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23 de Setembro de 2019
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU : 02701520106 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
há 7 anos
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Inteiro Teor

TCU__02701520106_2c077.doc
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 027.015/2010-6

GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 027.015/2010-6

Natureza: Relatório de Auditoria

Órgão: Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração – SPOA/MC

Responsáveis: Eliane Maravalhas (115.799.601-97), José Luiz Martins Durço (220.702.061-49) e Santiago Carvalho Guedes (102.196.331-34)

Advogado constituído nos autos: não há

SUMÁRIO: AUDITORIA DE CONFORMIDADE. EXAME DE PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS E DE CONTRATOS. INDÍCIOS DE IRREGULARIDADES. REALIZAÇÃO DE AUDIÊNCIAS E DILIGÊNCIAS. NÃO ACOLHIMENENTO DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA. APLICAÇÃO DE MULTA. EXPEDIÇÃO DE DETERMINAÇÕES.

RELATÓRIO

Adoto, como parte integrante deste Relatório, a instrução produzida no âmbito da 1ª SECEX, pelo AUFC Alysson Rodrigues de Queiroz, vazada nos seguintes termos:

“I INTRODUÇÃO

1.1. Trata-se de auditoria de conformidade realizada no Ministério das Comunicações, em face de autorização concedida por este Tribunal mediante o Acórdão 2.426/2010-Plenário (fl. 1, vol. principal), proferido no âmbito do TC 025.755/2010-2.

1.2. O presente trabalho teve como escopo verificar a regularidade dos procedimentos licitatórios e dos contratos resultantes sob a responsabilidade da Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração – Spoa/MC, a qual está subordinada à Coordenação-Geral de Recursos Logísticos daquele Ministério – CGRL/MC.

1.3. Após a execução da presente auditoria foi proposta, no Relatório de Auditoria (fls. 23-53, vol. principal), a realização de audiências e, quando da análise do mérito dos presentes autos, a realização de diversos alertas.

1.4. As audiências envolveram o Pregão Eletrônico SRP 19/2010-MC, que tinha como objeto a contratação de empresa especializada para prestação de serviços de remanejamento de divisórias, armários, guichês, estantes, balcões, lambris, rodapés, sancas e estações de trabalho, forros, pisos e luminárias por demanda de serviços, com fornecimento de mão de obra, equipamentos e materiais necessários, nas Unidades do MC no Distrito Federal e nas Delegacias Regionais em diversos Estados da Federação (fl. 171, anexo 1). O referido certame foi vencido pela empresa Interior Indústria e Comércio de Artefatos de Madeira Ltda., com proposta no montante de R$ 27.825.224,25, conforme Ata às fls. 512-522, vol. 2 do anexo 1.

1.5. Como resultado do Registro de Preços em análise, foi firmado, em 17/8/2010, o Contrato 23/2010-MC com a empresa Interior Indústria e Comércio de Artefatos de Madeira Ltda., com vigência de 12 meses contados a partir da assinatura (fls. 524-536, vol. 2 do anexo 1).

1.6. Após manifestação do Secretário desta Unidade Técnica de acordo com tais propostas (fl. 54, vol. principal), foram realizadas as audiências, mediante Ofícios 90/2011-TCU/Secex-1, 91/2011-TCU/Secex-1 e 92/2011-TCU/Secex-1 (fls. 55/75, vol. principal). Os responsáveis encaminharam suas justificativas conforme anexo 3.

1.7. Posteriormente, considerando-se que a análise do mérito dos presentes autos poderia concluir pela existência de vício insanável no processo licitatório, gerando a anulação do Pregão Eletrônico SRP 19/2010-MC, com a consequente nulidade do Contrato 23/2010-MC, nos termos do art. 49, § 2º, da Lei 8.666/93, foi proposta às fls. 91-92, vol. principal, a realização de oitiva da contratada, empresa Interior Indústria e Comércio de Artefatos de Madeira Ltda., que encaminhou sua manifestação conforme anexo 4.

1.8. Nos trabalhos preliminares de instrução dos autos após o encaminhamento das justificativas e da manifestação, verificou-se que a empresa Interior, dentre outros esclarecimentos, informou que, em 19/10/2010, mediante Ofício 426/2010/CGRL/Spoa/MC (fl. 15, anexo 4), teria sido convocada para uma reunião a fim de tratar da alínea c da oitiva (fl. 94, vol. principal), que tratava da existência de sobrepreço em diversos itens da Ata de Registro de Preços. Em um primeiro momento, a Interior respondeu ao MC afirmando não ser possível a redução nos itens ali propostos (fl. 17, anexo 4). Contudo, posteriormente, após novo contato do MC informando acerca da ocorrência enviada pelo TCU, em 12/4/2011 a empresa Interior enviou ao ministério o documento de fls. 24-30, anexo 4, autorizando a renegociação dos itens enfocados, o que foi aceito pelo órgão, conforme Ofício 124/2011/CGRL/Spoa/SE/MC (fl. 32, anexo 4).

1.9. Conforme o documento de fls. 24-30, anexo 4, encaminhado em resposta à oitiva, a Interior informou que, para alguns itens, houve a autorização para redução dos preços para o valor estimado constante do edital; para outros, houve autorização para redução apenas para o valor médio da pesquisa efetuada pelo MC; e para os restantes não estava autorizada a redução, pois os preços estariam abaixo da média das pesquisas, que, por sua vez, estariam muito acima da estimativa do edital.

1.10. Considerando que os preços constantes da nova pesquisa efetuada pelo MC visando à renegociação junto à empresa Interior não poderiam ser utilizados para justificar o eventual saneamento do presente ponto, visto que tal pesquisa foi feita em abril deste ano, ou seja, cerca de oito meses após a assinatura da Ata de Registro de Preços, ocorrida em 17/8/2010, e que, conforme item 5.2 da ata (fl. 513, vol. 2 do anexo 1), “durante o período de validade da Ata de Registro de Preços, os preços não serão reajustados ressalvados a superveniência de normas federais aplicáveis à espécie”, concluiu-se que, em princípio, a situação de ocorrência de sobrepreços ainda persistia na Ata de Registro de Preços, e, por consequência, no Contrato 23/2010-MC.

1.11. Mediante consulta ao Siafi, observou-se que, nos exercícios de 2010 e 2011, houve pagamentos relacionados ao Contrato 23/2010-MC, sendo que, pela descrição dos objetos das Ordens Bancárias, observava-se que alguns materiais e serviços estariam relacionados a itens nos quais havia sido verificado sobrepreço no Relatório de Auditoria.

1.12. Assim, visando à obtenção de elementos para subsidiar a análise de eventual proposta de conversão dos presentes autos em Tomada de Contas Especial, para apuração do possível débito existente na execução do referido contrato e outros porventura firmados posteriormente, com base na ata, entendeu-se necessária a realização de diligência ao MC, a fim de que fossem encaminhadas informações detalhadas relativas a cada uma das Ordens Bancárias emitidas em favor da empresa Interior no âmbito do Contrato 23/2010-MC, identificando: item executado, quantitativo de cada item, valores unitários e totais, bem como fornecendo cópias das respectivas notas fiscais.

1.13. Solicitou-se, ainda, na referida diligência, informações acerca da celebração, por parte do MC, de novos contratos com base na Ata de Registro de Preços do Pregão Eletrônico 19/2010-MC, bem como se houve autorização de adesão à referida ata por outros órgãos e entidades.

1.14. Considerando que o Contrato 23/2010-MC foi firmado em 17/8/2010, com vigência de doze meses contados a partir da assinatura, sem previsão de prorrogação (fl. 532, vol. 2 do anexo 1), estando próxima a data de encerramento de sua vigência, entendeu-se, naquela ocasião, não haver necessidade de realização de proposta de suspensão cautelar da execução contratual.

1.15. Os documentos encaminhados em atendimento à diligência constam do anexo 5.

1.16. Após o relato dos acontecimentos relativos aos presentes autos, passa-se, a seguir, a analisar as justificativas e manifestações encaminhadas.

II EXAME DA AUDIÊNCIA E DA OITIVA

2.1. Ocorrência : ausência de prévia estimativa dos quantitativos de bens a serem entregues e de serviços a serem prestados em cada local de execução previsto no Pregão Eletrônico SRP 19/2010-MC, em afronta aos incisos II e V do art. do Decreto 3.931/2001, o que impossibilitou o fracionamento do objeto licitado por local de prestação dos serviços.

2.1.1. Responsável : Sra. Eliane Maravalhas, Chefe da Divisão de Engenharia do Ministério das Comunicações.

2.1.1.1. Razões de justificativa (fls. 17-24, vol. anexo 3): preliminarmente, destaque-se que a interessada abordou as ocorrências em ordem diferente da constante do Relatório de Auditoria e ofícios de audiência. Inicia suas justificativas discorrendo sobre o que se refere como “Ocorrência 1”: agrupamento indevido de itens que poderiam ter sido licitados individualmente. Tal assunto será tratado no item 2.2 desta instrução. Logo em seguida, passa a tratar da “Ocorrência 3”, sobre a ausência de prévia estimativa dos quantitativos, cujas justificativas serão analisadas no presente ponto.

2.1.1.2. Assim, como se verá, em alguns dos comentários realizados pela interessada quanto à presente ocorrência, são feitas referências aos questionamentos que serão analisados no item 2.2. Contudo, tal inversão não traz prejuízo às análises a serem realizadas quanto às ocorrências tratadas nesta instrução.

2.1.1.3. Inicia observando que, após justificar o motivo pelo qual teve que agrupar a licitação em dois lotes, “nesta Ocorrência 3 temos que justificar o contrário, ou seja, porque não fracionamos”.

2.1.1.4. Transcreve trecho do Voto do Ministro Relator que fundamentou o Acórdão 1265/2009-TCU/Plenário, para defender que motivos de ordem técnica e econômica podem reverter a obrigatoriedade do fracionamento. Ou seja, as situações deveriam ser analisadas caso a caso.

2.1.1.5. Ressalta que, em síntese, a equipe de auditoria, no item 3.2 do Exame Técnico, observou que “não foi estabelecido, com precisão, o local de entrega dos itens licitados”. E que “apenas em uma futura ordem de serviço haverá definição dos locais em que os bens serão entregues e os serviços executados”.

2.1.1.6. Portanto, foi consignado no Relatório de Auditoria que teria havido desobediência aos incisos II e V do art. do Decreto 3.931/2001, que prevê que o edital do registro de preços contemplará, dentre outros requisitos, a estimativa de quantidades e as condições quanto aos locais de entrega do objeto.

2.1.1.7. Destaca que a equipe de auditoria também ressaltou que a indefinição dos locais de execução dos serviços impossibilitou a realização do parcelamento do objeto licitado por Estado da Federação ou região geográfica, com vistas a ampliar a competitividade do certame.

2.1.1.8. Contudo, questiona se, “diante das peculiaridades da contratação que se pretendia fazer, tais valores poderiam ser defendidos na licitação, em detrimento da perfeita consecução do objeto contratado”.

2.1.1.9. Alega que, “em uma tacada só, a Auditoria alinhava como cerne dessa ocorrência a ausência de estimativa da quantidade de bens e ausência de locais de execução do contrato”.

2.1.1.10. Assevera que, tal como comentado na “Ocorrência 1”, a estimativa dos bens no processo licitatório em análise teria sido “empreendimento deveras complicado”, e, por isso, “a estimativa, por cada local de execução previsto no certame, é questão ainda mais complicada”, agravada pelo fato de que tais locais dizem respeito às Delegacias Regionais, localizadas em Estados da Federação.

2.1.1.11. Entende necessário comentar acerca do histórico da criação das Delegacias Regionais (DR), extintas no final do governo do ex-Presidente Fernando Henrique. Com o início do governo Lula (2003), paulatinamente teriam sido reativadas, devido à “constatação da pertinência da existência dessas unidades”.

2.1.1.12. As Delegacias Regionais foram inseridas na estrutura do MC mediante o Decreto 5.220, de 30/9/2004.

2.1.1.13. Contudo, o início da atividade de algumas unidades (nos Estados de MG, RJ, MT, SC e SP) teria ocorrido somente a partir de março de 2010, com a expedição das Portarias 211, 248, 249, 251 e 334 (fls. 41-49, anexo 3), que nomearam os Delegados Regionais naqueles Estados. A intenção do MC seria reativar as Delegacias em todos os estados da federação.

2.1.1.14. A reativação das cinco delegacias mencionadas teria ocorrido “de forma extremamente precária”, por estarem instaladas em espaços cedidos pela Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT, por intermédio do Acordo de Cooperação Técnica 001/2008.

2.1.1.15. Observa que a implementação de tais unidades sempre teria estado à mercê de constantes incertezas políticas. Teriam ocorrido, também, indefinições quanto à dimensão dos locais cedidos.

2.1.1.16. Acrescenta que, de acordo com a Coordenação-Geral de Gestão de Pessoas (CGGP), não seria possível calcular a quantidade de servidores que seriam alocados nessas Delegacias, devido às circunstâncias expostas, como também pelo fato de que, em sua grande maioria, o pessoal a ser alocado seria advindo de concursos públicos e do retorno de anistiados.

2.1.1.17. Alega que “a própria dimensão da carga de trabalho ainda reina desconhecida”.

2.1.1.18. Adiciona que os interesses políticos, governamentais e os interesses existentes entre as DRs e o MC “é que definiam e definem o quantitativo de bens, pessoas, espaços etc., com base no estabelecido no Acordo de Cooperação Técnica”.

2.1.1.19. Observa, então, que:

(...) é de se questionar se diante de todas as incertezas que permeiam a estipulação de quantitativos normalmente, conforme demonstramos em nossas argumentações na Ocorrência 1, somadas com as indefinições peculiares das Delegacias Regionais, poderíamos falar em definição de quantitativos de bens ou qualquer outro que seja?

Se de 2004, ano de sua instituição no papel, até 2010, ano da efetivação precaríssima de algumas unidades - 6 anos, portanto - tivemos 5 Delegacias criadas sem termos condições de estipular, para elas, quantitativos de mobiliários, poderíamos, então, estipular quantitativos para Delegacias que nem saíram do papel?

2.1.1.20. Ressalta que, em seis anos de “existência virtual”, as DRs, “apesar de mal terem vingado somente em 5 Estados, poderiam, de uma hora para outra, serem instituídas com força”, razão pela qual teriam mencionado no Edital previsão de execução em Delegacias Regionais em diversos Estados da Federação.

2.1.1.21. Assim, “as estipulações do edital continham natureza preventiva, em vista do quadro indefinido”.

2.1.1.22. Ademais, assevera que:

(...) o fato de o edital não prever a estimativa dos quantitativos de bens e serviços a serem entregues em cada local de execução do contrato, bem como a ausência de fixação dos locais de entrega dos itens licitados, não foi fator importante no procedimento licitatório, tanto que em nenhum momento tais aspectos foram impugnados ou questionados em recurso pelas licitantes ou interessados.

2.1.1.23. O planejamento da licitação teria sido feito com base na premissa de que a gestão patrimonial do MC seria centralizada, facilitando-se a compra, a catalogação, o armazenamento e a distribuição dos bens. Apesar disso, a simples existência da Ata de Preços não obrigaria comprar sempre por este instrumento. Na hipótese de as Delegacias evoluírem administrativamente, argumenta, poder-se-ia dimensionar a sua autonomia gerencial, para compra localizada de bens e serviços. Contudo, ressalta que até o presente momento tais unidades não possuem dotação orçamentária.

2.1.1.24. Conclui que “a determinação da Auditoria de nos compelir a prever um detalhamento de quantitativos e de locais de execução contratual na ponta, é uma determinação inócua, na época e, pelo menos, até o presente momento”, pois não haveria como fazer licitação sem dinheiro.

2.1.2. Interessada: empresa Interior Indústria e Comércio de Artefatos de Madeira Ltda.

2.1.2.1. Manifestação (fls. 3-7, anexo 4): entende que tal questionamento se refere à fase interna da licitação, momento em que não teria qualquer atribuição ou obrigações passíveis de serem arroladas.

2.1.2.2. Aduz que nem sequer teria tido conhecimento de tais procedimentos, pois somente teve ciência da respectiva licitação quando da publicação em diário oficial do seu chamamento, ocasião em que teve acesso ao edital com seus anexos.

2.1.2.3. O argumento de que tais atribuições seriam apenas de servidores públicos seria corroborado tanto pela Lei 10.520/2002 quanto pelo Decreto 5.450/2005, dos quais transcreve, respectivamente, os arts. 3º e 9º.

2.1.3.1. Análise 1ª Secex: preliminarmente, esclareça-se que a Sra. Eliane Maravalhas foi ouvida quanto ao presente ponto por ter sido a responsável pela elaboração do Termo de Referência do Pregão Eletrônico SRP 19/2010-MC.

2.1.3.2. Como já observado no Relatório de Auditoria, o item 1.1 do Edital do Pregão Eletrônico SRP 19/2010-MC (fl. 173, anexo 1) não estabeleceu, com precisão, o local de entrega dos itens licitados, remetendo tal definição aos anexos que acompanham o instrumento convocatório.

2.1.3.3. Tais anexos deveriam conter as especificações e quantitativos dos serviços a serem prestados nas Unidades do Ministério das Comunicações no Distrito Federal e nas Delegacias Regionais em diversos Estados da Federação.

2.1.3.4. Contudo, o Termo de Referência anexo ao Edital indica apenas que uma futura ordem de serviço definiria os locais em que os bens seriam entregues e os serviços executados (fl. 194, anexo 1).

2.1.3.5. É de se observar que, embora o orçamento estimado anexado ao Edital (fls. 238-244, anexo 1, vol. 1) tenha previsto o quantitativo estimado de bens e serviços, não o discriminou por local de execução. Mesmo porque, como já informado, o Termo de Referência previu que a definição dos locais se daria após a assinatura do contrato.

2.1.3.6. Assim, não houve a devida obediência ao preconizado no art. , incisos II c/c V, do Decreto 3.931/2001, especificamente quanto à estimativa de quantidades e aos locais de entrega, conforme consignou o Relatório de Auditoria.

2.1.3.7. Alegou a Sra. Eliane Maravalhas que não teria sido possível estimar a quantidade certa e, ainda, por local da execução, mesmo porque as Delegacias Regionais seriam ainda incipientes, com indefinições quanto ao local, ao tamanho, à efetiva entrada em atividade, ao número de concursados e/ou anistiados, etc. E que a previsão genérica de atendimento às “Delegacias Regionais em diversos Estados da Federação” se deveria ao desconhecimento do administrador de quando e onde tais unidades seriam instaladas e efetivamente entrariam em funcionamento.

2.1.3.8. Assevera que, se desde 2004 até o presente momento teriam sido efetivadas, em condições precárias, apenas cinco Delegacias, sem que tivesse havido condições de estipular, para elas, quantitativos de mobiliários, não se poderia estipular quantitativos para Delegacias que nem saíram do papel.

2.1.3.9. Contudo, tal como já ressaltado no Relatório de Auditoria, a indefinição dos locais de entrega poderia acarretar prejuízos à Administração, gerando cautela compreensível nas concorrentes, provavelmente repercutindo nos preços cotados. Inclusive, é de ressaltar que, considerando não haver, ainda, definição acerca das especificações dos locais de entrega dos bens e de prestação dos serviços, não haveria condições para se justificar sequer o lançamento do presente registro de preços.

2.1.3.10. Os custos de transporte e instalação a serem eventualmente incorridos pela empresa contratada, Interior Indústria e Comércio de Artefatos de Madeira Ltda., para serviços prestados em Brasília, onde fica sua sede, são, é de se presumir, menores que os custos de transporte e instalação para serviços prestados em outras unidades da federação mais distantes, como o Acre ou o Amazonas, por exemplo. Por consequência, caso não houvesse definição acerca da instalação de novas Delegacias, e a execução contratual se concentrasse apenas Brasília, seria a contratada ressarcida de custos que, na prática, não estaria incorrendo.

2.1.3.11. Além disso, da forma como foi especificado o edital, somente grandes empresas, com grande capacidade logística, poderiam participar da licitação, com evidente redução do número de possíveis licitantes.

2.1.3.12. Alega a interessada que, “em uma tacada só, a Auditoria alinhava como cerne dessa ocorrência a ausência de estimativa da quantidade de bens e ausência de locais de execução do contrato”. Destaque-se que não poderia ser diferente: evidentemente, a ausência de definição dos locais impediu a estimativa da quantidade de bens e serviços por local de execução. Portanto, trata-se de questões interligadas.

2.1.3.13. A interessada argumenta que, na presente audiência, teve que fornecer justificativas para o agrupamento da licitação em apenas dois lotes, e, ao mesmo tempo, justificar o contrário, ou seja, o porquê de não ter efetuado o parcelamento do objeto.

2.1.3.14. Contudo, trata-se, aparentemente, de confusão da interessada. O parcelamento tratado na presente ocorrência se refere ao local de execução (estimativa de materiais e serviços para cada local de execução), e não à eventual divisão do objeto em número maior de itens, assunto que será tratado no próximo item desta instrução.

2.1.3.15. Cabe, ainda, discutir a respeito da alegada “dificuldade” para definir o objeto do certame. É de se ressaltar que, ao contrário, o que se observou foi a ausência de planejamento que, minimamente, pudesse justificar a oportunidade de lançar o certame e indicar quais eram os objetivos pretendidos com a licitação em relação às Delegacias Regionais. De fato, até agora, a Ata somente serviu para embasar a contratação de materiais e serviços na sede do MC a um custo provavelmente maior do que aquele que poderia ser obtido se a licitação fosse circunscrita a Brasília. Se havia urgência do MC em realizar essa obra, não caberia a opção pelo SRP, pois não se poderia falar de incerteza quanto aos quantitativos a serem adquiridos.

2.1.3.16. Desse modo, entende-se que deve ser rejeitada a defesa apresentada pela Sra. Eliane Maravalhas, com aplicação de multa à responsável, por não ter sido capaz de justificar a ausência de prévia estimativa dos quantitativos de bens a serem entregues e de serviços a serem prestados em cada local de execução previsto no Pregão Eletrônico SRP 19/2010-MC, em afronta aos incisos II e V do art. do Decreto 3.931/2001.

2.2. Ocorrência : agrupamento em apenas dois lotes de itens que poderiam ter sido licitados individualmente, em afronta aos arts. 15, inciso IV, e 23, § 1º, da Lei 8.666/1993 e à Súmula 247-TCU, o que restringiu a competitividade do certame ante a impossibilidade de empresas especializadas no fornecimento de itens independentes apresentarem propostas.

2.2.1. Responsável: Sra. Eliane Maravalhas, Chefe da Divisão de Engenharia do Ministério das Comunicações.

2.2.1.1. Razões de justificativa (fls. 02-17, anexo 3): na defesa encaminhada a responsável se refere à ocorrência em tela como “Ocorrência 1”. Ressalta que ficou consignado no Relatório de Auditoria que teria havido agrupamento indevido do objeto do Pregão Eletrônico MC 19/2010, com comprometimento da competitividade do certame e, por consequência, da vantagem das propostas econômicas, e ausência de prévia estimativa de quantitativos com relação a cada local de execução do contrato, o que impossibilitou o fracionamento.

2.2.1.2. Comenta que a “missão do administrador é deveras espinhosa”, considerando que foi instada a se manifestar quanto ao agrupamento indevido (ocorrência 1) e à ausência de fracionamento (ocorrência 3).

2.2.1.3. Isso porque as razões técnicas do Relatório de Auditoria, apesar de intitularem o item 3.3 como “fracionamento inadequado”, teria como cerne o agrupamento em apenas dois lotes.

2.2.1.4. Ressalta que a equipe de auditoria, no subitem 3.3.11 do Relatório, teria reconhecido que houve fracionamento, que seria, porém, “curto, pequeno, pois a Auditoria reclama de um agrupamento do objeto injustificável”. Menciona, ainda, o item 3.3.5, ressaltando que a preocupação, “evidentemente legal”, da equipe de auditoria teria sido com a vantagem econômica do certame, perdida em razão do agrupamento de itens com naturezas diferentes, o qual prejudicaria uma maior concorrência.

2.2.1.5. Entretanto, aduz que sua explanação mostraria que a diferença de preços por item, em comparação com uma compra global, não seria “tão expressiva, sendo, ao revés, mais significativa, em termos econômicos, a compra agrupada como fora feito, em detrimento da compra individualizada”.

2.2.1.6. Pretende demonstrar, também, que “ao se levar em consideração a logística da licitação como um todo, e o seu objeto de forma global (alteração de layout), certamente teremos um ganho econômico muito maior do que uma compra ‘itemizada’, que se vale do ‘Ganho de escala’”. Em sua opinião, qualquer logística buscaria a otimização do procedimento, sendo invariavelmente mais econômica.

2.2.1.7. Assim, defende que, enquanto a preocupação da equipe de auditoria teria sido com o aspecto econômico e com a isonomia, o administrador nem sempre poderia ter em conta somente estes aspectos, mas também “a logística da compra, da distribuição, do gerenciamento de todo o processo patrimonial envolvido pela aquisição de bens, dos prazos envolvidos na entrega do objeto contratual, no momento político de transição que se avizinhava”, deixando a “casa pronta”, para o governo vindouro. Portanto, deveria ter em conta o interesse da administração como um todo.

2.2.1.8. Assinala que, além de tais considerações ordinárias, ainda teria que haver cumprimento de recomendação do Ministério Público do Trabalho (mais à frente do texto adiciona que tal recomendação envolveria a reforma no edifício anexo).

2.2.1.9. Assevera que o cerne da ação, na licitação em questão, seria a alteração de layout, que teria que “acontecer rápido, com qualidade, para atender ao interesse da administração e, por consequência, o público”.

2.2.1.10. A seguir passa a tratar da “gestão administrativa como diferencial em uma licitação”, comentando acerca da imprevisibilidade que permeia os fatos administrativos, obrigando o administrador a “improvisar ou a adequar o seu procedimento a uma vantagem nem sempre perceptível ou aferível de plano”.

2.2.1.11. Desse modo, o agrupamento em apenas dois lotes no Pregão Eletrônico MC 19/2010 “foi implementado em razão de outros valores administrativos - com fundo econômico, ao final”.

2.2.1.12. Aduz que a licitação em análise, Pregão Eletrônico 19/2010, teve por objeto a aquisição de diversos tipos de mobiliários e divisórias, com a respectiva prestação dos serviços de instalação e fornecimento, para suprir as necessidades constantes de adaptações e alterações de layout nas dependências na sede do Ministério das Comunicações e em algumas Delegacias Regionais recentemente criadas.

2.2.1.13. A estimativa de demanda desse tipo de serviço e material seria calculada com base na análise de pedidos anteriores, “mas também com fulcro em uma mera expectativa que não tem sustentação fática, mas, tão somente, como dito, um prognóstico que o administrador faz daquilo que pode vir a acontecer”.

2.2.1.14. Como exemplo dos pedidos anteriores, juntou relação contendo quatorze pedidos de mobiliários ou de alteração de layout de Delegacias Regionais e unidades da sede do Ministério das Comunicações nos anos de 2009 e 2010 (fl. 25, anexo 3).

2.2.1.15. As meras expectativas seriam, por exemplo, o recebimento de novos servidores, em razão do concurso público recentemente realizado e da chegada de servidores anistiados, e a expectativa da criação efetiva das Delegacias Regionais, até hoje incipientes em suas aspirações iniciais.

2.2.1.16. Por isso, defende que “o administrador, muito embora possa estimar uma quantidade de material e de serviço, não pode, em hipótese alguma, assegurar que essa necessidade vai existir”. Assim, a estimativa desse tipo de licitação seria “tarefa árdua, difícil”.

2.2.1.17. Acrescenta que a demanda de alteração de layout, com os materiais e serviços inerentes, ocorreria, normalmente, com grande urgência, devendo ocorrer rapidamente. Os prazos de alteração do layout seriam fixados dentro de um limite de razoabilidade e proporcionalidade, conforme o tamanho da reforma, a engenharia a ser utilizada etc.

2.2.1.18. Estaria em jogo a própria qualidade do serviço público, porque as instalações físicas e a consequente adequação destas às finalidades institucionais seriam importantes para se atingir os escopos delineados pelo governo e pela administração.

2.2.1.19. Devido à urgência, à necessidade do cumprimento de prazos e à superveniência das alterações de layout, o sistema de registro de preços (SRP) seria instrumento adequado, permitindo à administração obter com rapidez o material ou o serviço que necessita, mas somente quando necessita.

2.2.1.20. Entende que seria um disparate “se a administração se dispusesse a buscar com 136 pessoas jurídicas diferentes o fornecimento de material e de serviço que precisasse”.

2.2.1.21. Assevera que poderia haver perda de agilidade se um dos contratos apresentasse qualquer tipo de problema. Um item qualquer poderia ser fatal à consecução do objeto final.

2.2.1.22. Com o objeto final sendo considerado um todo (alteração de layout), a chance de o processo ser interrompido, suspenso ou cancelado seria, em sua opinião, muito menor.

2.2.1.23. Alega que seu “único trabalho com um contratado é dizer o que a administração deseja”, sendo que o modo como fazer isso, o melhor material a ser usado, ou qual seria o material a ser usado, seriam questão interna do contratado, a ser resolvida por ele.

2.2.1.24. Desse modo, além da realização do Registro de Preços, seria necessário agrupar os itens em um ou dois lotes, diminuindo o número de contratos e aumentando o direito de se cobrar um produto final pronto e acabado.

2.2.1.25. Em caso de realização de vários contratos, argumenta, bastaria que uma das empresas apresentasse problemas na execução para que toda a ação administrativa ficasse prejudicada, porque, muitas vezes, a depender do item que estaria sendo fornecido, a alteração do layout não poderia ser implementada.

2.2.1.26. Assevera que não haveria como a Divisão de Engenharia (Dieng) argumentar ao cliente que uma determinada reforma solicitada não poderia acontecer, em razão da ausência de um dos fornecedores, ou de um dos prestadores do serviço, ou que não poderia atender a um pedido porque uma empresa forneceria o mobiliário com uma cor tal, um tamanho determinado, que não combinaria ou se coadunaria tecnicamente com o de outra empresa.

2.2.1.27. Adiciona que, em sua opinião:

A única solução para tal questão seria realizar o maior agrupamento de itens possíveis, para assim, podermos exigir de uma pessoa jurídica somente a consecução do objeto do contrato de forma integral, sem termos que gerenciar de forma exaustiva, estressante e desgastante 14, 15 ou 20 contratos, número de itens que, normalmente, corresponde às necessidades de serviço e material utilizados em uma alteração de layout.

2.2.1.28. Aduz, ainda, argumento de ordem técnica recomendando o agrupamento, pois o objeto seria tridimensional. A reforma atingiria o teto, as paredes e o piso, com todas as suas consequentes instalações, em forro (luminárias, wallbox, caixas de passagens, sprinklers), nas paredes (lógica elétrica, lógica telefônica e lógica hidráulica, com as instalações de tomadas, cabeamentos, fios, tubulações etc), no piso (com as mesmas consequências de engenharia para a integração espacial).

2.2.1.29. Agrupar todos esses elementos significaria agilidade na obtenção do resultado final, sem o comprometimento de nenhuma dessas partes.

2.2.1.30. O que importaria seria a economia de escala e a maior participação de licitantes possível. Entende não há garantia de que seria “mais vantajoso ter 136 contratos com todos os gastos que a administração vai ter com a licitação e o gerenciamento dos mesmos, em detrimento de se fazer uma licitação e um contrato”.

2.2.1.31. Pondera a necessidade de ser considerado o custo de cada licitação e o que cada contrato gera, para se fazer a gestão, fiscalização e acompanhamento.

2.2.1.32. Argumenta que teria que haver aumento de pessoal da Dieng, que hoje possuiria seis servidores, dentre efetivos e terceirizados, “que com muito esforço dão conta de fazer a gestão de 8 contratos”. Pergunta quantos servidores a mais seriam necessários para “fazer frente a 144 contratos (136 + 8)”.

2.2.1.33. O princípio constitucional da eficiência administrativa obrigaria a que se moldasse a licitação à efetiva consecução do seu objeto.

2.2.1.34. Transcreve resposta do Ministério da Justiça (MJ) a questionamento de licitante acerca do agrupamento de 31 itens em um único lote, também de mobiliário (fl. 26, anexo 3). Comenta que, à vista da resposta, o MJ teria tido o mesmo planejamento que o MC, em face das mesmas preocupações, além de fornecer outros argumentos que também teriam tido peso na decisão do MC de licitar em apenas dois lotes: oferta de menores preços pelas licitantes, em razão do volume adquirido, e padronização do mobiliário adquirido, quanto a cores, formas, tamanhos, encaixes etc.

2.2.1.35. Argumenta que, ao se adquirir produtos de uma única empresa, haveria o direito de se exigir o produto final em perfeitas condições de uso, tanto quanto à qualidade do material (padronização da cor, da forma, do material utilizado, dos encaixes perfeitos) como também pelo serviço de instalação.

2.2.1.36. Aduz que não consegue compreender o que a equipe de auditoria teria tido a intenção de dizer ao alegar que os dois lotes do certame seriam “de espécies distintas”. Se se quer realçar as diferenças das espécies, não se poderia negar a identidade da natureza dos bens.

2.2.1.37. Pondera que, se o lote I abrange materiais diferentes, todos seriam, contudo, mobiliário, à exceção do serviço de instalação de tais mobiliários, todos tendo por objetivo a alteração de layout. Entende que “armários, estantes, estações de trabalho, gaveteiros, superfícies extensíveis, mesas e suporte para CPU” são mobiliários.

2.2.1.38. Além disso, “divisórias, painéis panorâmicos, guichês, apesar de serem mais voltados à delineação de ambientes”, seriam, em última análise, móveis que se adéquam a tais ambientes.

2.2.1.39. Quanto ao lote II, questiona se os materiais descritos não seriam todos voltados à configuração de ambientes, ou seja, para a alteração de layouts.

2.2.1.40. Aduz que, “muito embora a licitação tenha facultado a visualização de itens que compunham o seu objeto, este, o objeto, era a alteração de layout, tanto que o certame foi decidido por preço global”.

2.2.1.41. Ressalta que a equipe de auditoria assinalou não ter achado coerente incluir, em um mesmo grupo, por exemplo, “o fornecimento de protetor para monitor e serviços de montagem para divisórias”.

2.2.1.42. Ou, ainda, “o fornecimento de suporte para pasta suspensa e serviços de instalação de pisos, carpetes, forros e luminárias, assim como a instalação de guichês e fornecimentos e suporte para CPU”.

2.2.1.43. Assinala que a equipe teria misturado serviços de instalação com fornecimento de bens que, de fato, a princípio, não guardam correlação entre si.

2.2.1.44. Mas, alega, “se tivermos a visão global de que o nosso produto final é alteração de layout”, todos os serviços poderiam ser descritos no objeto da licitação, cabendo em uma única demanda administrativa.

2.2.1.45. Desse modo, discorda que os lotes possuem composição heterogênea, não podendo se falar em agrupamento indevido.

2.2.1.46. Argumenta que o agrupamento em dois lotes também representaria economicidade para a Administração. Se, para a Administração, o valor final é o que importa, seria preciso ter em mente que o menor valor de um empreendimento poderia ser conseguido “por vários meios, até pela consideração da logística, como estamos defendendo aqui”.

2.2.1.47. Aduz que foi realizado estudo comparativo, no qual teria restado evidenciado o “Cálculo da diferença em favor da administração na Ata de Registro de Preços do PE 19/2010-MC”.

2.2.1.48. Conforme a planilha anexada (fls. 27-35, anexo 3), em 38 itens o valor registrado em ata estaria maior que o orçamento estimado. Contudo, em 98 itens a Administração teria obtido saldo positivo entre o que fora estimado e o que fora registrado em Ata, ainda sem contar as normais negociações que seriam implementadas quando da efetiva aquisição do produto.

2.2.1.49. Assevera que o saldo final do certame seria extremamente positivo em termos de valor global, “que é o que interessa”. Em comparação com a alternativa da realização de 136 licitações, e gestão de 136 contratos, tal saldo seria maior. Assim, “o agrupamento não é, necessariamente, mais desvantajoso para a administração pública”.

2.2.1.50. Passa a discorrer acerca do argumento de que o agrupamento de itens no contrato alijaria interessados em participar do certame. Entende que tal não procede, pelos seguintes motivos: não houve a impugnação do edital por qualquer empresa, revelando que o mercado conhecia e aceitava a viabilidade desse tipo de licitação, para esse tipo de material e de serviço; várias empresas participaram do certame, o que revela que o mercado estaria preparado para o tipo de demanda que o MC necessitava.

2.2.1.51. Por fim, informa que aguarda o acatamento integral das razões de justificativa, para, ao final, serem consideradas insubsistentes as premissas suscitadas, “por não terem densidade em razão do que aqui fora exposto”.

2.2.2. Responsável: Sr. José Luiz Martins Durço, Coordenador Geral de Recursos Logísticos do Ministério das Comunicações.

2.2.2.1. Razões de justificativa (fls. 50-59, anexo 3): inicia argumentando que, em 28 anos de vida pública, não teria havido, até o presente, qualquer conduta sua que tivesse prejudicado ou contribuído de alguma forma para algum prejuízo à Administração Pública.

2.2.2.2. Ressalta que, eventualmente, uma escolha discricionária poderia, em alguns casos, ser interpretada incorretamente por organismos de controle interno ou externo.

2.2.2.3. Referindo-se à presunção de inocência, solicita, antecipadamente, o acolhimento formal de sua defesa, reputando que esta Corte “labuta vigorosamente contra o denuncismo e a perseguição desprovida de sustentação legal”.

2.2.2.4. Por tratar a audiência de “decisões eminentemente discricionárias”, não se poderia admitir “quaisquer tipo de constrangimento por parte de organismos de controle interno ou externo, mas sim de esclarecimentos”.

2.2.2.5. Transcreve trecho de referência feita ao ex-Ministro Ivan Luz, aposentado desta Corte, pelo administrativista e ex-Procurador-Geral do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Distrito Federal, Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, no sentido de que, em síntese, o primeiro intérprete das normas sobre licitações e contratos é seu próprio executor, o agente da administração competente para aplicá-las, fato que não pode ser olvidado pela área de controle.

2.2.2.6. As escolhas discricionárias em questão adotaram as melhores alternativas existentes à época, no que se refere à maior economia e à maior tranquilidade aos servidores públicos envolvidos com a execução do objeto contratado, acrescentando que não poderiam, pois:

(...) serem fundamento de represálias somente por questões que envolvem divergências de opiniões, ainda mais por se tratarem de matérias exclusivamente administrativas do Poder Executivo Federal, que, como se sabe, não pode, sob nenhum pretexto, ser assuntado por quaisquer dos demais Poderes Estatais, nem pelo Legislativo, ao qual se subordina esse Egrégio Tribunal de Contas, muito menos pelo Poder Judiciário.

2.2.2.7. Aduz que o objetivo principal foi e continuaria sendo buscar a modernidade, a eficiência e a economicidade, fato que fundamentaria, inclusive, a necessidade de manutenção dos termos da Ata de Registro de Preços, bem como dos contratos decorrentes, do modo como obtidos e mantidos pelo MC.

2.2.2.8. Ressalta que deve ser levado em consideração que a licitação em questão teve por objetivo suportar não apenas as demandas das unidades do MC em Brasília - DF, mas também, de modo especial, as decorrentes dos núcleos e delegacias regionais, instalados em diversos Estados da Federação Brasileira, ainda em fase de implantação, sendo incerta a maioria de suas necessidades.

2.2.2.9. Assim, eventual paralisação do Registro de Preços e dos contratos em vigor redundaria, muito provavelmente, em um prejuízo incalculável à Sociedade em geral e ao Estado Brasileiro devido à paralisação do apoio logístico fundamental para a montagem da estrutura preliminar dos escritórios para atendimento ao ingresso de novos servidores e de readaptação e modernização dos ambientes de trabalho, conforme destacado no item 4.1 do Anexo I do Edital do Pregão Eletrônico SRP 19/2010-MC.

2.2.2.10. Seriam prejudicadas, ainda, as metas, diretrizes e determinações do atual Governo Federal, no tocante à criação e estruturação do MC e seus núcleos e delegacias regionais, e que esta Corte, ao proceder assim, estaria exorbitando em competência, que no caso seria exclusiva do Poder Executivo Federal, por se tratarem de atos “eminentemente discricionários, adotados em absoluta compatibilidade com a esfera de atuação deste Coordenador e de sua equipe e em total consonância com a legislação vigente”.

2.2.2.11. Passa, então, a tratar da “justificativa para adoção da medida discricionária de agrupamento dos itens do Pregão Eletrônico SRP 19/2010-MC em 2 (dois) lotes”.

2.2.2.12. Defende que nenhum dos dispositivos legais e sumulares mencionados no Ofício 92/2011-TCU/Secex-1, os quais transcreve, estabeleceria, como única medida admissível, a adoção obrigatória do critério de julgamento particularizando cada item individualmente.

2.2.2.13. Alega que o caput do art. 15 da Lei 8.666/93 estipula que “as subdivisões das compras em parcelas individuais devem ocorrer quando ‘possível’”.

2.2.2.14. Quanto ao art. 23, § 1º, da Lei de Licitações, comenta que, “ao mesmo tempo em que institui que esse parcelamento deve considerar ‘tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis’, ressalta a necessidade de preservação da ‘economia de escala’”.

2.2.2.15. Por fim, defende que a Súmula TCU 247 estabelece que “a obrigatoriedade de ‘adjudicação por item’ se restringe aos casos em que ‘não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala’”.

2.2.2.16. Argumenta que não foi mencionado no Relatório de Auditoria o exposto na legislação do Sistema de Registro de Preços quanto à possibilidade de subdivisão dos itens em lotes, nos termos do artigo e seu parágrafo único do Decreto 3.931/2001, o qual transcreve, “o que seria imprescindível para a formação do justo convencimento acerca da matéria ora tratada”.

2.2.2.17. Assevera que “todo esse conjunto normativo foi muito bem considerado quando da efetivação da escolha discricionária da Administração para eleger o critério de julgamento do Pregão Eletrônico SRP 19/2010-MC”. E que teria ocorrido exatamente por tal motivo a subdivisão dos 137 itens em dois lotes distintos, para obtenção da economia de escala e viabilização técnica da execução dos futuros contratos, principalmente, quanto ao último aspecto, no que se refere à observância da padronização e da concentração da responsabilidade contratual, conforme o referido decreto e justificativa encaminhada à Consultoria Jurídica do MC.

2.2.2.18. Assegura que o critério utilizado para a subdivisão dos itens em dois lotes teria contado com a avaliação de técnicos especialistas devidamente graduados no assunto, engenheiros civis, para a formação de sua convicção e de toda a equipe envolvida, incluído o Pregoeiro.

2.2.2.19. Frisa que as medidas tomadas teriam sido inevitáveis, não se visualizando, até o presente momento, “outra forma de execução contratual que mais resulte na defesa do interesse público do que a que foi adotada”.

2.2.2.20. Questiona de que maneira poderia ser instalado um escritório em caso de existência de várias empresas responsáveis pela montagem de cada um dos diversos tipos de divisórias, rodapés, mesas, persianas, sancas, pisos, forros, estações de trabalho, etc.

2.2.2.21. Questiona, ainda, como se faria para agendar horário com tais empresas para execução dos serviços, “de forma que o trabalho de um não atrapalhe o de outros”. E, ainda, como se faria para fiscalizar a conclusão de cada etapa, se, em muitas situações, um serviço dependeria do término de outro.

2.2.2.22. Também indaga como se faria para responsabilizar o atraso ou mesmo a qualidade do produto ou serviço final entregue, exigir a montagem do escritório em um período pré-fixado de tempo, evidenciando, ainda, preocupação com as cores, as medidas, os acessórios, a padronização e a responsabilidade contratual, sendo que se deveria fazer tudo isso “em cada unidade deste Ministério das Comunicações, incluindo os seus núcleos e delegacias regionais”. Entende impossível administrar tantas variáveis se não mediante julgamento global, tal como feito.

2.2.2.23. Aduz que o TCU, por intermédio do Acórdão 3140/2006-1ª Câmara, se manifestou no sentido de que, em casos como o ora em análise, a licitação por lote único poderia ser, sim, mais eficiente do que a contratação por itens.

2.2.2.24. Menciona outra deliberação desta Corte, Acórdão 732/2008-Plenário, no qual é dito que “a questão da viabilidade do fracionamento deve ser decidida com base em cada caso, pois cada obra tem as suas especificidades, devendo o gestor decidir analisando qual a solução mais adequada no caso concreto”.

2.2.2.25. Assevera que o resultado alcançado na licitação teria sido extremamente favorável ao Erário, devido aos seguintes fatos:

a) economia global estimada aos cofres públicos de mais de 12% sobre o valor global inicialmente estimado pela Administração, resultando em mais de R$ 4 milhões poupados para o Governo Federal, se contratado todo o montante dos serviços licitados;

b) economia global efetiva aos cofres públicos de mais de R$ 700 mil, se considerado o que for efetivamente executado mediante o Contrato 23/2010-MC, em comparação com o estimado global constante do respectivo instrumento convocatório;

c) obtenção de um único fornecedor, com capacidade técnica comprovada, responsável por toda a prestação de serviços e fornecimento de bens registrados e contratados, que, em sua opinião, indubitavelmente corresponderia ao máximo anseio do legislador federal, notadamente no tocante ao princípio da padronização e da responsabilidade contratual, insertos no art. , parágrafo único, do Decreto 3.931/2001;

d) ocorrência da competitividade necessária, devido à participação de várias empresas na fase de lances do Pregão Eletrônico SRP 19/2010-MC, contribuindo para a economia verificada.

2.2.2.26. Questiona se tais resultados teriam sido obtidos caso tivesse sido adotado outro critério de julgamento que não o eleito pelo MC, e, ainda, se seria possível executar cada um dos contratos se a Administração tivesse resolvido adotar o julgamento de cada item separadamente.

2.2.2.27. Entende que o Relatório de Auditoria teria se fixado em um formalismo exacerbado, que não traria qualquer êxito para a máquina estatal, a ponto de ignorar a equipe de especialistas disponibilizada pelo MC, e todo o cenário fático vivido pela Instituição.

2.2.2.28. Menciona, como exemplo, o que considera como ênfase desproporcional dada à justificativa utilizada pelo responsável para enquadrar o processo em questão às recomendações da Consultoria Jurídica do MC. Assevera que, ainda que se admita que tenha sido pouco extensa, em momento algum a justificativa teria deixado de considerar “o extremo convencimento deste Coordenador e de sua equipe de que não havia e não há opção mais beneficente ao interesse público do que as medidas que estavam sendo e que de fato foram adotadas”.

2.2.2.29. Por fim, entende que teria ficado demonstrado que a escolha da Administração teria sido a que melhor atendeu ao interesse público quanto à competitividade e à economia obtida, sendo necessária a permanência da Ata de Registro de Preços e respectivos contratos tal como obtidos, “sob pena de prejuízo ao Erário, conforme exaustivamente mencionado”.

2.2.3. Interessada: empresa Interior Indústria e Comércio de Artefatos de Madeira Ltda.

2.2.3.1. Manifestação (fls. 7-8, anexo 4): argumenta que se trata de situação análoga à anterior, ou seja, também se trataria de atribuições de servidores públicos.

2.2.3.2. Não obstante, aduz que:

(...) o agrupamento da forma como proposto no edital permitiu à nossa empresa cotar um preço menor, que em função da forma que trabalhamos e vislumbrando um fornecimento em grande número, pudemos, assim, baixar nossos custos, o que não ocorreria se fosse doutro modo como proposto na referida representação com lotes parcelados, o que implicaria aumento do nosso preço final.

2.2.3.3. Aduz que a regra do parcelamento teria limites de ordem técnica, devendo respeitar a integridade qualitativa do objeto a ser executado. Poderia, ainda, esbarrar em impedimentos de ordem econômica, relacionados com o risco de aumentar o preço unitário a ser pago pela Administração. Nessa situação, não caberia falar em fracionamento, uma vez que a sua finalidade seria a redução das despesas administrativas.

2.2.3.4. Voltando ao argumento de que tal assunto seria de responsabilidade do gestor, reproduz trechos do Relatório do Acórdão 3.140/2006-Plenário, que adotou instrucao da Secex-BA, em que, dentre outras coisas, é dito que a “exagerada divisão de objeto pode maximizar a influência de fatores que contribuem para tornar mais dispendiosa a contratação por especialidade”.

2.2.3.5. Transcreve, ainda, trechos de obra do autor Marçal Justen Filho (“Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos”. São Paulo: 2010, Dialética, p. 208), em que este opina acerca das situações em que caberia a realização do parcelamento.

2.2.3.6. Conclui, por fim, que não caberia à interessada “imiscuir em assuntos internos da administração no tocante às suas escolhas”.

2.2.4.1. Análise 1ª Secex: assim como no item anterior, a Sra. Eliane Maravalhas foi ouvida quanto ao presente ponto por ter sido responsável pela elaboração do Termo de Referência do certame.

2.2.4.2. Já o Sr. José Luiz Martins Durço foi ouvido em audiência visto que, mesmo após ser alertado pela Consultoria Jurídica do Ministério acerca da aludida irregularidade, defendeu a permanência do agrupamento da forma proposta pela Chefe da Divisão de Engenharia, justificando a divisão dos lotes promovida no certame (documento às fls. 167-168 do anexo 1) (fls. 120/132, vol. 5).

2.2.4.3. O Sr. José Luiz Martins Durço defende que a decisão de que trata a presente audiência se situa no âmbito da discricionariedade do gestor público, não se podendo admitir “quaisquer tipo de constrangimento por parte de organismos de controle interno ou externo, mas sim de esclarecimentos”.

2.2.4.4. Contudo, é de se mencionar que, nas hipóteses em que o administrador se afasta dos objetivos da norma legal e descumpre princípios como o da razoabilidade, há a possibilidade de avaliação pelos órgãos de controle. Maria Sylvia Zanella di Pietro (in Direito Administrativo, Ed. Atlas, 2003, 17ª ed., p. 812) afirma que:

(...) embora a norma legal deixe um espaço livre para decisão administrativa, segundo critérios de oportunidade e conveniência, essa liberdade às vezes se reduz no caso concreto, onde os fatos podem apontar para o administrador a melhor solução (cf. Celso Antônio Bandeira de Mello, in RDP 65/27). Se a decisão é manifestamente inadequada para alcançar a finalidade legal, a Administração terá exorbitado dos limites da discricionariedade (...).

2.2.4.5. Esta Corte entende que, embora a opção pelo parcelamento esteja no âmbito da discricionariedade do gestor, o art. 23, § 1º, da Lei 8.666/93 o impõe como obrigatório, salvo se devidamente demonstrado que não é a melhor opção do ponto de vista técnico ou econômico (Acórdão 1.265/2009-Plenário). Tal demonstração não houve.

2.2.4.6. Como já mencionado no Relatório de Auditoria, o item 1.2 do Edital do Pregão Eletrônico SRP 19/2010-MC previu a divisão dos itens licitados em dois lotes distintos, em síntese, da seguinte forma (fl. 173, anexo 1):

Lote I Confecção e instalação de divisórias, painéis panorâmicos, armários, estantes, balcões, guichês, estações de trabalho, gaveteiros, superfícies extensíveis, mesas e suporte para CPU volante.

Lote II Confecção e instalação de suportes para pastas suspensas, suporte para CPU fixo, rodapé, alizar, marcos de madeira, sancas, apoio para pé e protetor para monitor; fornecimento e instalação de ferragens, persianas entre vidros e lambris; serviços de remanejamento de divisórias e estações de trabalhos, instalação de forros, pisos e luminárias.

2.2.4.7. No anexo II ao edital (fls. 202-237, vol. 1 do anexo 1), há a descrição detalhada de todos os itens da licitação. À vista do referido anexo, percebe-se que ocorreu o agrupamento de espécies distintas de materiais e serviços em um mesmo lote, resultando na obrigação de itens dessemelhantes serem fornecidos por uma mesma empresa, em desacordo com o preconizado nos arts. 15, inciso IV, e 23, § 1º, da Lei 8.666/1993, que estabelecem a necessidade de, sempre que possível, as compras serem subdivididas em parcelas, desde que técnica e economicamente viáveis, para aproveitamento das peculiaridades do mercado, visando à economicidade e sem perda da economia de escala.

2.2.4.8. Conforme o Relatório de Auditoria, ambos os lotes do anexo II são formados por elementos heterogêneos, não havendo, nos autos, justificativas para a existência de eventuais ganhos de escala com o agrupamento que foi promovido.

2.2.4.9. Como visto, alegou a Sra. Eliane Maravalhas que o agrupamento levou em conta que a alteração de layout é tridimensional (teto, parede e piso), e que não houve junção de itens de naturezas diferentes, pois todos compunham as diversas variáveis que uma alteração de layout poderia reclamar.

2.2.4.10. Aduziu, também, a Sra. Eliane Maravalhas que, se o lote I abrange materiais diferentes, todos seriam, entretanto, mobiliário, à exceção do serviço de instalação de tais mobiliários, todos tendo por objetivo a alteração de layout. Entende que “armários, estantes, estações de trabalho, gaveteiros, superfícies extensíveis, mesas e suporte para CPU” são mobiliários.

2.2.4.11. Contudo, em concordância com o entendimento exposto no Relatório de Auditoria, não parece coerente, por exemplo, incluir em um mesmo item bens e serviços que, naturalmente, são obtidos junto a empresas com linhas de fornecimento distintas, tais como:

a) o fornecimento de protetor para monitor e serviços de montagem de divisórias (lote II);

b) o fornecimento de suporte para pasta suspensa e serviços de instalação de pisos, carpetes, forros e luminárias (lote II);

c) a instalação de guichês e fornecimento de suporte para CPU (lote I).

2.2.4.12. Além disso, cabe observar que o objeto do presente Registro de Preços envolveu serviço de reforma de instalações e fornecimento de itens de mobiliário. Considerando que, até o momento, somente houve execução contratual na Sede do MC, não restando justificada, na prática, a urgência e a dificuldade de estimativa dos quantitativos por local de execução contratual, pode-se concluir que teria sido mais apropriada, no caso, a realização de contratação de empresa de engenharia para execução de reforma das instalações da Sede do MC, em regime de empreitada global, com a devida elaboração de projeto básico, e contratação dos itens de mobiliário em licitação separada.

2.2.4.13. Assinalou o Relatório de Auditoria que a forma como os lotes foram divididos foi objeto de ressalva promovida pela Consultoria Jurídica do Ministério, por meio do Parecer às fls. 160-164 do anexo 1, relativo à análise da minuta do Edital (fls. 41-150 do anexo 1). Em resposta à Consultoria Jurídica, o Sr. José Luiz Martins Durço, titular da CGRL, limitou-se a aduzir (fls. 167-168, anexo 1) “que a divisão por item se deu face à natureza da despesa, ou seja, material e serviço. Em segundo lugar, a busca pela padronização dos materiais a serem adquiridos, tais como cor, medidas, acessórios e outros”.

2.2.4.14. Nas presentes justificativas, também alegou a Sra. Eliane Maravalhas a preponderância da padronização dos materiais para a manutenção da rapidez no atendimento das demandas.

2.2.4.15. Contudo, como já havia ressaltado o Relatório de Auditoria, não há procedência na menção à manutenção dos padrões dos materiais, como cor, medidas e acessórios, que já haviam sido definidos nos anexos II e XIV do Edital (fls. 202-237 e 262-305, vol. 1 do anexo 1).

2.2.4.16. Além disso, quanto à alegação de que os lotes foram divididos de acordo com a natureza da despesa (material e serviço), observou-se que, para a maioria dos itens licitados, requer-se tanto a prestação de serviço de montagem e instalação como o fornecimento dos respectivos materiais.

2.2.4.17. Alega a Sra. Eliane Maravalhas que o agrupamento não alijou empresas do certame, o que se poderia constatar pela quantidade de licitantes que teriam acorrido ao certame e pela inexistência de impugnações.

2.2.4.18. Todavia, ao se obrigar que uma mesma empresa forneça todos os itens constantes em um determinado lote, sob pena de ter sua proposta rejeitada caso não apresente cotação para apenas um item, induz-se a licitante a buscar outros fornecedores para os materiais/serviços que comumente não fazem parte de sua atividade comercial, mas que são necessários para a participação no certame, atitude que, é de se concluir, acarreta, em tese, a elevação de preços.

2.2.4.19. Defende a Sra. Eliane Maravalhas que teriam que ser considerados os custos de 136 licitações e 136 contratos (na verdade, no Registro de Preços foram licitados 137 itens, e não 136), novos servidores, novas estruturas etc., sendo que, em caso de não agrupamento, poderia haver casos de não entrega ou atraso na entrega, em desatendimento ao princípio administrativo constitucional da eficiência.

2.2.4.20. Não se está defendendo, porém, a divisão do objeto do edital em 137 lotes (o que configuraria pulverização excessiva e descabida), mas apenas o agrupamento de itens semelhantes de forma a que fosse obtida economia de escala.

2.2.4.21. Além disso, aqui novamente se aplica o comentário feito acima, no sentido de que, para buscar a alegada eficiência na contratação do serviço de reforma de instalações, teria sido mais adequada a realização de licitação em regime de empreitada global, e não registro de preços.

2.2.4.22. Cabe, ainda, comentar acerca do documento apresentado pela Sra. Eliane Maravalhas, consoante o qual houve quatorze demandas de mobiliários ou de alteração de layout de Delegacias Regionais nos exercícios de 2009 e 2010 (fl. 25, anexo 3). Além do fato de que foi elaborado por ela própria, sem se fazer acompanhar de documentação comprobatória, tal documento contém, quando muito, uma única solicitação que se poderia dizer que visava a contemplar Delegacia Regional (Memo. 115, de 17/6/2010).

2.2.4.23. Alegou a interessada que a demanda de alteração de layout, com os materiais e serviços inerentes, ocorreria, normalmente, com grande urgência, devendo ocorrer rapidamente. Contudo, como já dito, até o momento houve execução contratual apenas na Sede, não tendo restando justificada a alegada urgência.

2.2.4.24. Alega o Sr. José Luiz Martins Durço que o caput do art. 15 da Lei 8.666/93 estipula que “as subdivisões das compras em parcelas individuais devem ocorrer quando ‘possível’”.

2.2.4.25. A lei define, no entanto, que é possível desde que técnica e economicamente viáveis. A comprovação da inviabilidade cabe à Administração.

2.2.4.26. Defende o Sr. José Luiz Martins Durço que a Súmula TCU 247 estabelece que “a obrigatoriedade de ‘adjudicação por item’ se restringe aos casos em que ‘não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala’”.

2.2.4.27. Entretanto, nesse caso a divisão por itens traria benefícios, pois se trata de itens heterogêneos, que não são comumente fornecidos por uma única empresa, de modo que não há benefício de economia de escala em agrupá-los.

2.2.4.28. Argumenta o Sr. José Luiz M...