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30 de Outubro de 2020
2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 8 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
03733820110
Julgamento
19 de Setembro de 2012
Relator
RAIMUNDO CARREIRO
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU__03733820110_4f283.doc
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 037.338/2011-0

GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 037.338/2011-0

Natureza: Relatório de Auditoria

Órgãos/Entidades: Controladoria-Geral da União (CGU), Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MP), Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), Centro de Comunicações e Guerra Eletrônica do Exército (CCOMGEX), Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) e Petrobras S/A

Interessado: Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti)

Advogado constituído nos autos: não há

SUMÁRIO: RELATÓRIO DE fiscalização no âmbito da Administração Pública Federal com a finalidade de compilar evidências de que os principais parâmetros definidos pelo TCU quanto às contratações de Tecnologia da Informação (TI) são viáveis e produzem bons resultados quando corretamente aplicados. DETERMINAÇÃO. levantamento dO SIGILO.

RELATÓRIO

Transcrevo a seguir o relatório da equipe de auditoria da Sefti (peça 26), cuja proposta de encaminhamento mereceu a concordância dos dirigentes da unidade técnica (peças 27 e 28):

“I Introdução

1. Trata-se de levantamento de auditoria para compilar evidências de que os principais parâmetros defendidos pelo TCU quanto às contratações de TI, especialmente aqueles constantes dos Acórdãos 786/2006 e 2.471/2008, ambos do Plenário, são viáveis e produzem bons resultados, quando corretamente aplicados. O levantamento é decorrente do Acórdão 3.185/2011-Plenário (TC 034.094/2011-3).

2. Em virtude desse objetivo, a estrutura do presente relatório é diferente daquela preconizada pela Portaria-Segecex 15, de 9 de maio de 2011, que está dirigida aos levantamentos cujo propósito é a seleção de objetos para posterior fiscalização.

I.1 Contexto, objetivo e questões de auditoria

3. No início dos anos 2000, em reposta a demanda do Congresso Nacional, o TCU empreendeu grande esforço de fiscalização sobre contratações de TI, especialmente na área de serviços. Diante da recorrência de determinados tipos de achados de auditoria, o Plenário determinou à Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex) que empreendesse estudos dos parâmetros que devem balizar as contratações de serviços de TI (item 9.7 do Acórdão 1.558/2003-TCU-Plenário). Percebendo que, apesar de diversas deliberações do TCU, os achados permaneciam recorrentes na Administração Pública Federal (APF), o TCU optou por recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI) que elaborasse um modelo de contratação de serviços de TI para a APF e o implantasse nas instituições sob sua jurisdição (item 9.3 do Acórdão 786/2006-TCU-Plenário). Os estudos empreendidos pela Segecex, desenvolvidos de 2006 a 2008 (Acórdão 1.215/2009-TCU-Plenário) contribuíram para que a SLTI publicasse a Instrução Normativa SLTI/MP 4/2008, hoje já atualizada na IN SLTI 4/2010. O modelo explicitado na jurisprudência do TCU e pela IN SLTI 4/2008 vem sendo chamado de “novo modelo de contratação de TI”, em contraposição às práticas danosas que eram comuns no início da década.

4. Especialmente desde o lançamento da IN SLTI 4/2008, alguns fornecedores e gestores públicos têm feito críticas ao “novo modelo de contratação” preconizado pelo TCU. Eles sugerem que alguns conceitos previstos nas normas seriam prejudiciais, impraticáveis ou excessivamente burocráticos, particularmente no caso do pregão eletrônico para contratações de TI. Alguns exemplos são aqui trazidos:

4.1 No Anexo I é apresentada orientação da Associação das Empresas Brasileiras de Tecnologia da Informação, Software e Internet do Rio de Janeiro (Assespro-RJ) para impugnação sistemática de licitações públicas de TI que adotem a modalidade pregão eletrônico;

4.2 No Anexo II é apresentada programação de evento da Associação Brasileira das Empresas de Software (ABES), ao qual compareceram auditores da Sefti e ocorreu manifestação de consultores jurídicos contrária aos entendimentos do TCU sobre a adoção de pregão para contratação de software;

4.3 No Anexo III é apresentada cópia de boletim informativo do Sindicato dos Trabalhadores de Empresas e Órgãos Públicos e Privados de Processamento de Dados, Serviços de Informática, Similares e Profissionais de Processamento de Dados do Distrito Federal (SINDPD-DF), que sugere que a adoção da modalidade pregão é a causa do achatamento salarial experimentada pelos terceirizados de TI que atuam em instituições públicas no DF.

5. Em consequência, era frequente, por exemplo, a impetração de mandados de segurança contra pregões para TI, como os exemplificados no Anexo IV, em prejuízo da eficácia e celeridade esperadas da modalidade pregão.

6. Convencida da necessidade de compreender melhor o posicionamento dos fornecedores de TI que atendem às instituições federais, a Sefti empreendeu entrevistas com doze representantes dos fornecedores de TI ou relacionadas a esse mercado, durante o primeiro semestre de 2011, sobre os problemas que viam nas contratações públicas de TI. O resultado dessas entrevistas é sintetizado na Tabela 1. Ressalte-se que foram retratadas as percepções que esses representantes tinham no primeiro semestre de 2011 e que, no prosseguimento do diálogo, a Sefti já vem percebendo algumas mudanças de entendimento desses representantes.

Tabela 1. Síntese das entrevistas com representantes de fornecedores de TI ou relacionadas (2011)

Modelo TCU

Posicionamento de alguns representantes do mercado

Pregão eletrônico é a regra para licitar TI (itens 9.2.1 e 9.2.2. do Acórdão 2.471/2008-TCU-Plenário)

Técnica e Preço (T&P) é que deveria ser a regra, para estimular qualidade e desenvolvimento do mercado nacional;

pregão resulta em contratações de baixa qualidade;

pregão favorece os “aventureiros”

T&P para TI deve ser usada exclusivamente em serviços predominantemente intelectuais, o que seria raro (item 9.2.3 do Acórdão 2.471/2008-TCU-Plenário)

Serviços de TI são claramente predominantemente intelectuais, pois exigem intelectualidade e não podem ser executados mecanicamente;

T&P pode estimular qualidade e desenvolvimento do mercado nacional; devem-se garantir condições de o mercado investir no desenvolvimento de tecnologia nacional

A qualidade das contratações depende de boa especificação e boa gestão de contrato (item 9.1 do Acórdão 2.471/2008-TCU-Plenário)

O governo não consegue especificar adequadamente;

a qualidade da contratação depende de formação de uma boa parceria, de longo prazo, entre contratante e contratado, com confiança mútua

Com a adoção de bons métodos de planejamento e gestão do contrato, o problema da inexequibilidade de preços é residual (item 9.1 do Acórdão 2.471/2008-TCU-Plenário; Lei 10.520/2002, art. ; Lei 8.666/1993, arts. 77 a 108)

O pregão favorece os “aventureiros” que ganham com propostas inexequíveis e não há estímulo (diferenciação) para os fornecedores sérios em contratar com instituições públicas

Devem-se contratar (terceirizar) serviços executivos de TI sempre que possível, de modo a concentrar-se em atividades de gestão e inibir o crescimento exagerado da máquina pública (Decreto-lei 200, art. 10, § 7º)

Há empresas e órgãos públicos ocupando indevidamente o espaço do mercado (p.ex. Serpro; desenvolvimento interno de sistemas que o mercado já oferece)

A preferência para o nacional deve ocorrer exclusivamente quando ocorrer o empate entre propostas (item 9.3 do Acórdão 2.138/2005-TCU-Plenário)

Deve-se dar preferência ao nacional sempre, mesmo pagando mais caro, pois esse é o papel indutor de desenvolvimento do Estado

As licitações para registro de preços devem adotar, em regra, o conceito de planejamento conjunto entre instituições que têm a mesma necessidade (Decreto 3.931/2001, art. , § 2º, I e II; itens 9.3.2.1, 9.7.3.1, 9.14.2.1 e 9.16.2.1 do Acórdão 1.233/2012-TCU-Plenário)

O mecanismo do “carona” tem sido usado abusivamente em detrimento da competição, principalmente das pequenas e médias empresas, suscitando insegurança quanto às dimensões da licitação e resultando em concentração de mercado

O parcelamento do objeto, quando aplicável, aumenta a competitividade do certame (Súmula TCU 247, Lei 8.666/1993, art. 23, § 1º)

Quando o governo parcela, só aumenta complexidade técnico-gerencial e os riscos por causa da diluição das responsabilidades e da perda de economia de escala; o ideal seria contratar cada objeto com um único grande fornecedor confiável

O pagamento por resultados, e não por mera disponibilidade da mão de obra, é viável e induz maior eficiência das contratações públicas (item 9.4.1.1 do Acórdão 1.999/2007 e item 9.1.4 do Acórdão 1.382/2009, todos do Plenário do TCU)

Há muitos serviços que são mais bem mensurados por homem-hora (HH), que é mais simples e mais rápido;

O uso de métricas conhecidas (p.ex. análise de ponto de função) induz maior eficiência nas contratações públicas (item 9.2.2 do Acórdão 1.597/2010-TCU-Plenário; item 9.3.2 do Acórdão 1.910/2007-TCU-Plenário)

O governo não sabe usar análise de ponto de função e ela não é uma métrica confiável; HH é melhor para estimar manutenção corretiva e evolutiva de software

A adoção do processo de contratação preconizado pela IN SLTI 4/2010 induz maior eficiência nas contratações públicas (item 9.3 do Acórdão 786/2006-TCU-Plenário; voto condutor do Acórdão 1.915/2010-TCU-Plenário)

O processo ficou burocrático demais

7. Diante de tal grau de dissonância de percepções à época, a Sefti propôs a realização de evento especificamente voltado ao diálogo com o mercado fornecedor de TI, tendo em vista o sucesso dessa estratégia quando dirigida aos gestores públicos como forma de obter melhor compreensão dos entendimentos do TCU. A realização desse evento foi aprovada pela Presidência do TCU e está agendada para os dias 27 e 28 de setembro de 2012.

8. Adicionalmente, o TCU entendeu ser oportuno realizar levantamento de auditoria com o objetivo de identificar casos de sucesso de aplicação dos entendimentos defendidos pelo TCU ou pela Sefti, por meio de suas notas técnicas, em conformidade com os Acórdãos 2.471/2008 e 1.233/2012, todos do Plenário do TCU, de modo a atestar que tais parâmetros, ao balizar as contratações públicas de TI, são viáveis e produzem melhores resultados do que as alternativas encontradas em prática no início dos anos 2000. Para tanto, foram definidas as questões e os produtos indicados na Tabela 2.

Tabela 2. Questões de auditoria e produtos do presente levantamento de auditoria

Questões de auditoria

Produtos

Q1. Quais são os casos de sucesso que podem demonstrar a viabilidade do “novo modelo de contratação de TI” preconizado pelo TCU?

Q2. Quais são os indicadores de sucesso e possíveis fatores que condicionam o sucesso das contratações de serviços de TI?

P11. Casos de sucesso selecionados em investigação exploratória.

P21. Indicadores e possíveis fatores de sucesso em contratações de TI.

I.2 Estratégia metodológica e limitações

9. Os casos de sucesso foram selecionados com base em informações da Sefti provenientes de auditorias, reuniões com gestores e eventos com participação de instituições públicas. Também se levou em consideração a diversidade de objetos, o caráter exemplar do sucesso e a possibilidade de sua repetição e de adaptação do caso para outras instituições. Com base nessas diretrizes, foram selecionadas seis instituições públicas: Controladoria-Geral da União (CGU), Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MP), Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), Centro de Comunicações e Guerra Eletrônica do Exército (CCOMGEX), Receita Federal do Brasil (RFB) e Petrobras.

10. Os gestores responsáveis pelas contratações escolhidas (em tese bem sucedidas) foram entrevistados segundo um roteiro com 21 perguntas que estavam baseadas nas percepções apresentadas na Tabela 1.

11. O conteúdo das entrevistas foi analisado adotando-se a técnica Teoria Fundamentada em Dados (Grounded Theory). O discurso de cada entrevistado foi decomposto em frases simples que representam elementos de sua percepção acerca do aspecto doutrinário em apreciação, segundo o roteiro de entrevista. Em seguida, essas frases elementares foram agrupadas em função de eixos semânticos comuns, gerando afirmativas axiais mais densas em função do número de repetições nos discursos dos gestores entrevistados. Finalmente, essas afirmativas axiais foram seletivamente agrupadas segundo sua interconexão lógica para formar pequenos modelos de percepção dos gestores entrevistados acerca dos parâmetros que devem balizar as contratações de TI. O resultado desse processo de análise, de forma resumida, é apresentado no Apêndice I. Tal método foi adotado para buscar entender como agem gestores bem sucedidos e construir teorias para explicar seus sucessos, prevê-los e fomentá-los.

12. Durante as entrevistas foram abordados aspectos dos casos de sucesso reportados. Outros documentos (p.ex. editais e contratos) foram analisados posteriormente.

13. Durante a execução do levantamento foi publicada a Instrução Normativa SLTI/MP 2/2012, que alterou a IN SLTI 4/2010 de modo a torná-la inaplicável às contratações feitas com empresas públicas e às contratações de valor inferior a R$ 80.000,00. Como esse movimento da SLTI poderia ser interpretado como uma declaração de que as doutrinas subjacentes à IN SLTI 4/2010 seriam “desnecessárias”, afetando o objeto do presente levantamento, foi feita diligência à SLTI requerendo explicação da alteração normativa. A resposta à diligência foi analisada e não se encontrou fundamentação suficiente para entender que as doutrinas subjacentes à IN SLTI 4/2010 sejam inaplicáveis em qualquer dos dois casos citados. Os gestores entrevistados também não referendaram a abrangência das alterações procedidas pela SLTI. Por essa razão, a alteração da IN SLTI 4/2010 não é discutida no presente levantamento, mas deve ser objeto de futuro monitoramento do Acórdão 786/2006-TCU-Plenário, como já indicado pelo TCU no Acórdão 1.915/2010-TCU-Plenário.

I.3 Volume de recursos fiscalizados

14. Não se aplica, no caso, o conceito de volume de recursos fiscalizados.

I.4 Benefícios estimados

15. Estimam-se os seguintes benefícios:

15.1 estímulo ao mercado fornecedor de TI para reconhecer que as práticas que compõem o “novo modelo de contratação” são fundamentadas na legislação e produzem resultados superiores às antigas práticas e que, portanto, devem merecer acolhida e não resistência;

15.2 estímulo para que a instituição dona do caso selecionado continue a investir em boas práticas, por causa do reconhecimento de seu sucesso;

15.3 estímulo à adoção de boas práticas de contratação de TI na APF por causa do reconhecimento do sucesso obtido nos contratos selecionados;

15.4 aumento da eficácia, eficiência, efetividade e economicidade das instituições que adotarem as práticas do “novo modelo de contratação”;

15.5 aumento da expectativa de controle ao demonstrar que o TCU identifica boas práticas adotadas pelos gestores e, portanto, estabelece evidência da viabilidade de sua adoção, reduzindo o espaço para a argumentação de inviabilidade da adoção de algumas deliberações do TCU nessa área;

15.6 reforço da ideia de que é mais provável obter sucesso cumprindo a lei do que não cumprindo, ou seja, a lei não é empecilho à obtenção de sucesso, mas o meio mais adequado de alcançá-lo;

15.7 reforço para que normas procedimentais, tal como a IN SLTI 4/2010, sedimentem e positivem práticas de sucesso reconhecido.

II Análise

II.1 Caracterização de um sucesso em contratação de TI

16. O que caracteriza um sucesso em contratação de TI? Vista de modo rápido, a legislação brasileira parece não fornecer muitos subsídios à caracterização de um sucesso. Muitas vezes a legislação é vista até mesmo como causa de insucesso, devido à percepção frequente de burocracia gratuita, inflexibilidade e anacronismo. Porém, analisando modelos de boas práticas amplamente reconhecidos e as percepções dos gestores entrevistados, é possível concluir o contrário: que a legislação não só permite caracterizar um sucesso, como também dirige o gestor para que o alcance.

17. Segundo o PMBoK (Project Management Book of Knowledge) (PMI, 2004, p. 8), a qualidade de um projeto (o seu sucesso) está relacionada ao atendimento satisfatório de três restrições: escopo, tempo (ou prazo) e custo. Essas restrições devem ser definidas pelos interessados no projeto (stakeholders), que são pessoas envolvidas no projeto e/ou afetadas pelos seus resultados, entre os quais se destacam: cliente (demandante, área de negócio ou área finalística), equipe gestora, usuários e fornecedores. Uma contratação de TI pode ser tratada como um projeto.

18. Segundo a norma ABNT NBR ISO/IEC 12.207 (2009, p. 18), o processo de aquisição de produto ou serviço de software é bem-sucedido quando:

a) as necessidades de aquisição, objetivos, critérios de aceitação do produto e/ou serviço e as estratégias de aquisição estão definidos; b) um acordo, que expresse claramente a expectativa, as responsabilidades e as obrigações de ambos (adquirente e fornecedor), está desenvolvido; c) um ou mais fornecedores estão selecionados; d) um produto e/ou serviço que satisfaz a necessidade expressa pelo cliente está adquirido; e) a aquisição é monitorada de forma que as condições especificadas, tais como custo, cronograma e qualidade, sejam atendidas; f) os produtos entregues pelo fornecedor são aceitos; e g) qualquer pendência identificada tem uma solução satisfatória, conforme acordado entre adquirente e fornecedor.

19. A percepção dos gestores entrevistados acerca da caracterização de sucesso é expressa em duas declarações axiais (ver Apêndice I):

19.1 Sucesso é resultado homologado, ou seja, correspondente às mensurações esperadas nas dimensões de desempenho previamente determinadas, em condições contratuais normais (Axial 2.1);

19.2 Sucesso é receber o produto ou serviço com preço competitivo, dentro do prazo estimado, sem desperdício de recursos, com a qualidade esperada, que satisfaça as expectativas do usuário e com garantias de disponibilidade (Axial 2.2).

20. Quando se comparam os dois modelos de boas práticas e as percepções dos gestores entrevistados com a legislação, pode-se perceber que a legislação abrange todos os elementos referenciados que caracterizam um caso de sucesso, como segue:

20.1 necessidade e objetivo definidos e alcançados: trata-se de definir se há realmente um problema que mereça ser resolvido ou uma oportunidade que mereça ser aproveitada, com base em fatos objetivos e não somente em percepções subjetivas (p.ex. problema: “estamos perdendo transações bancárias demais”), e qual deve ser o efeito desejado da contratação sobre o problema ou oportunidade (p.ex. objetivo: “reduzir as perdas de transações bancárias até o nível admissível”). Essa característica está embutida no conceito de escopo do PMBoK, é explicitamente citada pela NBR 12207 e também está embutida nos conceitos de desempenho e de satisfação de expectativa citados pelos gestores entrevistados. A definição da necessidade e a definição do objetivo (este na forma de resultado esperado) estão textualmente citadas no Decreto 2.271/1997, art. 2º. Também na Lei 8.666/1993, art. , IX, c, é requerida a maximização de resultados e, no art. 65, I, a, é dito que qualquer alteração de projeto ou especificação (escopo técnico) deve preservar os objetivos da contratação;

20.2 escopo técnico definido e cumprido: trata-se de definir o que será realizado como objeto da relação contratual. Esse conceito aparece no PMBoK (escopo) e na NBR 12.207 (ver as letras a e b da citação inclusa no item 18). Também aparece na percepção dos gestores entrevistados em termos de resultado homologado, de mensurações esperadas em dimensões de desempenho determinadas e de qualidade esperada. Na legislação, o conceito aparece claramente na especificação do objeto (Lei 8.666/1993, arts. , IX; 15, § 7º, I; 40, § 2º, I e IV; 45, § 1º, I; 73, I, b, II, a; e Decreto 2.271/1997, art. 2º, II);

20.3 prazo definido e cumprido: trata-se de definir o prazo mais adequado e necessário para realizar o objeto a tempo de efetivamente atender ao problema ou à oportunidade. O conceito está presente no PMBoK (tempo), na NBR 12207 (cronograma) e no discurso dos gestores entrevistados (prazo estimado). Aparece na Lei 8.666/1993, arts. , I; ; 30, II; 55, IV; 57; 78, I, II e III;

20.4 orçamento (custo) definido e cumprido: trata-se de conhecer e definir antecipadamente o consumo mais adequado de recursos de uma contratação, permitindo avaliar com razoável segurança a sua viabilidade. Está inserido como custo no PMBoK e na NBR 12.207. Aparece no discurso dos gestores entrevistados como preço competitivo, sem desperdício de recursos. Aparece na Lei 8.666/1993, arts. , caput; 6º, IX; 7º, § 2º, II; 8º; 48, II; 40, § 2º, II.

21. Embora esses cinco requisitos (necessidade, objetivo, escopo, prazo e orçamento) sejam elementos essenciais de um caso de sucesso, é possível elencar alguns outros não enfatizados pelos gestores entrevistados:

21.1 ser resiliente, ou seja, ser capaz de se recuperar das condições de anormalidade e exceção a tempo de atender o objetivo, o que é feito com base em gestão de riscos (Decreto-lei 200, arts. 13 e 14; ABNT NBR ISO/IEC 31000);

21.2 desfavorecer fraude (conluio e corrupção) (Decreto-lei 200, art. 94, IV; Lei 8.666/1993, arts. 89 a 98);

21.3 favorecer a competição (CF/88, art. 37, XXI; Lei 8.666/1993, art. 3º);

21.4 favorecer o desenvolvimento do mercado (CF/88, art. 173, § 4º, 219).

22. Finalmente, há que se considerar que, mesmo que a instituição pública proceda impecavelmente na contratação, há o risco de que a outra parte, o contratado, não proceda de igual modo ou que alguma circunstância externa à vontade de ambos interfira na realização dos resultados esperados. Essas circunstâncias são tratadas na Lei 8.666/1993 de modo a minimizar os prejuízos da Administração. Assim, é possível considerar que, nos casos de insucesso em relação ao resultado esperado, ainda poderá ser considerado que a instituição teve “sucesso” quando ela, usando os mecanismos disponíveis na legislação, consegue: a) minimizar os prejuízos da Administração; b) alcançar os mesmos resultados esperados (objetivos) por via alternativa, no menor prazo possível de recuperação.

II.2 Da estratégia de identificação e divulgação de casos de sucesso

23. É adequada a estratégia de identificação e divulgação de casos de sucesso?

24. Batista (2012, p. 60) pesquisou as práticas de gestão do conhecimento adotadas pelas instituições públicas brasileiras e elencou o benchmarking como uma das mais importantes práticas ligadas primariamente à estruturação de processos organizacionais. O modelo COBIT5 recomenda fortemente a prática de benchmarking (ITGI, 2012). Teixeira Filho (2010, p. 7 e 122), tratando de modelo de planejamento estratégico de TI para organizações públicas, afirma, citando vários autores, que as instituições têm grande dificuldade de saber o quanto estão aderentes às melhores práticas, pois dificilmente encontram formas de se comparar (benchmarking) com outras instituições e enquadra a atividade de benchmarking no nível 4 de maturidade de seu modelo proposto. Finalmente, The Institute of Internal Auditors (IIA, 2006, p. 13) registra a importância de a auditoria auxiliar os tomadores de decisão por meio de compartilhamento de melhores práticas e de informações de benchmarking, no contexto do novo papel da auditoria na governança do setor público:

Os auditores devem auxiliar os tomadores de decisão, fornecendo informações de avaliação que indiquem quais programas e políticas estão funcionando bem e quais não, compartilhando informações sobre melhores práticas e comparações entre organizações e identificando, entre as organizações governamentais e entre os níveis de governo, oportunidades de copiar, adaptar ou redesenhar práticas de gerenciamento. (tradução e adaptação nossa)

25. A própria legislação contém dispositivos que requerem a realização de benchmarkings entre instituições públicas (Lei 8.666/1993, arts. 11 e 15, I; Lei 10.520/2002, art. 1º, § 1º). O TCU já recomendou esse tipo de prática (item 9.2.12 do Acórdão 1.910/2007-TCU-Plenário):

9.2.12. em atenção ao princípio da segregação de funções, caso seja estritamente necessária a terceirização das medidas de ponto de função a serem repassadas à fábrica de software, atribua esta atividade a uma contratada distinta daquela que desenvolverá o software. Caso não seja possível essa segregação de atividades, implante controles no processo de medição, adotando parâmetros de benchmark (comparação de mercado) e fazendo medições paralelas para evitar vícios do terceirizado na estipulação dos esforços que ele mesmo venha a executar em sua fábrica, em função do nítido conflito de interesses; (grifo nosso)

26. Perguntados acerca da utilidade de terem acesso a informações de casos de sucesso identificados na Administração Federal, todos os gestores entrevistados manifestaram elevado interesse, sendo que três deles fizeram comentários específicos (Apêndice I, Axial 1.1).

27. Convém, portanto, prosseguir no aperfeiçoamento dos métodos para identificação e divulgação de casos de sucesso em contratações de TI como mais uma forma de o TCU contribuir com a melhoria da gestão pública.

II.3 Quais fatores condicionam o sucesso?

28. Seguem os principais fatores de sucesso identificados no discurso dos gestores entrevistados (Apêndice I):

28.1 Para ter sucesso é preciso medir o benefício esperado. (Axial 3.1). Suporte: Lei 4.320/1964, art. 63, § 2º, III (efetiva prestação do serviço); Decreto Lei 200/1967, art. 10, § 7º (cumprimento do encargo); Lei 8.666/1993, art. 66 (cumprimento fiel do contrato); Decreto 2.271/1997, art. 3º, § 1º (quando puder medir resultado, deve-se medir); Acórdão 786/2006-TCU-Plenário (mensuração de resultados); Lei 10.180/2001, art. , III (avaliação de eficácia e efetividade); Lei 8.987/1995, art. (serviço adequado); Lei 10.520/2002, art. , parágrafo único (padrões de desempenho e qualidade); Instrução Normativa SLTI/MP 4/2010, art. 11, IV, c (mensuração dos benefícios esperados).

28.2 Para ter sucesso é preciso reduzir os diversos riscos contratuais, dentre os quais aqueles decorrentes de falhas na definição do objeto nas seguintes dimensões: possível parcelamento, objetividade da especificação, qualificação técnica do contratado, incentivos (e sanções) que influenciam o comportamento das pessoas envolvidas no processo (tanto gestores quanto licitantes), padronização, transparência e controles. (Axial 3.2). Suporte: Decreto Lei 200/1967, art. 14 (controles suficientes, não exagerados); Instrução Normativa SLTI/MP 4/2010, art. 16 (análise objetiva de risco e concepção de controles); Lei 8.666/1993, art. 23, § 1º (parcelamento do objeto), art. , § 1º, I (objetividade da especificação), art. 30 (qualificação técnica), art. , VI, 56 (garantia financeira), arts. 69 e 70 (responsabilidade do contratado pelos defeitos e danos), art. 75 (testes exigidos pelas normas), arts. 66 e 78, VII (responsabilidade do contratado pelos resultados), arts. 11 e 15, I (padronização), art. , § 3º (transparência) e arts. , IX, e, 58, III, 66-68, 73, 78, VII, e 113 (exemplos de controles). A transparência também é enfatizada na Lei 9.755/1998, Lei Complementar 101/2000, art. , § 1º, e Lei 12.527/2011.

28.3 Para ter sucesso é preciso seguir um processo de contratação que, como a IN SLTI 4/2010, preveja garantias adequadas de planejamento conjunto envolvendo as áreas técnicas, administrativas e jurídicas, qualidade da especificação, ampla pesquisa de mercado, consulta pública, procedimentos de homologação, mecanismos de gestão contratual, prazo suficiente, qualificação da equipe gestora e cronograma físico-financeiro, explicitando o pagamento por cada entrega intermediária homologada. (Axial 3.3). Suporte: Instrução Normativa SLTI/MP 4/2010.

28.4 São fatores que reduzem riscos da contratação: demandantes experientes, envolvidos em manter uma especificação de qualidade e estável; gestores de carreira; equipe própria tecnicamente qualificada e com conhecimento do negócio em número adequado à complexidade do objeto contratado; apoio institucional; critérios objetivos de homologação. (Axial 3.4). Suporte: Acórdãos 140/2005 e 1.603/2008, ambos do Plenário do TCU.

28.5 Para ter sucesso é necessário que a contratação seja focada nos resultados esperados, realizar controles intermediários e pagar por resultados, após homologação, e em função de seu valor para a contratante. (Axial 3.5). Suporte: Decreto 2.271/1997, art. 3º (pagamento por resultados); Acórdãos 786/2006 e 1.603/2008, ambos do Plenário do TCU; Lei 4.320/1964, art. 63 (só liquidar após comprovação de efetiva prestação do serviço).

28.6 Para ter sucesso é preciso dispor de tempo suficiente para planejar e conduzir a licitação adequadamente. (Axial 3.6).

28.7 Para ter sucesso é preciso reduzir a complexidade do objeto de cada contrato, seja por meio de parcelamento do objeto ou de redução de escopo. (Axial 3.7). Acórdão 786/2006-TCU-Plenário.

28.8 É possível estimular sucesso alocando recursos orçamentários, ou liberando-os após contingenciamento, em função da qualidade de seu uso e dos resultados esperados. (Axial 3.8). Suporte: Lei 10.180/2001, art. , III (critérios de alocação de recursos).

II.4 Como são percebidos pelos gestores entrevistados os pontos inicialmente questionados por alguns representantes dos fornecedores de TI entrevistados?

29. A seguir, são expostas, de maneira resumida, as percepções de alguns representantes de fornecedores de TI entrevistados, colhidas em 2011, acerca do “novo modelo de contratação” defendido pelo TCU. Cabe repetir que algumas dessas percepções já evoluíram desde então, conforme se depreende das conversações recentes com tais representantes.

30. Entendimento: “Pregão eletrônico é a regra para licitar TI”.

30.1 representantes dos fornecedores de TI entrevistados: “Técnica e Preço (T&P) é que deveria ser a regra, para estimular qualidade e desenvolvimento do mercado nacional; pregão resulta em contratações de baixa qualidade; pregão favorece os ‘aventureiros’”;

30.2 gestores entrevistados: houve pleno consenso entre os gestores entrevistados de que o pregão eletrônico é adequado para contratar bens e serviços de TI, que pode conduzir a contratações de sucesso e que, em si mesmo, não é uma causa frequente de insucesso;

30.3 evidência que sustenta o posicionamento dos gestores entrevistados: sete dos nove casos de sucesso selecionados foram de contratações oriundas de pregão eletrônico.

31. Entendimento: “‘Técnica e Preço’ (T&P) para TI deve ser usada exclusivamente em serviços predominantemente intelectuais, o que é raro”.

31.1 representantes dos fornecedores de TI entrevistados: “serviços de TI são claramente predominantemente intelectuais, pois exigem intelectualidade e não podem ser feitos mecanicamente; T&P pode estimular qualidade e desenvolvimento do mercado nacional; deve-se garantir condições de o mercado investir no desenvolvimento de tecnologia nacional.”;

31.2 gestores entrevistados: nenhum dos gestores entrevistados continua empregando T&P ou vê vantagem em licitar serviços de TI por T&P em relação ao pregão. Nenhum dos gestores entrevistados vê o uso de T&P como instrumento de incentivo ao desenvolvimento do mercado nacional. Ao contrário, sua percepção é de que são as boas contratações que conduzem ao aumento da maturidade e da eficiência e, portanto, ao aumento da competitividade interna e externa;

31.3 evidência que sustenta o posicionamento dos gestores entrevistados: os gestores entrevistados não apresentaram casos de sucesso licitados por meio de T&P ou casos em que teriam preferido a licitação por T&P. Os contratos do Ccomgex preveem desenvolvimento tecnológico nacional explicitamente e foram licitados por pregão eletrônico.

32. Entendimento: “A qualidade das contratações depende de boa especificação e boa gestão de contrato”.

32.1 representantes dos fornecedores de TI entrevistados: “o governo não consegue especificar adequadamente. A qualidade da contratação depende de formação de uma boa parceira, de longo prazo, entre contratante e contratado, com confiança mútua.”;

32.2 gestores entrevistados: a qualidade da contratação depende fundamentalmente da maturidade do contratante, que pode ser melhorada com a adoção de diversas boas práticas. Especificação adequada é essencial para o sucesso da contratação;

32.3 evidência que sustenta o posicionamento dos gestores entrevistados: os casos de sucesso selecionados possuem em comum a ênfase na qualidade da especificação e na gestão contratual, independentemente de as contratações terem sido celebradas com fornecedores novatos ou experientes.

33. Entendimento: “Com a adoção de bons métodos de planejamento e gestão do contrato, o problema da inexequibilidade de preços é residual”.

33.1 representantes dos fornecedores de TI entrevistados: “o pregão favorece os ‘aventureiros’, que ganham com propostas inexequíveis e não há estímulo (diferenciação) para os fornecedores sérios contratarem com instituições públicas”;

33.2 gestores entrevistados: a presença de “aventureiros” é um risco considerável em qualquer modalidade de licitação, mas o risco de um ‘aventureiro’ participar de licitação, vencer uma licitação ou assinar contrato pode ser reduzido pela adoção das boas práticas indicadas pelo TCU e pelas normas e preço baixo não é necessariamente sinônimo de licitante “aventureiro”;

33.3 evidência que sustenta o posicionamento dos gestores entrevistados: várias das contratações bem sucedidas resultaram de licitações que produziram significativa redução dos preços estimados, o que sugere cautela ao abordar o problema da inexequibilidade.

34. Entendimento: “Sempre que possível, os serviços executivos de TI devem ser contratados no mercado, de modo que a instituição pública possa concentrar-se em atividades de gestão e não permitir o crescimento exagerado da máquina pública”.

34.1 representantes dos fornecedores de TI entrevistados: “há empresas e órgãos públicos ocupando indevidamente o espaço do mercado privado (p.ex. Serpro; desenvolvimento interno de sistemas que o mercado já oferece).”;

34.2 gestores entrevistados: nenhum entrevistado manifestou preferência pela contratação de empresa pública para contratar serviços que estejam disponíveis no mercado com a maturidade adequada. A Receita Federal declarou que obtém serviços adequados do seu contrato com o Serpro.

34.3 evidência que sustenta o posicionamento dos gestores entrevistados: como exemplo da expansão da terceirização de TI em função da oferta de mercado, destacam-se a contratação de outsourcing de impressão da Embrapa e o desenvolvimento de soluções tecnologicamente inovadoras do Ccomgex. Além disso, dos nove contratos selecionados, apenas o da Receita Federal com o Serpro resulta de dispensa de licitação em contratação com empresa pública. A equipe de auditoria que fiscalizou a execução dos contratos entre a Receita Federal e o Serpro concluiu que, embora haja oportunidades para melhoria, o modelo de gestão de contrato atualmente adotado é adequado, como ficou consignado no relatório do Acórdão 1.233/2012-TCU-Plenário:

Ao tempo em que aponta as falhas acima, o relatório do TC 022.241/2010-8 consigna como bom o modelo do contrato da RFB, bem como eficaz a gestão contratual realizada no âmbito daquele órgão, mesmo que o contrato da RFB tenha complexidade acima da média. Esta constatação evidencia que é possível firmar e gerir contratos com o Serpro seguindo os preceitos legais e de acordo com as boas práticas.

35. Entendimento: “A preferência para o nacional deve ocorrer exclusivamente quando ocorrer o empate entre propostas”.

35.1 representantes dos fornecedores de TI entrevistados: “deve-se dar preferência ao nacional sempre, mesmo pagando mais caro, pois esse é o papel indutor de desenvolvimento do Estado.”;

35.2 gestores entrevistados: os gestores entrevistados entendem que os mecanismos existentes de preferência ao nacional em caso de empate são adequados e já permitem selecionar empresas nacionais no setor de TI;

35.3 evidência que sustenta o posicionamento dos gestores entrevistados: embora a amostra tenha sido pequena, todas as contratações selecionadas como casos de sucesso são de empresas nacionais, e não houve necessidade de usar mecanismos de preferência a empresa nacional.

36. Entendimento: “As licitações para registro de preços devem adotar, em regra, o conceito de planejamento conjunto entre instituições que têm a mesma necessidade”.

36.1 representantes dos fornecedores de TI entrevistados: “o mecanismo do ‘carona’ desburocratizou as licitações públicas e representa um grande avanço. O mecanismo do ‘carona’ tem sido usado abusivamente em detrimento da competição, principalmente das pequenas e médias empresas, suscitando insegurança quanto às dimensões da licitação e resultando em concentração de mercado.”;

36.2 gestores entrevistados: licitações com planejamento conjunto ainda são pouco frequentes, mas já trouxeram bons resultados. O mecanismo do ‘carona’ deve limitar-se a objetos plenamente padronizados e não deve prejudicar as economias de escala;

36.3 evidência que sustenta o posicionamento dos gestores entrevistados: os casos de sucesso 1 a 5 (itens II.5.1 a II.5.5) decorrem de licitações com planejamento conjunto.

37. Entendimento: “O parcelamento do objeto, quando aplicável, aumenta a competitividade do certame”.

37.1 representantes dos fornecedores de TI entrevistados: “quando o governo parcela, só aumenta complexidade técnico-gerencial e os riscos por causa da diluição das responsabilidades e ainda perde economia de escala. O ideal seria contratar cada objeto com um único grande fornecedor confiável.”;

37.2 gestores entrevistados: o parcelamento é desejável para reduzir riscos contratuais e limitar a complexidade do objeto, aumentando as chances de êxito da contratação;

37.3 evidência que sustenta o posicionamento dos gestores entrevistados: a contratação da Receita Federal é a única dos casos de sucesso reportados em que diversos serviços foram reunidos sob uma mesma contratação, por entendimento legal. As demais contratações foram parceladas e suscitaram competição em suas licitações. Destaca-se o caso da Petrobras, que manteve parte do desenvolvimento em fábrica de software interna e parcelou a demanda excedente em função da tecnologia, tendo sido contratada uma pequena empresa pouco conhecida.

38. Entendimento: “O pagamento por resultados, e não por mera disponibilidade da mão de obra, é viável e induz maior eficiência das contratações públicas”.

38.1 representantes dos fornecedores de TI entrevistados: “há muitos serviços que são mais bem mensurados por homem-hora (HH), que é mais simples e mais rápido. A mensuração por HH é mais objetiva.”;

38.2 gestores entrevistados: o pagamento por resultados tornou-se prática comum, fator crítico de sucesso e traz como principais vantagens a redução de riscos, a objetividade e o desincentivo à participação de empresas ‘aventureiras’;

38.3 evidência que sustenta o posicionamento dos gestores entrevistados: todos os casos selecionados preveem pagamento por resultado. Destacam-se as contratações da Petrobras, com mecanismos bem definidos para pagamento por entregas, e da Receita Federal, por ter pagamentos variáveis em função do nível de serviço mensurado.

39. Entendimento: “O uso de métricas conhecidas (p.ex. análise de ponto de função) induz maior eficiência nas contratações públicas”.

39.1 representantes dos fornecedores de TI entrevistados: “o governo não sabe usar análise de ponto de função e ela não é uma métrica confiável; HH é melhor.”;

39.2 gestores entrevistados: o uso de métricas é crescente, mas ainda requer maior difusão e compartilhamento de metodologias e mensurações para comparação;

39.3 evidência que exemplifica o posicionamento dos entrevistados: destaca-se a contratação da Petrobras no bom uso da mensuração por ponto de função.

40. Entendimento: “A adoção do processo de contratação preconizado pela IN SLTI 4/2010 induz maior eficiência nas contratações públicas”.

40.1 representantes dos fornecedores de TI entrevistados: “o processo ficou burocrático demais.”;

40.2 gestores entrevistados: seguir um processo de contratação que garanta a realização de etapas similares às da IN SLTI 4/2010 é um fator crítico de sucesso;

40.3 evidência que sustenta o posicionamento dos gestores entrevistados: todas as contratações destacadas ou adotaram a IN SLTI 4/2010 ou são ao menos compatíveis com a maior parte de seus requisitos. Destacam-se as contratações da Embrapa e do Ccomgex, que adotaram voluntariamente a IN, e as da SLTI, que utilizou sua própria experiência em contratações para refinar os dispositivos da IN. A Petrobras, apesar de não adotar a IN, desenvolveu seu próprio processo de contratação similar, em exemplo de evolução convergente.

Conclusão

41. Diante do exposto, observa-se que todos os questionamentos dos representantes dos fornecedores não se sustentam nas instituições consultadas, conforme ilustram os casos relatados nos autos.

II.5 Casos de sucesso identificados

42. Nesta seção são apresentados os casos estudados e escolhidos para integrar este relatório. Entretanto, tais casos não são apresentados como casos ideais ou isentos de problemas, mas como casos que evidenciam que o “novo modelo de contratação” é viável e que pode conduzir a bons resultados.

43. Os nomes das empresas contratadas são omitidos para desincentivar o uso de tal informação como instrumento de marketing e em nenhum momento se coloca em foco a qualidade ou falta de qualidade da empresa contratada, pois o foco do presente levantamento foi exclusivamente sobre as práticas adotadas pelos gestores entrevistados para contratar.

II.5.1 Caso 1. CGU – Solução antivírus corporativo

44. Caso 1: antivírus corporativo – CGU – Pregão Eletrônico 26/2007 – Registro de Preços – Contrato 4/2008 (peça 14).

45. Vigência: 15/2/2008 a 14/2/2010; prorrogado até 14/2/2012.

46. Valor contratado: R$ 8.999,00 reais mensais, para o total de R$ 215.976,00.

47. Objeto: prestação de serviço de solução de antivírus corporativo, provendo proteção a 3.200 máquinas (estações de trabalho, notebooks e servidores), além de análise de vulnerabilidades, garantia de atualização contínua por 24 (vinte e quatro) meses e suporte técnico on-site 24x7 em Brasília-DF, de modo a atender às necessidades da Controladoria-Geral da União.

48. Edital: http://www.cgu.gov.br/Licitações/Licitações/2007/pregao_26_2007.pdf

49. Contrato: http://www.cgu.gov.br/Licitações/Contratos/SW/CONTRATO.pdf

50. A estimativa baseada nos preços de mercado à data do edital foi de R$ 452.290,37 (edital, item 10.1, fl. 26). O valor total contratado de R$ 215.976,00, representa mais de 50% de economia.

51. Embora anterior à IN SLTI 4/2008, essa contratação adere bem ao “novo modelo de contratação de TI” porque a CGU já adotava tais práticas e participou do processo de desenvolvimento do Quadro Referencial Normativo, que é uma das bases da IN SLTI 4/2008 (Acórdão 1.215/2009-TCU-Plenário).

52. Além da economia obtida, o caso se destaca pela inovação no modelo de contratação de solução de antivírus. No modelo tradicional, as instituições públicas adquirem licenças de uso de software de uma marca específica na primeira licitação, sendo que nas contratações subsequentes ficam obrigadas a restringir a competição devido à padronização de marca. A opção da CGU foi pela contratação do serviço de proteção da rede de computadores com antivírus de qualquer fabricante, exigindo garantia de nível de serviço. Com isso, a CGU ganhou independência de marca, aumentou a competitividade e converteu custos fixos em custos variáveis. Adicionalmente, como as licenças são adquiridas em nome do fornecedor, esse tem muito mais flexibilidade para obter desconto por volume de aquisição, que é prática comum no mercado.

II.5.2 Caso 2. CGU – Rede de dados

53. Caso 2: rede de dados – CGU – Pregão Eletrônico 6/2008 – Contrato 13/2008 (peça 14).

54. Vigência inicial: 4/6/2008 a 3/6/2009; prorrogado até 3/12/2011.

55. Valor contratado: estimado em R$ 94.958,25 mensais, para o montante anual estimado de R$ 1.139.499,00.

56. Objeto: contratação de empresa especializada na prestação de serviços de comunicação de dados/voz/imagem, por comutação de pacotes Internet Protocol (IP) e Multiprotocol Label Switching (MPLS).

57. Edital: http://www.cgu.gov.br/Licitações/Licitações/2008/pregao_06_2008.pdf

58. Contrato: http://www.cgu.gov.br/Licitações/Contratos/EMBRATEL/CONTRATO.pdf

59. A estimativa inicial no edital para o valor anual do serviço, considerando os preços praticados no mercado à época, foi de R$ 2.822.256,72 por ano (edital, item 11.1, fl. 37). O valor contratado foi de R$ 1.139.499,00, o que representa uma economia de cerca de 60%.

60. Embora anterior à IN SLTI 4/2008, essa contratação adere bem ao “novo modelo de contratação de TI” pelas razões expostas no item 51.

61. Além da economia obtida, o caso se destaca pela ênfase no pagamento por resultados com base em gestão de nível de serviço, como preconizado pela norma ABNT NBR ISO/IEC 20000 e pela Nota Técnica Sefti/TCU 6/2010. São claramente definidos os parâmetros de qualidade de serviço (Quality of Service – QoS) e o nível de serviço exigido. Há monitoramento contínuo do desempenho da rede por meio das métricas predefinidas para comparação com as metas fixadas em edital e há previsão detalhada de descontos e multas pelo não cumprimento das metas.

II.5.3 Caso 3. SLTI – Contratação conjunta de serviços de telefonia

62. Caso 3: contratação conjunta de serviços de telefonia – SLTI – Pregão Eletrônico 79/2010 – Registro de Preços (peça 15).

63. Vigência grupo I: 18/5/2011 a 17/5/2012.

64. Preços registrados grupo I:

Grupo I – STFC na modalidade local através de entroncamento digital

Item

Quantidade mensal de minutos

Quantidade anual de minutos

Preço por minuto

Valor anual (R$)

1

8.403.577

100.842.924

0,0225

2.268.965,7900

2

5.564.379

66.772.548

0,4324

28.872.449,7552

Valor

total do Grupo I

31.141.415,5452

65. Vigência grupo II: 18/5/2011 a 17/5/2012.

66. Preços registrados grupo II:

Grupo II – STFC na modalidade local através de linhas analógicas

Item

Quantidade mensal de minutos

Quantidade anual de minutos

Preço por minuto

Valor anual (R$)

5

50.381

604.572

0,0560

33.856,0320

6

55.357

664.284

0,0560

37.199,9040

7

266.745

3.200.940

0,0560

179.252,6400

8

1.782.233

21.386.796

0,0560

1.197.660,5760

9

190.960

2.291.520

0,5099

1.168.446,0480

10

706.540

8.478.480

0,5099

4.323.176,9520

Valor

total modalidade LDN

6.939.592,1520

67. Vigência grupo III: 20/5/2011 a 19/5/2012.

68. Preços registrados grupo III:

Grupo III – STFC na modalidade longa distância nacional

Item

Quantidade mensal de minutos

Quantidade anual de minutos

Preço por minuto

Valor anual (R$)

5

50.381

604.572

0,0560

33.856,0320

6

55.357

664.284

0,0560

37.199,9040

7

266.745

3.200.940

0,0560

179.252,6400

8

1.782.233

21.386.796

0,0560

1.197.660,5760

9

190.960

2.291.520

0,5099

1.168.446,0480

10

706.540

8.478.480

0,5099

4.323.176,9520

Valor

total modalidade LDN

6.939.592,1520

Grupo III – STFC na modalidade longa distância internacional

Item

Quantidade mensal de minutos

Quantidade anual de minutos

Preço por minuto

Valor anual (R$)

11

24.209

290.508

0,2800

81.342,2400

12

30.867

370.404

0,2800

103.713,1200

13

27.948

335.376

0,2800

93.905,2800

14

4.195

50.340

0,2800

14.095,2000

15

20.318

243.816

0,2800

68.268,4800

16

11.439

137.268

0,2800

38.435,0400

17

3.559

42.708

0,2800

11.958,2400

18

6.627

79.524

0,2800

22.266,7200

19

5.957

71.484

0,2800

20.015,5200

20

7.625

91.500

0,2800

25.620,0000

21

8.021

96.252

0,2800

26.950,5600

22

7.305

87.660

0,2800

24.544,8000

23

3.006

36.072

0,2800

10.100,1600

24

4.546

54.552

0,2800

15.274,5600

25

4.496

53.952

0,2800

15.106,5600

26

2.706

32.472

0,2800

9.092,1600

27

3.348

40.176

0,2800

11.249,2800

28

2.820

33.840

0,2800

9.475,2000

Valor

total modalidade LDI

601.413,1200

Valor

global do Grupo III

7.541.005,2720

69. Valor total para os três grupos: R$ 45.622.012,97.

70. Extratos de Registro de Preços:

71. Grupos I e II:

http://www.in.gov.br/imprensa/visualiza/index.jsp?jornal=3&página=122&data=19/05/2011

72. Grupo III:

http://www.in.gov.br/imprensa/visualiza/index.jsp?jornal=3&página=96&data=24/05/2011

73. A licitação agrupou a demanda de 28 órgãos que estiveram presentes desde sua fase de planejamento. Além do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, gerenciador da ata de registro de preços, os demais órgãos participantes são os seguintes: Advocacia-Geral da União; Agência Brasileira de Inteligência; Comissão Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira; Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba; Controladoria-Geral da União; Departamento de Polícia Federal; Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social; Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Escola Nacional de Administração Pública; Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação; Imprensa Nacional; Instituto Nacional de Meteorologia; Ministério da Ciência e Tecnologia; Ministério da Cultura; Ministério da Defesa; Ministério da Educação; Ministério da Fazenda; Ministério da Justiça; Ministério da Previdência Social; Ministério da Saúde; Ministério das Relações Exteriores; Ministério do Meio Ambiente; Ministério do Turismo; Serviço Florestal Brasileiro; Superintendência Regional do Trabalho e Emprego do Distrito Federal; Ministério do Trabalho e Emprego; Ministério de Minas e Energia; e Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.

74. O item 2.6 do edital menciona resultados da licitação anterior de telefonia:

2.6. Com esta motivação, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP), na condição de órgão central do Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática (SISP) conduziu o Pregão Eletrônico nº 37, de 13 de outubro de 2008. O resultado desse certame permitiu que a Administração Pública Federal utilizasse seu poder de compra agregado, licitando de forma conjunta os serviços de telefonia pública de 18 (dezoito) órgãos, o que permitiu redução superior a R$ 10,5 milhões nas despesas anuais com ligações telefônicas daqueles órgãos. Além dos participantes originais, outros 24 (vinte e quatro) órgãos aderiram ao registro de preços, ampliando a economia anual estimada para mais de R$ 20 milhões. Foram ativados 15 participantes dos 18 originais e adicionados mais 24 Órgãos através de adesões, desta forma foram 39 órgãos beneficiados com o Pregão Eletrônico nº 37 de 2008 com economia anual estimada em mais de R$ 20 milhões de reais.

75. Segundo o gestor entrevistado, a licitação suscitou a reestruturação do mercado de telefonia para o setor público e sinalizou novo preço de referência para instituições públicas, reduzindo preços nacionalmente para esse tipo de serviço, mesmo para os que não estavam diretamente envolvidos na licitação conjunta planejada pela SLTI. O processo de contratação adere à IN SLTI 4/2010 e o sucesso do resultado foi amplamente difundido em publicações do Ministério do Planejamento.

II.5.4 Caso 4. SLTI – Microcomputadores por SRP em compra conjunta

76. Caso 4: contratação conjunta de computadores – SLTI/Ministério da Previdência Social – Pregão Eletrônico SRP 30/2011 – revogado em 27/12/2011 (peça 15).

77. Item 1. Microcomputador pessoal notebook. 11.210 unidades. Valor estimado: R$ 3.300,00 por unidade.

78. Item 2. Estação de trabalho processamento de dados (desktop) do tipo padrão com licença Microsoft Windows. 87.871 unidades. Valor estimado: R$ 2.000,00 por unidade.

79. Item 4. Estação de trabalho processamento de dados (desktop) do tipo padrão sem licença Microsoft Windows. 6.550 unidades. Valor estimado: R$ 1.860,00 por unidade.

80. Item 5. Estação de trabalho processamento de dados (desktop) do tipo avançado. 6.299 unidades. Valor estimado: R$ 3.350,00 por unidade.

81. Total: 111.930 computadores pelo valor estimado de R$ 246.019.650,00.

82. Revogação: http://www.in.gov.br/imprensa/visualiza/index.jsp?jornal=3&página=129&data=27/12/2011

83. A contratação conjunta foi iniciada e centralizada pelo Núcleo de Contratações de TI (NCTI) da SLTI e concretizada por meio de parceria firmada com o Ministério da Previdência Social, servindo para todos os órgãos que participaram desde o início do processo, perfazendo o total de 64 instituições partícipes. A forma conjunta da contratação teve por objetivos a economia em escala, a padronização de equipamentos e a economia processual.

84. Infelizmente, a licitação foi revogada em 27/12/2011 devido a um problema de especificação técnica, mas a nova versão dessa licitação encontra-se em finalização. Por isso, embora ainda não possa ser considerado um caso de sucesso realizado, esse caso se destaca pelo grande número de participantes na fase de planejamento conjunto da contratação (64 instituições), sem prejuízo da aderência à IN SLTI 4/2010, ressaltando que foi possível convergir diversas visões e demandas em uma especificação comum de microcomputadores, o que permitirá, em breve, atingir maior padronização e economia com os consideráveis ganhos de escala.

85. Ao liderar o movimento de contratação conjunta de bens (presente caso) ou serviços de TI (caso anterior) com grande número de instituições participantes na fase de planejamento da contratação, a SLTI demonstrou a viabilidade e o caráter vantajoso das contratações conjuntas, abrindo a perspectiva de sua generalização para a administração pública, em consonância com as conclusões do Acórdão 1.233/2012-TCU-Plenário.

II.5.5 Caso 5. Embrapa – Outsourcing de impressão

86. Caso 5: outsourcing de impressão – Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) – Adesão à ata de registro de preço da Receita Federal (peça 16).

87. Valor contratado: R$ 192.252,00 em 2011.

88. Objeto: serviços de impressão corporativos.

89. A Embrapa realizou comparativo do valor comercial de serviço de impressão na Nota Técnica CRC/DTI 8/2010, concluindo pela vantagem da adesão à ata de registro de preço.

90. O custo anterior, em 2010, com impressões realizadas pela Embrapa, era de R$ 515.269,67. Atualmente, o custo é de R$ 201.852,00 (considerando bolsas de dois estagiários, de R$ 800 mensais cada, alocados parcialmente para os serviços de impressão), o que representa uma economia de mais de 60%, sendo que houve também 28% de aumento no número de páginas impressas e aumento na satisfação dos usuários do serviço.

91. Embora a Embrapa tenha realizado sua contratação por adesão a uma ata de registro de preço, o serviço de outsourcing de impressão especificado na ata possuía padronização suficiente para ser adaptado à empresa sem desnaturação do objeto.

92. Destaca-se como caso de sucesso pelo planejamento da contratação segundo os preceitos da IN SLTI 4/2010, embora a Embrapa não seja membro do SISP, e particularmente quanto ao detalhamento da demanda do serviço, pesquisa de mercado e dimensionamento dos custos das diversas soluções alternativas ao outsourcing para comprovar as vantagens da opção de adesão à ata de registro de preço e a demonstração formal da economicidade da alternativa escolhida frente às demais.

II.5.6 Caso 6. CCOMGEX – Desenvolvimento de simulador de guerra cibernética

93. Caso 6: desenvolvimento de software para simulador de guerra cibernética – Centro de Comunicações e Guerra Eletrônica do Exército (CCOMGEX) – Pregão Eletrônico 28/2011 – Contrato 9/2011 (peças 17 a 19).

94. Vigência inicial: 22/11/2011 a 21/06/2012;

95. Valor contratado: R$ 5.150.000,00

96. Objeto: contratação de empresa especializada para desenvolvimento e entrega do simulador de operações de guerra cibernética.

97. Apesar do software a ser desenvolvido ser inovador, visto que não há referência consolidada de funcionalidades e características para tais simuladores, o seu processo de desenvolvimento emprega padrões de desempenho e de qualidade objetivamente definidos, o que torna o objeto comum, apto a ser licitado por pregão eletrônico.

98. O CCOMGEX adotou voluntariamente o processo de contratação preconizado pela IN SLTI 4/2010, ainda quando o Exército não fazia parte dos órgãos integrantes do SISP e, portanto, não estava obrigado ao cumprimento da norma. Os gestores entrevistados consideram que o cumprimento das etapas de planejamento preconizadas pela IN SLTI 4/2010 contribuiu para o sucesso da contratação.

99. O caso também se destaca pelo inovador sistema de software do simulador de guerra cibernética ter sido especificado segundo padrões objetivos de desempenho e qualidade da engenharia de software, de forma a poder ser desenvolvido por qualquer dos vários fornecedores do mercado e, assim, ser licitado por pregão eletrônico. Isso demonstra que a modalidade pregão é adequada para contratação de serviços complexos e críticos, com base em padrões.

II.5.7 Caso 7. CCOMGEX – Desenvolvimento de tecnologia anti-malware

100. Caso 7: desenvolvimento de tecnologia anti-malware – Centro de Comunicações e Guerra Eletrônica do Exército (CCOMGEX) – Pregão Eletrônico 31/2011 – Contrato 12/2011 (peças 20 a 23).

101. Vigência inicial: 20/12/2011 a 19/12/2012;

102. Valor contratado: R$ 720.000,00.

103. Objeto: desenvolvimento de sistema contra códigos maliciosos (anti-malware), para proteção e segurança de ativos de rede, estações de trabalho, servidores, desktops e notebooks.

104. Dentre os resultados a serem alcançados com a contratação, o CCOMGEX destacou os seguintes: assegurar a confidencialidade das informações e atender os requisitos das legislações em vigor; desenvolver tecnologia nacional com transferência tecnológica para o Exército Brasileiro; e capacitar recursos humanos com o desenvolvimento de atitudes, conhecimentos e habilidades para prover uma solução integrada anti-malware.

105. Esses objetivos mostram que, além da obtenção do produto de solução tecnológica de segurança a ser utilizado pelo Exército, houve também a transferência de conhecimento para capacitação de seus recursos humanos com vistas a aplicações militares, alinhando requisitos da área meio com estratégias finalísticas de defesa, além do estímulo ao desenvolvimento de tecnologia nacional.

106. Como já comentado na seção anterior, o CCOMGEX adotou voluntariamente o processo de contratação preconizado pela IN SLTI 4/2010, à qual não estava obrigado.

107. O caso também se destaca pelo rigor nas verificações de capacidade técnica da empresa contratada, como visitas técnicas e elaboração de protótipo, assim como o detalhamento de seu cronograma físico-financeiro que prevê pagamentos por resultados homologados, o que, segundo os gestores entrevistados, teria evitado a participação de empresas aventureiras, sem redução da competitividade da licitação, e reduzido os riscos da contratação.

II.5.8 Caso 8. Petrobras – Serviço de desenvolvimento de software (escopo aberto)

108. Caso 8: fábrica de software – PETROBRAS – Convite TI 0780310108 (peça 25).

109. Período de 730 dias, renovável por igual período e valor.

110. Objeto: desenvolvimento e manutenção de software por meio de fábrica de software.

111. Houve parcelamento de quantitativo em quatro lotes, sendo dois lotes por tecnologia (JEE e .NET), e nenhuma empresa poderia ganhar mais de um lote. Cada fábrica de software possui seu próprio processo de desenvolvimento, ambiente, equipe e ferramentas, sendo então livre para otimizar cada elemento com intuito de atingir maior produtividade, com entregas de resultados significativos para a contratante.

112. A Petrobras, enquanto demandante, segue processo iterativo incremental, definindo o escopo de cada iteração para acréscimo de funcionalidades ao software, de forma que, ao final de uma iteração, sempre se tenha um produto validado, integrado e em funcionamento, limitando os riscos do sistema não atender às demandas.

113. O pagamento para cada iteração depende do tamanho funcional do software a ser desenvolvido, medido objetivamente com a metodologia de análise de pontos de função, que permite realizar medidas que podem ser reproduzidas com baixa variação e que estão relacionadas à complexidade do sistema e ao esforço necessário para desenvolvê-lo.

114. Das características da contratação das fábricas de software, as seguintes foram reportadas como sucesso:

114.1 o pagamento por resultado;

114.2 o uso de análise de pontos de função para medição da dimensão das ordens de serviço associadas a cada iteração (uma contagem inicial, por estimativa, a partir dos requisitos, e uma final, sobre o produto entregue). O cronograma de entregas é baseado na contagem de pontos de função e os pagamentos são projetados de modo a garantir o fluxo de caixa da contratada;

114.3 o parcelamento do quantitativo em lotes é aderente ao § 1º do art. 23 da Lei 8.666/1993 e foi feito para garantir que haverá duas fábricas para cada tecnologia, permitindo redistribuir a carga de demandas em função do desempenho relativo de cada contratada e baixando os riscos e impactos da eventual inexecução parcial do contrato;

114.4 o estudo de mercado para identificar possíveis fornecedores no mercado e os padrões usuais, em termos de produtividade e taxa de entrega médias, de capacidade em medição por ponto de função, de capacidade do processo de software (no nível CMMI 2 ou MPS.Br F ou superior), e de experiência. Esse estudo foi feito para escolher requisitos que não limitassem a competitividade do certame;

114.5 a repartição das responsabilidades no processo de desenvolvimento entre a Petrobras (fornecimento de requisitos e escolha de arquitetura) e a fábrica contratada, com etapas de verificação para poder garantir a qualidade e suficiência da especificação da demanda, assim como do produto entregue;

114.6 os critérios para negociação de prazo de cada entrega em função do número estimado de pontos de função da demanda e da produtividade da fábrica;

114.7 os pagamentos parcelados, após verificação de marcos do cronograma físico-financeiro até o fim do período de garantia, de forma a manter um fluxo de caixa para a fábrica, assim como criar incentivos para qualidade e a produtividade. 20% pago para homologação, 15% pago para produção, 5% pago ao término do período de garantia de três meses, 60% pago em parcelas mensais correspondentes a cada iteração em função da validação dos entregáveis da iteração (pagamento considerado como adiantamento em função do andamento do projeto);

114.8 a mensuração contínua do processo de software, com indicadores tais como: fatores de correção, prazo de entrega de solução, taxa de erros verificados, prazo de correção de erros, taxa de entrega;

114.9 a definição de uma tabela de pontos de função equivalentes para tratar as características não funcionais do software que não são mensuradas adequadamente pela técnica de análise de ponto de função;

114.10 o mecanismo de contagem diferenciado para o caso de manutenções, considerando 50% dos pontos de função para alteração de funcionalidade e 30% para exclusão.

II.5.9 Caso 9. RFB – Gestão de contrato Serpro

115. Caso 9: contratação Serpro – Receita Federal do Brasil (RFB) – licitação dispensada no processo MF 12440.000744/2012-12 – Contrato RFB/COPOL 1/2011 (peça 24).

116. Contratada: Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro) (33.683.111/0001-07).

117. Vigência: doze meses a contar de 2/5/2011, podendo ser prorrogado até o limite de sessenta meses.

118. Valor contratado: estimado em R$ 949.545.026,04.

119. Objeto: prestação contínua e ininterrupta de serviços de produção, desenvolvimento, modelagem e sustentação dos processos estratégicos da RFB.

120. O contrato se destaca como caso de sucesso pelo rigor de sua gestão contratual, que agora inclui pagamentos vinculados a resultados devidamente mensurados, com mecanismos de gestão de nível de serviço elaborados na fase de planejamento da contratação, seguindo explicitamente os preceitos da IN SLTI 4/2010.

III Conclusão

121. Do exposto, conclui-se que:

121.1 Há coerência entre o que é percebido pelos gestores entrevistados como sendo sucesso de uma contratação e o que é assim indicado nos modelos PMBoK e NBR 12207 e também na legislação, que pode ser resumido da seguinte forma: “sucesso de uma contratação se caracteriza pelo pleno cumprimento do objetivo de atender a uma necessidade real identificada (resolver um problema ou aproveitar uma oportunidade), por meio do efetivo cumprimento do escopo, do prazo e do orçamento definidos para a contratação” (itens 16-22);

121.2 É recomendável que o TCU divulgue informações sobre casos de sucesso que auxiliem os gestores a tomar melhores decisões em suas contratações (itens 23-27);

121.3 Há coerência entre o que é percebido pelos gestores entrevistados como fatores que conduzem ao sucesso de contratações de TI e o que está preconizado no “novo modelo de contratação de TI” (item 28);

121.4 Há rejeição dos gestores entrevistados aos argumentos apresentados por alguns fornecedores de TI em contrário ao “novo modelo de contratação de TI” (itens 29-41);

121.5 Há casos de sucesso que demonstram a viabilidade do “novo modelo de contratação de TI” preconizado pelo TCU (itens 42-120).

121.6 Portanto, cabe continuar divulgando as boas práticas que constituem o “novo modelo de contratação de TI”, doravante incluindo também os agentes do mercado fornecedor de TI como destinatários dessa divulgação. Ressalte-se que a Sefti preparou um Guia de Contratações de TI, a ser publicado ainda em setembro de 2012, contendo detalhes sobre as práticas que constituem o “novo modelo de contratação de TI”.

121.7 Finalmente, deve-se considerar que não se justifica a permanência da chancela de sigilo neste processo, como previsto no art. 2º da Portaria-Segecex 15/2011, pois não há, no presente caso, conteúdo que se refira a riscos identificados ou sugestões de futuras ações de controle, mas, ao contrário, o propósito deste levantamento é o da divulgação de seu conteúdo. Por isso, propõe-se também o levantamento do sigilo.

IV Proposta de encaminhamento

122. Por isso, propõe-se encaminhar ao Ministro-Relator Raimundo Carreiro as seguintes propostas de deliberação:

122.1 determinar à Sefti que divulgue as boas práticas identificadas e as conclusões do presente levantamento aos fornecedores de TI e também aos gestores públicos de TI, especialmente por intermédio da elaboração e divulgação de informativo e de sumário e da realização de eventos, de forma a apontar caminhos que contribuam para a ampla disseminação e adoção do “novo modelo de contratação de TI”, previsto na IN SLTI/MP 4/2010 e no Guia de Contratações de TI, publicado por este Tribunal;

122.2 levantar o sigilo dos autos, em vista da inexistência dos elementos que justifiquem a permanência do sigilo, nos termos do art. 2º da Portaria-Segecex 15/2011, e da conveniência da ampla divulgação de seu conteúdo;

122.3 arquivar os presentes autos.

É o relatório.

VOTO

No início dos anos 2000, a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado Federal requisitou ao Tribunal de Contas da União a realização de auditorias nas contratações de Tecnologia da Informação (TI) efetuadas pela Administração (Requerimento nº 43/2000, Decisão nº 1006/2000-TCU-Plenário).

2. Os trabalhos decorrentes dessa solicitação demonstraram serem comuns diversas práticas danosas e contrárias à legislação. Estudos empreendidos pelo TCU e pela Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MP) resultaram na publicação, pela referida Secretaria, da Instrução Normativa nº 4/2008 (alterada pelas Instruções Normativas nº 4/2010 e 2/2012), contendo um conjunto de disposições e processos que se coaduna com a legislação vigente, que vem sendo chamado de “novo modelo de contratação de TI”.

3. Entretanto, muitos gestores e fornecedores permaneceram alheios aos fundamentos das mudanças de perspectiva do processo de contratação de TI, tornando-se, muitas vezes, resistentes a tais mudanças e críticos do novo modelo de contratação, particularmente no que se refere à adoção do pregão eletrônico para contratações da espécie.

4. Este Tribunal realizou algumas ações de divulgação dos parâmetros desse novo modelo para os gestores públicos, por meio da Sefti. Além disso, essa unidade técnica interagiu,em 2011, com alguns representantes dos fornecedores da área que atendem as instituições federais, a fim de compilar uma lista de percepções, cujos resultados estão sintetizados na Tabela 1 do relatório precedente. De sua leitura, observo que, em todos os 11 quesitos avaliados, o posicionamento dos representantes do mercado ouvidos vão de encontro ao modelo defendido pelo TCU e consubstanciado na publicação da IN STLI/MP nº 4/2008.

5. Portanto, considero muito oportuno o trabalho retratado nos presentes autos, que identificou casos de sucesso de contratação de TI. Mais importante ainda é o resultado obtido, demonstrando que o novo modelo de contratação é reconhecido pelos gestores entrevistados como sendo capaz de produzir resultados superiores às práticas encontradas no início dos anos 2000 e possibilitar a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração. O mercado fornecedor de TI deve ser informado sobre os resultados satisfatórios alcançados com a utilização do modelo defendido pelo Tribunal, razão pela qual concordo com a determinação sugerida pela Sefti nesse sentido.

6. Ademais, há que se mencionar o evento a ser realizado nos dias 27 e 28 de setembro do corrente ano no TCU, intitulado “Contratações públicas de TI - Encontro com o mercado”, divulgado na página do Tribunal na internet (www.tcu.gov.br). Aprovado pela Presidência da Casa e organizado pela Sefti, tem por objetivo melhor divulgar os entendimentos deste Tribunal sobre as contratações de TI e é voltado especificamente para o mercado fornecedor atuante na área. Os resultados obtidos no presente processo deverão integrar as discussões que serão travadas durante o encontro.

Ante o exposto, Voto por que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto à consideração deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 19 de setembro de 2012.

RAIMUNDO CARREIRO

Relator

ACÓRDÃO Nº 2535/2012 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 037.338/2011-0

2. Grupo I - Classe de Assunto: V - Relatório de Auditoria

3. Interessado: Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti)

4. Órgãos/Entidades: Controladoria-Geral da União (CGU), Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MP), Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), Centro de Comunicações e Guerra Eletrônica do Exército (CCOMGEX), Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) e Petrobras S/A

5. Relator: Ministro Raimundo Carreiro

6. Representante do Ministério Público: não atuou

7. Unidade Técnica: Sefti

8. Advogados constituídos nos autos: não há

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos do relatório da auditoria realizada para compilar evidências de que os principais parâmetros defendidos pelo TCU quanto às contratações de TI são viáveis e produzem bons resultados quando corretamente aplicados,

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. determinar à Sefti que divulgue as boas práticas identificadas e as conclusões do presente levantamento aos fornecedores de TI e também aos gestores públicos de TI, especialmente por intermédio da elaboração e divulgação de informativo e de sumário e da realização de eventos, de forma a apontar caminhos que contribuam para a ampla disseminação e adoção do “novo modelo de contratação de TI”, previsto na IN SLTI/MP nº 4/2010 e no Guia de Contratações de TI, publicado por este Tribunal;

9.2. levantar o sigilo dos autos;

9.3. arquivar o processo.

10. Ata nº 35/2012 – Plenário.

11. Data da Sessão: 19/9/2012 – Extraordinária de Caráter Reservado.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2535-35/12-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (Presidente), Valmir Campelo, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro (Relator) e José Múcio Monteiro.

13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente)

BENJAMIN ZYMLER

(Assinado Eletronicamente)

RAIMUNDO CARREIRO

Presidente

Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral, em exercício

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