagar.

98. Os ‘créditos adicionais abertos aos Poderes Legislativo, Judiciário e MPU’ equivalem à reabertura de créditos especiais, por meio de diversos atos, com impacto global de R$ 50 milhões no primeiro bimestre, e à previsão de abertura de créditos adicionais no montante de R$ 8 milhões, em favor das Justiças Eleitoral, do Trabalho e do Distrito Federal e Territórios.

99. Neste exercício, em contraste com o anterior, o Poder Executivo optou por não excluir o PAC da meta de resultado primário do setor público consolidado, o que gerou um impacto adicional, no valor de R$ 32 bilhões, nos limites de empenho das demais despesas discricionárias da União. A medida, segundo a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) – Ofício nº 91/SEAFI/SOF/MP, de 10/8/2011 (peça 14) –, encontra amparo, do ponto de vista legal, no art. da LDO/2011, que apenas faculta a exclusão do PAC da meta de resultado primário, nos seguintes termos:

‘Art. 3º A meta de superávit a que se refere o art. 2º desta Lei poderá ser reduzida até o montante de R$ 32.000.000.000,00 (trinta e dois bilhões de reais) relativos ao Programa de Aceleracao do CrescimentoPAC contidos nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, cujas programações serão identificadas no Projeto e na Lei Orçamentária de 2011 com identificador de Resultado Primário previsto no art. 7º, § 4º, inciso III, alínea ‘b’, desta Lei.’

100. Dada essa faculdade, a opção pela não exclusão, ainda de acordo com o documento da SOF, se justificou por fatores relacionados ao cenário macroeconômico, como a alta da inflação, a previsão de menor crescimento econômico e a crise financeira nos países desenvolvidos, que exigiram uma política fiscal mais restritiva por parte do governo federal.

Fatores que geram aumento dos limites de empenho

101. Em sentido oposto, o aumento da estimativa de arrecadação de receitas e a redução da previsão de desembolso de despesas primárias de execução obrigatória não implicam a necessidade de limitação de empenho das despesas discricionárias; pelo contrário, podem gerar espaço fiscal para uma eventual ampliação de limites de empenho estabelecidos em momento anterior. Na terceira avaliação do Poder Executivo em 2011, houve aumento na estimativa de arrecadação de receitas, já líquida de transferências, no valor de R$ 82 milhões. O aumento de itens de despesa, por sua vez, gerou impacto acumulado de 5,3 bilhões, considerando as três avaliações.

102. Com relação à previsão de arrecadação de receita líquida, o aumento deveu-se mais à redução das transferências tributárias a estados e municípios, em função da queda na projeção do Imposto de Renda, do que propriamente ao aumento da estimativa de arrecadação de receitas, já que a previsão de arrecadação também sofreu redução na avaliação de maio. Na soma dos diversos itens, as projeções foram reduzidas em R$ 465 milhões para a receita total e R$ 547 milhões para as transferências, do que resultou a queda de R$ 82 milhões na estimativa de arrecadação líquida.

103. Quanto às despesas, as relativas a pessoal e encargos sociais tiveram sua previsão reduzida em R$ 3,5 bilhões. De acordo com o relatório de avaliação de fevereiro, a redução será resultado de diversas medidas administrativas, as quais reproduzimos:

a) contratação da Fundação Getúlio Vargas (FGV) para realização de auditoria externa na folha de pagamento do Poder Executivo;

b) estabelecimento de novo sistema de alerta para auditoria interna, que emitirá avisos automáticos para desvios dos valores realizados em relação a parâmetros pré-definidos;

c) criação de sistema de indícios de irregularidades, visando identificar a acumulação de cargos e aposentadorias, por meio do cruzamento do cadastro do SIAPE com os cadastros de folha de pagamento de treze estados;

d) realização de cruzamento de informações do SIAPE com os cadastros da Previdência Social;

e) incremento da realização de auditorias especiais, que, no momento, se encontram em processo de finalização, com levantamento realizado em 61 Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) sobre todas as rubricas, em especial as gratificações;

f) desenho do novo sistema de administração de pessoal em bases tecnológicas mais modernas e seguras, que permitirão um maior controle e gestão sobre a folha de pagamento do Poder Executivo;

g) postergação da realização de novos concursos públicos previstos para 2011 e a suspensão de novas autorizações para implementação de programas de desligamentos incentivados de empresas estatais dependentes.

h) reavaliação dos impactos anualizados das parcelas relativas ao exercício de 2010 decorrentes das reestruturações e aumentos de remuneração concedidos em 2008 e 2009, bem como das parcelas relativas a 2011.

104. Da leitura das medidas anunciadas em fevereiro de 2011, é possível inferir não apenas seu potencial fiscal, com a provável redução de despesas primárias de execução obrigatória, mas também sua relevância do ponto de vista do controle legal sobre despesas que podem estar sendo realizadas irregularmente.

105. Quanto às despesas com abono e seguro-desemprego, a redução de R$ 3,0 bilhões em relação ao valor autorizado na LOA/2011, segundo o relatório de fevereiro, decorre da expectativa de melhoria do mercado de trabalho e do aprimoramento das práticas de gestão na concessão desses benefícios, permitindo maior controle e combate a desvios.

106. Com relação às despesas à conta de ‘Subsídios, Subvenções e Proagro’, a reprogramação se justifica, de acordo com o relatório, pelo contexto de reajustamento fiscal e monetário, que passa pela redução de gastos de custeio direcionados do setor público e com a abertura de espaço para o setor privado financiar investimentos de longo prazo.

107. O ajuste para baixo das despesas com benefícios previdenciários levou em consideração os valores realizados no mês de janeiro, os parâmetros macroeconômicos atualizados e os valores para o salário mínimo de R$ 540,00 para os meses de janeiro a fevereiro e de R$ 545,00 para os meses de março a dezembro de 2011 (à época, ainda estava em tramitação o Projeto de Lei fixando o valor do salário mínimo, cuja aprovação resultou na Lei 12.382, de 25 de fevereiro de 2011).

108. Por derradeiro, o impacto de R$ 1,6 bilhão relativo a ‘Vetos do Poder Executivo ao Autógrafo da LOA’ decorre da diferença a maior gerada pelos vetos entre o total das receitas primárias e das despesas primárias, superando assim o resultado primário estabelecido no Anexo de Metas Fiscais da LDO/2011.

4.2 Dos Limites de Empenho

Contingenciamento no Poder Executivo

109. O art. da LRF prevê a necessidade do estabelecimento, em até 30 dias após a publicação da Lei Orçamentária Anual (LOA), da programação financeira para o exercício e do cronograma mensal de desembolso. Em complemento, a LDO/2011 estabelece que tal cronograma deverá ser elaborado e publicado por ato próprio dos Poderes e do Ministério Público da União.

110. No âmbito do Poder Executivo, a programação orçamentária e financeira de 2011 foi posta em vigor por meio do Decreto 7.445/2011, já levando em consideração a necessidade de limitação de empenho e movimentação financeira identificada na avaliação de receitas e despesas primárias de fevereiro de 2011 (peça 16). Com essa avaliação, do montante de R$ 210 bilhões relativos às dotações orçamentárias sujeitas à programação naquele momento, foram disponibilizados aos órgãos do Poder Executivo o total de R$ 175,8 bilhões, o que então revelou um contingenciamento próximo a 17%.

111. O quadro a seguir resume, por órgão ou unidade orçamentária do Poder Executivo, a evolução dos limites de movimentação e de empenho passadas as duas primeiras avaliações bimestrais, acompanhados da posição relativa a junho de 2011, conforme se extrai do sítio da Secretaria do Tesouro Nacional.

Tabela 10: Restrição de Movimentação e Empenho no Poder Executivo

R$ mil

Órgãos e/ou Unidades Orçamentárias

Lei + Créditos*

Decreto 7.445 (1/3)

Posição Junho

Valores Empenhados

% do Limite

(Junho)

Limite

Restrição

Limite

Restrição

Ministério da Saúde

63.551.629

62.531.892

-2%

62.509.075

-2%

36.430.863

58%

Ministério da Educação

27.629.746

24.925.007

-10%

24.872.249

-10%

11.014.227

44%

Ministério das Cidades

21.097.336

12.542.562

-41%

12.542.563

-41%

800.905

6%

Ministério dos Transportes

18.674.014

16.018.190

-14%

16.018.190

-14%

7.181.917

45%

Ministério do Desenv. Social e Combate à Fome

17.777.437

17.742.209

0%

17.742.210

0%

16.437.578

93%

Ministério da Defesa

14.623.145

10.891.927

-26%

10.913.061

-25%

6.067.493

56%

Ministério da Ciência e Tecnologia

5.160.814

4.807.205

-7%

4.807.205

-7%

2.397.615

50%

Ministério da Justiça

4.718.382

3.233.767

-31%

3.238.973

-31%

1.484.233

46%

Ministério da Integração Nacional

4.637.049

2.831.609

-39%

2.831.609

-39%

566.567

20%

Ministério da Fazenda

3.665.723

2.943.152

-20%

2.953.289

-19%

1.374.105

47%

Ministério do Turismo

3.613.300

573.415

-84%

618.415

-83%

261.579

42%

Presidência da República

3.419.139

2.607.985

-24%

2.604.463

-24%

855.719

33%

Ministério do Desenvolvimento Agrário

3.076.368

2.339.008

-24%

2.346.808

-24%

534.186

23%

Ministério da Agric., Pec. e Abastecimento

2.779.782

1.401.416

-50%

1.401.417

-50%

563.807

40%

Ministério do Esporte

2.311.563

853.222

-63%

853.222

-63%

172.402

20%

Ministério da Previdência Social

2.064.365

1.810.667

-12%

1.810.667

-12%

1.346.222

74%

Ministério da Cultura

1.514.122

806.669

-47%

1.026.669

-32%

196.332

19%

Ministério do Trabalho e Emprego

1.396.550

960.414

-31%

960.414

-31%

386.241

40%

Encargos Financeiros da União

1.300.772

672.511

-48%

662.374

-49%

337.193

51%

Ministério das Relações Exteriores

1.153.063

938.220

-19%

938.220

-19%

402.467

43%

Ministério de Minas e Energia

1.001.481

741.936

-26%

741.936

-26%

368.195

50%

Ministério do Meio Ambiente

996.311

680.335

-32%

680.334

-32%

274.700

40%

Ministério das Comunicações

976.533

451.915

-54%

451.915

-54%

248.439

55%

Ministério do Desenv., Ind. e Comércio Exterior

848.151

643.021

-24%

643.021

-24%

350.593

55%

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

839.318

1.081.192

29%

861.150

3%

243.477

28%

Ministério da Pesca e Aquicultura

487.453

215.991

-56%

215.991

-56%

73.345

34%

Advocacia-Geral da União

308.270

264.037

-14%

264.037

-14%

186.840

71%

Rec. Superv. FIEES-MEC

141.423

141.423

0%

141.423

0%

138.758

98%

Transferências a Estados, DF e Municípios

113.827

95.343

-16%

95.343

-16%

36.559

38%

Vice-Presidência da República

3.633

3.356

-8%

3.356

-8%

1.672

50%

Rec. Superv. Fundo Nacional de Cultura

800

800

0%

800

0%

0

0%

Rec. Superv. FND-MDIC

60

60

0%

60

0%

0

0%

Total

209.881.560

175.750.460

-16%

175.750.460

-16%

90.734.227

52%

Fonte: Site da STN e Anexo I do Decreto 7.445, de 2011

* Dotações orçamentárias sujeitas a programação

112. Da análise da tabela, verifica-se a grande amplitude na distribuição da limitação orçamentária. Em que pese a média dos contingenciamentos ter sido de 16%, boa parte dos órgãos/unidades orçamentárias teve contingenciamento superior a um quarto dos recursos. Em cinco deles, o volume contingenciado ainda permanece igual ou superior a 50%. Se compararmos com outros exercícios, o forte contingenciamento em ministérios como Cultura, Esporte e Turismo é recorrente, o que tende a prejudicar qualquer planejamento orçamentário que se pretenda fazer por ocasião da elaboração da proposta orçamentária.

113. Em posição oposta, alguns ministérios bastante representativos em termos orçamentários apresentam percentuais de contingenciamento bem inferiores. É o caso de Saúde (2%), Educação (10%) e Transportes (14%).

Contingenciamento nos Demais Poderes

114. Os critérios utilizados para o contingenciamento dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público da União foram estabelecidos no art. 70 da LDO/2011. Segundo a legislação vigente, as atividades daqueles órgãos constantes do PLOA/2011 serão excluídas integralmente da base contingenciável caso a estimativa de receita seja igual ou superior àquela estimada no Projeto, e de forma proporcional à frustração da receita estimada no caso de a estimativa atualizada seja inferior.

115. Encerradas a avaliação de receitas e despesas primárias relativa ao primeiro bimestre de 2011, o Poder Executivo informou, com base no disposto no art. da Lei Complementar 101/2000 e no art. 70 da LDO/2011, a redução nos limites de empenho e movimentação financeira que caberia aos Poderes Legislativo, Judiciário e ao Ministério Público. Como o relatório bimestral indicou frustração de receitas em relação ao PLOA/2011, a regra aplicada foi a da exclusão proporcional das atividades no cálculo da base contingenciável.

116. A tabela a seguir indica os valores contingenciados nos Poderes Legislativo e Judiciário e Ministério Público da União, encerradas as três primeiras avaliações do Poder Executivo:

Tabela 11: Restrição de Movimentação e Empenho nos Demais Poderes

R$ milhões

Poderes/Órgãos

Avaliação do 1º Bimestre

Base Contingenciável

%

Limitação

Poder Executivo

87.440

98,4

-36.201

Poderes Legislativo, Judiciário e MPU

1.394

1,57

-577

Câmara dos Deputados

138

0,16

-57

Senado Federal

20

0,02

-8

Tribunal de Contas da União

37

0,04

-15

Supremo Tribunal Federal

33

0,04

-14

Superior Tribunal de Justiça

41

0,05

-17

Justiça Federal

271

0,31

-112

Justiça Militar da União

7

0,01

-3

Justiça Eleitoral

157

0,18

-65

Justiça do Trabalho

218

0,25

-90

Justiça do Distrito Federal e dos Territórios

51

0,06

-21

Conselho Nacional de Justiça

124

0,14

-51

Ministério Público da União

238

0,27

-98

Conselho Nacional do Ministério Público

60

0,07

-25

Total

88.834

100

-36.778

Fonte: Relatório de Avaliação do Primeiro Bimestre de 2011 (art. 70 da LDO/2010) e atos de cada Poder/Órgão

117. A LDO informa que o montante da limitação a ser promovida pelos Poderes será estabelecido de forma proporcional à participação de cada um na base contingenciável. Assim, do montante a ser contingenciado no primeiro bimestre, R$ 577,1 milhões (1,57%) ficaram a cargo dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público da União.

118. Importante mencionar que a limitação de empenho e movimentação financeira promovida por ato próprio de cada um dos Poderes/Órgãos em comento, em razão da avaliação do primeiro bimestre de 2011, foi exatamente aquela apurada pelo Poder Executivo e divulgada por meio do relatório correspondente.

4.3 Dos limites de Pagamento

119. No plano financeiro, o Decreto 7.445/2011 estabeleceu em seu Anexo II, para os diversos órgãos do Poder Executivo, a programação de pagamento de despesas no exercício de 2011, inclusive dos restos a pagar de exercícios anteriores, dos créditos suplementares e especiais abertos, e dos créditos especiais reabertos neste exercício.

120. O cotejo entre os limites de empenho e de pagamento permite inferir qual o comportamento dos restos a pagar é esperado pelo governo. Em síntese, se o limite de pagamento for superior, espera-se que o montante inscrito ao final do exercício seja inferior àquele que o iniciou. Por outro lado, se for definido um limite de pagamento igual ou inferior ao de empenho, o que se pressupõe é que o volume de restos a pagar no exercício seguinte será ainda maior que o do exercício corrente.

Limite de Empenho x Limite de Pagamento

R$ 5,9 bilhões

Limite Empenho

R$ 169,8 bilhões

Limite Pagamento

121. De acordo com os Anexos I e II do Decreto 7.445/2011, o limite total de pagamento dos órgãos/unidades do Poder Executivo foi definido em R$ 169,8 bilhões, R$ 5,9 bilhões inferior ao limite total de movimentação e empenho. Reforçando o que foi dito, tal sistemática, limites de empenho superiores aos de pagamento, apesar de favorecer o alcance das metas de resultado primário, tendo em vista que este é calculado com base no efetivo desembolso de recursos (critério caixa), resulta em elevado volume de inscrição em restos a pagar no encerramento do exercício, já que parcela das despesas empenhadas não tem como efetivamente ser paga no decorrer do exercício corrente.

122. A tabela a seguir traz o cronograma de pagamento de despesas orçamentárias e de restos a pagar:

Tabela 12: Pagamento Efetivo x Cronograma de Pagamento – janeiro a junho de 2011

R$ mil

Órgãos e/ou Unidades Orçamentárias

Cronograma – Até junho

Pagamento – Até junho

%

Cronograma – Ano

%

Presidência da República

833.492

640.614

77%

1.669.686

38%

Vice-Presidência da República

1.542

1.505

98%

3.255

46%

Advocacia-Geral da União

129.274

146.176

113%

256.116

57%

Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

688.360

803.145

117%

1.359.373

59%

Ministério da Ciência e Tecnologia

2.349.215

1.785.213

76%

4.662.989

38%

Ministério da Fazenda

1.416.217

1.465.722

103%

2.854.858

51%

Ministério da Educação

11.374.076

8.784.973

77%

22.376.759

39%

Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior

305.908

308.149

101%

623.730

49%

Ministério da Justiça

1.360.719

1.222.348

90%

2.797.254

44%

Ministério de Minas e Energia

199.721

187.287

94%

378.402

49%

Ministério da Previdência Social

857.280

887.072

103%

1.756.347

51%

Ministério das Relações Exteriores

467.691

407.815

87%

910.074

45%

Ministério da Saúde

28.325.572

27.236.439

96%

57.879.618

47%

Ministério do Trabalho e Emprego

450.090

424.255

94%

931.602

46%

Ministério dos Transportes

511.089

447.769

88%

971.723

46%

Ministério das Comunicações

205.615

109.784

53%

438.358

25%

Ministério da Cultura

405.835

293.941

72%

782.469

38%

Ministério do Meio Ambiente

361.645

239.992

66%

659.925

36%

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

407.958

477.432

117%

832.883

57%

Ministério do Desenvolvimento Agrário

929.322

549.376

59%

1.985.790

28%

Ministério do Esporte

404.398

243.931

60%

827.626

29%

Ministério da Defesa

5.625.318

5.049.674

90%

10.565.169

48%

Ministério da Integração Nacional

197.324

180.142

91%

386.388

47%

Ministério do Turismo

310.870

355.526

114%

556.213

64%

Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome

8.789.808

9.024.447

103%

17.209.943

52%

Ministério das Cidades

262.658

370.457

141%

546.838

68%

Ministério da Pesca e Aquicultura

113.829

63.681

56%

209.511

30%

Encargos Financeiros da União

254.406

210.027

83%

574.736

37%

Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios

41.793

36.163

87%

92.483

39%

Rec. Superv. FIEES-MEC

59.672

0

0%

137181

0%

Rec. Superv. Fundo Nacional de Desenvolvimento/FND-MDIC

23

0

0%

58

0%

Recursos sob Supervisão do Fundo Nacional de Cultura

310

0

0%

776

0%

Operações Oficiais de Crédito

-

1.110

-

-

-

Subtotal

67.641.030

61.954.165

92%

135.238.133

46%

PAC

18.454.962

0%

34.587.840

0%

Total

86.095.992

0%

169.825.973

0%

Fontes: Site da STN e Anexo II do Decreto 7.445, de 2011

123. De forma geral, os pagamentos efetuados pelos órgãos do Poder Executivo até junho estiveram muito próximos do programado até o mês. Quando tomados separadamente, há casos em que o percentual de pagamento foi superior ao estipulado para o mês. Nenhum dos órgãos, contudo, havia extrapolado no mês de referência o limite anual de pagamento.

4.4 Do cumprimento do § 12 do art. 70 da LDO

124. De forma inaugural, a LDO da União para 2011 determinou que os órgãos mantenham atualizado no respectivo sítio da internet demonstrativo bimestral com os montantes aprovados e os valores da limitação de empenho e movimentação financeira por unidade orçamentária (art. 70, § 12). O dispositivo nitidamente intenciona conferir maior publicidade e transparência ao processo de contingenciamento, tendo em vista o impacto na execução orçamentária dos diversos órgãos em função dos limites de empenho ocasionalmente impostos.

125. A regra, em certo sentido, reforça o que já dispõe o art. 122 da LDO/2011 (da mesma forma que a anterior), segundo o qual:

‘Em atendimento ao disposto no art. 48, incisos II e III, e art. 48-A da Lei Complementar 101, de 2000, os órgãos referidos no art. 20 da referida Lei deverão divulgar as informações referentes à execução orçamentária e financeira das respectivas unidades gestoras integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, em sistema eletrônico, de acesso público, padronizado na esfera Federal.’

126. Os citados artigos 48 e 48-A da LRF estabelecem regras que visam à transparência na gestão fiscal, que deverá ser assegurada, entre outras maneiras, pela ‘liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público’ (art. 48, parágrafo único, II).

127. No âmbito do Poder Judiciário, em particular, buscando dar efetividade às citadas diretivas, foi editada a Resolução do CNJ 102, de 15 de dezembro de 2009, que determina que as páginas iniciais de sítios dos tribunais devem conter o ícone ‘Transparência’, como caminho para acesso às informações alusivas à gestão orçamentária e financeira.

128. Isso posto, procedeu-se ao exame dos sítios da internet para verificação do cumprimento da nova regra da LDO. Em geral, todos os órgãos possuem seção dedicada à transparência na gestão orçamentária, o que é bastante positivo e revela, de certa forma, o respeito às disposições da LRF e da LDO quanto à transparência na gestão fiscal. No entanto, o que se observou é que, apesar de haver campo próprio para disponibilização das informações sobre os valores da limitação de empenho e movimentação financeira nos sítios dos órgãos, essas informações não estão disponíveis ou, quando estão, não são apresentadas na forma determinada pela LDO.

129. Nesse sentido, sugere-se dar ciência aos órgãos referidos no art. 20, I, da LRF sobre a não disponibilização nos respectivos sítios da internet do demonstrativo bimestral com os montantes aprovados e os valores da limitação de empenho e movimentação financeira por unidade orçamentária, o que afronta o disposto no art. 70, § 12, da LDO/2011.

130. Conquanto o § 12 do art. 70 da LDO/2011 tenha sua vigência vinculada à execução orçamentária do exercício de 2011, tanto o Poder Executivo quanto o Poder Legislativo optaram por repetir o dispositivo na Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2012 (Lei 12.465, de 12 de agosto de 2011). Portanto, em 2012 permanecerá a obrigação de que os órgãos mantenham atualizado no respectivo sítio da internet o demonstrativo bimestral com os montantes aprovados e os valores da limitação de empenho e movimentação financeira por unidade orçamentária, sendo que o critério legal, neste caso, será a art. 67, § 11, da LDO-2012.

131. A tabela a seguir elenca os endereços eletrônicos dos Poderes/Órgãos incumbidos da obrigação do art. 70, § 12, da LDO/2011, em que podem ser encontradas informações relativas à execução orçamentária e financeira:

Tabela 13: Endereços eletrônicos do demonstrativo bimestral de contingenciamento

Poder/Órgão

Endereço eletrônico

Poder Executivo

http://www.tesouro.fazenda.gov.br/siafi/execução.asp

Câmara dos Deputados

http://www2.câmara.gov.br/transparencia/gestao-na-câmara-dos-deputados/câmara/orcamento

Senado Federal

http://www.senado.gov.br/transparencia/default.asp

TCU

http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/institucional/quadro_pessoal

STF

http://www.stf.jus.br/portal/contaPublicaCompra/pesquisarCompra.asp

Justiça Militar

http://www.stm.jus.br/transparencia/anexo2

STJ

http://www.stj.jus.br/webstj/adm/ContasPublicas/?vPortalAreaPai=290&vPortalArea=347&vPortalAreaRaiz=#

Justiça Federal

http://www.jf.jus.br/cjf/orcamentoefinancas

Justiça Eleitoral

http://www.justicaeleitoral.gov.br/transparencia/execução-orcamentariaefinanceira

Justiça do Trabalho

http://informatica.jt.gov.br/portal/page?_pageid=135,1&_dad=portal&_schema=PORTAL

5. RESULTADO PRIMÁRIO DO GOVERNO FEDERAL

132. A Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2011, Lei 12.309, de 9 de agosto de 2010, apresenta inovação em relação à LDO/2010 no que se refere à definição da meta de superávit primário para o setor público consolidado. Até a LDO/2010, a meta de superávit primário era estabelecida em percentual do Produto Interno Bruto; a partir da LDO/2011, essa meta passa a ser disposta em valor fixo previamente definido. Dessa forma, o art. 2º da LDO/2011 estabelece meta de superávit primário de R$ 125,5 bilhões, sendo R$ 81,76 bilhões para o Orçamento Fiscal e da Seguridade Social (Governo Central) e R$ 7,61 bilhões para as Empresas Estatais do Orçamento de Investimentos (Programa de Dispêndios Globais). O restante da meta, R$ 36,13 bilhões, compete aos demais entes federativos.

133. Observa-se que, apesar da alteração na apresentação da meta de superávit a ser alcançada pelo setor público, de percentual do PIB para valor previamente fixado, os valores são equivalente aos percentuais previstos para superávit primário em 2010, visto que R$ 125,5 bilhões, R$ 81,6 bilhões, R$ 7,6 bilhões e R$ 36,1 bilhões equivalem, respectivamente, a 3,3%, 2,15%, 0,20% e 0,95% do PIB inicialmente estimado para 2011, percentuais estabelecidos para 2010. Tais percentuais devem ser mantidos até 2013, a fim de manter a política fiscal mais austera proposta pelo governo, que tem como objetivo contribuir para a queda da dívida pública líquida do setor público não financeiro como proporção do PIB.

134. O parágrafo primeiro do art. 2º da LDO/2011 dispõe que as empresas do grupo Petrobras não serão consideradas na meta de superávit primário relativa ao Programa de Dispêndios Globais. Segundo o Poder Executivo, tal exclusão justifica-se pelo fato de que a União é detentora de apenas um terço do capital social da empresa, sendo o restante pertencente ao setor privado, estando a exclusão de empresas que não são totalmente públicas alinhada às metodologias internacionais.

135. O § 2º prevê a possibilidade de compensação entre as metas estabelecidas para o Orçamento Fiscal e da Seguridade Social e para o Programa de Dispêndios Globais durante a execução orçamentária de 2011.

136. O art. da LDO/2011 dispõe que a meta de superávit primário poderá ser reduzida em até R$ 32 bilhões relativos a despesas do PAC, cujas programações foram identificadas no PLOA/2011 por meio de identificador de resultado primário específico. O dispositivo ainda prevê que esse valor poderá ser acrescido dos restos a pagar relativos ao PAC e do excesso da meta de superávit primário apurado no exercício de 2010, demonstrado no Relatório de Avaliação do Primeiro Bimestre de 2011, elaborado em atenção ao disposto no art. 70 da LDO/2011.

137. Até 31 de maio de 2011, foram pagas despesas relativas ao PAC no valor de R$ 9,8 bilhões, sendo R$ 801,3 milhões relativos a despesas empenhadas em 2011 e R$ 9 bilhões relativos a restos a pagar. O montante expressivo de restos a pagar relativo a despesas do PAC é devido, em grande parte, ao art. do Decreto 7.418, de 31de dezembro de 2010, que prorrogou os restos a pagar não processados do PAC, referentes aos exercícios de 2007, 2008 e 2009, indefinidamente, o que permitiu o acúmulo desse montante. O cálculo do excesso da meta de superávit primário apurado no exercício de 2010 consta do Anexo II do Relatório de Avaliação do Primeiro Bimestre de 2011, tendo sido apurado o valor de R$ 23,9 bilhões. A dedução prevista no art. da LDO/2011 poderia, até 31 de maio de 2011, ser acrescida de R$ 32,9 bilhões, R$ 9 bilhões relativos aos restos a pagar pagos do PAC e R$ 23,9 bilhões referentes ao excesso da meta de superávit primário ocorrida em 2010. Em resumo, até 31 de maio de 2011, a meta de resultado primário poderia ser deduzida em R$ 33,7 bilhões, R$ 801,3 milhões em atenção ao previsto no caput do art. 3º, e R$ 32,9 bilhões em atenção aos incisos I e II do parágrafo primeiro do mesmo artigo.

138. A projeção de crescimento real do PIB estabelecida na LOA/2011 foi revista após as duas primeiras avaliações bimestrais, realizadas em atendimento ao art. 70 da LDO/2010, passando de 5% para 4,5%. Esta alteração de projeção não afeta a relação percentual da meta de superávit primário fixada na LDO/2011 em relação ao PIB, por representar alteração de valor muito pequena comparativamente ao PIB total, que, em 2010, chegou a R$ 3,7 trilhões.

139. Em cumprimento ao disposto no art. 11, inciso IV, da LDO/2011, a mensagem presidencial que encaminhou o PLOA/2011 ao Congresso Nacional estabeleceu que o Banco Central (Bacen) é o responsável pela apuração e divulgação dos resultados fiscais, incluindo o resultado primário.

140. O resultado primário é calculado por meio de dois critérios consagrados internacionalmente. No primeiro deles, denominado ‘acima da linha’, apuram-se todas as receitas não financeiras e subtrai-se desse total todas as despesas não financeiras. Este resultado é acompanhado pela STN/MF e pela SOF/MP e possibilita o controle dos itens que o compõem, sendo fundamental para a elaboração dos orçamentos. Esta metodologia é utilizada apenas para o cálculo do resultado do Governo Central.

141. O segundo critério é chamado de ‘abaixo da linha’ e é calculado pelo Bacen, que verifica qual foi a variação da dívida do Governo e quanto dessa variação foi decorrente de juros, apuração a partir da variação na dívida líquida, sendo considerado o resultado oficial, por fornecer também o nível de endividamento final obtido com a geração do superávit/déficit primário. Esse resultado é calculado para todo o setor público, que inclui o Governo Central, os Governos Regionais e as Empresas Estatais.

142. A tabela a seguir reproduz os dados relativos ao cálculo do resultado primário apurado pela Secretaria do Tesouro Nacional (critério ‘acima da linha’), de janeiro a maio de 2011, comparados com os obtidos no mesmo período em 2010, conforme relatório divulgado por aquela secretaria:

Tabela 14: Resultado Primário do Governo Central (STN) – Janeiro a Maio de 2010 e de 2011

R$ milhões

Discriminação do Resultado

Jan-Maio

2010

Jan-Maio

2011

I. RECEITA TOTAL

337.639,3

396.346,2

I.1. Receitas do Tesouro

258.652,9

304.840,5

I.1.1. Receita Bruta (1)

260.855,0

306.739,0

I.1.2. (-) Restituições

-2.107,4

-1.776,6

I.1.3. (-) Incentivos Fiscais

-94,6

-121,9

I.2. Receitas da Previdência Social

78.078,1

90.499,6

I.2.1. Receitas da Previdência Social – Urbano (2)

76.197,8

88.423,2

I.2.2. Receitas da Previdência Social – Rural (2)

1.880,2

2.076,4

I.3. Receitas do Banco Central

908,4

1.006,1

II. TRANSFERÊNCIAS A ESTADOS E MUNICÍPIOS

58.177,6

72.559,3

III. RECEITA LÍQUIDA TOTAL (I-II)

279.461,7

323.787,0

IV. DESPESA TOTAL

255.232,9

278.334,8

IV.1. Despesas do Tesouro

156.215,3

168.945,2

IV.1.1. Pessoal e Encargos Sociais (1)

65.906,4

73.268,7

IV.1.2. Custeio e Capital

89.825,4

94.805,7

IV.1.2.1. Despesa do FAT

9.297,1

9.993,6

IV.1.2.2. Subsídios e Subvenções Econômicas (3)

4.140,0

3.829,1

IV.1.2.3. Benefícios Assistenciais (LOAS/RMV)

9.058,0

10.193,4

IV.1.2.4. Capitalização da Petrobrás

0,0

0,0

IV.1.2.5. Outras Despesas de Custeio e Capital

67.330,3

70.789,6

IV.1.2.5.1. Outras Despesas de Custeio

50.639,2

53.918,6

IV.1.2.5.2. Outras Despesas de Capital

16.691,0

16.871,0

IV.1.3. Transferência do Tesouro ao Banco Central

483,4

870,8

IV.2. Despesas da Previdência Social (Benefícios)

97.895,3

108.121,9

IV.2.1. Benefícios Previdenciários – Urbano (2)

76.147,4

84.437,3

IV.2.2. Benefícios Previdenciários – Rural (2)

21.747,9

23.684,6

IV.3. Despesas do Banco Central

1.122,3

1.267,6

V. FUNDO SOBERANO DO BRASILFSB (4)

0,0

0,0

VI. RESULTADO PRIMÁRIO GOVERNO CENTRAL (III - IV - V)

24.228,9

45.452,2

VI.1. Tesouro Nacional

44.260,0

63.336,0

VI.2. Previdência Social (RGPS) (5)

-19.817,2

-17.622,2

VI.2.1. Previdência Social (RGPS) – Urbano (2)

50,4

3.986,0

VI.2.2. Previdência Social (RGPS) – Rural (2)

-19.867,6

-21.608,2

VI.3. Banco Central (6)

-214,0

-261,5

VII. RESULTADO PRIMÁRIO/PIB

1,69%

2,83%

1, disponível em www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/resultado.asp

Dados sujeitos a alteração. Não inclui receitas de contribuição do FGTS e despesas com o complemento da atualização monetária, conforme previsto na LRF.

(1) Exclui da receita da Contribuição para o Plano da Seguridade Social (CPSS) e da despesa de pessoal a parcela patronal da CPSS do servidor público federal, sem efeitos no resultado primário consolidado.

(2) Fonte: Ministério da Previdência Social. A apuração do resultado do RGPS por clientela urbana e rural é realizada pelo Min. Da Previdência Social segundo metodologia própria.

(3) Inclui despesas com subvenções aos fundos regionais e, a partir de 2005, despesas com reordenamento de passivos.

(4) Despesa correspondente à integralização de cotas doFSBB no Fundo Fiscal de Investimento e Estabilização – FFIE, conforme previsto na Lei11.8877/2008, na MP4522/2008 e no Decreto6.7133/2008.

(5) Receita de contribuições menos benefícios previdenciários.

(6) Despesas administrativas líquidas de receitas próprias (inclui transferência do Tesouro Nacional)

143. Ao analisar a tabela, verifica-se que a receita bruta do Tesouro Nacional cresceu 17,6%, de janeiro a maio de 2011, em comparação ao mesmo período em 2010. Essa elevação é devida, principalmente, ao crescimento dos principais indicadores macroeconômicos que influenciam a arrecadação dos tributos, como a produção industrial, o volume geral de vendas e a massa salarial, e às alterações na legislação tributária, com o fim das desonerações relativas ao IPI incidente sobre automóveis, móveis e eletrodomésticos. Por outro lado, as despesas do Tesouro Nacional cresceram apenas 8,1% na comparação entre os dois períodos, passando de 10,91% do PIB em 2010, para 10,51% do PIB em 2011, o que permitiu que o resultado do Tesouro Nacional fosse 43% maior nos cinco primeiros meses de 2011 em relação a 2010.

144. Apesar de as despesas totais do Tesouro Nacional terem crescido menos nos primeiros cinco meses de 2011, comparativamente ao mesmo período de 2010, merecem destaque as despesas do PAC, que aumentaram em R$ 2,6 bilhões, 36,5%, em 2011, comparativamente ao mesmo período em 2010, conforme dados disponíveis no sítio da STN.

145. As receitas da Previdência Social cresceram 15,9% de janeiro a maio de 2011, comparadas com mesmo período do ano passado, elevação devida ao crescimento da massa salarial, que repercute nas contribuições sobre a folha de pagamento. As despesas com benefícios previdenciários, por sua vez, aumentaram 10,4% no período, o que permitiu diminuição do déficit da Previdência Social em 11,1% em 2011, comparativamente ao mesmo período de 2010.

146. O resultado do Banco Central foi negativo em R$ 261,5 milhões, com receitas de cerca de R$ 1 bilhão e despesas de aproximadamente R$ 1,3 bilhões, tendo sido 22,2% pior que no mesmo período em 2010.

147. As transferências a estados e municípios, de janeiro a maio de 2011, foram 24,7% maiores que no mesmo período de 2010, devendo-se o crescimento, principalmente, ao incremento de 29,9% nas transferências constitucionais, reflexo do aumento na arrecadação das receitas compartilhadas de IR e IPI, e de 80,1% nas transferências do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), em face de valor transferido em janeiro/2011, em atendimento ao cronograma de repasses estabelecido na Portaria Interministerial, dos Ministérios da Educação e da Fazenda, 577/2010 e ao ajuste anual na distribuição dos recursos do fundo.

148. Dessa forma, após a consolidação dos resultados do Governo Central e a exclusão dos valores relativos às transferências a estados e municípios, verifica-se que, de janeiro a maio de 2011, foi alcançado superávit primário de R$ 45,5 bilhões, 2,83 % do PIB. O resultado apurado até maio de 2011 é 1,14 pontos percentuais maior que o apurado para o mesmo período de 2010.

149. Ao analisar os resultados do Governo Central apurados pela STN mês a mês, constantes das Publicações dos Resultados do Tesouro Nacional, disponíveis no sítio da Secretaria do Tesouro Nacional, relativos aos cinco primeiros meses do ano, tem-se que em janeiro/2011 houve superávit de R$ 14,1 bilhões, em fevereiro/2011, superávit de R$ 2,6 bilhões, em março/2011, superávit de R$ 9,1 bilhões, em abril/2011, superávit de R$ 15,6 bilhões e, em maio/2011, superávit de R$ 4,1 bilhões. Percebe-se grande variação ao longo dos meses, resultante, principalmente, de fatores sazonais que interferem na arrecadação dos principais tributos e da constante variação ocorrida na despesa, especialmente naquelas consideradas discricionárias.

150. Deve-se destacar que, com a finalidade de alcançar a meta de superávit primário estabelecida na LDO/2011, após a primeira avaliação bimestral, foi estabelecida limitação de empenho e movimentação financeira em relação à LOA/2011, a ser distribuída entre os Poderes e o Ministério Público da União, no valor de R$ 36,2 bilhões, tendo essa limitação subido para R$ 36,8 bilhões após a segunda avaliação bimestral.

151. A tabela seguinte apresenta os resultados apurados pelo Banco Central (critério ‘abaixo de linha’) para o período de janeiro a maio de 2011, em comparação ao mesmo período de 2010:

Tabela 15: Resultado Primário do Setor Público Consolidado (BC)

Janeiro a Maio de 2010 e de 2011

R$ milhões

Discriminação do Resultado Primário

Jan/Maio

2010

% do PIB (1)

Jan/Maio

2011

% do PIB (2)

Governo Central

24.021

1,68

45.685

2,84

Governo Federal

44.053

3,08

63.569

3,95

BC

-214

-0,01

-262

-0,02

INSS

-19.817

-1,38

-17.622

-1,10

Governos Regionais

14.259

1,00

19.046

1,18

Governos Estaduais

12.980

0,91

17.611

1,10

Governos Municipais

1.279

0,09

1.436

0,09

Espresas Estatais

1.597

0,11

88

0,01

Espresas Estatais Federais

108

0,01

-537

-0,03

Espresas Estatais Estaduais

1.436

0,10

566

0,04

Espresas Estatais Municipais

52

0,00

59

0,00

Total

39.877

2,78 (1)

64.820

4,03 (2)

Fonte: Banco Central – Nota para a Imprensa – 30.6.2011, disponível em www.bcb.gov.br/?ECOIMPOLFISC

(1) PIB calculado para o período em 2010 de R$ 1.431,9 bilhões.

(2) PIB estimado para o período de R$ 1.607,9 bilhões.

152. Verifica-se que, no acumulado do ano, de janeiro a maio de 2011, o superávit primário do setor público, que inclui o Governo Central, os Governos Regionais e as Empresas Estatais, atingiu R$ 64,8 bilhões, o equivalente a 4,03% do PIB, comparativamente a R$ 39,9 bilhões, 2,78% do PIB, no mesmo período do ano anterior.

153. O resultado do Governo Central apurado pelo Bacen, para os primeiros cinco meses de 2011, ficou em R$ 45,7 bilhões, 2,84% do PIB, sendo o resultado do Governo Federal superavitário em R$ 63,6 bilhões, do Bacen deficitário em R$ 262 milhões e da Previdência deficitário em R$ 17,6 bilhões. Verifica-se que os valores são praticamente iguais aos apurados pela STN, o que é consequência de esforço da Secretaria no sentido de corrigir discrepâncias que ocasionaram, em anos anteriores, diferenças entre os dois resultados. Nos anos de 2009 e 2010, por exemplo, houve diferenças de R$ 2 bilhões e de R$ 188 milhões, respectivamente, entre os resultados disponibilizados pela STN e pelo Bacen.

154. Verifica-se que o resultado apurado para o Governo Central foi o principal responsável pelo aumento de 1,25 pontos percentuais no resultado primário apurado nos cinco primeiros meses de 2011, em relação ao mesmo período em 2010. Observa-se que, até maio de 2011, 55,9% da meta de superávit primário estabelecida pela LDO/2011 para o Governo Central foi alcançada. Entretanto, deve-se destacar que, caso continue ocorrendo variações nos resultados apurados mês a mês, como ocorreu nos primeiros meses do ano, a meta pode não ser cumprida.

155. Os resultados apurados para os Governos Regionais, até maio de 2011, mostram tendência de alcance da meta estabelecida na LDO/2011, já que, nos primeiros cinco meses do ano, 52,7% da meta estabelecida foi alcançado. Em relação ao resultado das empresas estatais, verifica-se tendência de não atendimento da meta, já que, dos R$ 7,61 bilhões estabelecidos, foi alcançado superávit de apenas R$ 88 milhões de janeiro a maio de 2011. Deve-se deixar claro, no entanto, que fatores macroeconômicos podem alterar a tendência dos resultados no decorrer do exercício.

156. O resultado nominal do setor público, que é o resultado primário acrescido dos valores pagos e recebidos de juros junto ao sistema financeiro, ao setor privado não financeiro e ao resto do mundo, indica o montante de recursos que, efetivamente, o setor público necessitou captar junto a esses entes para realização de suas despesas orçamentárias. De janeiro a maio de 2011, foi apurado déficit nominal de R$ 35,9 bilhões, 2,24% do PIB, sendo que o Governo Central obteve déficit de R$ 27 bilhões, 1,68% do PIB, os Governos Regionais apuraram déficit de R$ 7,6 bilhões, 0,48% do PIB, e as Empresas Estatais ficaram com déficit de R$ 1,3 bilhão, 0,08% do PIB. Nos primeiros cinco meses de 2010, o resultado nominal do setor público apurou déficit de R$ 36,5 bilhões, 2,55% do PIB, tendo o resultado, em 2011, sido mais favorável em 0,31 pontos percentuais.

6. CONCLUSÃO

157. O presente processo teve como objetivo verificar o acompanhamento da execução orçamentária e financeira da União.

158. Destacou-se, inicialmente, a execução de restos a pagar. O montante inscrito para 2011 foi próximo a R$ 129 bilhões, quase o triplo de 2007, sendo que desse montante foram pagos até junho 42%, cancelados 8%, restando ainda a pagar um saldo superior a R$ 64,2 bilhões, ou 50%.

159. O Decreto 7.468/2011 impôs, como condição de validade dos restos a pagar não processados inscritos nos exercícios de 2007 a 2009, a necessidade de comprovação do início da execução da correspondente despesa, comprovação esta que se daria em dois momentos. Apenas no primeiro momento, maio de 2011, o decreto foi responsável pelo cancelamento de R$ 5,1 bilhões em restos a pagar, o que equivale a 58% dos restos a pagar bloqueados em razão da regra, ou 5% do total de restos a pagar não processados inscritos no Governo Federal. O segundo momento, outubro de 2011, não foi analisado, pois estaria fora do prazo de realização deste trabalho.

160. Quanto à validade dos restos a pagar não processados, reforçou-se o entendimento já manifestado no relatório que fundamentou o Acórdão 1.143/2011-TCU-Plenário de que a perpetuação de restos a pagar não processados, atualmente avalizada pela redação dos Decretos 6.331/2007, 7.418/2010 e 7.468/2011 não é razoável, em que pese essas prorrogações terem sido efetuadas por atos normativos de mesma espécie e hierarquia, pois tal artifício acaba por desnaturar o instituto dos Restos a Pagar dando-lhes contornos de despesa orçamentária.

161. Em relação às prioridades e metas da Administração Pública Federal, verificou-se que o Ministério dos Transportes é o responsável pelo maior número de ações com dotação até 31 de maio de 2011, 241 ações, possuindo a segunda maior dotação, R$ 15,4 bilhões, que representam 61,6% da dotação total do órgão, sendo que, desse valor, foram empenhados 40%, que representam 74,6% do total da despesa empenhada pelo órgão. O Ministério das Cidades é responsável pelo maior volume de recursos destinados a ações prioritárias, R$ 17,2 bilhões, que representam 31% do total de recursos destinados às metas e prioridades.

162. Concluiu-se que existem órgãos que priorizam mais as ações definidas como prioritárias pelo art. 4º da LDO/2011 que outros e que o baixo percentual de execução dessas ações pode derivar de diversos fatores que estão fora do controle dos órgãos superiores. No entanto, deve-se deixar claro que, mesmo em meio às limitações existentes, as ações prioritárias devem receber, na medida do possível, tratamento diferenciado que permita a sua execução.

163. Quanto ao contingenciamento, foram realizadas até junho três avaliações de receitas e despesas primárias a que alude o art. 70, §§ 4º e 5º, da LDO/2011. Analisando-as conjuntamente, a parcela mais significativa da limitação de empenho realizada até o período examinado foi fruto da reestimativa a menor da arrecadação de receitas no exercício e da opção, por parte do Poder Executivo, da não exclusão das despesas do PAC da meta de superávit primário do exercício. A não exclusão do PAC, segundo a Secretaria de Orçamento Federal, está amparada no art. da LDO/2011 e foi motivada por fatores relacionados ao cenário macroeconômico, como a alta da inflação, a previsão de menor crescimento econômico e a crise financeira nos países desenvolvidos, que exigiram uma política fiscal mais restritiva por parte do Governo Federal.

164. No plano operacional, o Decreto 7.445/2011 estabeleceu a programação orçamentária e financeira do Poder Executivo para 2011. Ao mesmo tempo, o decreto foi responsável por promover a limitação de empenho identificada por ocasião da avaliação de receitas e despesas realizada em fevereiro, que, no âmbito do Poder Executivo, correspondeu a 16% das dotações sujeitas a contingenciamento, percentual este que se manteve até junho.

165. Do total informado pelas avaliações, coube aos Poderes Legislativo e Judiciário e ao Ministério Público o montante de R$ 577 milhões, que equivaleu, em respeito ao comando do art. 70 da LDO/2011, à participação de cada um na base contingenciável da LOA/2011.

166. A LDO da União para 2011, de forma inaugural, determinou que os órgãos mantenham atualizado no respectivo sítio da internet demonstrativo bimestral com os montantes aprovados e os valores da limitação de empenho e movimentação financeira por unidade orçamentária (art. 70, § 12). O que se observou, como regra, é que os órgãos possuem seção dedicada à transparência na gestão orçamentária em seus sítios; no entanto, apesar de essas seções representarem campo próprio para disponibilização das informações sobre os valores da limitação de empenho e movimentação financeira, essas informações não estão disponíveis ou, quando estão, não são apresentadas na forma determinada pela LDO.

167. No que se refere ao cálculo do resultado primário, verificou-se que até maio de 2011 os superávits apurados pela STN e pelo Bacen para o Governo Central corresponderam a 55,9% da meta estabelecida pela LDO/2011. O superávit primário calculado pelo Bacen para os Governos Regionais e para as Empresas Estatais alcançaram, nos primeiros cinco meses do ano, o equivalente a 52,7% e 11,6% da meta, respectivamente. Na verificação dos resultados primários apurados mês a mês, observa-se grande variação dos valores, com quedas e posteriores recuperações, o que demonstra que fatores macroeconômicos deverão afetar bastante os resultados a serem apurados até o final do exercício.

168. Registre-se o acompanhamento das deliberações constantes do Acórdão 1.143/2011-TCU-Plenário, que teve por objeto a execução orçamentária e financeira da União no primeiro quadrimestre de 2010, e por meio do qual foi feita determinação à Secretaria de Orçamento Federal para que passasse a considerar, por ocasião da elaboração da proposta orçamentária, as estimativas dos impactos primários decorrentes das despesas com ‘Fabricação de cédulas e moedas’ e ‘Fundos FDA e FDNE’ às que se referiram os relatórios de avaliação bimestral do Poder Executivo de 2010.

169. Foi reforçado o entendimento de que, quanto mais se incorporar ao planejamento orçamentário o impacto de desembolsos primários já esperados, maior o realismo do cálculo do resultado primário presente na proposta orçamentária e menor a necessidade de limitação de movimentação e empenho durante a execução orçamentária. No entanto, tendo em vista que o acórdão foi emitido em maio de 2011, posterior à primeira avaliação do Poder Executivo, de fevereiro de 2011, entende-se que o próximo acompanhamento da execução orçamentária, em 2012, configura momento mais oportuno para monitoramento dessa determinação.

170. A STN se manifestou no sentido da eficácia jurídica do Decreto 6.331/2007, entendimento este corroborado pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) em consulta realizada pela Secretaria. O que se questionou no relatório que fundamentou a determinação do Acórdão 1.143/2011 foi a razoabilidade de se manter uma redação que confere validade indeterminada a despesas inscritas em restos a pagar, quando esta não é, no nosso entendimento, a intenção do art. 68 do Decreto 93.872/1986, tampouco das Normas de Encerramento do Exercício editadas pela STN. Esse aspecto não foi abordado na manifestação da STN.

171. Por fim, foi determinado à 4ª Secex, unidade técnica responsável pelas contas do Ministério da Integração Nacional, que autuasse processo específico para avaliar o cumprimento do disposto no art. 42 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Em cumprimento, o assunto atualmente está sendo tratado no TC 26.131/2011-0, que ainda se encontra em fase de instrução no âmbito desta Corte de Contas.

7. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

172. Em face do exposto no relatório, sugere-se à Egrégia Corte de Contas a adoção das seguintes propostas, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992:

a) dar ciência aos órgãos referidos no art. 20, I, da Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), sobre a não disponibilização nos respectivos sítios da internet do demonstrativo bimestral com os montantes aprovados e os valores da limitação de empenho e movimentação financeira por unidade orçamentária, o que afronta o disposto no art. 70, § 12, da Lei 12.309, de 9 de agosto de 2010, LDO/2011;

b) encaminhar cópia do relatório, voto e acórdão que vierem a ser proferidos à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, para fins de subsídio à Comissão, de acordo com o disposto no art. 59 da Lei Complementar 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal;

c) arquivar os presentes autos.

É o relatório.

VOTO

Em apreciação o acompanhamento da execução orçamentária e financeira da União no primeiro semestre do exercício de 2011.

2. A análise da Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag), realizada no final de junho de 2011, foi dividida em cinco temas. Foram examinados separadamente: a execução e o cronograma mensal de pagamento de restos a pagar no Poder Executivo; a execução orçamentária das ações consideradas prioritárias por lei; o contingenciamento; e o resultado primário do Governo Federal.

3. A princípio, quero exaltar a qualidade do trabalho produzido pela unidade técnica, que, no meu entendimento, tratou de todos os assuntos de forma objetiva e criteriosa, cumprindo integralmente os objetivos preestabelecidos.

4. Desse modo, manifesto minha concordância com a proposta de encaminhar cópia da decisão a ser proferida por este Tribunal à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional. Acolho também a sugestão de cientificar os órgãos mencionados no art. 20, inciso I, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) da afronta a dispositivo da Lei de Diretrizes Orçamentárias 2011, sobre a qual comentarei adiante.

5. Ressalto que, de maneira geral, não foi verificada nenhuma ocorrência significante que justificasse a expedição de comandos corretivos por esta Corte. Além disso, quanto às questões que resultaram nas determinações constantes do Acórdão nº 1.143/2011-Plenário (apreciação da execução orçamentária e financeira da União no primeiro quadrimestre de 2010), entendeu a Semag, apropriadamente, que este não é o momento oportuno para avaliá‑las porque, ou ainda estão sendo instruídas pela secretaria desta Corte, ou porque a mencionada deliberação foi proferida já durante o período objeto da presente análise.

6. Em relação aos restos a pagar não processados – despesas empenhadas e ainda não liquidadas até o fim do exercício –, há que se destacar o efeito da extensão de sua validade, promovida pelo Decreto nº 6.331/2007 e mantida pelos Decretos nº 7.418/2010 e nº 7.468/2011. Com essa mudança, está ocorrendo um previsível e substancial aumento no volume de restos a pagar, em especial de despesas relativas ao Programa de Aceleracao do Crescimento (PAC). Creio que essa situação deve ser tratada com atenção pelo Executivo, pois representa maior dificuldade para o acompanhamento da execução do orçamento de determinado ano, cujas fases de liquidação e de pagamento passam a se dar, em quantidade cada vez maior, em anos subsequentes.

7. Deve-se registrar também a inovação trazida pelo Decreto nº 7.468/2011, que estabeleceu como condição para a validade dos restos a pagar não processados inscritos entre 2007 e 2009 a demonstração do efetivo início da execução da despesa. Com base nessa regra, em uma primeira verificação desse requisito, em maio de 2011, foram cancelados aproximadamente 5% do total de restos a pagar inscritos no citado período de acordo com o preceito iniciado pelo Decreto nº 6.331/2007.

8. Anoto ainda que o recente Decreto nº 7.654/2011 alterou dispositivos do Decreto nº 93.872/1986 atinentes à inscrição de restos a pagar. Entre outras alterações, fixou que “os restos a pagar inscritos na condição de não processados e não liquidados posteriormente terão validade até 30 de junho do segundo ano subsequente ao de sua inscrição, (...)”. Acrescentou, como ressalvas para essa regra, entre outras, despesas relativas ao PAC, ao Ministério da Saúde e ao Ministério da Educação, financiadas com recursos da Manutenção e Desenvolvimento do Ensino.

9. A respeito das metas para o exercício, assinalo observação feita pela unidade técnica de que foi baixo o percentual de cumprimento das ações prioritárias constantes do art. 4º e do Anexo VII da Lei nº 12.309/2010 (LDO/2011). A despeito de fatores alheios à vontade dos dirigentes dos órgãos, deve-se dar o tratamento adequado e efetivamente preferencial para que sejam executados.

10. Ainda nesse tema, outro ponto importante é a necessidade de adequação dos prazos para a elaboração da LDO e da Lei Orçamentária Anual (LOA). Como ocorreu em outros exercícios, a LDO/2011 foi aprovada apenas em 9/8/2010, seis dias antes do prazo final para o envio do projeto de LOA pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional – 15/8/2010. Sem dúvida, esse tempo exíguo opera contra a adaptação apropriada da proposta de orçamento à Lei de Diretrizes.

11. Também foi examinado o contingenciamento promovido por meio do Decreto nº 7.445, de 1º/3/2011, resultante das avaliações de receitas e despesas primárias, de acordo com o art. 70, §§ 4º e 5º, da LDO/2011. Foram atingidos 16% das dotações do Poder Executivo passíveis de limitação de empenho. Assinalo que pastas relevantes tiveram baixo percentual de limitação de seus empenhos – Saúde, Educação e Transportes. Por outro lado, o alto contingenciamento nos ministérios da Cultura, do Esporte e do Turismo dificulta, por certo, a implantação de políticas públicas nessas áreas.

12. Outro registro refere-se à verificação feita pela Semag de que o art. 70, § 12, da LDO/2011 (“Os órgãos manterão atualizado, no respectivo sítio da internet, demonstrativo bimestral com os montantes aprovados e os valores da limitação de empenho e movimentação financeira por unidade orçamentária”) não está sendo observado. Concordo, pois, com a necessidade de cientificar os órgãos da imposição legal.

13. Por fim, quanto ao resultado primário, aponto primeiramente a inovação trazida pela LDO/2011, que trouxe meta de superávit primário expressa em reais (“R$ 125,5 bilhões, sendo R$ 81,46 bilhões para o Governo Central, R$ 7,61 bilhões para as empresas estatais do Orçamento de Investimentos e R$ 36,13 bilhões para estados e municípios”), e não mais em percentual do Produto Interno Bruto (PIB). A Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda apurou superávit do Governo Central, até maio de 2011, da ordem de R$ 45,5 bilhões (2,83% do PIB); dos estados e municípios, de R$ 19 bilhões (1,18% do PIB); e das empresas estatais, de R$ 88 milhões (0,01% do PIB).

Feitos esses breves registros e observações, reitero minha anuência à proposta da Semag e voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto ao Plenário.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 14 de março de 2012.

JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

Relator

ACÓRDÃO Nº 580/2012 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC-015.640/2011-6

2. Grupo I, Classe VII – Acompanhamento

3. Interessado: Tribunal de Contas da União

4. Unidades: Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda

5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro

6. Representante do Ministério Público: não atuou

7. Unidade Técnica: Semag

8. Advogados constituídos nos autos: não há

9. ACÓRDÃO:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam do acompanhamento da execução financeira e orçamentária da União no primeiro semestre de 2011.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões expostas pelo Relator, e com base no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992, em:

9.1 dar ciência aos órgãos referidos no art. 20, inciso I, da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade FiscalLRF) de que, de acordo com o art. 70, § 12, da Lei nº 12.309/2010 (LDO/2011), deve ser disponibilizado, nos respectivos sítios da internet, o demonstrativo bimestral com os montantes aprovados e os valores da limitação de empenho e movimentação financeira por unidade orçamentária;

9.2 encaminhar cópia do acórdão, bem como do relatório e voto que o fundamentam à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, para oferecer subsídio à comissão, de acordo com o disposto no art. 59 da LRF.

10. Ata nº 8/2012 – Plenário.

11. Data da Sessão: 14/3/2012 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0580-08/12-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Augusto Nardes, Raimundo Carreiro, José Jorge, José Múcio Monteiro (Relator) e Ana Arraes.

13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

13.3. Ministro-Substituto presente: Marcos Bemquerer Costa.

(Assinado Eletronicamente)

BENJAMIN ZYMLER

(Assinado Eletronicamente)

JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

Presidente

Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

LUCAS ROCHA FURTADO

Procurador-Geral

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