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28 de Setembro de 2021
2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 9 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
03491020115
Julgamento
11 de Setembro de 2012
Relator
ANA ARRAES
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU__03491020115_497b2.doc
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 034.910/2011-5

GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 034.910/2011-5

Natureza: Relatório de Auditoria Operacional.

Unidade: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG.

Interessado: Tribunal de Contas da União.

Advogado: não há.

SUMÁRIO: AUDITORIA OPERACIONAL NO SISTEMA DE CONVÊNIOS DO GOVERNO FEDERAL – SICONV. FALHAS E OPORTUNIDADES DE MELHORIA. RECOMENDAÇÕES E CIÊNCIA.

RELATÓRIO

A presente fiscalização refere-se ao Tema de Maior Significância 9 de 2011, TMS-9, cujo escopo foi auditar o Sistema de Convênios do Governo Federal – Siconv. A auditoria verificou o atendimento dos normativos federais que regulamentam convênios, contratos de repasses e termos de parceria, tanto do ponto de vista de tecnologia da informação quanto de adequação do sistema para esse propósito, haja vista que o uso do Siconv na gestão dessas transferências é obrigatório.

2. Transcrevo o relatório da equipe de auditoria operacional:

1. “No Plano de Fiscalização 2011, constante da Ata 10 do Plenário do TCU, da seção extraordinária de 30/3/2011, foi aprovado o Tema de Maior Significância TMS-9/2011: Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (Siconv), a ser coordenado pela Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti).

2. Para dar cumprimento ao TMS anteriormente citado, devido à complexidade do sistema e à enorme quantidade de aspectos que poderiam ser auditados, vislumbrou-se um escopo muito grande para uma única auditoria. Dessa forma, optou-se por realizar duas auditorias distintas e complementares. Assim, em 7/11/2011, iniciou-se a presente auditoria, de natureza operacional, enquanto a segunda auditoria visa verificar a consistência das bases de dados do Siconv.

1.1 Identificação simplificada do objeto de auditoria

3. O objeto desta auditoria é o Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (Siconv), criado pelo Decreto 6.170/2007, que regulamenta os convênios, contratos de repasse e termos de cooperação celebrados pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal com órgãos ou entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos, para a execução de programas, projetos e atividades de interesse recíproco que envolvam a transferência de recursos oriundos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União.

4. Também conhecido como Portal dos Convênios (www.convenios.gov.br), o Siconv é o principal sistema utilizado pela União para executar suas políticas públicas por meio de repasses a outros entes públicos (Distrito Federal, estados e municípios) e privados (entidades privadas sem fins lucrativos, também conhecidas como entidades do terceiro setor ou organizações não governamentais – ONG).

5. O sistema é gerido pela Comissão Gestora do Siconv, órgão central criado para esse fim, cuja secretaria-executiva é exercida pela Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MP).

6. Quanto à parte técnica, o desenvolvimento, a manutenção e a produção do Siconv são providos pelo Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro).

1.2 Antecedentes

7. A análise de repasses da União a outros entes públicos e a entidades privadas é temática abordada com frequência nos processos do TCU.

8. Tal era a frequência de falhas na execução ou na prestação de contas dos repasses voluntários que o TCU induziu, por meio do Acórdão 2.066/2006-Plenário, a criação e a implementação do sistema Siconv. Descrição histórica mais detalhada será apresentada no Capítulo 2. São vários os Acórdãos sobre o tema, dentre os quais podemos destacar os seguintes:

8.1. 788/2006-Plenário: Fiscalização de Orientação Centralizada realizada em órgãos e entidades repassadoras de transferências voluntárias. Determinou estudo de modo a avaliar a estrutura de recursos humanos necessários para gerenciamento de transferências voluntárias;

8.2. 2.066/2006-Plenário: consolidador de auditorias realizadas em transferências voluntárias a entidades privadas sem fins lucrativos. Determinou a implementação do sistema Siconv;

8.3. 2.355/2007-Plenário: propôs recomendações ao Ministério do Planejamento quando da especificação do sistema Siconv;

8.4. 1.141/2009-Plenário: definiu um plano de monitoramento da implantação do sistema Siconv;

8.5. 1.117/2010-Plenário: 1ª etapa do plano de monitoramento do sistema Siconv;

8.6. 3.304/2011-Plenário: 2ª etapa do plano de monitoramento do sistema Siconv.

1.3 Objetivos e escopo da auditoria

9. A presente fiscalização, de modalidade operacional, teve por objetivo efetuar auditoria operacional no sistema Siconv.

10. Foram dois os principais focos. O primeiro se relaciona à análise da documentação de engenharia de software do sistema, especialmente em relação à aderência desta aos normativos vigentes e seu atendimento aos princípios que garantam transparência de informações à sociedade. De forma complementar, a equipe identificou oportunidades de melhoria na eficiência do sistema, sua usabilidade e transparência das informações.

11. O segundo macro-objetivo do presente trabalho foi analisar a execução contratual do desenvolvimento do sistema, de modo a identificar possíveis entraves e ineficiências no processo. O indício do tempo excessivo de desenvolvimento do sistema, o qual caminha para seu quinto ano, e ainda está com várias funcionalidades inconclusas ou não especificadas, foi a principal razão da escolha dessa linha de investigação.

12. Foram elaboradas quatro questões de auditoria (Coluna 2), agrupadas neste relatório em quatro seções (Coluna 1), de acordo com a pertinência temática, conforme ilustra a tabela abaixo.

Tabela 1 – Seções do relatório e questões de auditoria

Regras de negócio e documentação

Q1

A documentação do Siconv, especialmente regras de negócio, está aderente aos normativos?

Gestão do Siconv e monitoramento técnico

Q2

O monitoramento técnico do contrato é adequado e eficiente?

Transparência e usabilidade

Q3

O Siconv contribui para a transparência e oferece usabilidade adequada aos usuários?

Dificuldades na operação do sistema Siconv

Q4

Os usuários estão satisfeitos com o Siconv?

1.4 Critérios

13. O critério mais utilizado foi o Cobit 4.1 (Control Objectives for Information and Related Technology), da Information Systems Audit and Control Association (Isaca), que se destina a prover um modelo de boas práticas para Governança de Tecnologia da Informação e é amplamente adotado no mundo. Foram selecionados objetivos de controle de diversos processos do Cobit, os quais estão agrupados em quatro domínios:

13.1. Planejar e Organizar (Plan and Organise – PO);

13.2. Adquirir e Implementar (Acquire and Implement – AI);

13.3. Entregar e Suportar (Deliver and Support – DS); e

13.4. Monitorar e Avaliar (Monitor and Evaluate – ME).

14. Dessa forma, a indicação dos critérios dos achados de auditoria fará referência à versão do Cobit utilizada (4.1) e à sigla do domínio, seguidas da numeração dos objetivos de controle e suas respectivas denominações.

15. Outros critérios utilizados foram a legislação pertinente a repasses, especialmente o Decreto 6.170/2007 e a Portaria Interministerial 507/2011 e normas NBR ISO/IEC, especialmente a 27.002:2005, que consiste em um Código de Boas Práticas para a Gestão da Segurança da Informação.

1.5 Metodologia

16. Inicialmente, cabe informar que a presente fiscalização seguiu as definições para auditoria de natureza operacional ditadas pela Portaria Segecex 4/2010 e que a fase de planejamento contou com a participação da 8ª Secex.

17. A equipe, ainda durante a fase de planejamento, solicitou à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI) a documentação de engenharia de software do Siconv. Para maior entendimento do sistema, foram lidos os manuais do usuário, disponíveis no sítio do Portal dos Convênios. A equipe obteve acesso, com perfil somente de consulta, à versão de produção do Siconv, de modo a verificar amostra de dados reais do sistema.

18. Também com o intuito de aferir dados reais de repasses, a equipe solicitou acesso ao Datawarehouse do Siconv (DW-Siconv), ainda em desenvolvimento.

19. Para maior conhecimento da operação rotineira do Siconv, foram realizadas entrevistas com usuários do sistema, especialmente do Ministério da Saúde, do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, do Ministério do Turismo e da Caixa Econômica Federal.

20. Outra ferramenta importante para as conclusões da equipe foi o acesso ao sistema Demandas, ferramenta em que a SLTI interage com o Serpro, enviando pedidos de manutenções no sistema, melhorias, apurações especiais e demais interações típicas entre cliente e prestador de serviço de desenvolvimento e produção de sistemas.

21. A equipe, visando executar os procedimentos de auditoria planejados, requereu diversos documentos e informações, por meio de ofícios de requisição, a seguir sumarizados:

Tabela 2 – Ofícios de Requisição

Número do Ofício

Objeto

Peça

1-970/2011

Documentação de engenharia de software; acesso ao DW-Siconv.

3

2-970/2011

Cópia dos contratos de desenvolvimento e produção do Siconv; listagem de usuários; e custos para produção e desenvolvimento do Siconv.

6

3-970/2011

Documentação de engenharia de software do sistema Siafi referente ao Siconv.

7

4-970/2011

Documentação de engenharia de software do sistema Siapf referente ao Siconv.

8

5-970/2011

Acesso aos processos de execução dos contratos de desenvolvimento e produção do Siconv.

15

6-970/2011

Acesso ao sistema Demandas.

18

7-970/2011

Acesso ao sistema Demandas.

28

8-970/2011

Descrição do fluxo de uma demanda e normativo; razões para a limitação de tamanho (1MB) para upload de arquivos; incompletude do dicionário de dados; implementação de subitens dos Acórdãos 2.066/2006 e 2.355/2007, ambos do Plenário; cópia do Ofício 2.451/DGEI-MP.

35

9-970/2011

Aderência do Siconv ao Decreto 6.170/2007 e Portaria Interministerial 507/2011.

37

10-970/2011

Auditabilidade; razões para o elevado número de apurações especiais; possíveis problemas na composição da comissão gestora do Siconv; banco de dados sobre histórico de convenentes; aplicabilidade do framework MDArte; conclusão de processos referenciados no Ofício 2.451/DGEI-MP.

42

22. Outro ponto importante deste trabalho foi a realização de pesquisa de opinião dos usuários do sistema Siconv (resultados apensados à peça 60), a qual contou com a orientação metodológica da Secretaria de Avaliação de Programas (Seprog). Foram avaliados aspectos como tempo de uso do sistema, necessidade de cadastramento paralelo, ferramentas gerenciais, treinamentos efetuados, manual de usuário, dentre outros. As principais conclusões podem ser observadas no capítulo 6. Comentários também foram adicionados nos textos dos achados, nos casos de correlação.

23. A metodologia escolhida foi a submissão de questionário web a todos os usuários do sistema. Para isso foi utilizado o sistema Pesquisar do TCU, desenvolvido pela Seprog em conjunto com a Secretaria de Soluções de Tecnologia da Informação (STI). A convocação para responder a pesquisa e a chave de acesso foram encaminhadas aos e-mails dos usuários cadastrados na base de dados do Siconv. Além disso, para promover maior divulgação da pesquisa, foi solicitado à SLTI que publicasse mensagem na página principal do Siconv informando que a pesquisa estava sendo realizada pelo TCU. Para reforçar a divulgação, na seção do cidadão da página do TCU foi publicada a mesma mensagem.

24. É importante mencionar que os resultados da pesquisa executada não apresentam validade estatística. Não foi possível realizar esse tipo de pesquisa porque o cadastro dos usuários não contém o telefone dos usuários, apenas os e-mails. Assim, a impossibilidade de contatar um subconjunto de usuários de forma aleatória inviabilizou a utilização de uma técnica amostral. Dessa forma, as conclusões da pesquisa somente se referem ao grupo de usuários respondentes e não ao total dos usuários do Siconv.

25. Por conter perguntas específicas, foram utilizados dois questionários distintos, endereçados aos usuários de órgãos e entidades concedentes e convenentes, respectivamente. Outra decisão importante para qualificar as respostas foi a eliminação dos usuários meramente cadastradores de usuários (por não utilizar as funcionalidades fins do sistema) e de órgãos de controle (usuário somente de consulta, que não vivencia a sistemática de registro de informações no sistema). Feitos os referidos ajustes, a pesquisa foi enviada a 14.912 usuários concedentes e a 57.688 usuários convenentes.

26. Após o envio dos e-mails, verificou-se a impossibilidade de recepção de 1.957 usuários concedentes e 13.567 usuários convenentes. Nesses grupos, incluem-se os e-mails registrados erroneamente ou não mais utilizados, bem como os e-mails retornados por excesso de quota, o que reduziu o grupo contatado para 12.955 usuários concedentes e 44.121 usuários convenentes. As pesquisas obtiveram 3.218 respostas para a pesquisa de concedente e 9.254 respostas para a de convenente, o que representam 24,83% e 20,97% do total de usuários contatados respectivamente.

27. Ao final da etapa de execução da auditoria, foi realizada reunião de encerramento na SLTI, em 2/5/2012, a qual contou com a presença da titular do Departamento de Suporte à Gestão do Sistema de Transferências Voluntárias da União, além de representante das unidades de controle interno.

28. Ademais, para atender às Normas de Auditoria Operacional do TCU, prévia do relatório foi enviada à SLTI (peça 62). Considerações aos comentários dos gestores foram inseridas no Capítulo 7 deste relatório, de acordo com instrução específica para análise dos comentários dos gestores (peça 69).

1.6 Limitações ocorridas

29. Não houve limitações consideráveis para a execução desta fiscalização.

1.7 Volume de Recursos Fiscalizados (VRF)

30. Apesar de não ser uma auditoria de conformidade, na qual os dispêndios decorrentes dos contratos (peças 22-25) constituiriam o objetivo principal do trabalho, consideram-se, como VRF da presente fiscalização, os valores dessa execução contratual.

31. A dotação prevista anual do Contrato 45/2011 para a manutenção do ambiente Siconv é de R$ 9.241.719,48, conforme anexo G (peça 24, p. 24).

2 VISÃO GERAL

32. O presente trabalho decorre da aprovação dos Temas de Maior Significância para 2011, no qual o Tema 9 elegeu o Sistema de Convênios do Governo Federal (Siconv). Previamente a este trabalho, desde 2007, o TCU já realizou diversas fiscalizações cujo objeto envolveu o Siconv.

33. A origem do Siconv está no Decreto 6.170/2007, ao prever, no art. 13, que a celebração, a liberação de recursos, o acompanhamento da execução e a prestação de contas de convênios seriam registradas no sistema. A própria edição do Decreto 6.170/2007, em substituição à Instrução Normativa da STN 01/1997, foi fomentada pelo TCU ao determinar, no Acórdão 2.066/2006-Plenário, que o MP realizasse estudos técnicos para a implementação de sistema de informática em plataforma web que permitisse o acompanhamento on-line de todos os convênios, no qual constasse o objeto, plano de trabalho, custos, cronogramas etc.

34. Segundo manual do sistema (peça 46, p. 3), o Portal dos Convênios (Siconv) é um sistema desenvolvido em plataforma web que permite aos órgãos concedentes e convenentes o gerenciamento on-line de todos os convênios cadastrados.

35. A Portaria Interministerial 507/2011, em seu art. 3º, informa que o Siconv é um sistema em que as transferências voluntárias serão realizadas e não simplesmente registradas, ou seja, cabe ao Siconv a operacionalização do ciclo desses repasses:

Os atos e os procedimentos relativos à formalização, execução, acompanhamento, prestação de contas e informações acerca de tomada de contas especial dos convênios e termos de parceria serão realizados no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse - SICONV, aberto à consulta pública, por meio do Portal dos Convênios.

36. A obrigatoriedade de utilização do Siconv advém da Lei de Diretrizes Orçamentárias (Lei 12.465/2012, art. 19), a qual faculta ainda possibilidade do uso de sistemas próprios de gerenciamento de transferências voluntárias, desde que haja a consequente transferência eletrônica de dados ao Siconv:

§ 3o Os órgãos e entidades integrantes dos Orçamentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento deverão disponibilizar no Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais - SIASG e no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse - SICONV, no que couber, informações referentes aos contratos e aos convênios ou instrumentos congêneres firmados, com a identificação das respectivas categorias de programação e fontes de recursos quando se tratar de convênios ou instrumentos congêneres, observadas as normas estabelecidas pelo Poder Executivo.

§ 4o As normas de que trata o § 3º deste artigo deverão prever a possibilidade de os órgãos e entidades manterem sistemas próprios de gestão de contratos e convênios ou instrumentos congêneres, desde que condicionada à transferência eletrônica de dados para o SIASG e o SICONV.

37. O fluxo básico do sistema Siconv envolve a divulgação de programa por uma entidade que deseja transferir recursos (concedente); a apresentação de propostas pelos candidatos, chamados de proponentes (os quais podem ser entes estaduais, municipais ou entidades privadas sem fins lucrativos); celebração do convênio (após a celebração do convênio, o proponente é chamado de convenente); publicação do convênio; acompanhamento e fiscalização; e prestação de contas.

38. Um fluxo básico sobre a celebração de um convênio pode ser obtido no Portal dos Convênios:

Figura 1 – Celebração de um convênio

39. De forma complementar, o mesmo documento apresenta fluxo resumido dos módulos de execução e prestação de contas (parcialmente disponível):

Figura 2 – Acompanhamento, fiscalização e prestação de contas

40. Anteriormente ao advento do Siconv, os dados de convênios eram registrados somente no sistema Siafi (módulo Transferências). Atualmente, os convênios já iniciados pelo Siconv podem ser consultados por meio da transação “contvreduz”, que remete à consulta reduzida de transferências voluntárias.

41. Esse passado ainda está presente na interligação entre os sistemas, de forma maior que a mera operacionalização orçamentária e financeira no Siafi que seria esperada de um processo de transferência voluntária pelo Siconv. Por exemplo, os usuários do Siconv são instruídos a utilizar o módulo Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias (Cauc) do Siafi, em auxilio à pesquisa dos requisitos a serem atendidos por um proponente para celebração de um convênio. Entretanto, o Cauc não atende completamente os usuários do Siconv, pois não inclui informações referentes a convenentes não públicos, a exemplo das entidades privadas sem fins lucrativos, conforme a IN STN/MF 2/2012, art. 11, § 1º.

42. Um resumo da recente atuação do TCU em convênios, a qual influenciou o sistema Siconv, pode ser observado no voto condutor do Acórdão 3.304/2011-TCU-Plenário, da lavra do Ministro Augusto Sherman Cavalcanti, resumido a seguir.

43. Em 2006, o TCU realizou Fiscalização de Orientação Centralizada (Acórdão 788/2006-TCU-Plenário) na qual foram identificadas várias falhas na sistemática de transferências voluntárias da União. Esse trabalho concluiu pela necessidade de melhoria nos controles e exigências dos órgãos concedentes, grandes estoques de prestação de contas, falhas nas concessões de recursos, acompanhamento e fiscalização.

44. Ainda em 2006, o TCU prolatou o Acórdão 2.066/2006-Plenário, no qual determinou ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão a implementação de sistema de informação, em plataforma web, de modo a permitir o acompanhamento de todos os convênios e demais repasses da União e entidades por esta controladas a estados, municípios e entidades privadas.

45. Em 2008, foi realizado monitoramento das decisões anteriormente mencionadas. Tal fiscalização resultou no Acórdão 1.141/2009-Plenário. Das duas decisões, verificou-se a prioridade do MP no desenvolvimento do sistema Siconv. Em relação ao estudo sobre os recursos humanos necessários para suportar adequadamente a sistemática de transferências voluntárias, o MP informou que somente seria possível após a implantação do Siconv. Todavia, aquele trabalho identificou que os prazos estipulados para conclusão dos módulos do sistema não seriam cumpridos, o que resultou na definição de um plano de monitoramento do desenvolvimento do Siconv, o qual consistiria em três fases.

46. O primeiro monitoramento realizado (Acórdão 1.117/2010-Plenário) constatou pequeno índice de implementação dos módulos previstos, com consequente alerta ao Poder Executivo de que os sucessivos atrasos na disponibilização do sistema Siconv comprometiam uma melhor gestão dos recursos repassados voluntariamente a estados, municípios e entidades privadas sem fins lucrativos.

47. Por ocasião do segundo monitoramento (Acórdão 3.304/2011-TCU-Plenário), verificou-se novamente o baixo índice de implementação dos módulos (sete de um total de 25). A principal argumentação da SLTI para o atraso foi a necessidade de estabilizar o sistema antes de adicionar novas funcionalidades, bem como dificuldades enfrentadas com recursos humanos próprios de entidades envolvidas na especificação, especialmente da Ordem Bancária de Transferência Voluntária (OBTV).

48. A conclusão do segundo monitoramento foi a reiteração do alerta dado no primeiro monitoramento e a conclusão de que não havia sido dada a devida prioridade ao desenvolvimento do Siconv, apesar da importância do sistema devido ao grande volume de recursos federais transferidos no últimos anos, em torno de R$ 80.000.000.000,00 entre 2008 e 2010.

49. Não foram necessárias novas sugestões ao cronograma previsto graças à inovação prevista na Portaria Interministerial 507/2011, a qual estabeleceu prazos para a implantação de módulos do Siconv.

50. Paralelamente ao último trabalho, o TCU já havia escolhido o sistema Siconv como um dos temas de maior significância para o ano de 2011.

51. O presente trabalho é uma das duas auditorias previstas para seu atendimento, o qual, coordenado pela Sefti, abordará aspectos operacionais relacionados à tecnologia da informação.

3 GESTÃO DO SICONV E MONITORAMENTO TÉCNICO

Objetivos do capítulo

52. O presente capítulo aborda a execução do Contrato 74/2010 (peças 26-27) e do Contrato 45/2011 (peças 22-25) celebrados entre o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP) e o Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro) para atender, entre outros sistemas, as demandas do Siconv. O Contrato 74/2010 teve vigência de 1º/11/2010 a 31/10/2011, sendo seguido pelo Contrato 45/2011, que se iniciou em 1º/11/2011 e está atualmente vigente.

Contextualização

53. O Ministério do Planejamento possui diversos sistemas de informática e, para manter esses sistemas em funcionamento (produção dos sistemas) e promover-lhes evolução e manutenção, o MP mantém um contrato com o Serpro. O Siconv está incluso nesse rol de sistemas, assim não existe um contrato específico entre o MP e o Serpro para atendimento das demandas do Siconv.

54. Para melhor compreensão da execução do Contrato 74/2011 no que se refere ao Siconv, seguem os gastos com esse sistema:

Tabela 3 – Valores pagos no âmbito do Contrato 74/2011 (Siconv)

Período

Parcela fixa

Parcela variável

nov/10

R$ 1.942.250,01

-

dez/10

R$ 1.942.250,01

R$ 107.287,57

jan/11

R$ 1.942.250,01

R$ 51.340,95

fev/11

R$ 1.942.250,01

R$ 74.792,03

mar/11

R$ 1.942.250,01

R$ 58.349,58

abr/11

R$ 1.942.250,01

R$ 3.107.306,83

mai/11

R$ 1.942.250,01

R$ 877.389,21

jun/11

R$ 1.942.250,01

R$ 22.427,60

jul/11

R$ 1.942.250,01

R$ 9.300,33

ago/11

R$ 1.009.970,06

-

set/11

R$ 1.006.563,65

-

out/11

R$ 1.009.970,06

-

Total

R$ 20.506.753,86

R$ 4.308.194,10

55. O valor fixo se refere à parcela que é paga para manter o Siconv em produção. A produção corresponde ao processamento de dados em infraestrutura operacional, envolvendo hardware, software e suporte técnico especializado, com objetivo de disponibilizar, para os usuários, o seu acesso, conforme níveis de serviços definidos em contrato.

56. Ressalta-se que, nos últimos três meses da vigência do contrato, o valor da parcela fixa foi reduzido de R$ 1.942.250,01 (peça 52, p. 2) para R$ 1.009.970,06 (peça 50, p. 2) em razão de renegociação para redução do valor global do Contrato 74/2010 para atendimento ao Decreto 7.445/2011, que dispõe sobre o cronograma de desembolso do Poder Executivo (peça 50, p. 39). Segundo entrevista com integrantes da SLTI, essa alteração de valores não prejudicou as atividades previstas para o Siconv.

57. Evidentemente que, se não houve prejuízo às operações do sistema com uma redução de quase 50% do valor pago, é porque o valor anterior não guardava qualquer relação de compatibilidade com as necessidades contratadas. Independentemente do indício de que pode ter havido prejuízo à produção e ao desenvolvimento do sistema Siconv, o fato apresentado evidencia o gerenciamento não profissional que existe entre a União e seu prestador de serviço, cujo contrato não guarda consonância entre os valores pagos e os serviços prestados. Outro aspecto notável é que, ao obrigar uma empresa pública a contribuir com o contingenciamento de recursos por meio da redução de contratos de prestação de serviços, equiparam-se essas empresas a órgãos públicos, extirpando-se a relação comercial que deveria vigorar entre a União e o Serpro.

58. A parcela de produção é definida em contrato e, se os níveis de serviços são cumpridos, é integralmente paga a contratada. No caso de descumprimento, haverá penalidades que reduzem esse valor. Por exemplo, no mês de setembro, houve uma redução de quase R$ 4.000,00 por esse motivo (peça 51, p. 2).

59. A parte variável do contrato se refere aos serviços de desenvolvimento, manutenção e apuração especial. Esses serviços envolvem atividades que efetivamente ampliam as funcionalidades do Siconv (manutenções evolutivas) ou aplicam correções em funcionalidades já implantadas (manutenções corretivas). Enquanto a parcela fixa mantém disponível aos usuários o sistema tal qual já concebido, é a parcela variável que influencia no progresso do Siconv.

60. No atual Contrato 45/2011, parcela fixa compreende o valor de R$ 770.143,29 pelo Siconv e mais R$ 121.027,47 pelo DW-Siconv, que é uma ferramenta de consulta a dados consolidados, em auxílio à gestão do MP no trato dos dados do Siconv, totalizando R$ 891.170,76 (peça 24, p. 24). Tanto nesse contrato quanto no anterior, a parte variável é mensurada pela técnica de ponto de função. Cada produto entregue pelo Serpro é dimensionado numa quantidade de pontos de função que, multiplicada pelo custo desse ponto definido em contrato, resulta no preço do produto. No contrato atual, a unidade do ponto de função para desenvolvimento em Java custa R$ 1.112,48, o mesmo preço do contrato anterior. Se o desenvolvimento envolver banco de dados, o custo do ponto de função passa a ser de R$ 2.503,08, também o mesmo valor do contrato anterior (peça 24, p. 48).

3.1 Falhas na atuação da Comissão Gestora do Siconv

61. Identificou-se que a ausência de representante de instituições mandatárias da União na Comissão Gestora do Siconv pode ter influenciado na adoção de medidas que alteraram o processo de trabalho dessas instituições ou seus sistemas, o que pode contribuir para ineficiência na sistemática de transferências voluntárias e no processo de desenvolvimento do sistema.

Critérios

a) Cobit 4.1, objetivos de controle ME4.3 – Entrega de valor e PO10.4 – Comprometimento das partes interessadas.

Análise das evidências

62. A Comissão Gestora do Siconv é definida pelo Decreto 6.170/2007, em seu art. 13, o qual foi alterado recentemente pelo Decreto 7.568/2011:

§ 1º Fica criada a Comissão Gestora do SICONV, que funcionará como órgão central do sistema, composta por representantes dos seguintes órgãos: (Redação dada pelo Decreto nº 6.428, de 2008.)

I - Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda; (Incluído pelo Decreto nº 6.428, de 2008)

II - Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; (Incluído pelo Decreto nº 6.428, de 2008 )

III - Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; (Redação dada pelo Decreto nº 7.568, de 2011)

IV - Secretaria Federal de Controle Interno da Controladoria-Geral da União; e (Redação dada pelo Decreto nº 7.568, de 2011)

V - Secretaria Nacional de Justiça do Ministério da Justiça. (Incluído pelo Decreto nº 7.568, de 2011) (grifamos).

63. Funciona como secretaria-executiva da comissão a SLTI (Decreto 6.170/2007, art. 13, § 5º), órgão responsável pelo contrato de desenvolvimento de software (Contrato 45/2011 – peça 22), cujo contratado é o Serpro.

64. Embora a questão da governança da Comissão Gestora não fosse, na concepção inicial da equipe, durante a fase de planejamento, um dos pontos críticos para o atraso no desenvolvimento do Siconv, fatos novos, que indicavam que essa área apresentava problemas, surgiram ainda durante a fase de planejamento da auditoria.

65. Assim, a equipe optou por executar procedimento específico sobre o tema durante a corrente auditoria, contrariamente à concepção inicial de que esse tema seria abordado na segunda auditoria, a qual incluirá auditoria de dados.

66. Nas reuniões que a equipe teve com alguns atores importantes para o desenvolvimento e sucesso do sistema e da sistemática de repasses federais, estes se mostraram descontentes com o andamento do desenvolvimento, com as mudanças que repercutiam negativamente em suas rotinas ou com sua gestão de convênios/contratos de repasse.

67. As informações obtidas com as entrevistas e também o maior conhecimento do funcionamento do Siconv, especialmente a grande quantidade de integrações necessárias, constituíram para a equipe indício da inadequabilidade da atual composição da Comissão Gestora do Siconv.

68. A situação mais delicada foi percebida em relação às instituições mandatárias da União. O sucesso do Siconv e da sistemática geral de convênios depende delas em pelo menos dois pontos.

69. Primeiramente, essas instituições (Caixa Econômica Federal e Banco do Brasil) são bancos oficiais, nos quais cada convênio/contrato de repasse necessita ter uma conta bancária específica (Decreto 6.170/2011, art. 7º, § 1º c/c art. 10). Com o advento da Ordem Bancária para Transferências Voluntárias (OBTV), prevista para operar em 30/7/2012, de acordo com o Decreto 7.641/2011, art. , inciso III, a importância dessas instituições será ainda maior, pois se espera que todos os pagamentos a beneficiários sejam feitos por meio desse serviço, de modo a identificá-los.

70. Igualmente importante, a outra função das instituições mandatárias é atuar como intermediária nos repasses classificados como contratos de repasse. Na prática, esses entes são utilizados para acompanhamento e fiscalização dos repasses destinados a obras públicas e serviços de engenharia. Considerando o ano de 2011, a quantidade de transferências voluntárias sob a modalidade contrato de repasse superou o da modalidade convênio, sendo que aproximadamente 44% do valor total de repasses previstos foram dessa modalidade (Tabela 7 e Tabela 8, disponíveis no Anexo I deste relatório).

71. A esse respeito, a SLTI informou que a não participação das instituições financeiras federais na Comissão Gestora do Siconv não gerou prejuízos ao desenvolvimento do sistema, uma vez que essas instituições têm atuado como parceiras do MP, participando e apoiando o desenvolvimento de melhorias do sistema, como a abertura automática de conta corrente de convênios e a implementação da OBTV (peça 49, p. 3).

72. Uma maior participação das instituições mandatárias da União no desenvolvimento do Siconv não necessariamente implica na inclusão de representante delas na Comissão Gestora. Nesse sentido, a própria Comissão ou a Casa Civil da Presidência da República podem optar por outros meios que propiciem a adoção das melhores escolhas, considerando a influência das funções dessas instituições.

73. Assim, propõe-se à Casa Civil da Presidência da República que avalie os possíveis problemas de governança presentes na condução do desenvolvimento do sistema Siconv pela ausência de participação de representante de instituições mandatárias da União, bem como de representante dos grandes repassadores, inclusive com a possibilidade de incluir representantes dessas entidades na comissão gestora do Siconv, em consonância com as recomendações contidas no Cobit 4.1, objetivos de controle ME4.3 – Entrega de valor e PO10.4 – Comprometimento das partes interessadas.

Causas

a) não identificação de atores fundamentais para o êxito do Siconv e da sistemática de transferências voluntárias da União.

Efeitos e riscos decorrentes da manutenção da situação encontrada

a) má especificação de requisitos;

b) mudanças no sistema Siconv que podem gerar problemas não previstos em outros sistemas e empresas;

c) execução inadequada ou ineficiente de convênios e contratos de repasse;

d) atrasos no cronograma de implantação do sistema Siconv.

Boas práticas

74. A existência de uma Comissão Gestora nos moldes previstos pelo Decreto 6.170/2007 é instância fundamental para o êxito do sistema Siconv. Verificou-se que a comissão vem atuando desde 2008, conforme atas de reunião solicitadas por meio do Ofício de Requisição 10-970/2011 (peça 42).

Conclusão

75. O sistema Siconv demanda grande quantidade de integrações com sistemas de outros órgãos ou entidades. Também a sistemática atualmente empregada pela União para acompanhamento e fiscalização de contratos de repasse é muito relacionada com os bancos públicos (itens 67 e 68).

76. Todavia, verificou-se que a Comissão Gestora do Siconv não inclui representantes desses importantes grupos, o que pode contribuir para a ineficiência no desenvolvimento e manutenção do sistema Siconv, assim como prejuízos no acompanhamento e fiscalização dos contratos de repasse. Por essa razão, propõe-se recomendação para estudo a respeito (itens 70 e 71).

Proposta de encaminhamento

77. Recomendar à Casa Civil da Presidência da República que:

77.1. estude os indícios de má governança na condução do desenvolvimento do sistema Siconv, pela ausência de representatividade das instituições mandatárias da União em decisões que afetam a condução dos convênios e contratos de repasse, o que pode ser reduzido com a inclusão de representante dessas instituições na Comissão Gestora do sistema Siconv, de modo a mitigar o risco de que decisões inadequadas para o êxito do sistema e da sistemática de transferências voluntárias sejam tomadas sem a opinião desses atores, como recomendam as boas práticas do Cobit 4.1, objetivos de controle ME4.3 – Entrega de valor e PO10.4 – Comprometimento das partes interessadas.

Benefícios esperados

a) maior sintonia entre os atores envolvidos;

b) maior celeridade no desenvolvimento do Siconv;

c) maior eficiência no acompanhamento e fiscalização de contratos de repasse.

3.2 Baixa evolução do desenvolvimento do Siconv

78. O Siconv ainda é um sistema em desenvolvimento, apesar do seu uso obrigatório desde 2008. Ao longo desse período, o sistema foi sendo usado ainda que funcionalidades que deveriam estar presentes desde o início estivessem ausentes. Algumas dessas funcionalidades foram implantadas depois e outras ainda estão sendo implementadas. Vários fatores contribuíram para isso em diferentes proporções.

Critérios

a) Cobit 4.1, objetivos de controle AI2 – Adquirir e manter software aplicativo;

b) NBR ISO/IEC 9.126-1:2003 item 6.5 (Manutenibilidade);

c) Anexo B e H do Contrato 74/2010.

Análise das evidências

79. Oficialmente, o Siconv surgiu com o Decreto 6.170, de 25 de julho de 2007, porém sua implantação teve vigência determinada a partir de 1º de janeiro de 2008. Posteriormente, o Decreto 6.329/2007, de 27 dezembro de 2007, e o Decreto 6.497/2008, de 30 de junho de 2008, alteraram o início da vigência para 1º de julho de 2008 e 1º de setembro de 2008, respectivamente. A obrigatoriedade do uso do Siconv a partir de 1º/9/2008 tornava impositiva sua implantação em atendimento aos requisitos do Decreto 6.170/2007, mas também aos da Portaria Interministerial MP/MF/MCT 127/2008, que regulamentou esse decreto, recentemente revogada pela Portaria Interministerial 507/2011.

80. Assim, o Siconv passou a ser desenvolvido para atender esses requisitos e entrar em produção no prazo regulamentar. Inicialmente, coube à Universidade Federal do Rio de Janeiro, em parceria com a Marinha do Brasil, o desenvolvimento do sistema (peça 53, p. 53). Porém, progressivamente o sistema passou a ser responsabilidade do Serpro, até que em setembro de 2009 o Serpro assumiu totalmente o seu desenvolvimento. Desde então, o Serpro mantém e desenvolve o Siconv na condição de contratado do Ministério do Planejamento (peça 56, p. 2).

81. Dentre as atividades contratadas com o Serpro, incluem-se a disponibilização de infraestrutura de TI para hospedar e processar o sistema em ambiente de produção, assim compreendidos todos os equipamentos de hardware e a conexão com a internet, e os serviços de manutenção, desenvolvimento e apuração especial do sistema. A manutenção é caracterizada pela alteração de códigos do sistema já homologados e colocados em produção. A manutenção pode ser corretiva, quando se corrige algo que foi homologado, mas não atende as necessidades; adaptativa, quando se adequa o sistema às mudanças das regras de negócio; ou evolutiva, quando se melhora algo que foi homologado. O desenvolvimento do sistema é caracterizado pelo desenvolvimento de novos códigos de componentes e funcionalidades, ou novos módulos. A apuração especial consiste no acesso direto à base de dados, a exemplo de correção de dados incorretamente inseridos pelos usuários ou em razão de erros de funcionalidades. Essas definições se encontram no Anexo B do Contrato 45/2011 (peça 23, p.15-23).

82. Ao longo desses quatro anos de desenvolvimento do Siconv, tanto pela UFRJ quanto pelo Serpro, o progresso deste sistema tem encontrado diversos obstáculos que impediram seu desenvolvimento pleno e efetivo.

83. O primeiro obstáculo, e mais antigo, é o framework adotado para o desenvolvimento do Siconv. O framework é uma plataforma de recursos que permite ao desenvolvedor trabalhar em um nível de abstração superior, evitando, assim, atividades de baixo nível, como codificação, com o objetivo de reduzir o tempo total de desenvolvimento.

84. À época da obrigação de implantação do Siconv, a UFRJ promovia o framework MDArte para o desenvolvimento de sistemas e o MP optou pelo seu uso no desenvolvimento do Siconv. Por sua vez, esse framework é baseado no AndroMDA, com algumas customizações realizadas pela UFRJ (peça 53, p. 40). Este último é uma iniciativa internacional colaborativa para o desenvolvimento de um framework baseado em código aberto, portanto disponível para uso a qualquer interessado. Após assumir a responsabilidade pelo Siconv, o Serpro manteve seu desenvolvimento na plataforma desse framework. Dessa forma, até hoje, todo o desenvolvimento e a manutenção do Siconv são baseados no MDArte, conforme Documento de Visão (peça 44, p. 22).

85. O MDArte, por ser um framework surgido em âmbito acadêmico, não possui penetração no mercado profissional de desenvolvimento de software. Como exemplo, em reunião com integrantes da equipe do Serpro, foi informado que não existe sequer outro sistema desenvolvido com o MDArte, além do Siconv, no universo de sistemas que o Serpro opera para a Administração Pública. Além disso, o Serpro afirmou que não pretende envolver-se com a manutenção e o desenvolvimento do MDArte, já que é um framework ainda em evolução.

86. Dessa forma, o desenvolvimento do sistema Siconv acarreta para o Serpro a manutenção de uma equipe exclusiva para esse sistema, perdendo a sinergia da troca de experiência com o desenvolvimento de outros sistemas, haja vista que desde 2009 o Serpro unificou o desenvolvimento dos outros sistemas sob o framework Demoiselle. O uso do MDArte no Siconv demanda treinamento específico para esse framework, o que provoca pouca flexibilidade da equipe no que se refere às flutuações de demanda. Ao invés de a demanda do MP servir de parâmetro para a alocação da equipe pelo Serpro, este restringe as demandas à sua capacidade de desenvolvimento. Em outras palavras, a equipe vinculada ao Siconv é inelástica, sendo pouco produtivo o aporte temporário de membros não treinados de outras equipes, para suprir demandas pontuais.

87. Em razão dessa restrição, a permanente priorização de demandas pelo MP é ainda mais necessária, com suspensão ou cancelamento de demandas em andamento para atendimento de outras mais recentes, mas prioritárias.

88. O MP, questionado quanto ao desempenho do MDArte no desenvolvimento do Siconv, informou que consultou o Serpro para opinar. Este respondeu que o MDArte atende as necessidades de desenvolvimento do Siconv e que até o presente momento não foram realizados estudos quanto à continuidade do desenvolvimento do Siconv na plataforma desse framework. Na hipótese de descontinuidade do uso do MDArte, complementa, não seria possível o reaproveitamento do que já foi desenvolvido utilizando outro framework (peça 49, p. 10).

89. A resposta do MP demonstra que a gestão técnica do Siconv está completamente delegada ao Serpro, pois precisa deste para opinar sobre questões estratégicas da arquitetura do Siconv. Porém, assim como qualquer outro sistema do MP, caberia a este, por meio de sua área de tecnologia de informação, dominar e decidir sobre os requisitos tecnológicos que sustentam o Siconv. Essa necessidade é disposta pelo art. 13 da Instrução Normativa 4/2010 – MP:

Art. 13. Compete ao Integrante Técnico especificar, quando aplicáveis, os seguintes requisitos tecnológicos:

I - de arquitetura tecnológica, composta de hardware, software, padrões de interoperabilidade, linguagens de programação, interfaces, dentre outros;

II - de projeto e de implementação, que estabelecem o processo de desenvolvimento de software, técnicas, métodos, forma de gestão, de documentação, dentre outros;

90. A definição de integrante técnico do caput do art. 13 consta no art. 2º, inciso III, alínea b do mesmo normativo como sendo servidor representante da área de tecnologia da informação indicado pela autoridade competente dessa área. O Serpro não deve substituir a função do integrante técnico, pois, como contratado, implicaria em conflito de interesse. Era esperado que essa resposta fosse de próprio punho do MP.

91. O Serpro informa que o MDArte atende as necessidades do Siconv, mas, passados três anos de desenvolvimento pelo Serpro, este não o adotou para o desenvolvimento de nenhum outro sistema, sinalizando que não escolheria o MDArte caso tivesse essa opção. Na prática, o Serpro apenas absorveu um fato consolidado e o manteve. Por outro lado, o MP não dispõe de conhecimento técnico pleno para opinar sobre a adequação do MDArte, como informou, apesar de, na origem do Siconv, haver decidido pelo seu uso.

92. Quanto à permanência do desenvolvimento do Siconv utilizando o framework MDArte, tendo em vista o não aproveitamento dos códigos do sistema desenvolvido em caso de mudança de framework, nas palavras do Serpro, e o vultoso valor já despendido no sistema atual, verifica-se a inviabilidade técnica de padronização do desenvolvimento por framework usual de mercado sem que, para isso, incorra em custos de desenvolvimento.

93. Dessa forma, o destino do Siconv está fortemente vinculado ao MDArte, e, em razão dos custos que se acumulam, já que ainda está em desenvolvimento, de uma forma cada vez mais intensa, significando um caminho de difícil volta.

94. Outro obstáculo ao desenvolvimento do Siconv consiste no excesso de demandas do tipo apuração especial. Todas as demandas relativas ao desenvolvimento do Siconv são expedidas e controladas por meio de um sistema chamado Controle de Demandas. Esse sistema pertence ao Serpro, que fornece acesso aos gestores do contrato. O sistema oferece um ambiente no qual contratante e contratada trocam informações para alcançar o objetivo da demanda. Para cada demanda, fica registrado o histórico de sua evolução, desde a abertura até o seu término. O sistema permite acompanhar as demandas conforme a situação em que se encontram, que pode ser abertas, em análise, em atendimento, vinculadas, em homologação, homologadas, concluídas, canceladas e suspensas. Além dessa classificação, que indica a fase de progresso da demanda, elas são classificadas quanto a sua natureza, sendo as principais as de manutenções, que podem ser dos tipos adaptativa, corretiva, preventiva e evolutiva, e apurações especiais.

95. Em 17/2/2012, o sistema Demandas registrava um total de 2.681 demandas para o Siconv, distribuídas da seguinte maneira (Tabela 4 – Demandas registradas, por tipo, em 17/2/2012):

Tabela 4 – Demandas registradas, por tipo, em 17/2/2012

Tipo de Demanda

Quantidade

Man. corretiva

102

Man. adaptiva

76

Man. preventiva

1

Man. evolutiva

610

Apuração especial

1.531

Outras

361

Total

2.681

96. Todo o desenvolvimento de novas funcionalidades do Siconv ou de correção de funcionalidades existentes é enquadrado em algum dos tipos de demandas de manutenção existentes. As apurações especiais, conforme definição do Anexo H do Contrato 45/2011 (peça 25, p. 21-22), são funcionalidades executadas apenas uma vez para corrigir problemas de dados incorretos na base de dados, destacando que essas funções são executadas apenas uma vez para um determinado convênio, não fazendo parte da aplicação. São exemplos de apurações especiais as listadas na Tabela 5 – Exemplos de apurações especiais:

Tabela 5 – Exemplos de apurações especiais

Exemplos de apurações especiais

Exclusão de ordens bancárias em duplicidade

Alteração do responsável pelo concedente em convênios

Alteração de cronograma de desembolso

Correção de valor de repasse para o convênio

Alteração do número de parcelas no cronograma de desembolso do concedente

Retificação da vigência do convênio

Alterar o CNPJ da proposta

Alterar os programas das propostas

Inclusão de conta bancária

Correção do campo “Data Início Vigência”

Incluir o CPF do responsável pelo concedente na proposta

Retornar a situação do convênio para “Em execução”

97. Apesar de ser executada para um convênio específico, ou grupo de convênios, o mesmo teor de uma apuração pode ser realizado para qualquer convênio, a qualquer tempo, bastando a necessidade e o pedido do órgão convenente ou concedente. Assim, apurações especiais do teor dos exemplos citados se repetem à exaustão para diversos convênios, contribuindo para que esse tipo de demanda represente 57% do total de demandas ao Serpro.

98. Essas apurações são solicitadas, porque, em alguns casos, o Siconv não permite que o próprio concedente ou convenente efetue a alteração pretendida. Assim, uma vez identificada uma inserção errônea do dado, ou uma atualização posterior do dado, que era correto, mas alterou-se, as próprias partes do convênio não possuem prerrogativas no Siconv para efetuar diretamente essas mudanças. Na verdade, não se trata nem de prerrogativa para isso, pois é o próprio Siconv que não tem implementado funcionalidades para essas alterações, de forma que nem o perfil máximo de usuário, restrito aos gestores do Siconv no MP, é capaz de promover esses ajustes. Assim, essas alterações são realizadas pelo Serpro, que acessa diretamente o banco de dados para corrigir ou atualizar a informação incorreta.

99. Essas apurações especiais deveriam ser tratadas como eventos excepcionais, algo extraordinário, o último recurso para sanar o problema, qual seja, o acesso e a alteração da informação incorreta diretamente no banco de dados. O acesso direto ao banco de dados deve ser usado com parcimônia. Ainda que todos os acessos e alterações ao banco de dados estejam registrados, permitindo rastrear o usuário que promover alterações indevidas, essa forma de correção é invasiva, pois expõe toda a massa de dados a cópia não autorizada, introdução de novos erros etc.

100. Por conseguinte, grande parte do objeto das apurações especiais deveria ser corrigida diretamente pelo Siconv e pelas partes interessadas, sem a intervenção do MP e do Serpro. Para isso, seria necessário que o Siconv fosse instrumentalizado com funcionalidades para esse propósito. Verificando o detalhamento da relação de apurações especiais, percebe-se que muitas demandas são para alterar dados que podem potencialmente ser alterados ao longo do ciclo de vida de um convênio, como, por exemplo, a alteração de cronograma de desembolso e de vigência do convênio, alteração de responsável pelo concedente, entre outros.

101. Assim como na gestão de contratos, em que aditivos e apostilamentos ocorrem para refletir novos fatos, na gestão de convênios existe flexibilidade para mudanças por interesses das partes. Então, caso isso ocorra, seria esperado que o Siconv apresentasse recursos que viabilizassem essas alterações diretamente pelas partes conveniadas, uma vez que o Siconv não se trata de um sistema ofertado para uso facultativo, mas sim de uso obrigatório.

102. A proposta para que o Siconv permita alterações não é irrestrita, mas apenas aos dados que se presumem disponíveis às partes para transigirem. Os dados que forem entendidos como não editáveis pelas partes, por questões de segurança ou fora do escopo delas, devem permanecer sob a tutela do MP. Somente uma análise detida sob o escopo da demanda de apurações especiais indicaria quais dados são passíveis de alteração pelo próprio sistema ou não. Esse assunto, considerado uma deficiência na usabilidade do sistema, será também relatado no item 5.2.

103. Outra dificuldade no desenvolvimento do Siconv diz respeito à necessidade de integração com outros sistemas existentes. O Siconv não se comunica apenas com o usuário, mas envia e recebe dados de outros sistemas, tais como o Siafi, Siapf (Sistema de Acompanhamento de Programas de Fomento da Caixa Econômica Federal) e outros sistemas bancários. Também há interfaces de comunicação para os sistemas do Fundo Nacional de Saúde (FNS) e do Fundo Nacional para o Desenvolvimento da Educação (FNDE), conforme peça 44, p. 28. Para desenvolver essas interfaces de comunicação entre os sistemas, faz-se necessário coordenação de esforços entre o MP e os gestores dos demais sistemas.

104. Por fim, na análise dos pagamentos mensais do Contrato 74/2011, verificou-se que, no segundo mês de execução, dezembro de 2010, a parcela variável do serviço, que compreende desenvolvimento e manutenção do Siconv, além das apurações especiais, foi mensurada em homem-hora e posteriormente convertida em ponto de função para o cálculo do custo (peça 59, p. 7-8). Esse procedimento não está em concordância com o preconizado pelo contrato (peça 27, p. 5). O correto seria a contagem direta da quantidade de pontos de função e o cálculo do custo com base no valor unitário de um ponto de função constante no contrato.

105. Esse equívoco ocorreu também nos meses de janeiro, fevereiro, março, abril, maio e junho de 2011 e foi identificado pelo próprio MP, que suspendeu o pagamento. O MP expediu, em agosto de 2011, o Ofício 2.451/DGEI-MP, convocando o Serpro para adequar as cobranças ao disposto no contrato (peça 58). Questionado sobre o andamento dessa adequação, o MP informou que os cálculos foram refeitos em consonância com o estipulado no anexo H do Contrato 74/2011 e agora estão em conferência para posterior pagamento (peça 49, p. 3).

106. Esse fato pode ter impactado no desenvolvimento, pois houve a retenção de cerca de R$ 4.200.000,00 justamente da parcela que remunera essa atividade. Não que o Serpro não tenha desempenhado essas atividades, mas pode ter evitado maior empenho até o deslinde da questão, que, aliás, ainda não ocorreu, mesmo com o Contrato 74/2010 já não vigente.

Causas

a) adoção de framework de desenvolvimento de software não usual de mercado;

b) mudança no prestador de serviço;

c) esforços despendidos com apurações especiais que não contribuem no desenvolvimento do Siconv;

d) necessidade de integração com outros sistemas, especialmente os de outros entes;

e) atrasos no pagamento dos serviços de desenvolvimento.

Efeitos e riscos decorrentes da manutenção da situação encontrada

a) a consequência do uso do MDArte é a manutenção de uma equipe exclusiva e pouco flexível à demanda em função da curva de aprendizagem desse framework;

b) o crescente uso do Siconv, tanto pela quantidade de convênios geridos quanto pelos novos módulos disponíveis a um convênio, implica na crescente introdução de dados incorretos na base de dados e sua necessária correção por meio de apuração especial. Há o risco de que o aparato mobilizado para atender essas apurações seja crescente.

Conclusão

107. O desenvolvimento do Siconv não foi concluído previamente à vigência da obrigatoriedade do seu uso na gestão de convênios a partir de setembro de 2008, mas ainda vem ocorrendo concomitante ao seu uso desde então. Existem vários motivos que se sobrepõem para explicar o avanço lento do desenvolvimento. O primeiro foi a escolha do framework MDArte para o desenvolvimento do Siconv, que obrigou o Serpro, ao assumir em definitivo esse encargo, a especializar-se nessa tecnologia e prosseguir com ela até hoje, pois seu uso era inédito no Serpro e o Siconv continua sendo a única aplicação a utilizar esse framework por ele.

108. Além disso, com o crescente uso do Siconv e a consequente introdução de erros na sua base de dados, o MP e o Serpro têm que proceder a apurações especiais para corrigir esses erros paralelamente ao seu desenvolvimento. Isso envolve atividades que os próprios gestores dos convênios deveriam fazer por meio do Siconv, mas, como este não dispõe de funcionalidades para isso, a tarefa é realizada pelo MP e pelo Serpro, fazendo concorrência aos recursos humanos disponíveis para o desenvolvimento.

109. Ademais, a necessidade de interface com outros sistemas governamentais e geridos por outros órgãos impõe uma agenda que deve ser negociada entre os órgãos conforme suas prioridades e disponibilidades, o que nem sempre pode atender a necessidade do MP.

110. Por fim, os equívocos nas cobranças dos serviços de desenvolvimento resultaram na suspensão do pagamento de seis meses do contrato, fato que ainda está sob análise para liberação do pagamento na quantia correta.

Proposta de encaminhamento

111. Dar ciência à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação sobre a seguinte impropriedade:

111.1. que a definição de framework de desenvolvimento de software, bem como a definição da arquitetura de solução de tecnologia da informação, sem a realização de estudo de pertinência e viabilidade técnica e financeira, identificado no desenvolvimento do Siconv, afronta o disposto na Lei 8.666/1993, art. 15, I c/c Instrução Normativa – MP/SLTI 4/2010 art. 13, II.

4 REGRAS DE NEGÓCIO E DOCUMENTAÇÃO

Objetivos do capítulo

112. O presente capítulo analisa a documentação de engenharia de software do sistema. Inicialmente será verificada a completude da documentação e a periodicidade de sua atualização.

113. É também objetivo a análise das regras de negócio de modo a verificar se há correspondência com a previsão da legislação, especialmente o Decreto 6.170/2007 e a Portaria Interministerial 507/2011, ou omissões relevantes.

114. Conforme citado no capítulo 2, o TCU recomendou diversas funcionalidades para implantação no Siconv. Também será feito um apanhado do andamento da implementação dessas sugestões.

Contextualização

115. Conforme Contrato 45/2011 (peça 22), o Serpro é a empresa contratada para desenvolvimento, manutenção e produção do sistema Siconv. A cláusula quarta, item c, aponta que é dever da contratada documentar as evoluções do sistema e suas manutenções (peça 22, p. 3). O Anexo B enumera os artefatos a serem produzidos (peça 23, p. 15-18).

116. A versão da documentação a que equipe teve acesso foi entregue em 7/12/2011 (peça 4). É importante ressaltar que a documentação entregue contém a especificação de funcionalidades do sistema ainda não disponíveis aos usuários e que, eventualmente, poderão ocorrer alterações nos requisitos ou casos de uso até a etapa de implantação.

117. Os artefatos disponibilizados foram: documento de visão, especificação de regras de negócio, casos de uso e modelo de dados.

118. O processo de software utilizado para confecção do Siconv, após sua incorporação pelo Serpro, é o Processo Serpro de Desenvolvimento de Soluções (PSDS). Conforme documento de visão (peça 44, p. 22), é utilizado ferramenta de auxílio no gerenciamento de requisitos.

4.1 Falhas na documentação de engenharia de software

119. Verificaram-se imperfeições entre o modelo de dados e o dicionário de dados do Siconv. Outras falhas apontadas são a ausência de matriz de perfis conflitantes no sistema, bem como falhas na auditabilidade do sistema.

Critérios

a) Cobit 4.1, objetivos de controle AI2.3 – Controle e auditabilidade do aplicativo, AI2.7 –Desenvolvimento de Software Aplicativo e AI6.5 – Finalização da mudança e documentação;

b) Norma NBR ISO/IEC 27.002:2005, item 10.1.3 (Segregação de funções).

Análise das evidências

120. Após a análise do modelo de dados disponibilizado, verificou-se que as colunas “comentário” das tabelas do diagrama não estavam sendo preenchidas. De modo a identificar que parte da documentação servia como dicionário de dados, a equipe identificou o documento “Siconv-eat-atributos.atr.doc” (peça 44, p. 49-93), que apresentava listagem parcial das tabelas e dos campos do sistema, em estilo comumente utilizado em documentos de dicionário de dados.

121. Por essa razão, a equipe indagou acerca da incompletude do referido documento e se existiria outro que servisse a tal propósito.

122. Como resposta, a SLTI enviou uma versão atualizada do primeiro arquivo, com várias modificações (peça 44, p. 94-146).

123. Entretanto, verificamos ser ainda incompleto. Para tanto, verificamos as tabelas banco e órgão administrativo (peça 55, p. 3-4). Os campos “bancolog” e “mandatário_defini_agencia” não possuem correspondência na versão atualizada de “Siconv-eat-atributos.atr.doc” (peça 44, p. 94-146).

124. Outra possibilidade que pode explicar esse tipo de ocorrência é a de que alguns campos do modelo de dados não estejam sendo utilizados e, na prática, estejam sendo ignorados pela equipe de desenvolvimento. Como se trata de sistema inicialmente desenvolvido por outro fornecedor, essa hipótese é plausível.

125. Independente da origem da falha, seus efeitos permanecem e merecem ser corrigidos, como recomenda o Cobit 4.1, objetivos de controle AI2.7 e AI6.5:

AI2.7 Desenvolvimento de Software Aplicativo

Assegurar que as funcionalidades automatizadas sejam desenvolvidas em conformidade com as especificações de projeto, padrões de desenvolvimento e documentação e requisitos de qualidade e de autorização. Assegurar que todos os aspectos contratuais e legais sejam identificados e considerados nos softwares aplicativos desenvolvidos por terceiros.

AI6.5 Finalização da Mudança e Documentação

Atualizar a documentação os procedimentos do sistema e de usuários sempre que forem implementadas mudanças no sistema.

126. Outro aspecto notado tange à ausência de segregação de funções no sistema Siconv. É importante que sejam mapeadas e documentadas as atividades cuja realização pela mesma pessoa poderia implicar qualquer tipo de conflito de interesses, a exemplo do acompanhamento e fiscalização de um convênio ou contrato de repasse e a emissão de parecer financeiro. Ademais, uma vez elaborado, aconselha-se que haja uma revisão periódica desse documento (Norma NBR ISO/IEC 27.002:2005, item 10.1.3).

127. É sugerido, ainda, que seja implementado algum mecanismo, preferencialmente automatizado, que atue de modo a garantir, na prática, a efetiva aplicação das restrições impostas por esse mapeamento das atividades conflitantes. Além disso, recomenda-se a realização de auditoria periódica da base de usuários com vistas a identificar a existência de usuários cadastrados com atividades conflitantes, tratar essas ocorrências e investigar suas causas, de modo que não mais voltem a acontecer.

128. Não foi objetivo deste trabalho verificar as possibilidades de segregação de funções que poderiam ser estabelecidas a partir do uso do sistema Siconv, mas tão somente avaliar se existe esse tipo de controle e, em caso afirmativo, como ele estaria implementado no sistema. Entretanto, verificamos exemplo de caso concreto em que há, em tese, ausência de segregação de função quando um usuário apresenta parecer sobre uma proposta de convênio (analista técnico do concedente) e ele mesmo atua como gestor de convênio do concedente avalizando seu parecer (peça 55, p. 5).

129. Outra falha identificada foi sobre as funcionalidades relacionadas à auditabilidade do sistema. Por meio do Ofício de Requisição 10-970/2011 (peça 42, p. 1-2), a equipe listou a previsão de funcionalidades correlatas previstas no Documento de Visão (peça 44, p. 1-24), identificadas pela letra f seguida de numeração, bem como regras não funcionais previstas no Documento de Especificação de Regras de Negócio (peça 44, p. 25-48):

129.1. F3.6 Visualizar histórico;

129.2. F4.5 Consultar Propostas, Histórico da Proposta e Contrato de Repasse;

129.3. F8.5 Histórico Prestação de Contas;

129.4. F11.5 Consultar Histórico;

129.5. F11.6 Consultar Histórico Contratação;

129.6. F11.7 Consultar Histórico Contrato Repasse;

129.7. F11.8 Consultar Log WebService;

129.8. Todos os casos de uso devem registrar na base de dados o IP da máquina, data de alteração e CPF do usuário que efetuou qualquer atualização no registro;

129.9. O log de alterações da proposta deverá ser exibido em uma listagem.

130. Sobre o assunto, a SLTI respondeu que as funcionalidades do item F3.6 ainda serão desenvolvidas. Já as funcionalidades dos itens F11.5, F11.6, F11.7 e F11.8 estão disponíveis para usuários com perfil de administrador do sistema, entretanto ainda não há documentação a respeito. Sobre a funcionalidade F4.5, informa que está em fase de homologação o histórico para termos aditivos e prorrogação de ofício (peça 49, p. 1-3).

131. Sobre a identificação dos usuários, informa a SLTI que há previsão de disponibilizar forma mais eficiente de identificar os IP dos usuários.

132. Acerca do histórico da prestação de contas, o qual a SLTI respondeu estar disponível, verificou-se que a funcionalidade se resume a apresentar “linha do tempo” acerca de eventos ocorridos na prestação de contas, conforme tela colhida do ambiente de produção do sistema (peça 55, p. 2). Não é possível aferir quais as alterações realizadas e quem as fez. Essa informação seria importante para que o gestor pudesse ficar ciente de eventuais alterações realizadas pelo convenente, bem como pudesse identificar eventuais mudanças de má-fé, uma vez que o período de prestação de contas pode ser muito extenso, inclusive com mudanças na gestão do convenente. De forma a corroborar essa análise, identificou-se que o módulo de prestação de contas é frequentemente apontado pelos usuários como de difícil utilização (Figura 14).

Assim, propõe-se recomendar a completude do dicionário de dados em relação ao modelo de dados do Siconv, estudo para a confecção de uma matriz de atividades conflitantes e acerca da auditabilidade do sistema, em consonância com as boas práticas, especialmente o objetivo de controle AI2.3 do Cobit 4.1:

Assegurar que os controles de negócio sejam expressos adequadamente nos controles dos aplicativos de forma que o processamento ocorra no prazo correto e seja exato, completo, autorizado e auditável.

Causas

a) início do sistema por desenvolvedor distinto;

b) adoção de outras prioridades.

Efeitos e riscos decorrentes da manutenção da situação encontrada

a) risco de operações indevidas, em virtude das funções conflitantes não estarem submetidas a controle devido;

b) dificuldades da equipe de desenvolvimento em interpretar corretamente os campos do sistema;

c) utilização irregular do sistema Siconv, com maior possibilidade de fraude;

d) impossibilidade de identificação de alterações ilícitas ou descuidadas;

e) implementação distinta das necessidades dos usuários.

Boas práticas

133. Como boa prática, nota-se a existência de documentação de engenharia de software, com diversos artefatos, com registro de alteração e data. Sem dúvida, a completude e a atualização da documentação são fundamentais para a eficiência do desenvolvimento de software e aumenta sobremaneira a eficácia da manutenção do sistema.

134. A relevância do presente comentário merece ser destacada, especialmente por ser sistema originalmente não concebido em conjunto pelo Serpro, atual desenvolvedor, o qual teve de adequar também a documentação do Siconv a seu padrão.

Conclusão

135. Verificou-se incompatibilidade entre o dicionário de dados disponível e o modelo de dados do Siconv (itens 123 e 124).

136. Outra falha detectada foi a ausência de uma matriz que aponte incompatibilidade de execução entre os vários perfis de acesso disponíveis no sistema (itens 126 e 127).

137. Também foram identificadas ausência de documentação referente a várias necessidades de auditabilidade do sistema ou ausência de implementação de funcionalidades previstas no Documento de Visão. Apesar de a funcionalidade de histórico de prestação de contas estar disponível, esta não cumpre o papel a que se prestaria, pois não é possível recuperar que informações foram sobrepostas e por quem. Essa funcionalidade é relevante para prestação de contas e pode ser útil aos usuários em outras funcionalidades (itens 130, 131 e 132).

Propostas de encaminhamento

138. Recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação que:

138.1. mantenha o dicionário de dados compatível com o modelo de dados do sistema Siconv, de modo a tornar manutenções evolutivas e corretivas mais eficientes, melhorando o entendimento das equipes envolvidas sobre o sistema, como recomenda o Cobit 4.1, objetivos de controle AI2.7 e AI6.5;

138.2. elabore e revise periodicamente um mapa contendo as atividades e perfis de usuários conflitantes no âmbito do sistema Siconv, implementando mecanismos de controle que garantam a efetiva aplicação dessas restrições e realize um processo de verificação periódica da base de usuários com vistas a identificar, analisar e corrigir casos de usuários cadastrados em desconformidade com essas regras, de acordo com as recomendações do item 10.1.3 da Norma NBR ISO/IEC 27.002:2005;

138.3. elabore documentação de engenharia de software que atenda aos requisitos de auditabilidade do sistema Siconv, implementando-as de tal modo que torne segura a identificação dos usuários nas transações, por meio de atributos como CPF, timestamp e IP da máquina de acesso, como recomenda o objetivo de controle AI2.3 – Controle e auditabilidade do aplicativo, do Cobit 4.1;

138.4. ao desenvolver ou manter funcionalidades de exibição de histórico de transações acessíveis aos usuários por meio do próprio sistema, a exemplo das funcionalidades F3.6, F4.5, F8.5, F11.5, F11.6, F11.7 e F11.8, previstas no Documento de Visão, defina funcionalidades em que seja possível a identificação de alterações nos conteúdos correspondentes com identificação de autor, de tal modo que seja possível ao usuário identificar alterações feitas por terceiros que possam comprometer a execução do ciclo da transferência voluntária ou que tenham sido realizadas de má-fé, como recomendado no objetivo de controle AI2.3 – Controle e auditabilidade do aplicativo, do Cobit 4.1.

Benefícios esperados

a) implementação de um mapa de atividades e perfis de usuário conflitantes no âmbito do sistema Siconv;

b) regularização da situação dos usuários que, possivelmente, estão cadastrados atualmente no sistema Siconv com atividades conflitantes;

c) melhoria dos controles que garantem a segregação de funções no âmbito do sistema Siconv;

d) maior eficiência nas manutenções do sistema Siconv;

e) maior facilidade no treinamento de novos desenvolvedores;

f) melhoria na auditabilidade do sistema;

g) identificação de alterações realizadas.

4.2 Desconformidade das regras de negócio com a legislação

139. Foram identificadas diversas oportunidades de melhoria na aplicação da legislação ao sistema Siconv, as quais podem melhorar a eficiência da utilização do sistema. Uma grave falha é a impossibilidade de pesquisar o histórico de trabalhos de um convenente, inclusive as falhas impeditivas de celebração de convênio/contrato de repasse.

Critérios

a) Decreto 6.170/2007 (vários artigos);

b) Portaria Interministerial 507/2011 (vários artigos);

c) Acórdãos 2.066/2006 e 2.355/2007, ambos TCU-Plenário.

Análise das evidências

140. De modo a averiguar a completude da documentação de engenharia de software em relação aos requisitos legais, a equipe buscou listar as diversas fontes de requisitos:

140.1. Decreto 6.170/2007 (versão consolidada);

140.2. Portaria Interministerial 507/2011, a qual revogou a Portaria Interministerial 128/2008;

140.3. Acórdãos 2.066/2006 e 2.355/2007, ambos do Plenário.

141. A partir dessas fontes, foram escolhidos os artigos que estavam diretamente relacionados ao sistema Siconv como requisitos legais da aplicação. Também foram escolhidos comandos que, embora não estejam diretamente determinando como o sistema deve obedecer, podem ter seu cumprimento otimizado, tornando a utilização do Siconv mais eficiente para seu expressivo número de usuários, além de poder evitar erros ou omissões de procedimentos que atualmente dependem da atenção e da diligência dos usuários.

142. A seguir, apresentamos, em grupos, os comandos identificados e sua correspondente menção na documentação. Aqueles não encontrados foram indagados à SLTI, por meio dos Ofícios de Requisição 8-970/2011 (peça 35) e 9-970/2011 (peça 37). As respostas da SLTI aos questionamentos se encontram acostadas às peças 39 e 41, respectivamente. Após a referência ao comando contestado é feita breve descrição, entre parêntesis, para melhor compreensão.

Decreto 6.170/2007

143. Ao analisar a documentação de engenharia de software disponibilizada, é possível verificar a previsão de conformidade com o Decreto 6.170/2007, art. (Tabela 9) e art. (Tabela 10), disponíveis no Anexo deste relatório.

144. Após a análise da resposta da SLTI (peça 41, p. 2-3), identificaram-se as seguintes oportunidades de melhoria:

144.1. art. 2º, II (vedação à dirigente de ONG de agente público): consta na aba informações de dirigentes ato declaratório de que os dirigentes não são agentes políticos dos membros de poder, dirigente de órgão da Administração Pública, assim como seus cônjuges. Considera-se o controle apontado pela SLTI apenas formal. Há várias bases de dados que poderiam ser verificadas para minimizar a possibilidade de algum dirigente impedido ser inscrito, a exemplo da base de eleitos do TSE e a de servidores públicos;

144.2. art. 2º, V (condutas vedadas a ONG): a verificação é realizada atualmente pelo gestor concedente no sistema Siafi. Todavia, a pesquisa disponível no Siafi, módulo Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias (Cauc), apresenta resultados apenas para CNPJ de instituições públicas, não apresentado resultados para organizações não governamentais. Dessa forma, não há cadastro de inadimplentes que auxilie o gestor no processo de seleção de seus parceiros. Além da informação da inadimplência em si, o cadastro poderia ter outras informações relevantes sobre o histórico do convenente, a exemplo de convênios celebrados e atrasos verificados, de modo a facilitar o processo de escolha dos proponentes;

144.3. art. 3º, § 2º, III, a (dívida com o poder público e inscrição em bancos de dados de proteção ao crédito): embora haja a conferência das certidões na unidade cadastradora, nota-se que parte desse trabalho poderia ser realizado automaticamente pelo sistema, por meio de consulta aos sítios dos órgãos fazendários. Em relação à declaração de não inscrição em bancos de dados públicos e privados de proteção ao consumidor, entende-se ser condição de frágil comprovação. De forma semelhante, é possível a consulta automática a alguns deles. Em relação aos demais, poderia ser exigida a apresentação de certidão à unidade cadastradora, como anexo do sistema;

144.4. art. 3º, § 2º, III, b (dirigente ocupante de cargo ou emprego na APF): embora haja previsão de integração com o sistema Siape, cuja especificação iniciará após a conclusão das demandas previstas no Decreto 7.641/2011, nota-se que a futura pesquisa poderia ainda incluir pesquisa em base de dados mais ampla, que incluísse servidores de outras esferas, a exemplo da base agregadora de servidores utilizada pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para identificação de servidores irregularmente contratados ou com vencimentos superiores ao teto constitucional, conforme noticiado no sítio do Ministério e na imprensa;

144.5. art. 3º, § 2º, V (regularidade fazendária e com FGTS): a SLTI respondeu que faz parte do escopo original do Siconv integração que permita consulta automática para a verificação da regularidade fazendária, previdenciária e do FGTS. Entretanto, por não constar em nenhum documento oficial, propõe-se recomendação com esse intuito.

Portaria 507/2011

145. Acerca dos requisitos disciplinados para o chamamento público e o concurso de projetos, previsto da Portaria Interministerial 507/2011, a SLTI respondeu (peça 41, p. 3) que a funcionalidade se encontrava em desenvolvimento no Serpro, com previsão de implantação em 2/5/2012. Assim, cabe recomendação para que a referida funcionalidade disponha de opções a serem implementadas conforme especificado na referida portaria, uma vez que a corrente resposta não mencionou se as funcionalidades citadas no Ofício de Requisição 9-970/2011 serão contempladas.

146. Ademais, de forma semelhante ao realizado com o Decreto 6.170/2007, analisou-se a documentação de engenharia de software disponibilizada de acordo com o previsto na Portaria Interministerial 507/2011. Foram analisados os seguintes temas: condições para celebração de convênios e aditivos (Tabela 11), prestação de contas (Tabela 12) e tomada de contas especial (Tabela 13), disponíveis no Anexo deste relatório.

147. Após a análise da resposta da SLTI (peça 41, p. 3-6), identificou-se oportunidade de melhoria nos seguintes itens:

147.1. art. 38, incisos II a VI: para as certidões previdenciárias; negativa de débitos relativos a tributos e contribuições federias e dívida ativa; negativa de débitos na Secretaria da Receita Federal do Brasil (SRFB); regularidade no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal (Cadin) e regularidade no FGTS, a SLTI informou que o escopo original do Siconv previa a integração com os sistemas que contêm essas informações. Entretanto, até o momento, não houve a inclusão desses requisitos na documentação de engenharia de software;

147.2. art. 38, VII e VIII: encontra-se em homologação funcionalidade que permitirá ao Siconv verificar no Siafi automaticamente a regularidade do convenente e a adimplência financeira a empréstimos da União. Entretanto, o cadastro do Siafi apenas contém a regularidade dos convenentes públicos, como já mencionado no item 41. Segundo a SLTI, o Siconv possibilita o registro de infrações em um convênio, a serem registradas pelo gestor concedente (peça 49, p. 3). Entretanto, não é possível listar todas as ocorrências associadas a um convenente, informação de grande importância para seleção do proponente. Dessa forma, é pertinente recomendação para disponibilização de cadastro específico, com consulta pública aos demais usuários;

147.3. art. 38, IX a XIV, XVII e XVIII: há previsão de integração para consulta automática ao Siafi/Cauc, acerca das exigências relacionadas à Lei Complementar 101/2001, todas direcionadas a proponentes estados ou municípios. Nesse sentido, cabe recomendação pertinente, por não haver previsão na documentação de engenharia de software;

147.4. art. 38, XVI: não há previsão para consulta da regularidade de pagamento de precatórios judiciais. Considera-se a alternativa sugerida pela equipe, ou seja, de consulta automática ao sítio do CNJ, alternativa mais eficiente e mais segura que a anexação de declaração na aba de anexos, como sugerido pela SLTI.

148. Acerca das funcionalidades concernentes à prestação de contas, a SLTI respondeu (peça 41, p. 5-6) para todos os itens indagados (Tabela 12) que se encontra em fase de homologação a funcionalidade que permitirá integração com o sistema Siafi para permitir registro online da situação do convênio. Como não foram encontrados tais requisitos na documentação de engenharia de software analisada, cabe recomendação a respeito.

149. Ainda sobre esse assunto, não foi identificada consulta que permita a um gestor concedente visualizar a listagem e analisar as ocorrências registradas de um convenente privado. Esse tipo de cadastro seria muito importante no processo de seleção dos proponentes. Sobre esse assunto, a equipe indagou, por meio do Ofício de Requisição 10-970/2011 (peça 42, itens 5 e 6), quais seriam os meios possíveis de consulta a infrações praticadas por uma entidade privada sem fins lucrativos, tais como omissão no dever de prestar constas, descumprimento injustificado do objeto e histórico de convênios/contratos de repasse executados.

150. A SLTI respondeu que o Siconv possibilita o registro de infrações dos convênios, a serem registradas pelo gestor concedente (peça 49, p. 3). Entretanto, informou que as pesquisas disponíveis são relacionadas às fases dos convênios. Não é possível listar todas as ocorrências associadas a um convenente, informação de grande importância para seleção do proponente. Dessa forma, é pertinente recomendação para disponibilização de cadastro específico, com consulta pública aos demais usuários, pois é impossível imaginar que o usuário deva verificar cada convênio de uma entidade para analisar seu histórico e avaliar a capacidade, qualidade e lisura de cada proponente, no processo de seleção.

151. Outra possibilidade que poderia auxiliar o processo de seleção dos proponentes seria utilização de indicadores de eficiência e eficácia para a aferição da qualificação técnica e capacidade operacional dos entes convenentes. Indagada sobre essa possibilidade, a SLTI respondeu que a criação de indicadores dependeria da criação de normativo próprio que regulamente um modelo de aferição (peça 49, p. 3).

152. Entende-se que a criação de indicadores seria uma ferramenta importante tanto para seleção como para a qualidade dos serviços prestados. Cientes de que a execução deficiente de convênios pode implicar em piora de seus índices e, por consequência, menor probabilidade de ser escolhida por outros concedentes, a entidade privada sem fins lucrativos tenderá a se esforçar mais para cumprir o pactuado.

153. Entende-se que o estabelecimento dos indicadores não demandaria alteração no Decreto 6.170/2007, uma vez que o art. 5º do citado diploma já prevê que o chamamento público deverá estabelecer critérios objetivos visando aferir a qualificação técnica e a capacidade operacional para gestão de convênios. Assim, o estabelecimento dos indicadores pode ser realizado por portaria, no caso Portaria Interministerial, como meio de regulamentar o já estabelecido no decreto. A equipe proporá recomendação a respeito.

154. Já sobre os requisitos indagados do módulo de tomada de contas especial, a SLTI respondeu (peça 41, p. 6) que serão contempladas todas as exigências da Portaria Interministerial 507/2011. Como os requisitos mencionados na Tabela 13 não foram encontrados na documentação avaliada, será proposta recomendação pertinente.

155. Ademais, sobre a transferência de informações relativas à movimentação de conta bancária, a serem providenciadas pelas instituições financeiras a que se refere o inciso IIIdo § 2º do art. 64 da Portaria 507/2011, a SLTI informou que a implementação da funcionalidade Ordem Bancária de Transferências Voluntárias (OBTV) englobará esse requisito. Entretanto, não foi verificado tal detalhamento na documentação apresentada, razão pela qual será apresentada correspondente proposta de recomendação.

Acórdãos 2.066/2006 e 2.355/2007, ambos do TCU-Plenário

156. Além dos normativos confrontados, a equipe buscou itens de acórdãos do TCU que apresentaram comandos correlatos ao Siconv e que pudessem ser indagados ao gestor. A SLTI foi indagada sobre os subitens 9.1.1, 9.1.2 e 9.1.3 do Acórdão 2.066/2006-TCU-Plenário e subitem 9.6 do Acórdão 2.355/2007-TCU-Plenário (peça 35, p. 2).

157. Resumo do texto dos itens pode ser encontrado na Tabela 14, no anexo deste relatório.

158. Sobre o primeiro acórdão, a SLTI informou que se encontra em desenvolvimento módulo específico sobre termos de parceria (peça 39, p. 1).

159. Já sobre o segundo houve a declaração de que foi implantado, em 16/1/2012, o módulo de acompanhamento e fiscalização, o que permitiria registro de falhas ocorridas em convênios, contratos de repasse e termos de parceria (peça 39, p. 1).

160. Dessa forma, consideram-se não atendidos os itens 9.1.1, 9.1.2 e 9.1.3 do Acórdão 2.066/2006-TCU-Plenário pelas razões abaixo expostas:

160.1. o Siconv não oferece a possibilidade de consulta aos instrumentos celebrados por cidade, estado, entidade convenente e objeto. Essa limitação é severa e compromete a transparência das informações de repasse da União, impossibilitando a eficiência e mesmo o êxito do controle social. Esse assunto será tratado em achado específico (item 5.1);

160.2. não há página com informações consolidadoras de todos os instrumentos da APF (direta e indireta), com filtros. Essa ausência é mitigada pela disponibilização dos boletins gerenciais do Siconv, o qual supre parte das informações que o comando disciplina;

160.3. não há possibilidade de envio de denúncia, por meio do sistema, aos concedentes. A possibilidade de notificação adicionada no módulo de acompanhamento e fiscalização (peça 54) é mensagem do concedente ao convenente, não havendo possibilidade de envio de mensagem pelo controle social.

161. Já sobre o item 9.6 do Acórdão 2.355/2007-TCU-Plenário considera-se não haver contribuição desta equipe. Entretanto, sugere-se que o assunto seja novamente analisado, em monitoramento futuro, do ponto de vista de sua efetividade, uma vez que a recente implantação ainda não possui massa de dados suficiente para análise.

Causas

a) ausência de estudos prévios acerca da integração de sistemas e de serviços online;

b) opção por priorizar outras demandas.

Efeitos e riscos decorrentes da manutenção da situação encontrada

a) esforço desnecessário por parte dos usuários do Siconv;

b) maior probabilidade de erros na verificação de requisitos legais;

c) celebração de convênios com entidades em situação irregular ou com mau histórico de serviços prestados;

d) experiência ruim ou frustrante do usuário;

e) ausência de transparência e de controle social.

Conclusão

162. A equipe analisou a documentação de engenharia de software do Siconv à luz dos principais normativos relacionados a repasses, o Decreto 6.170/2007 e a Portaria Interministerial 507/2011. O foco da análise se deu nos artigos que poderiam ser implementados no sistema, de forma cogente ou como forma de tornar mais eficiente seu uso (itens 141 e 142).

163. Em relação ao Decreto 6.170/2007 e à Portaria Interministerial 507/2011, foram verificadas várias oportunidades de melhoria relacionadas a pesquisas em base de dados ou serviços web que o Siconv poderia consultar diretamente: servidores públicos; membros de poder; cadastro de inadimplentes em banco de dados públicos de proteção ao crédito; débitos tributários (fazendas federal e estaduais); regularidade previdenciária; Fundo de Garantia por Tempo de Serviço; Cadin; diversas exigência da Lei Complementar 101/2001, de acordo com informações prestadas pela STN/MF e regularidade de pagamentos de precatórios judiciais (itens 145 e 148).

164. Outra ausência, de graves efeitos, é a impossibilidade de consulta às principais ocorrências de um convenente, especialmente entidades privadas sem fins lucrativos. Atualmente, o gestor concedente, em seu processo de escolha dos proponentes, não consegue pesquisar o histórico de ocorrências de um convenente. Caso tente, terá que acessar um a um os convênios registrados e verificar o andamento do convênio (itens 150 e 151). Outra possibilidade para melhorar o processo de seleção de proponentes seria a criação de indicadores de eficiência e eficácia para aferição da qualidade técnica e capacidade operacional dos convenentes (itens 152 e 153).

165. Em relação a algumas funcionalidades dos módulos de prestação de contas e tomadas de contas especial e sobre a transferência de informações relativas à movimentação de conta bancária, foi informado que, quando disponíveis, atenderão os critérios. Entretanto, não foi verificada a completude da documentação, para esses casos (itens 149, 155 e 156).

166. Já sobre o Acórdão 2.066/2006, verificou-se que o Siconv ainda não atende os seus subitens 9.1.1, 9.1.2 e 9.1.3. Tais ausências prejudicam, respectivamente, a transparência e o controle social, a disponibilização de informações agregadoras e possibilidade de denúncias por parte de usuários em geral (item 161).

Propostas de encaminhamento

167. Recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação que:

167.1. em atenção ao princípio constitucional da eficiência, implemente rotina de pesquisa automática em bases de dados de membros do poder e de servidores públicos, conforme requisitos do art. , II do Decreto 6.170/2007, de modo a reduzir a carga de trabalho de seus usuários e mitigando a possibilidade de erros e fraudes em sua utilização.

167.2. em atenção ao princípio constitucional da eficiência, implemente rotina de pesquisa automática em sistemas ou serviços web aos seguintes requisitos da Portaria Interministerial 507/2011, de modo a reduzir a carga de trabalho de seus usuários e mitigando a possibilidade de erros em sua utilização:

167.2.1 certificado de regularidade previdenciária (CRP), disponível no sítio do Ministério da Previdência Social (art. 38, inciso II);

167.2.2 certidão conjunta de débitos relativos a tributos e contribuições federais e à dívida ativa da União (art. 38, inciso III);

167.2.3 certidão negativa de débito da Secretaria da Receita Federal do Brasil (art. 38, inciso IV);

167.2.4 regularidade no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal (Cadin), mantido pelo Banco Central do Brasil (art. 38, inciso V);

167.2.5 regularidade no Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), mantido pela Caixa Econômica Federal (art. 38, inciso VI);

167.2.6 regularidade quanto à prestação de contas de recursos federais repassados anteriormente, mantido pelo sistema Siafi (art. 38, inciso VII);

167.2.7 regularidade em relação à adimplência financeira em empréstimos e financiamentos concedidos pela União, expedido pela Secretaria do Tesouro Nacional (art. 38, inciso VIII);

167.2.8 aplicação mínima na área de educação, expedido pelo Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação – Siope (art. 38, inciso IX);

167.2.9 aplicação mínima na área de saúde, expedido pelo Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde – Siops (art. 38, inciso X);

167.2.10 publicação do Relatório de Gestão Fiscal (RGF), comprovado pelo Sistema de Coleta de Dados Contábeis dos Entes da Federação – Sistn (art. 38, inciso XI);

167.2.11 encaminhamento dos demonstrativos contábeis para consolidação das contas dos entes da Federação, comprovado pela Secretaria do Tesouro Nacional (art. 38, inciso XIII);

167.2.12 publicação do Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO), comprovado pelo Sistema de Coleta de Dados Contábeis dos Entes da Federação – Sistn (art. 38, inciso XIV);

167.2.13 regularidade quanto ao pagamento de precatórios judiciais, de acordo com o Cadastro de Inadimplentes do Conselho Nacional de Justiça – Cedin (art. 38, inciso XVI).

167.3. ao especificar as funcionalidades do módulo de prestação de contas do sistema Siconv, atente aos seguintes requisitos disciplinados na Portaria Interministerial 507/2011:

167.3.1 possibilidade de registro da inadimplência no Siconv por omissão na prestação de contas (art. 72, § 3º);

167.3.2 adição de documentos que contenham justificativas e medidas adotadas, a serem inseridos no Siconv (art. 72, § 7º);

167.3.3 suspensão do registro de inadimplência quando o atual responsável comunicar as medidas adotadas quanto ao administrador faltoso (art. 72, § 8º);

167.3.4 notificação prévia do convenente sobre as irregularidades apontadas (art. 72, § 9º);

167.3.5 registro de inadimplência deverá esperar 45 dias para ser efetivado após notificação prévia (art. 72, § 11).

167.4. Ao especificar as funcionalidades do módulo de tomada de contas especial do sistema Siconv, atente aos seguintes requisitos disciplinados na Portaria Interministerial 507/2011:

167.4.1 possibilidade de inscrição de inadimplência no Siconv (art. 82, § 3º, I);

167.4.2 registro dos causadores do dano ao erário na conta “Diversos responsáveis” do Siafi (art. 82, § 3º, I);

167.5. atualize a documentação de engenharia de software para que contenha o requisito de transferência de informações relativas à movimentação de conta bancária, a serem providenciadas pelas instituições financeiras, em atendimento à Portaria Interministerial 507/2011, art. 64, § 2º, III;

167.6. disponibilize aos usuários do sistema Siconv histórico de trabalho dos convenentes, especialmente das entidades privadas sem fins lucrativos, como apoio e suporte ao processo de escolha de proponentes, em que seja possível a obtenção tempestiva de informações relevantes desses entes, tais como:

167.6.1 omissão no dever de prestar contas;

167.6.2 descumprimento injustificado do objeto de convênios, contratos de repasse ou termos de parceria;

167.6.3 desvio de finalidade na aplicação dos recursos transferidos;

167.6.4 ocorrência de dano ao erário; ou prática de outros atos ilícitos na execução de convênios, contratos de repasse ou termos de parceria;

167.6.5 histórico de convênios/contratos de repasse executados;

167.6.6 outras informações relevantes ao processo de seleção de proponentes;

167.6.7 outras informações impeditivas de celebração de convênios/contratos de repasse e termos de parceria.

167.7. defina indicadores objetivos de eficiência e eficácia para aferição da qualificação técnica e da capacidade operacional dos convenentes, de modo que essas informações possam ser utilizadas como critério na seleção dos proponentes, em consonância ao Decreto 6.170/2007, art. , caput, utilizando informações oriundas dos próprios gestores concedentes ou retiradas diretamente do sistema, a exemplo das informações sugeridas na recomendação anterior.

Benefícios esperados

a) maior eficiência na utilização do sistema;

b) redução da carga de trabalho dos usuários do sistema;

c) menor probabilidade de erros na verificação dos requisitos legais;

d) processo mais seguro e confiável de escolha dos proponentes;

e) aumento do controle social.

5 TRANSPARÊNCIA E USABILIDADE

Objetivos do capítulo

168. Sob a perspectiva do usuário e da sociedade, o presente capítulo aborda tópicos concernentes à transparência das informações do sistema Siconv.

169. Também é objetivo analisar tópicos relacionados à usabilidade do usuário, percebidos pela equipe em sua utilização do sistema, pela leitura da documentação de engenharia de software e pelas entrevistas realizadas com usuários de órgãos concedentes em Brasília/DF. Não foi realizada análise detalhada acerca da usabilidade do Portal dos Convênios. Isto demandaria trabalho específico. Nosso objetivo aqui é listar algumas deficiências consideradas relevantes pela equipe ou citadas por meio de entrevistas com usuários.

Contextualização

170. A transparência dos atos e despesas administrativas é um imperativo da sociedade atual. Derivada do princípio constitucional da publicidade (CF/1988, art. 37, caput), a transparência tem sido referenciada em normativos diversos, a exemplo das leis de diretrizes orçamentárias (Lei 12.465/2011), Lei Complementar 101/2000, Lei 12.527/2011 e do Decreto 5.482/2005.

5.1 Impossibilidade/dificuldade da sociedade em pesquisar informações sobre convênios

171. A pesquisa disponível aos usuários não autenticados, ou seja, a população em geral, é bastante restrita, o que compromete o exercício do controle social.

Critérios

a) Lei 12.527/2011, § 3º, I.

Análise das evidências

172. A presente análise buscou identificar possíveis dificuldades de usuários comuns, desprovidos de senha e perfil de acesso reservados aos órgãos concedentes de recursos ou aos órgãos de controle, por meio do Portal do Siconv (www.convenios.gov.br).

173. Atualmente, o acesso da sociedade se dá pela opção “Acesso Livre”, disponível na página inicial do Siconv (peça 45, p. 1). Estão disponíveis quatro opções (peça 45, p. 2):

173.1. Listagem de programas de convênio por órgão;

173.2. Consultar programas de convênio disponíveis;

173.3. Listar convênios por órgão;

173.4. Consultar entidades privadas sem fins lucrativos aptas.

174. A primeira opção apresenta os diversos entes e órgãos concedentes. Após a seleção de um deles, é apresentada listagem dos programas correspondentes. Por meio dessa opção, é possível obter dados gerais sobre o programa oferecido, período de recebimento de propostas, critérios de seleção, regras de contrapartida, entre outros.

175. A segunda opção conduz à seleção de programas oferecidos pelos concedentes (peça 45, p. 3). É possível filtrar por: código do órgão, qualificação do proponente, ano do programa, código do programa, nome do programa, descrição do programa, objeto, código parlamentar, número da emenda parlamentar, situação e modalidade. De forma semelhante à pesquisa anterior, são apresentados os dados de um programa selecionado.

176. A terceira opção apresenta, inicialmente, listagem semelhante à primeira. Entretanto, ao selecionar um dos concedentes, é apresentada listagem dos convênios, contratos de repasse e termos de parceria do celebrante.

177. Já a última opção apresenta consulta de entidades aptas aderentes ao art. 13-A do Decreto 6.170/2007, com redação dada pelo Decreto 7.568/2011.

178. A equipe listou um conjunto de possibilidades típicas de usuários comuns, cuja pesquisa pelo Portal dos Convênios é difícil ou mesmo impossível:

178.1. nome do convenente (município, estado ou organização não governamental);

178.2. unidade gestora (Uasg);

178.3. número do convênio/contrato de repasse ou termo de parceria;

178.4. por dados específicos de um convênio (número de processo, objeto, valores de repasse, valores de contrapartida, valor total de recursos, notas de empenho, ordem bancária, período de vigência, entre outros);

178.5. município de execução do convênio;

178.6. situação do convênio;

178.7. convênios celebrados por entes inadimplentes;

178.8. pesquisa por fornecedores (beneficiários de pagamentos).

179. De modo a mitigar as dificuldades acima apresentadas, foi disponibilizado, por meio da opção “Informações Gerenciais/Tabelas Dinâmicas”, um conjunto de aplicativos para download de massas de dados (extratores) em que é possível obter informações sobre propostas (programas, dados bancários, responsáveis, proponentes, emendas parlamentares e benefícios específicos – peça 45, p. 4), convênios celebrados, empenhos, execução financeira e programas disponibilizados.

180. Apesar da utilidade da opção acima exposta, consideramos não ser adequada para o fim de transparência e controle social que deve acompanhar a iniciativa do Siconv.

181. Uma diretriz importante acerca dos sítios emanada da Lei 12.527/2011 menciona a simplicidade do acesso, de forma objetiva e de fácil compreensão:

§ 3º Os sítios de que trata o § 2º deverão, na forma de regulamento, atender, entre outros, aos seguintes requisitos:

I - conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão;

182. A atual sistemática não permite que usuários de razoável conhecimento de navegação de sítios possam obter informações típicas do controle social. Embora louvável, a disponibilização de extratores de dados não supre as profundas carências de transparência que o Siconv atualmente apresenta. A disponibilização de informações deve ser focada no usuário de conhecimentos básicos de tecnologia da informação. Além disso, usuários com velocidade reduzida teriam dificuldades de obter a base completa dos extratores, de aproximadamente 400MB em arquivos compactados, necessários para executar os onze aplicativos necessários (um para cada grupo de dados).

183. O controle social ocorre de forma difusa com muitos cidadãos atuando, mas cada um com um interesse específico em face de sua realidade local. A ferramenta pública de transparência do Siconv deve permitir que o cidadão identifique imediatamente o convênio pelo qual está interessado com o mínimo de informações possíveis a partir de seu conhecimento, tais como parte do nome do convenente e município de execução. Nesse sentido, não é razoável exigir que o cidadão baixe uma base completa de convênios para que obtenha informação de um ou outro convênio específico.

184. Além da limitação severa às pesquisas no acesso livre do Siconv, o sistema apresenta uma falha que ilude o cidadão. Ao se pesquisar em quaisquer das opções no acesso livre, o sistema habilita um menu superior no qual é possível acessar uma pesquisa de consulta de convênios (opção “execução/consulta convênios”) a partir de vários parâmetros. Porém, ao selecionar a opção “propostas”, o sistema sempre retorna a consulta vazia. Isso ocorre porque os resultados dessa pesquisa estão disponíveis apenas aos usuários com acesso restrito ao sistema. Assim, esse formulário de pesquisa não deveria estar visível aos usuários livres se estes não vão conseguir visualizar os resultados das consultas.

185. Um exemplo de sistema público de transparência que pode orientar no desenvolvimento dessa característica no Siconv é o sítio do Portal da Transparência. Neste as informações estão disponíveis diretamente a partir de várias formas de filtros.

186. Quanto aos extratores de dados, eles são úteis para outro tipo de público, o que pretenda trabalhar com a massa completa de dados dos convênios para múltiplos cruzamentos, a exemplo de pesquisadores de universidades e entidades representativas. Portanto, a disponibilização dos extratores deve permanecer, pois complementa a transparência.

187. Uma falha identificada na sistemática dos extratores é a necessidade de acionar diretamente o título “Consultas Gerenciais”, disponível no menu “Informações Gerenciais”. Conforme tela (peça 45, p. 5), o download do extrator está dissociado das bases de dados, disponível no subitem “Tabelas dinâmicas Siconv”.

188. Assim, supondo que o usuário realize o download do extrator, o próximo passo natural seria realizar o download dos dados. Entretanto, esses não se encontram ou não há link para eles na mesma subseção. É preciso se esforçar para descobrir que os arquivos estão disponíveis por meio do link “consultas gerenciais”.

189. Assim, considera-se que o Siconv ainda tem muito a evoluir na questão da transparência de suas informações, passo fundamental para a efetividade dos gastos executados por meio de convênios e contratos de repasse. Propõe-se, então, recomendação para a disponibilização de consultas de fácil utilização pela sociedade.

Causas

a) não identificadas.

Efeitos e riscos decorrentes da manutenção da situação encontrada

a) ausência de controle social;

b) ausência de transparência;

c) desmotivação na utilização do sistema;

d) falsos negativos na realização de pesquisas.

Conclusão

190. Por meio de opção facultada à sociedade (acesso livre), a equipe procurou executar consultas típicas de agente do controle social. Foram abordados os quatro tipos de consulta disponíveis no Portal dos Convênios (itens 173 e 174).

191. O resultado deixou muito a desejar (item 179). Outra opção de acesso livre às informações de convênios é a disponibilização de aplicativos e bases de dados, de tamanho aproximado de 400MB, algo inviável para usuários com conexões mais lentas ou com pouco conhecimento de tecnologia da informação, em afronta ao que determina a Lei 12.527/2011, § 3º, I (itens 180, 182 e 183).

192. Dessa forma, considera-se imperativo recomendar à SLTI que disponibilize consultas específicas no Siconv ao público geral sem perfil de acesso, em obediência aos preceitos da referida lei e da transparência pública (item 190).

Propostas de encaminhamento

193. Recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação que:

193.1. disponibilize consultas específicas no sistema Siconv em área de livre acesso para possibilitar o controle social, em obediência aos preceitos da Lei 12.527/2011, § 3º, I, considerando necessidades como pesquisas por:

a) nome do convenente (município, estado ou organização não governamental);

b) unidade gestora (Uasg);

c) número do convênio/contrato de repasse ou termo de parceria;

d) dados específicos de um convênio (número de processo, objeto, valores de repasse, valores de contrapartida, valor total de recursos, notas de empenho, ordem bancária, período de vigência, entre outros);

e) município de execução;

f) situação do convênio;

g) convênios celebrados por entes inadimplentes;

h) fornecedores (beneficiários de pagamentos).

Benefícios esperados

a) exercício do controle social;

b) aumento da transparência.

5.2 Siconv – deficiências na usabilidade do sistema

194. Foram observadas limitações à eficiência no uso do Siconv pelos usuários, especialmente a ausência de funcionalidades de correção e estorno e limitação no tamanho de arquivos a serem enviados, o que obriga a partição de documentos em vários arquivos.

Critérios

a) Princípio da Eficiência (Constituição Federal/1988, art. 37, caput);

b) Usability Body of Knowledge, princípios da eficácia e agregação de valor;

c) Cartilha de Usabilidade do Governo Eletrônico, versão 1.2.

Análise das evidências

195. Embora o presente trabalho não consistisse em análise profunda da usabilidade do sistema Siconv, o que demandaria trabalho específico, a equipe se propôs a avaliar dois temas considerados relevantes na área, qual sejam a limitação no tamanho de arquivos para upload e a ausência de funcionalidades de correção e estorno de transações, o que pode ser observado no número elevado de apurações especiais demandadas ao Serpro.

196. A seguir, apresentam-se os dois casos.

Limitação no tamanho dos arquivos de upload

197. Durante entrevistas, a equipe foi informada acerca da limitação de 1MB para envio de arquivos ao sistema Siconv. Os gestores argumentaram que o tamanho era insuficiente para várias das necessidades dos usuários, o que obrigava frequentemente ao envio de vários arquivos de até 1MB até que o documento original pudesse ser integralmente enviado. Além de ocasionar a dificuldade para o proponente, essa limitação obriga o gestor concedente a procurar as informações necessárias em vários arquivos.

198. A equipe verificou que a limitação existia e estava documentada em manual do sistema (peça 46, p. 20). Assim, a equipe indagou à SLTI, por meio do Ofício de Requisição 8-970/2011 (peça 36, item 2), as razões técnicas e operacionais para tal imposição.

199. A SLTI respondeu (peça 39, p. 1) que a escolha se deu durante o desenvolvimento do Siconv, devido à grande demanda de uploads necessários. Complementou ainda que há grande diferença entre as velocidades das conexões dos diferentes tipos de usuários e que é possível o envio de múltiplos arquivos para uma mesma funcionalidade, o que permite a divisão de um arquivo em partes de 1MB. Finalizou mencionando que “poderá ser ampliado o tamanho máximo dos arquivos a serem recepcionados pelo Siconv, uma vez identificadas as necessidades e respeitando os limites técnicos e operacionais”.

200. Acerca da diferença de velocidade entre os usuários, nota-se que, embora uma conexão de baixa qualidade tenha maior possibilidade de obter êxito ao enviar arquivos menores, isso não resolverá o problema desse tipo de usuário, pois ele terá que enviar um quantitativo maior de arquivos, considerando que mandará a mesma quantidade de páginas. Uma alternativa possível seria a disponibilização de informações em resolução típica a ser utilizada em processos de digitalização ou para envio de imagens, o que poderia evitar o envio de arquivos em resoluções excessivas. Mesmo considerando que esse problema persistisse, o usuário ainda teria a opção de enviar arquivos menores com o possível aumento do atual limite.

201. Já para usuários que possuem conexões suficientes, os quais devem ser a maior proporção dos usuários, o atual limite impõe perda de eficiência em suas atividades. De acordo com a diretriz eficácia do Usability Body of Knowledge (peça 47, p. 2), em tradução livre: “Acomode o incremento contínuo de conhecimento e habilidade do usuário. Não impeça a eficiência de um usuário talentoso ou experiente”.

202. De modo a corroborar nossa análise, verificou-se que sistemas com uso menos intensivo de envio de arquivos eletrônicos possuem limites de tamanho maiores, a exemplo dos sistemas processuais do STJ (5MB) e STF (10MB), conforme portaria e resposta a perguntas frequentes (peça 48, p. 2 e 12, respectivamente).

203. Assim, a atual limitação do Siconv compromete sua efetiva utilização como processo eletrônico, meta ambicionada pelos gestores do SLTI.

Ausência de funcionalidades de correção ou estorno

204. Foi verificado, por meio do sistema Demandas, um quantitativo expressivo de solicitações de apurações especiais. Conforme extração de dados obtida pela equipe, de um total de 2.655 demandas registradas para o sistema Siconv, 1.522 eram apurações especiais.

205. Apurações especiais são chamados demandados pela SLTI ao Serpro para acesso direto à base de dados de produção do sistema, para operações de alteração ou para consultas de dados.

206. Alterações diretas na base de dados são indícios da falta de funcionalidades para que um usuário, o qual pode ser o próprio usuário que registrou a informação errônea ou outro usuário com poderes específicos para tal, possa realizar as correções necessárias por meio de interface do próprio sistema.

207. Sistemas de grande porte eventualmente necessitam de tais operações, especialmente em sua implantação, como é o caso do Siconv. Entretanto, o número excessivo apresentado compromete a eficiência de operação do usuário, além do custo intrínseco de pessoal para atender essas demandas. Outro ponto importante a considerar é o risco que essas operações envolvem, uma vez que é necessária a criação de um script individual de banco de dados para cada apuração especial não elementar. Aumenta-se a probabilidade de introdução de erros não perceptíveis na base de dados.

208. Como exemplo de operações que poderiam ser realizadas diretamente pelo sistema, a equipe colheu alguns casos no sistema de demandas (peça 57).

209. A não disponibilização de ferramentas adequadas aos usuários, além de custosa, fere princípios de usabilidade como “utilidade – agregação de valor”, que, em tradução livre, indica que o sistema deve prover facilidades necessárias, de modo a atender as necessidades do usuário (peça 47, p. 1).

210. Sobre o expressivo quantitativo apontado, a SLTI respondeu que o elevado número de apurações especiais decorre de erros nos registros de dados pelos usuários. Informou que, para mitigar o problema, encontra-se em homologação funcionalidade de retificação de eventos, que permitirá que os próprios usuários efetuem alterações, preservando o histórico. (peça 49, p. 3).

211. Além da ausência de funcionalidades de correção e estorno, outra falha na usabilidade é a impossibilidade de retornar em operações sequenciais. A opção pela tecla de retorno do navegador web geralmente resulta em reinício de toda a operação. O ideal seria a disponibilização de navegabilidade pelo próprio Siconv, em atendimento à orientação 1.14 da Cartilha de Usabilidade do Governo Eletrônico, versão 1.2: “Dê o retorno no preenchimento de formulários através de validação inline, indicação para resolução de erros, progresso de preenchimento de formulários longos e término”.

212. Dessa forma, considera-se a proposição de recomendações para a melhoria na usabilidade do sistema, o que inclui a disponibilização de funcionalidades de correção de registros.

Causas

a) ausência de pesquisas/estudos para verificação das necessidades do usuário;

b) necessidade de desenvolvimento de várias demandas em paralelo.

Efeitos e riscos decorrentes da manutenção da situação encontrada

a) custos desnecessários para execução dos convênios, pela necessidade de mais apurações especiais;

b) má experiência de utilização do sistema;

c) percepção de frustração do usuário;

d) demora injustificada no ciclo de execução de convênios.

Conclusão

213. Conversas com gestores indicaram as limitações e problemas advindos da restrição de 1MB para upload de arquivos. A SLTI apontou argumentos contrários. Entretanto, não é contrária ao aumento do tamanho máximo, desde que haja necessidade (itens 198 e 200). Foram apresentados argumentos a favor do aumento e também sistemas correspondentes cujo tamanho máximo é até dez vezes maior (itens 202 e 203).

214. Outro ponto a comprometer a eficiência no uso do sistema é a ausência de funções de correção e estorno, além de dificuldade em retorno em operações em etapas. Verificou-se número muito grande de apurações especiais, muitas das quais poderiam ser realizadas diretamente por usuários do sistema, desde que houvesse funcionalidades para tanto (itens 205 e 206).

215. Foram apresentados ainda princípios de usabilidade de sistemas, de modo a corroborar as propostas de recomendação que serão feitas (itens 202 e 203).

Propostas de encaminhamento

216. Recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação que:

216.1. estude a possibilidade de ampliação do atual limite máximo de tamanho de arquivos para upload no sistema Siconv (1MB), de modo a propiciar maior eficiência no uso do sistema, bem como se adequar aos limites utilizados por sistemas congêneres, de modo a tornar a experiência de utilização do sistema Siconv mais eficiente;

216.2. implemente funcionalidades que permitam ao usuário retorno em operações sequenciais, de modo que seja possível retornar às telas iniciais de uma funcionalidade para complementação ou correção de informações, em atendimento ao princípio da eficiência e à diretriz 1.14 da Cartilha de Usabilidade do Governo Eletrônico, versão 1.2;

216.3. defina plano de redução de apurações especiais realizadas no sistema Siconv, a ser avaliado periodicamente, com metas, de modo a reduzir paulatinamente o expressivo número de operações diretas no banco de dados, criando soluções ou funcionalidades para mitigar esse tipo de necessidade, como funcionalidades de retificação de eventos que permitam que os próprios usuários efetuem alterações no sistema, em atenção às boas práticas e ao princípio constitucional da eficiência, previsto no caput do art. 37 da Constituição Federal/1988.

Benefícios esperados

a) maior eficiência na utilização do sistema;

b) maior motivação no uso do sistema;

c) menor probabilidade de erros na operação do sistema.

6 PESQUISA DE OPINIÃO COM USUÁRIOS DO SICONV

Objetivos do capítulo

217. De modo a complementar os capítulos abordados no presente relatório, bem como corroborar as informações levantadas por meio de entrevistas, a equipe propôs a realização de pesquisa de opinião com os usuários do sistema Siconv.

218. Por se constituírem grupos de usuários com propósitos e até funcionalidades distintas, optou-se pela realização de duas pesquisas, respectivamente com usuários com perfis de concedente e de convenente de recursos.

Contextualização

219. O questionário aplicado para os usuários de órgãos e entidades concedentes foi composto de 26 perguntas (peça 60, p. 10-18). Já o formulário enviado aos usuários de órgãos e entidades convenentes tinha 27 perguntas (peça 60, p. 1-17).

220. Importante ressaltar que as questões foram submetidas à SLTI, a qual fez várias sugestões de redação e de inclusão de questões às inicialmente sugeridas pela equipe. Apresentam-se agora informações consolidadas das questões aplicadas.

221. Os dados aqui apresentados se referem a percentuais obtidos do total de respondentes, que totalizou 24,83% dos usuários concedentes e 20,97% dos usuários convenentes, conforme descrição metodológica apresentada na seção “metodologia” do Capítulo 1.

6.1 Visão geral dos usuários do Siconv

222. Em geral, os usuários respondentes de órgãos e entidades convenentes são mais experientes na utilização do sistema. Quase 30% dos usuários convenentes afirmaram ter três ou mais anos de experiência, ante 19% dos concedentes respondentes. Sobre este grupo, quase um quarto dos usuários possui menos de um ano de uso. Essa diferença pode estar relacionada à rotatividade de pessoal na Administração Direta Federal, especialmente em Brasília (Figura 3).

Figura 3 – Há quanto tempo você é usuário do Siconv?

223. A frequência de utilização é relativamente parecida. Dos usuários respondentes, 50% acessam pelo menos semanalmente o sistema, para ambos os grupos. Entretanto, os concedentes têm maior necessidade de acesso diário, 27% (Figura 4).

Figura 4 – Com que frequência você acessa o Siconv?

224. Uma das informações a serem levantadas que foi definida pela equipe ao planejar a fiscalização era verificar a carga de trabalho dos usuários. Primeiramente, os dados do quantitativo de convênios gerenciados foram surpreendentes, inclusive pela diferença de resposta entre concedentes e convenentes.

225. Percebeu-se que, dos usuários que efetivamente gerenciam convênios, a maior parte dos concedentes está classificada entre usuários que gerenciam até cinco convênios ou mais de quarenta. Nesse ponto, surpreendeu que 34% dos usuários concedentes que informaram gerenciar convênios (excluídos os que não responderam, não souberam ou informaram não gerenciar convênios) gerenciem quarenta ou mais convênios. Mesmo percentual dos que informaram gerenciar até cinco convênios, considerando a mesma forma de cálculo descrita anteriormente.

226. Já entre os convenentes a carga de convênios é bem menor. A maioria gerencia até dez convênios (60%), conforme Figura 5.

Figura 5 – Quantos convênios/contratos de repasse/termos de parceria você gerencia ao mesmo tempo?

227. É interessante notar que o percentual de respondentes que considerou o quantitativo de convênios gerenciados insatisfatório ou péssimo é próximo (27% ou, considerando apenas os que emitiram opinião, 35%) do quantitativo que respondeu que gerencia quarenta ou mais convênios. Já os convenentes têm uma opinião melhor sobre sua carga de trabalho (Figura 6).

Figura 6 – Como você classifica a quantidade de convênios/contratos de repasse/termos de parceria que você gerencia (incluindo as diversas etapas)?

6.2 Percepção de velocidade e recursos computacionais

228. Em geral, os usuários, de ambos os grupos, consideram bons os recursos computacionais disponibilizados. A maioria os considerou ótimos ou satisfatórios, com aproximadamente 64% entre os concedentes e 71% entre os convenentes (Figura 7).

Figura 7 – Como você classifica os recursos computacionais (computador, acesso à internet, impressora etc.) disponibilizados?

229. Um dado positivo sobre o sistema Siconv é que há correlação próxima entre a percepção da velocidade de conexão à internet (Figura 8) e a velocidade do Portal dos Convênios (Figura 9). Ou seja, na opinião dos respondentes, o sistema Siconv não piora significativamente a rapidez da conexão já disponível. Em outros termos, quando considerada lenta, a resposta do Siconv nada mais é do que a utilização de uma conexão de baixa qualidade.

Figura 8 – Como você classifica a velocidade de navegação na internet (acesso a sites em geral) da sua organização?

Figura 9 – Quanto ao tempo de resposta do Siconv, como você classifica sua velocidade?

6.3 Treinamento e manuais de usuário

230. Verificou-se percentual alto de usuários que nunca receberam qualquer tipo de treinamento (aproximadamente 47%), conforme Figura 10. Dos que foram treinados, os usuários concedentes têm opinião mais crítica sobre a qualidade dos treinamentos recebidos (Figura 11).

Figura 10 – Qual o tipo de treinamento que você recebeu para utilizar o Siconv?

Figura 11 – Como você classifica o treinamento recebido para a utilização do Siconv?

231. A deficiência nos treinamentos é, de certa forma, compensada pela disponibilização dos manuais de usuário. Aproximadamente metade dos usuários concedentes os classifica como muito bons ou bons. Já entre os convenentes, esse índice alcança respeitáveis 65% (Figura 12).

Figura 12 – Como você classifica os manuais do Siconv?

6.4 Percepção de erros e facilidade no uso do sistema

232. Como meio de aferir a usabilidade do sistema, do ponto de vista do usuário, o formulário questionou acerca da facilidade no uso das interfaces do sistema. Novamente o usuário concedente foi mais crítico. Percentual de 33% considerou de fácil ou muito fácil interpretação as interfaces do sistema, ante 40% dos convenentes. Entretanto, a maioria, em ambas as pesquisas, considerou que o sistema ainda tem a evoluir nessa área: a resposta “regular” foi a mais escolhida (45%), conforme Figura 13.

Figura 13 – Como você classifica a facilidade no uso da interface do Siconv?

233. De modo a identificar quais módulos ou funcionalidades eram mais difíceis de utilizar, a questão 16 do formulário listou opções, as quais podiam ser escolhidas cumulativamente. A esse respeito, verificou-se que os convenentes indicaram fortemente o módulo “prestação de contas”. Já a resposta dos concedentes foi mais equilibrada: “acompanhamento e fiscalização” e “análise e pareceres do plano de trabalho” também receberam muitas indicações (Figura 14). As dificuldades com prestação de contas se coadunam com o expressivo quantitativo de contas não analisadas, observado com dados obtidos do DW-Siconv, conforme Tabela 15 constante do Anexo deste relatório.

Figura 14 – Quais são os módulos do Siconv que você tem maior dificuldade em utilizar?

234. Uma das respostas mais negativas apresentada foi sobre a percepção de erros do sistema. Quase 40% dos usuários concedentes consideraram que o sistema apresenta erros frequentemente ou quase sempre. Os usuários convenentes apresentaram resposta semelhante (Figura 15). Para as duas pesquisas, a opção regular (esporadicamente, o que não compromete a eficiência do trabalho) foi a mais escolhida (41%).

Figura 15 – Com que frequência você se depara com erros e falhas no Siconv?

235. De modo a identificar quais módulos ou funcionalidades apresentam mais erros, a questão 14 do formulário listou opções, as quais podiam ser escolhidas cumulativamente. Os usuários concedentes se dividiram. Foram os mais respondidos “prestação de contas”, “análises e pareceres do plano de trabalho” e “acompanhamento e fiscalização”. Nesse ponto, nota-se grande diferença entre as respostas dos dois grupos. Os convenentes foram incisivos, concentrando suas respostas nos módulos “prestação de contas” e “análises e pareceres do plano de trabalho” (Figura 16).

Figura 16 – Quais são os módulos do Siconv que apresentam mais erros?

236. De forma complementar, cerca de 30% dos usuários responderam que frequentemente não sabem o que preencher nos campos do sistema ou não sabem ou não entendem o que devem preencher. Provavelmente, a incidência de erros seja agravada por isso, além da necessidade de apurações especiais (Figura 17).

Figura 17 – Você entende completamente o significado das informações pedidas pelo Siconv?

6.5 Ferramentas gerenciais

237. Algo que foi relatado com veemência pelos usuários ainda durante a fase de planejamento da auditoria foi a dificuldade que usuários com muitos convênios tinham de gerenciá-los. Após análise das regras de negócio e de consultas no ambiente de produção, a equipe se convenceu dessa dificuldade relatada.

238. Quando se têm muitos convênios, é desgastante e trabalhoso saber apenas pelo Siconv que ações devem ser tomadas, em que estados estão os convênios gerenciados e que ações foram recentemente tomadas pelos usuários convenentes.

239. Embora iniciativas como o DW-Siconv mereçam ser louvadas, bem como a disponibilização de aplicativos complementares, entende-se ainda não ser suficiente ante as necessidades dos usuários.

240. Nesse sentido, mais da metade dos usuários concedentes ou não encontraram ferramentas gerenciais ou conhecem sua existência, mas não usam. Apenas 4% disseram acessar com frequência tais ferramentas.

Figura 18 – Você conhece as ferramentas que permitem a geração de informações gerenciais do Siconv?

241. Entre os usuários convenentes, os índices foram um pouco melhores, mas o nível de utilização continua baixo (Figura 18).

242. Sobre esse quesito, nota-se correlação com a quantidade de convênios gerenciados. O percentual de concedentes que considera as informações gerenciais do Siconv ruins ou péssimas supera os 30%. Assim, nesse item, nota-se que o problema é mais relacionado aos usuários concedentes, cuja avaliação positiva (ótimo ou bom) é de 40%, ante 55% dos convenentes (Figura 19).

Figura 19 – Como você classifica as informações gerenciais disponíveis pelo Siconv?

243. Em pergunta correlata, para avaliar com mais profundidade a ausência dessas funcionalidades no sistema Siconv, foi perguntado aos usuários se eles mantinham algum registro eletrônico paralelo (outro sistema, planilha eletrônica etc.). A maioria dos usuários respondeu que necessitava de registros paralelos ou pela falta de informações disponíveis no Siconv ou pela falta de informações gerenciais, conforme Tabela 6.

Tabela 6 – Necessidade de registros paralelos ao sistema Siconv

Pergunta

Opção

%Concedentes

Você mantém algum registro eletrônico paralelo ao Siconv (outro sistema, planilha eletrônica etc.)?

Sim, porque preciso de outras informações não disponíveis no Siconv.

36

Sim, porque o Siconv não me oferece informações gerenciais dos meus convênios/contratos de repasse/termos de parceria.

28

Não, mas pretendo criar outro sistema ou planilha, pois as informações atuais do Siconv não são suficientes.

7

Não, o Siconv me atende.

14

Não responderam

15

244. Pelos dados apresentados, essa é uma área que precisaria de estudo da SLTI, inclusive com um levantamento das necessidades de vários usuários, de órgãos distintos. Com isso, seria possível desenvolver ferramentas de acompanhamento e gerenciamento úteis à maioria dos usuários.

6.6 Importância do sistema e satisfação em seu uso

245. Uma resposta consolidadora acerca da satisfação dos usuários com o sistema Siconv pode ser observada na Figura 20.

Figura 20 – Atualmente, qual o seu nível geral de satisfação com o Siconv?

246. Os dados mostram que os usuários, de ambos os grupos, compreenderam a importância da existência do sistema e sua filosofia, com respostas negativas em baixa proporção. O grupo de usuários muito insatisfeitos foi de apenas 4% entre os convenentes e de 6% entre os concedentes. Ou seja, nos termos do questionário aplicado, é muito baixo o percentual de usuários que “preferiam não utilizar o sistema”. A maior parte respondeu estar “parcialmente satisfeita” com o sistema, ou seja, identifica-se que aproximadamente 50% dos respondentes, nos termos da pesquisa, considera que o “Siconv ainda tenha que evoluir, embora a ideia de sua criação tenha sido importante”, o que, para um sistema ainda em desenvolvimento, pode ser considerado positivo.

Causas

a) não identificadas.

Efeitos e riscos decorrentes da manutenção da situação encontrada

a) necessidade de registros paralelos;

b) risco de perda de eficiência, em razão da necessidade de se realimentar informações de/para outros sistemas e pela falta de funcionalidades típicas dos usuários;

c) cadastros errados, o que pode demandar apurações especiais;

d) falhas nas prestações de contas, acompanhamento e fiscalização de convênios e análise de propostas de trabalho;

e) ocorrência de fraudes e desvios de recursos públicos na execução convênios e outros repasses.

Conclusão

247. Verificou-se, por meio da aplicação da pesquisa, que grande parte dos usuários do sistema Siconv (cerca de 75%) entende a importância do sistema e se encontra satisfeito ou parcialmente satisfeito com seu andamento (itens 247 e 247).

248. Outro dado observado sobre o sistema é que este não compromete a velocidade de resposta dos usuários. Em geral, segundo os usuários respondentes, ele acompanha a velocidade geral de conexão à internet, com leve piora (item 230).

249. Os manuais de usuário apresentaram avaliação satisfatória, mitigando o baixo nível de treinamento formal recebido pelos usuários (231 e 232).

250. Em geral, os usuários de órgãos concedentes se mostraram mais críticos ao sistema, provavelmente por apresentarem mais usuários com alta carga de trabalho (item 226).

251. Segundo os usuários, podem ser observadas oportunidades de melhoria na usabilidade do sistema e no entendimento de que informações devem ser inseridas, como uma forma de diminuir a quantidade de apurações especiais (item 237).

252. É possível observar que alguns módulos são mais criticados ou se mostraram mais difíceis de serem utilizados, especialmente “prestação de contas” (itens 234 e 236). A percepção relativamente alta de ocorrência de erros também pode ser fruto das constantes alterações apresentadas no sistema, além do natural processo de aperfeiçoamento que um sistema em desenvolvimento apresenta (item 235).

253. Foi observada a necessidade de registros paralelos, pela ausência de informações gerenciais no sistema Siconv e também pela ausência de informações necessárias aos usuários (itens 241 e 243).

254. Foram enviados os dados e sugestões apresentados à SLTI. Recomenda-se sua análise, bem como acompanhamento futuro por outras pesquisas, de modo que se possa melhorar os indicadores que apresentaram respostas negativas.

Propostas de encaminhamento

255. Encaminhar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação os dados obtidos na pesquisa de opinião com usuários de órgãos e entidades concedentes e convenentes, inclusive acompanhado das sugestões apresentadas.

256. Recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação que:

256.1. estude a possibilidade de realização de pesquisas de usuários periódicas, de modo a aferir a percepção dos usuários sobre o sistema Siconv, procurando melhorar os indicadores negativos obtidos, com aferição em pesquisas subsequentes.

Benefícios esperados

a) maior eficiência na utilização do sistema, com menor taxa de erros;

b) atenção maior nas área mais sensíveis, na opinião do usuário;

c) maior utilização do sistema e apoio institucional;

d) diminuição na ocorrência de fraudes e desvios de recursos públicos destinados a repasses voluntários.

7 ANÁLISE DOS COMENTÁRIOS DOS GESTORES

257. Nos termos do Manual de Auditoria Operacional, aprovado pela Portaria Segecex/TCU 4/2010, a versão preliminar do relatório (peça 62) da auditoria operacional realizada no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (Siconv) foi remetida à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI), por meio do Ofício 483-2012-TCU/Sefti (peça 67), com a finalidade de se obter os comentários e sugestões dos gestores referentes às questões analisadas por este Tribunal.

258. Por meio do Ofício 1768/DeGST/SLTI-MP, de 15/6/2012 (peça 68), foram encaminhadas as considerações dos gestores do Siconv a respeito do citado relatório preliminar, as quais serão analisadas no presente capítulo.

Achado 3.1 - Falhas na Comissão Gestora do Siconv

Comentário

259. A SLTI informou que a ausência de representatividade das instituições mandatárias da União na Comissão Gestora do Siconv não concorreu para a tomada de decisões quanto ao desenvolvimento do Siconv. Informou, adicionalmente, que essas instituições e outros órgãos sempre foram consultados quando da implantação de novos módulos ou evoluções no sistema (peça 68, p. 1):

Com relação ao apontamento constante do item 269.2, entendo que a ausência de representatividade das instituições mandatárias da União na Comissão Gestora do SICONV não concorreu para a tomada de decisões quanto ao desenvolvimento do SICONV. Além disso, faz-se necessário esclarecer que essas instituições, e também outros órgãos, sempre foram consultados quando da implantação de novos módulos e/ou evoluções no Sistema.

Análise

260. Conforme apontado na seção 3.1 do relatório preliminar de auditoria (peça 62, p. 15-17), as instituições mandatárias da União são fundamentais para o êxito da sistemática de transferências voluntárias em âmbito federal.

261. Sua função extrapola a mera intermediação bancária. Essas instituições são também incumbidas de acompanhar a execução dos contratos de repasse, ou seja, das transferências voluntárias relacionadas a obras e outros serviços de engenharia.

262. Embora a SLTI se pronuncie pela ausência de maiores problemas, a equipe percebeu, nas outras partes envolvidas, descontentamento com o relacionamento disponível, mesmo considerando que certo nível de atrito é inevitável em um projeto dependente da colaboração de vários atores para seu êxito.

263. Não fez parte da corrente auditoria identificar os casos concretos em que problemas ocorreram. A identificação se deu do ponto de vista formal, ou seja, ausência de atores fundamentais em uma instância constituída para adequar as expectativas e requisitos dos envolvidos. A motivação para a abordagem surgiu com entrevistas, ainda durante a fase de planejamento, posteriormente ratificadas por um dos atores envolvidos (peça 30).

264. Nesse sentido, a recomendação proposta apontou “indícios de má governança na condução do desenvolvimento do sistema Siconv” e foi direcionada à Casa Civil da Presidência da República para que apure os indícios e que torne o gerenciamento do Siconv mais harmônico e, portanto, mais eficiente. A instância disponível atualmente (Comissão Gestora do sistema Siconv) pode ser reformada para este fim, conforme foi incluído no comando.

Achado 5.1 – Impossibilidade/dificuldade da sociedade em pesquisar informações sobre convênios

Comentário

265. Com relação à proposta de recomendação do item 269.14 do relatório preliminar, compostas dos subitens 1 a 8, a SLTI informou a existência da funcionalidade “extratores de dados”, de livre acesso, que contém informações gerenciais das transferências voluntárias realizadas pelo Siconv (peça 68, p. 3).

266. Também mencionou que está prevista a disponibilização de todas as informações da execução e prestação de contas das transferências voluntárias, quais sejam: licitações realizadas com todos os licitantes participantes, contratos, documentos liquidados, pagamentos realizados etc. (peça 68, p. 3).

267. Outras possibilidades, segundo o gestor, são: acesso aos chamamentos públicos realizados pelos órgãos concedentes; cotações prévias realizadas pelas entidades privadas sem fins lucrativos; e entidades aptas a celebrar convênios por área e subárea de atuação (peça 68, p. 3).

268. Por fim, a SLTI argumentou que a disponibilização de informações no Siconv é um compromisso firmado pelo governo brasileiro na parceria para o Governo Aberto – Open Government Partnership (OGP), o que inclui a disponibilização de interfaces de consulta à Infraestrutura Nacional de Dados Abertos (INDA).

Análise

269. A argumentação sobre a existência da funcionalidade “extratores de dados” já era conhecida pela equipe à época do planejamento da auditoria.

270. A escolha por abordar o tema foi decorrente das dificuldades que a equipe teve para simular consultas típicas de usuários do controle social, o qual se presume ser detentor de conhecimentos básicos de tecnologia da informação.

271. A problemática já havia sido analisa no relatório de auditoria preliminar:

184. A atual sistemática não permite que usuários de razoável conhecimento de navegação de sítios possam obter informações típicas do controle social. Embora louvável, a disponibilização de extratores de dados não supre as profundas carências de transparência que o Siconv atualmente apresenta. A disponibilização de informações deve ser focada no usuário de conhecimentos básicos de tecnologia da informação. Além disso, usuários com velocidade reduzida teriam dificuldades de obter a base completa dos extratores, de aproximadamente 400MB em arquivos compactados, necessários para executar os onze aplicativos necessários (um para cada grupo de dados).

185. O controle social ocorre de forma difusa com muitos cidadãos atuando, mas cada um com um interesse específico em face de sua realidade local. A ferramenta pública de transparência do Siconv deve permitir que o cidadão identifique imediatamente o convênio pelo qual está interessado com o mínimo de informações possíveis a partir de seu conhecimento, tais como parte do nome do convenente e município de execução. Nesse sentido, não é razoável exigir que o cidadão baixe uma base completa de convênios para que obtenha informação de um ou outro convênio específico. (grifamos)

272. O comprometimento do gestor da SLTI com os preceitos do OGP é louvável, inclusive com a disponibilização das interfaces mencionadas. Todavia, para o presente momento, considera-se a recomendação ainda válida, em face do quadro atual.

273. Nesse sentido, o monitoramento futuro do acórdão a ser prolatado poderá avaliar a solução a ser disponibilizada e o atendimento ao controle social, razão maior da proposta em análise.

Conclusão

274. O sistema Siconv demanda grande quantidade de integrações com sistemas de outros órgãos ou entidades. Também a sistemática atualmente empregada pela União para acompanhamento e fiscalização de contratos de repasse é muito relacionada com as instituições mandatárias da União (itens 261 e 262).

275. A recomendação sobre os indícios de má governança na condução do desenvolvimento do sistema Siconv se devem à ausência formal de representante das instituições mandatárias da União na Comissão Gestora do Siconv, bem como pela importância destas para o êxito da sistemática de transferências voluntárias em âmbito federal (item 265).

276. A funcionalidade de extratores de dados não é suficiente para atender os pressupostos de transparência necessários ao controle social, como havia sido analisado no relatório preliminar. A disponibilização de interfaces de consultas é louvável, mas não retira a pertinência atual da proposta de recomendação apresentada (itens 272 e 273).

277. Os demais comentários da SLTI sobre as propostas de encaminhamento apresentadas foram no sentido de acatar os textos sugeridos.

278. Não foi necessária qualquer alteração no conteúdo do relatório preliminar, exceto a presente seção (capítulo 7).

8 CONCLUSÃO

279. O Sistema de Gestão de Convênios e Contrato de Repasse (Siconv), também referenciado como Portal dos Convênios (www.convenios.gov.br), é o principal sistema utilizado pelo Executivo Federal para a transferência de recursos voluntários a estados, Distrito Federal, municípios e entidades privadas sem fins lucrativos (item 4).

280. Sob a modalidade auditoria operacional, o trabalho se concentrou em três áreas principais (gestão do Siconv e monitoramento técnico; regras de negócio e documentação de engenharia de software; e transparência e usabilidade), além de pesquisa de opinião com usuários de órgãos e entidade concedentes e convenentes. Assim, o trabalho foi dividido em quatro partes (itens 10, 11 e 22).

281. A equipe identificou que a ausência de representante das instituições mandatárias da União, responsáveis pela abertura das contas correntes específicas e pelo acompanhamento e fiscalização dos contratos de repasse, pode ter contribuído para atrasar o desenvolvimento do sistema Siconv, uma vez que alterações neste sistema podem apresentar alto impacto nos sistemas dessas instituições, bem como em seus processos de trabalhos. Outro grupo, igualmente importante para o êxito do Siconv, é o das grandes repassadoras de recursos. Para este grupo também foram identificadas divergências no relacionamento com o MP (itens 75 e 76).

282. Outros fatores que contribuíram para o índice de implantação dos módulos do sistema abaixo do esperado foram: adoção de framework de desenvolvimento ainda imaturo (MDArt); mudança de desenvolvedor; elevado número de apurações especiais; grande quantidade de interfaces com outros sistemas; alterações recentes na legislação; e, ainda, equívocos na forma de remuneração do Serpro (itens 107, 108, 109 e 110).

283. Sobre a documentação de engenharia de software, foi identificada a incompatibilidade entre o dicionário de dados e o modelo de dados, bem como ausência de matriz de incompatibilidade entre os perfis do sistema. Sobre a auditabilidade do Siconv, há funcionalidades previstas ainda não disponíveis, especialmente aquelas relacionadas à verificação de alterações realizadas nos dados do convênio/contrato de repasse ou termo de parceria em que é impossível ao usuário saber o que foi alterado, por quem e quando, comprometendo a confiabilidade do usuário nas informações apresentadas (itens 136, 137 e 138).

284. Da análise da documentação de engenharia de software, foi possível observar diversas oportunidades de melhoria relacionadas à pesquisa em bases de dados ou serviços web, os quais atualmente demandam grande esforço para recebimento e verificação dos requisitos necessários, tais como certidões negativas (item 164). Também foram verificadas incompatibilidades entre os requisitos da legislação e incompletude da documentação de engenharia de software para funcionalidades referentes à prestação de contas e tomada de contas especial (item 166). Outro ponto a considerar é o não atendimento aos subitens 9.1.1, 9.1.2 e 9.1.3 do Acórdão 2.066/2006-Plenário (item 167).

285. O Siconv ainda não ajuda os gestores concedentes no processo de seleção de proponentes. Considera-se grave não haver consulta às principais ocorrências de um convenente ou ao seu histórico de trabalho. Também não existem indicadores de eficiência e eficácia para aferição da qualidade técnica e operacional dos candidatos (item 165).

286. Acerca da usabilidade do sistema, foram identificadas oportunidades de melhoria, como a limitação do tamanho de upload de arquivos e a impossibilidade de retorno de funcionalidades sequenciais (item 214). A relevante quantidade de apurações especiais poderia ser reduzida com a disponibilização de funcionalidades de correção e estorno (item 215).

287. Identificaram-se graves deficiências nas funcionalidades disponíveis para controle social (usuários sem autenticação), o que contraria a transparência pública e a Lei 12.527/2011 (itens 191, 192 e 193).

288. O resultado integral da pesquisa de opinião com usuários de órgãos e entidades concedentes e convenentes foi encaminhado ao Ministério do Planejamento, o que inclui críticas, sugestões e comentários, os quais poderão subsidiar futuras ações no sistema Siconv e na sistemática de transferências voluntárias (item 255).

289. Ademais, versão preliminar do relatório de auditoria foi enviada ao gestor. A análise dos comentários do gestor foi realizada no Capítulo 7.

290. Como benefícios do presente trabalho incluem-se diversas propostas de recomendação para melhorias no gerenciamento do sistema Siconv e em suas funcionalidades, possibilitando o incremento da economia, eficiência, eficácia e efetividade desse sistema.

9 PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

291. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, com as seguintes propostas:

291.1. Recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação que:

291.2. estude os indícios de má governança na condução do desenvolvimento do sistema Siconv, pela ausência de representatividade das instituições mandatárias da União em decisões que afetam a condução dos convênios e contratos de repasse, o que pode ser reduzido com a inclusão de representante dessas instituições na Comissão Gestora do sistema Siconv, de modo a mitigar o risco de que decisões inadequadas para o êxito do sistema e da sistemática de transferências voluntárias sejam tomadas sem a opinião desses atores, como recomendam as boas práticas do Cobit 4.1, objetivos de controle ME4.3 – Entrega de valor e PO10.4 – Comprometimento das partes interessadas (item 77.1);

291.3. mantenha o dicionário de dados compatível com o modelo de dados do sistema Siconv, de modo a tornar manutenções evolutivas e corretivas mais eficientes, melhorando o entendimento das equipes envolvidas sobre o sistema, como recomenda o Cobit 4.1, objetivos de controle AI2.7 e AI6.5 (item 139.1);

291.4. elabore e revise periodicamente um mapa contendo as atividades e perfis de usuários conflitantes no âmbito do sistema Siconv, implementando mecanismos de controle que garantam a efetiva aplicação dessas restrições e realize um processo de verificação periódica da base de usuários com vistas a identificar, analisar e corrigir casos de usuários cadastrados em desconformidade com essas regras, de acordo com as recomendações do item 10.1.3 da Norma NBR ISO/IEC 27.002:2005 (item 139.2) ;

291.5. elabore documentação de engenharia de software que atenda aos requisitos de auditabilidade do sistema Siconv, implementando-as de tal modo que torne segura a identificação dos usuários nas transações, por meio de atributos como CPF, timestamp e IP da máquina de acesso, como recomenda o objetivo de controle AI2.3 – Controle e auditabilidade do aplicativo, do Cobit 4.1 (item 139.3);

291.6. ao desenvolver ou manter funcionalidades de exibição de histórico de transações acessíveis aos usuários por meio do próprio sistema, a exemplo das funcionalidades F3.6, F4.5, F8.5, F11.5, F11.6, F11.7 e F11.8, previstas no Documento de Visão, defina funcionalidades em que seja possível a identificação de alterações nos conteúdos correspondentes com identificação de autor, de tal modo que seja possível ao usuário identificar alterações feitas por terceiros que possam comprometer a execução do ciclo da transferência voluntária ou que tenham sido realizadas de má-fé, como recomendado no objetivo de controle AI2.3 – Controle e auditabilidade do aplicativo, do Cobit 4.1 (item 139.4);

291.7. em atenção ao princípio constitucional da eficiência, implemente rotina de pesquisa automática em bases de dados de membros do poder e de servidores públicos, conforme requisitos do art. , II do Decreto 6.170/2007, de modo a reduzir a carga de trabalho de seus usuários e mitigando a possibilidade de erros e fraudes em sua utilização (item 168.1);

291.8. em atenção ao princípio constitucional da eficiência, implemente rotina de pesquisa automática em sistemas ou serviços web aos seguintes requisitos da Portaria Interministerial 507/2011, de modo a reduzir a carga de trabalho de seus usuários e mitigando a possibilidade de erros em sua utilização (item 168.2):

291.8.1 certificado de regularidade previdenciária (CRP), disponível no sítio do Ministério da Previdência Social (art. 38, inciso II);

291.8.2 certidão conjunta de débitos relativos a tributos e contribuições federais e à dívida ativa da União (art. 38, inciso III);

291.8.3 certidão negativa de débito da Secretaria da Receita Federal do Brasil (art. 38, inciso IV);

291.8.4 regularidade no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal (Cadin), mantido pelo Banco Central do Brasil (art. 38, inciso V);

291.8.5 regularidade no Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), mantido pela Caixa Econômica Federal (art. 38, inciso VI);

291.8.6 regularidade quanto à prestação de contas de recursos federais repassados anteriormente, mantido pelo sistema Siafi (art. 38, inciso VII);

291.8.7 regularidade em relação à adimplência financeira em empréstimos e financiamentos concedidos pela União, expedido pela Secretaria do Tesouro Nacional (art. 38, inciso VIII);

291.8.8 aplicação mínima na área de educação, expedido pelo Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação – Siope (art. 38, inciso IX);

291.8.9 aplicação mínima na área de saúde, expedido pelo Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde – Siops (art. 38, inciso X);

291.8.10 publicação do Relatório de Gestão Fiscal (RGF), comprovado pelo Sistema de Coleta de Dados Contábeis dos Entes da Federação – Sistn (art. 38, inciso XI);

291.8.11 encaminhamento dos demonstrativos contábeis para consolidação das contas dos entes da Federação, comprovado pela Secretaria do Tesouro Nacional (art. 38, inciso XIII);

291.8.12 publicação do Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO), comprovado pelo Sistema de Coleta de Dados Contábeis dos Entes da Federação – Sistn (art. 38, inciso XIV);

291.8.13 regularidade quanto ao pagamento de precatórios judiciais, de acordo com o Cadastro de Inadimplentes do Conselho Nacional de Justiça – Cedin (art. 38, inciso XVI).

291.9. ao especificar as funcionalidades do módulo de prestação de contas do sistema Siconv, atente aos seguintes requisitos disciplinados na Portaria Interministerial 507/2011 (item 168.3):

291.9.1 possibilidade de registro da inadimplência no Siconv por omissão na prestação de contas (art. 72, § 3º);

291.9.2 adição de documentos que contenham justificativas e medidas adotadas, a serem inseridos no Siconv (art. 72, § 7º);

291.9.3 suspensão do registro de inadimplência quando o atual responsável comunicar as medidas adotadas quanto ao administrador faltoso (art. 72, § 8º);

291.9.4 notificação prévia do convenente sobre as irregularidades apontadas (art. 72, § 9º);

291.9.5 registro de inadimplência deverá esperar 45 dias para ser efetivado após notificação prévia (art. 72, § 11).

291.10. ao especificar as funcionalidades do módulo de tomada de contas especial do sistema Siconv, atente aos seguintes requisitos disciplinados na Portaria Interministerial 507/2011 (item 168.4):

291.10.1 possibilidade de inscrição de inadimplência no Siconv (art. 82, § 3º, I);

291.10.2 registro dos causadores do dano ao erário na conta “Diversos responsáveis” do Siafi (art. 82, § 3º, I).

291.11. atualize a documentação de engenharia de software para que contenha o requisito de transferência de informações relativas à movimentação de conta bancária, a serem providenciadas pelas instituições financeiras, em atendimento à Portaria Interministerial 507/2011, art. 64, § 2º, III (item 168.5).

291.12. disponibilize aos usuários do sistema Siconv histórico de trabalho dos convenentes, especialmente das entidades privadas sem fins lucrativos, como apoio e suporte ao processo de escolha de proponentes, em que seja possível a obtenção tempestiva de informações relevantes desses entes, tais como (item 168.6):

291.12.1 omissão no dever de prestar contas;

291.12.2 descumprimento injustificado do objeto de convênios, contratos de repasse ou termos de parceria;

291.12.3 desvio de finalidade na aplicação dos recursos transferidos;

291.12.4 ocorrência de dano ao erário, ou prática de outros atos ilícitos na execução de convênios, contratos de repasse ou termos de parceria;

291.12.5 histórico de convênios/contratos de repasse executados;

291.12.6 outras informações relevantes ao processo de seleção de proponentes;

291.12.7 outras informações impeditivas de celebração de convênios/contratos de repasse e termos de parceria.

291.13. defina indicadores objetivos de eficiência e eficácia para aferição da qualificação técnica e da capacidade operacional dos convenentes, de modo que essas informações possam ser utilizadas como critério na seleção dos proponentes, em consonância ao Decreto 6.170/2007, art. , caput, utilizando informações oriundas dos próprios gestores concedentes ou retiradas diretamente do sistema, a exemplo das informações sugeridas na recomendação anterior (item 168.7).

291.14. disponibilize consultas específicas no sistema Siconv, em área de livre acesso para possibilitar o controle social , em obediência aos preceitos da Lei 12.527/2011, § 3º, I, considerando necessidades como pesquisas por (item 194.1):

291.14.1 nome do convenente (município, estado ou organização não governamental);

291.14.2 unidade gestora (Uasg);

291.14.3 número do convênio/contrato de repasse ou termo de parceria;

291.14.4 dados específicos de um convênio (número de processo, objeto, valores de repasse, valores de contrapartida, valor total de recursos, notas de empenho, ordem bancária, período de vigência, entre outros);

291.14.5 município de execução;

291.14.6 situação do convênio;

291.14.7 convênios celebrados por entes inadimplentes;

291.14.8 fornecedores (beneficiários de pagamentos).

291.15. estude a possibilidade de ampliação do atual limite máximo de tamanho de arquivos para upload no sistema Siconv (1MB), de modo a propiciar maior eficiência no uso do sistema, bem como se adequar aos limites utilizados por sistemas congêneres, de modo a tornar a experiência de utilização do sistema Siconv mais facilitada (item 217.1).

291.16. implemente funcionalidades que permitam ao usuário retorno em operações sequenciais, de modo que seja possível retornar às telas iniciais de uma funcionalidade para complementação ou correção de informações, em atendimento ao princípio da eficiência e à diretriz 1.14 da Cartilha de Usabilidade do Governo Eletrônico, versão 1.2 (item 217.2).

291.17. defina plano de redução de apurações especiais realizadas no sistema Siconv, a ser avaliado periodicamente, com metas, de modo a reduzir paulatinamente o expressivo número de operações diretas no banco de dados, criando soluções ou funcionalidades para mitigar esse tipo de necessidade, como funcionalidades de retificação de eventos que permitam que os próprios usuários efetuem alterações no sistema, em atenção às boas práticas e ao princípio constitucional da eficiência, previsto no caput do art. 37 da Constituição Federal/1988 (item 217.3).

291.18. estude a possibilidade de realização de pesquisas de usuários periódicas, de modo a aferir a percepção dos usuários sobre o sistema Siconv, procurando melhorar os indicadores negativos obtidos, com aferição em pesquisas subsequentes (item 257.1).

292. Dar ciência à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação sobre a seguinte impropriedade:

292.1. que a definição de framework de desenvolvimento de software, bem como a definição da arquitetura de solução de tecnologia da informação, sem a realização de estudo de pertinência e viabilidade técnica e financeira, identificado no desenvolvimento do Siconv, afronta o disposto na Lei 8.666/1993, art. 15, I c/c Instrução Normativa – MP/SLTI 4/2010 art. 13, II (item 111.1).

293. Encaminhar, para ciência, cópia deste Acórdão, do voto e do relatório que o fundamentarem à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

294. Encaminhar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação os dados obtidos na pesquisa de opinião com usuários de órgãos e entidades concedentes e convenentes, inclusive acompanhados das sugestões apresentadas (item 256).

295. Encaminhar cópia do Acórdão, bem como do voto e do relatório que o fundamentarem, à Casa Civil da Presidência da República, à Comissão Gestora do Siconv e à Controladoria-Geral da União.

296. Arquivar os presentes autos.”

3. Os dirigentes da Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação manifestaram-se de acordo com a proposta da equipe de auditoria.

É o relatório.

VOTO

Trata-se de auditoria operacional (nono tema de maior significância de 2011 – TMS-9/2011), cujo objeto foi auditar o Sistema de Convênios do Governo Federal – Siconv. A auditoria verificou o atendimento dos normativos federais que regulamentam convênios, contratos de repasses e termos de parceria, do ponto de vista de tecnologia da informação – TI. Abordou também, aspectos operacionais relacionados a TI.

2. O Siconv, também conhecido como Portal dos Convênios (www.convenios.gov.br), foi criado pelo Decreto 6.170/2007, que regulamenta os convênios, contratos de repasse e termos de cooperação celebrados pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal com órgãos ou entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos, para execução de programas, projetos e atividades de interesse recíproco que envolvam a transferência de recursos oriundos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União. O uso do Siconv na gestão das referidas transferências é obrigatório (Lei de Diretrizes Orçamentárias – Lei 12.465/2012, art. 19).

3. A edição do Decreto 6.170/2007, em substituição à instrução normativa da STN 01/1997, foi fomentada por este Tribunal ao determinar, no acórdão 2.066/2006-Plenário, que o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão realizasse estudos técnicos para implementação de sistema de informática em plataforma web que permitisse acompanhamento on-line de todos os convênios e do qual constassem objeto, plano de trabalho, custos, cronogramas e outros dados.

4. O sistema é administrado pela Comissão Gestora do Siconv, órgão central criado para esse fim, cuja secretaria-executiva é exercida pela Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – SLTI/MPOG. No que se refere à parte técnica, o desenvolvimento, a manutenção e a produção do Siconv são providos pelo Serviço Federal de Processamento de Dados – Serpro.

5. A Portaria Interministerial 507/2011 (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Ministério da Fazenda e Controladoria-Geral da União), em seu art. 3º, informa que o Siconv é um sistema em que as transferências voluntárias serão realizadas e não simplesmente registradas, ou seja, cabe ao Siconv a operacionalização do ciclo desses repasses:

“Os atos e os procedimentos relativos à formalização, execução, acompanhamento, prestação de contas e informações acerca de tomada de contas especial dos convênios e termos de parceria serão realizados no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse - SICONV, aberto à consulta pública, por meio do Portal dos Convênios.”

6. A citada portaria trouxe importante inovação ao estabelecer prazos para implantação de módulos do Siconv.

7. O fluxo básico do sistema envolve: (i) divulgação de programa por uma entidade que deseja transferir recursos (concedente); (ii) apresentação de propostas pelos candidatos, chamados de proponentes (os quais podem ser entes estaduais, municipais ou entidades privadas sem fins lucrativos); (iii) celebração do convênio (após o que o proponente é chamado de convenente); (iv) publicação do convênio; (v) acompanhamento e fiscalização; e (vi) prestação de contas.

8. A presente auditoria teve dois focos: i) análise da documentação de engenharia de software do sistema, especialmente em relação à aderência desta aos normativos vigentes e seu atendimento aos princípios que garantam transparência de informações à sociedade. De forma complementar, a equipe identificou oportunidades de melhoria na eficiência do sistema, sua usabilidade e transparência das informações; e ii) execução contratual do desenvolvimento do sistema, para identificar possíveis entraves e ineficiências no processo de desenvolvimento (o indício do tempo excessivo de desenvolvimento do sistema, o qual caminha para seu quinto ano, e ainda está com várias funcionalidades inconclusas ou não especificadas, foi a principal razão da escolha dessa linha de investigação).

9. Quanto aos critérios de auditoria adotados, ressalta-se o Cobit 4.1 (Control Objectives for Information and Related Technology), da Information Systems Audit and Control Association (Isaca), que se destina a prover um modelo de boas práticas para governança de tecnologia da informação e é amplamente adotado no mundo. Foram empregados, também, o Decreto 6.170/2007, a Portaria Interministerial 507/2011 e normas NBR ISO/IEC, especialmente a 27.002:2005, que consiste em um código de boas práticas para gestão da segurança da informação.

10. Da análise da documentação coletada, das entrevistas com usuários do sistema, do acesso à versão de produção do Siconv, ao datawarehouse (DW-Siconv) e sistema de demanda SLTI-Serpro, além da realização de pesquisa de opinião dos usuários do Siconv, encontraram-se os seguintes achados de auditoria:

a) na comissão gestora do Siconv, não estão incluídos representantes das instituições mandatárias da União (Caixa Econômica Federal e Banco do Brasil), o que pode contribuir para a ineficiência no desenvolvimento e manutenção do Siconv, assim como para prejuízos no acompanhamento e fiscalização dos contratos de repasse;

b) o desenvolvimento do Siconv não foi concluído previamente à vigência da obrigatoriedade do seu uso, que seria a partir de setembro de 2008, e continua a ocorre concomitante ao uso, em razão dos seguintes problemas:

i) escolha do framework MDArte para desenvolvimento do sistema, o que obrigou o Serpro, ao assumir em definitivo esse encargo, a especializar-se nessa tecnologia e prosseguir com ela até hoje; o uso dessa tecnologia era inédito ao Serpro e o Siconv continua sendo a única aplicação a utilizar esse framework no âmbito do Serpro;

ii) com o crescente uso do Siconv e a consequente introdução de erros em sua base de dados, o MPOG e o Serpro têm que realizar apurações especiais para corrigir esses erros, paralelamente ao seu desenvolvimento; tais apurações envolvem atividades que os próprios gestores dos convênios deveriam fazer por meio do Siconv, mas, como este não dispõe de funcionalidades para tal, a tarefa é realizada pelo MP e pelo Serpro, fazendo concorrência aos recursos humanos disponíveis para o desenvolvimento;

iii) a necessidade de interface com outros sistemas governamentais geridos por outros órgãos impõe uma agenda que deve ser negociada entre os órgãos conforme suas prioridades e disponibilidades, o que nem sempre pode atender a necessidade do MPOG; e

iv) equívocos nas cobranças dos serviços de desenvolvimento resultaram na suspensão do pagamento de seis meses do contrato, fato que ainda estava sob análise para liberação do pagamento na quantia correta, por ocasião da presente auditoria;

c) falhas nas regras de negócio e documentação do sistema, a exemplo de:

i) incompatibilidade entre o dicionário de dados disponível e o modelo de dados do Siconv;

ii) ausência de matriz que aponte incompatibilidade de execução entre os vários perfis de acesso disponíveis no sistema;

iii) ausência de documentação referente a várias necessidades de auditabilidade do sistema ou ausência de implementação de funcionalidades previstas no Documento de Visão; apesar de a funcionalidade de histórico de prestação de contas estar disponível, a mesma é falha por não permitir a recuperação de informações que foram sobrepostas e quem o fez;

d) ao analisar a aderência da documentação de engenharia de software do Siconv à luz dos principais normativos relacionados a repasses (Decreto 6.170/2007 e Portaria Interministerial 507/2011), várias oportunidades de melhoria do sistema foram identificadas, a saber:

i) necessidade de implementação de consultas com pesquisas diretas do Siconv em base de dados ou serviços web que se referem: a servidores públicos, membros de Poder, cadastro de inadimplentes em banco de dados públicos de proteção ao crédito, débitos tributários (fazendas federal e estaduais), regularidade previdenciária, fundo de garantia por tempo de serviço, Cadin, diversas exigências da Lei Complementar 101/2001 (de acordo com informações prestadas pela STN/MF) e regularidade de pagamentos de precatórios judiciais;

ii) impossibilidade de consulta às principais ocorrências de um convenente, especialmente entidades privadas sem fins lucrativos; o gestor concedente, em seu processo de escolha dos proponentes, não consegue pesquisar o histórico de ocorrências de um convenente; caso tente, terá que acessar um a um os convênios registrados e verificar o andamento do convênio; outra possibilidade para melhorar o processo de seleção de proponentes seria a criação de indicadores de eficiência e eficácia para aferição da qualidade técnica e capacidade operacional dos convenentes;

iii) para algumas funcionalidades dos módulos de prestação de contas, tomada de contas especial e transferência de informações relativas à movimentação de conta bancária, foi informado que, quando estiverem disponíveis, atenderão os critérios dos normativos que regulamentam as transferências; entretanto, não foi verificada a completude da documentação do sistema para esses casos;

iv) o Siconv ainda não atende aos seus subitens 9.1.1, 9.1.2 e 9.1.3 do acórdão 2.066/2006-Plenário (9.1.1 - existência de consultas que permitam filtros do instrumento celebrado por cidade, estado, entidade convenente, número de ajuste, objeto, dentre outros. 9.1.2 - páginas específicas consolidadoras de todos os instrumentos da administração pública federal direta e indireta com os filtros do item 9.1.1, e 9.1.3 - possibilidade de envio de denúncia aos concedentes);

e) os quatro tipos de consulta disponíveis no Portal dos Convênios, de livre acesso e facultada à sociedade, deixam a desejar porque limitam as opções de pesquisa com uso de variados filtros, inviabilizam consultas para usuários com conexões mais lentas ou com pouco conhecimento de tecnologia da informação (há disponibilização de aplicativos e bases de dados, de tamanho aproximado de 400MB), em afronta ao que determina a Lei 12.527/2011, § 3º, inc.I;

f) limitações e problemas advindos da restrição de 1MB para upload de arquivos; foram apresentados argumentos a favor do aumento e também sistemas correspondentes cujo tamanho máximo é até dez vezes maior; outro ponto a comprometer a eficiência no uso do sistema é a ausência de funções de correção e estorno, além de dificuldade em retorno em operações em etapas; há também número muito grande de apurações especiais, muitas das quais poderiam ser realizadas diretamente por usuários do sistema, desde que houvesse funcionalidades para tanto.

11. Quanto à pesquisa de opinião com usuários do Siconv (com perfis de concedente e convenente de recursos), em linhas gerais, a equipe de auditoria apurou:

a) grande parte dos usuários do sistema Siconv (cerca de 75%) entende a importância do sistema e se encontra satisfeito ou parcialmente satisfeito com seu andamento;

b) o sistema não compromete a velocidade de resposta dos usuários; em geral, segundo os usuários respondentes, ele acompanha a velocidade geral de conexão à internet, com leve piora;

c) os manuais de usuário apresentaram avaliação satisfatória, mitigando o baixo nível de treinamento formal recebido pelos mesmos;

d) os usuários de órgãos concedentes se mostraram mais críticos com o sistema, provavelmente por representarem o perfil de usuário com alta carga de trabalho;

e) observam-se oportunidades de melhoria na usabilidade do sistema e no entendimento de que informações devem ser inseridas, como uma forma de diminuir a quantidade de apurações especiais;

f) os módulos mais criticados ou que se mostraram mais difíceis de serem utilizados são os de “prestação de contas”;

g) a percepção relativamente alta de ocorrência de erros pode ser fruto das constantes alterações apresentadas no sistema, além do natural processo de aperfeiçoamento que um sistema em desenvolvimento apresenta;

h) foi observada a necessidade de registros paralelos, pela ausência de informações gerenciais no Siconv e também pela ausência de informações necessárias aos usuários; e

i) foram enviadas sugestões à SLTI pelos usuários.

12. Nos termos do Manual de Auditoria Operacional, a versão preliminar do relatório da auditoria operacional realizada no Siconv foi remetida à SLTI/MPOG para comentários e sugestões dos gestores acerca das questões analisadas pela equipe de auditoria.

13. A SLTI/MPOG acatou as propostas de encaminhamento apresentadas pela equipe de auditoria e, em síntese, ressalvou que:

i) a ausência formal de representante das instituições mandatárias da União na comissão gestora do Siconv não impede que sejam sempre consultadas, quando da implantação de novos módulos e em evoluções no sistema;

ii) existe a funcionalidade “extratores de dados”, de livre acesso, que contém informações gerenciais das transferências voluntárias realizadas pelo Siconv; está prevista a disponibilização de todas as informações da execução e prestação de contas das transferências voluntárias, quais sejam: licitações realizadas com todos os licitantes participantes, contratos, documentos liquidados, pagamentos realizados etc;

iii) estão previstas funcionalidades de acesso aos chamamentos públicos realizados pelos órgãos concedentes; cotações prévias realizadas pelas entidades privadas sem fins lucrativos; e entidades aptas a celebrar convênios por área e subárea de atuação;

iv) por fim, a SLTI argumentou que a disponibilização de informações no Siconv é um compromisso firmado pelo governo brasileiro na parceria para o Governo Aberto – Open Government Partnership (OGP), o que inclui a disponibilização de interfaces de consulta à Infraestrutura Nacional de Dados Abertos (Inda).

14. A visão de futuro do Siconv pode ser entendida como a de um processo eletrônico de todo o ciclo das transferências de recursos federais oriundos do orçamento fiscal e da seguridade social da União. Muito há que se desenvolver para que tal objetivo seja alcançado, e a presente auditoria colabora com aspectos fundamentais para implementar no Siconv preceitos de transparência e de controle social, além de mitigar fatores que comprometem a eficiência e a eficácia do sistema.

15. Finalmente, com fundamento nos achados de auditoria relatados neste voto, a unidade técnica especializada propôs recomendações e ciência a SLTI/MPOG acerca de melhorias operacionais no Siconv, que entendo pertinentes. Encaminho, ainda, cópia eletrônica integral da instrução da equipe de auditoria, assim como, de toda a documentação referente à pesquisa de opinião do Siconv a SLTI/MPOG.

Ante o exposto, VOTO por que o Tribunal adote o acórdão que submeto à deliberação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões, em 11 de setembro de 2012.

ANA ARRAES

Relatora

ACÓRDÃO Nº 2465/2012 – TCU – Plenário

1. Processo TC 034.910/2011-5.

2. Grupo I – Classe V – Relatório de Auditoria Operacional.

3. Interessado: Tribunal de Contas da União.

4. Unidade: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG.

5. Relatora: ministra Ana Arraes.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação – Sefti.

8. Advogado: não há.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria operacional para avaliar o Sistema de Convênios do Governo Federal – Siconv quanto ao atendimento dos normativos federais que regulamentam convênios, contratos de repasses e termos de parceria, do ponto de vista de tecnologia da informação.

ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão extraordinária do Plenário, ante as razões expostas pela relatora, em:

9.1. recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que:

9.1.1.estude a necessidade de inclusão de representante das instituições mandatárias da União na Comissão Gestora do sistema Siconv, de modo a mitigar o risco de que decisões inadequadas para o êxito do sistema e da sistemática de transferências voluntárias sejam tomadas sem a opinião desses atores, como recomendam as boas práticas do Cobit 4.1, objetivos de controle ME4.3 – Entrega de valor e PO10.4 – Comprometimento das partes interessadas;

9.1.2. mantenha o dicionário de dados compatível com o modelo de dados do Siconv, de modo a tornar mais eficientes as manutenções evolutivas e corretivas, melhorando o entendimento das equipes envolvidas sobre o sistema, como recomenda o Cobit 4.1, objetivos de controle AI2.7 e AI6.5;

9.1.3. elabore e revise periodicamente mapa contendo as atividades e perfis de usuários conflitantes no âmbito do Siconv, implementando mecanismos de controle que garantam a efetiva aplicação dessas restrições e a realização de processo de verificação periódica da base de usuários, com vistas a identificar, analisar e corrigir casos de usuários cadastrados em desconformidade com essas regras, de acordo com as recomendações do item 10.1.3 da Norma NBR ISO/IEC 27.002:2005;

9.1.4. elabore documentação de engenharia de software que atenda aos requisitos de auditabilidade do Siconv, implementando-as de tal modo que torne segura a identificação dos usuários nas transações, por meio de atributos como CPF, timestamp e IP da máquina de acesso, como recomenda o objetivo de controle AI2.3 – Controle e auditabilidade do aplicativo, do Cobit 4.1;

9.1.5. ao desenvolver ou manter funcionalidades de exibição de histórico de transações acessíveis aos usuários por meio do próprio sistema, a exemplo das funcionalidades F3.6, F4.5, F8.5, F11.5, F11.6, F11.7 e F11.8, previstas no Documento de Visão, defina funcionalidades em que seja possível a identificação de alterações nos conteúdos correspondentes com identificação de autor. De tal modo que seja possível ao usuário identificar alterações feitas por terceiros que possam comprometer a execução do ciclo da transferência voluntária ou que tenham sido realizadas de má-fé, como recomendado no objetivo de controle AI2.3 – Controle e auditabilidade do aplicativo, do Cobit 4.1;

9.1.6. em atenção ao princípio da eficiência, implemente rotina de pesquisa automática em bases de dados de membros do poder e de servidores públicos, conforme requisitos do art. , II do Decreto 6.170/2007, de modo a reduzir a carga de trabalho dos usuários do Sinconv e mitigar a possibilidade de erros e fraudes em sua utilização;

9.1.7. em atenção ao princípio constitucional da eficiência, implemente rotina de pesquisa automática em sistemas ou serviços web aos requisitos da Portaria Interministerial 507/2011 (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Ministério da Fazenda e Controladoria‑Geral da União), listados a seguir, de modo a reduzir a carga de trabalho dos usuários do Siconv e mitigar a possibilidade de erros em sua utilização:

9.1.7.1. certificado de regularidade previdenciária (CRP), disponível no sítio do Ministério da Previdência Social (art. 38, inciso II);

9.1.7.2. certidão conjunta de débitos relativos a tributos e contribuições federais e à dívida ativa da União (art. 38, inciso III);

9.1.7.3. certidão negativa de débito da Secretaria da Receita Federal do Brasil (art. 38, inciso IV);

9.1.7.4. regularidade no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal (Cadin), mantido pelo Banco Central do Brasil (art. 38, inciso V);

9.1.7.5. regularidade no Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), mantido pela Caixa Econômica Federal (art. 38, inciso VI);

9.1.7.6. regularidade quanto à prestação de contas de recursos federais repassados anteriormente, mantido pelo sistema Siafi (art. 38, inciso VII);

9.1.7.7. regularidade em relação à adimplência financeira em empréstimos e financiamentos concedidos pela União, expedido pela Secretaria do Tesouro Nacional (art. 38, inciso VIII);

9.1.7.8. aplicação mínima na área de educação, expedido pelo Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação – Siope (art. 38, inciso IX);

9.1.7.9. aplicação mínima na área de saúde, expedido pelo Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde – Siops (art. 38, inciso X);

9.1.7.10. publicação do Relatório de Gestão Fiscal (RGF), comprovado pelo Sistema de Coleta de Dados Contábeis dos Entes da Federação – Sistn (art. 38, inciso XI);

9.1.7.11. encaminhamento dos demonstrativos contábeis para consolidação das contas dos entes da Federação, comprovado pela Secretaria do Tesouro Nacional (art. 38, inciso XIII);

9.1.7.12. publicação do Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO), comprovado pelo Sistema de Coleta de Dados Contábeis dos Entes da Federação – Sistn (art. 38, inciso XIV);

9.1.7.13. regularidade quanto ao pagamento de precatórios judiciais, de acordo com o Cadastro de Inadimplentes do Conselho Nacional de Justiça – Cedin (art. 38, inciso XVI);

9.1.8. ao especificar as funcionalidades do módulo de prestação de contas do sistema Siconv, atente aos seguintes requisitos disciplinados na Portaria Interministerial 507/2011:

9.1.8.1. possibilidade de registro da inadimplência no Siconv por omissão na prestação de contas (art. 72, § 3º);

9.1.8.2. adição de documentos que contenham justificativas e medidas adotadas, a serem inseridos no Siconv (art. 72, § 7º);

9.1.8.3. suspensão do registro de inadimplência quando o atual responsável comunicar as medidas adotadas quanto ao administrador faltoso (art. 72, § 8º);

9.1.8.4. notificação prévia do convenente sobre as irregularidades apontadas (art. 72, § 9º);

9.1.8.5 registro de inadimplência deverá esperar 45 (quarenta e cinco) dias para ser efetivado após notificação prévia (art. 72, § 11);

9.1.9. ao especificar as funcionalidades do módulo de tomada de contas especial do sistema Siconv, atente aos seguintes requisitos disciplinados na Portaria Interministerial 507/2011:

9.1.9.1 possibilidade de inscrição de inadimplência no Siconv (art. 82, § 3º, I);

9.1.9.2 registro dos causadores do dano ao erário na conta “Diversos responsáveis” do Siafi (art. 82, § 3º, I);

9.1.10. atualize a documentação de engenharia de software para que contenha o requisito de transferência de informações relativas à movimentação de conta bancária, a serem providenciadas pelas instituições financeiras, em atendimento à Portaria Interministerial 507/2011, art. 64, § 2º, III;

9.1.11. disponibilize aos usuários do sistema Siconv histórico de trabalho dos convenentes, especialmente das entidades privadas sem fins lucrativos, como apoio e suporte ao processo de escolha de proponentes, em que seja possível a obtenção tempestiva de informações relevantes desses entes, tais como:

9.1.11.1. omissão no dever de prestar contas;

9.1.11.2. descumprimento injustificado do objeto de convênios, contratos de repasse ou termos de parceria;

9.1.11.3. desvio de finalidade na aplicação dos recursos transferidos;

9.1.11.4. ocorrência de dano ao erário, ou prática de outros atos ilícitos na execução de convênios, contratos de repasse ou termos de parceria;

9.1.11.5. histórico de convênios e contratos de repasse executados;

9.1.11.6. outras informações relevantes ao processo de seleção de proponentes;

9.1.11.7. outras informações impeditivas de celebração de convênios, contratos de repasse e termos de parceria;

9.1.12. defina indicadores da eficiência e eficácia da qualidade técnica e da capacidade operacional dos convenentes, de modo que essas informações possam ser utilizadas como critérios na seleção dos proponentes, em consonância ao Decreto 6.170/2007, art. , caput;

9.1.13. disponibilize consultas específicas no sistema Siconv, em área de livre acesso para possibilitar o controle social, em obediência aos preceitos da Lei 12.527/2011, § 3º, I, considerando a necessidade de pesquisar por:

9.1.13.1. nome do convenente (município, estado ou organização não governamental);

9.1.13.2.unidade gestora (Uasg);

9.1.13.3. número do convênio/contrato de repasse ou termo de parceria;

9.1.13.4. dados específicos de um convênio (número de processo, objeto, valores de repasse, valores de contrapartida, valor total de recursos, notas de empenho, ordem bancária, período de vigência, entre outros);

9.1.13.5. município de execução;

9.1.13.6. situação do convênio;

9.1.13.7. convênios celebrados por entes inadimplentes;

9.1.13.8. fornecedores (beneficiários de pagamentos);

9.1.14. estude a possibilidade de ampliação do atual limite máximo de tamanho de arquivos para upload no sistema Siconv (hoje de 1MB), de modo a propiciar maior eficiência no uso do sistema, bem como se adequar a limites utilizados por sistemas congêneres, e facilitar a utilização do Siconv;

9.1.15. implemente funcionalidades que permitam ao usuário retorno em operações sequenciais, de modo que seja possível retornar às telas iniciais de uma funcionalidade para complementação ou correção de informações, em atendimento ao princípio da eficiência e à diretriz 1.14 da Cartilha de Usabilidade do Governo Eletrônico, versão 1.2;

9.1.16. defina plano de redução de apurações especiais realizadas no sistema Siconv, a ser avaliado periodicamente, com base em metas, de modo a reduzir o expressivo número de operações diretas no banco de dados, criando soluções ou funcionalidades para mitigar esse tipo de necessidade, como as de retificação de eventos que permitam que os próprios usuários efetuem alterações no sistema, em atenção às boas práticas e ao princípio da eficiência;

9.1.17. estude a possibilidade de realização de pesquisas periódicas de usuários, de modo a aferir a percepção dos mesmos sobre o sistema Siconv e melhorar indicadores negativos;

9.2. dar ciência à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que a definição de framework de desenvolvimento de software, bem como a definição da arquitetura de solução de tecnologia da informação, sem a realização de estudo de pertinência e viabilidade técnica e financeira, identificado no desenvolvimento do Siconv, afronta o disposto na Lei 8.666/1993, art. 15, I c/c Instrução Normativa – MP/SLTI 4/2010 art. 13, II;

9.3. encaminhar cópia deste acórdão, do voto e do relatório que o fundamentaram, bem como os dados obtidos na pesquisa de opinião com usuários de órgãos e entidades concedentes e convenentes, inclusive acompanhados das sugestões apresentadas pelos usuários à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão;

9.4. encaminhar cópia deste acórdão, acompanhado do voto e do relatório que o fundamentaram, à Casa Civil da Presidência da República, à Comissão Gestora do Siconv e à Controladoria-Geral da União;

9.5. arquivar os presentes autos.

10. Ata nº 36/2012 – Plenário.

11. Data da Sessão: 11/9/2012 – Extraordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2465-36/12-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (Presidente), Valmir Campelo, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes (Relatora).

13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.

13.3. Ministro-Substituto presente: André Luís de Carvalho.

(Assinado Eletronicamente)

BENJAMIN ZYMLER

(Assinado Eletronicamente)

ANA ARRAES

Presidente

Relatora

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

LUCAS ROCHA FURTADO

Procurador-Geral

Disponível em: https://tcu.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/316046533/3491020115/inteiro-teor-316046635

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