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16 de Outubro de 2019
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU : 00656920110 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
há 7 anos
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Inteiro Teor

TCU__00656920110_2452c.doc
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.569/2011-0

GRUPO I – CLASSE VII – Plenário.

TC 006.569/2011-0

Natureza: Representação.

Unidade: Agência Nacional de Energia Elétrica – Aneel.

Interessada: Secretaria de Macroavalição Governamental – Semag.

Advogado constituído nos autos: não há.

Sumário: REPRESENTAÇÃO. FALTA DE INCLUSÃO DOS VALORES CORRESPONDENTES ÀS MULTAS APLICADAS PELA AGÊNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELÉTRICA – ANEEL E AO USO DE BEM PÚBLICO A QUE SE REFERE A LEI 10.438/2002. CONHECIMENTO. PROCEDÊNCIA. DETERMINAÇÕES.

RELATÓRIO

Trata-se de Representação formulada pela Secretaria de Macroavaliação Governamental – Semag, com fundamento no art. 86, inciso II, da Lei 8.443/1992 e no art. 237, inciso VI, do Regimento Interno, em virtude da falta de inclusão da totalidade das multas aplicadas pela Agência Nacional de Energia Elétrica – Aneel nas Leis Orçamentárias Anuais.

2. A mencionada peça está lavrada nos termos a seguir transcritos, cujas conclusões foram endossadas pelos dirigentes da Unidade especializada, verbis:

“1. A Secretaria de Macroavaliação Governamental do Tribunal de Contas da União tem, entre suas atribuições, o acompanhamento da elaboração e da execução das leis relativas a planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos anuais. Além disso, compete à Semag o acompanhamento da arrecadação e fiscalização da renúncia de receitas públicas federais.

2. Assim, nos termos do inciso II do art. 86 da Lei nº 8.443, de 16/7/1992, e com fundamento no inciso VI do art. 237 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, solicitamos ao Secretário de Macroavaliação Governamental que encaminhe ao Gabinete do Exmo Sr. Ministro Aroldo Cedraz, relator das Contas de Governo referentes ao exercício financeiro de 2011, a presente representação, que trata da persistência da não inclusão da totalidade das multas cobradas pela Agência Nacional de Energia Elétrica ANEEL na Lei Orçamentária Anual LOA, pela própria ANEEL, com a anuência do Ministério das Minas e Energia MME e do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão MP.

3. A inclusão das multas arrecadadas pela ANEEL e das despesas por elas custeadas, nas leis orçamentárias anuais, tem sido recomendada no Relatório e Parecer Prévio sobre as Contas de Governo da República RPPCG desde o exercício de 2006. A recomendação foi inicialmente formulada para a Secretaria de Orçamento Federal / MP, em conjunto com o MME, conforme pág. 321 do RPPCG 2006. Ela foi repetida nos anos seguintes ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, também em conjunto com o MME, conforme página 413 do RRCG 2007 e página 419 do RRCG 2008. As ressalvas e recomendações não foram suficientes para sanar a grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial, assim definida nos termos do inciso II do art. 268 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União.

VISÃO GERAL DO OBJETO

4. A persistência de não inclusão da totalidade das multas da ANEEL na LOA contraria diversos dispositivos constitucionais e legais, tais como: o inciso Ido § 5º do art. 165, combinado com o inciso VIII do art. 167 da Constituição Federal; os artigos , , e 56 da Lei nº 4.320 de 17 de março de 1964; o art. da Lei nº 11.178, de 20/9/2005 (LDO para o exercício de 2006), o art. da Lei nº 11.439, de 29/12/2006 (LDO de 2007), o art. da Lei nº 11.514, de 13/8/2007 (LDO de 2008), o art. da Lei nº 11.768, de 14/8/2008 (LDO de 2009), o art. da Lei nº 12.017, de 12/8/2009 (LDO de 2010) e o art. da Lei nº 12.309, de 9/8/2010 (LDO de 2011); além de outros normativos sobre a não inclusão das despesas custeadas por essas multas nas leis orçamentárias anuais, que serão indicados ou transcritos na sequência.

DAS IRREGULARIDADES

5. O inciso Ido § 5º do art. 165 da Constituição Federal circunscreve, do ponto de vista institucional, o princípio da universalidade do orçamento, in verbis:

Art. 165.(...):

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta , inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

(grifos nossos)

6. Ainda que desnecessária afirmação mais clara, esse princípio tem sido reiterado nas leis de diretrizes orçamentárias para os exercícios de 2006 (art. 6º da Lei nº 11.178, de 20/9/2005), de 2007 (art. 6º da Lei nº 11.439, de 29/12/2006), de 2008 (art. 7º da Lei nº 11.514, de 13/8/2007), de 2009 (art. 6º da Lei nº 11.768 de 14/8/2008), de 2010 (Lei nº 12.017, de 13/8/2009), e de 2011, conforme texto transcrito do dispositivo para esse ano (Lei nº 12.309, de 9/8/2010), em que as entidades da administração indireta são nominadas explicitamente:

Art. 6º Os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social compreenderão o conjunto das receitas públicas bem como das despesas dos Poderes e do Ministério Público da União, seus fundos, órgãos, autarquias , inclusive especiais , e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, bem como das empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto e que dela recebam recursos do Tesouro Nacional, devendo a correspondente execução orçamentária e financeira, da receita e da despesa, ser registrada na modalidade total no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI.

§ 1º Excluem-se do disposto neste artigo:

I – os fundos de incentivos fiscais, que figurarão exclusivamente como informações complementares ao Projeto de Lei Orçamentária de 2011;

II – os conselhos de fiscalização de profissão regulamentada, constituídos sob a forma de autarquia; e

III – as empresas públicas ou sociedades de economia mista que recebam recurso da União apenas em virtude de:

a) participação acionária;

b) fornecimento de bens ou prestação de serviços;

c) pagamento de empréstimos e financiamentos concedidos;

d) transferência para aplicação em programas de financiamento, nos termos do disposto nos arts. 159, inciso I, alínea c , e 239, § 1º, da Constituição.

(grifos nossos)

7. A caracterização da personalidade jurídica da ANEEL e de suas atribuições está capitulada nos artigos e da Lei nº 9.427, de 26/12/1996, in verbis:

Art. 1º É instituída a Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, autarquia sob regime especial , vinculada ao Ministério de Minas e Energia, com sede e foro no Distrito Federal e prazo de duração indeterminado.

Art. 2º A Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL tem por finalidade regular e fiscalizar a produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica , em conformidade com as políticas e diretrizes do governo federal.

(grifos nossos)

8. No exercício de suas atribuições legais, a Agência, entidade da administração indireta, tem cobrado multas de concessionárias, permissionárias e autorizados dos serviços e instalações de energia elétrica, mas não tem inserido essas receitas no orçamento da União, descumprindo o preceito de submeter o resultado da arrecadação ao princípio de universalidade do orçamento, contido no inciso Ido § 5º do art. 165, e a vedação nominada no inciso VIII do art. 167, da Constituição Federal, in verbis:

Art. 167. São vedados:

(...)

VIII – a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;

9. Esses preceitos de universalidade e de unidade de caixa não são novos no arcabouço jurídico pátrio, conforme pode-se inferir dos dispositivos da Lei nº 4.320, de 17/3/1964, abaixo transcritos:

Art. 2º A lei de orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade .

Art. 3º A lei de orçamento compreenderá todas as receitas , inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.

(...)

Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções .

(grifos nossos)

10. De acordo com MACHADO JR & COSTA REIS, in ‘A Lei nº 4.320 Comentada’, 32ª edição, 2008, página 29, analisando o art. 9º desse normativo, ‘a lei não define receita, limitando-se a determinar e estabelecer uma classificação econômica, sobre a qual falaremos nos artigos próprios.’ Mais adiante, na página 39, comentando o § 1º do art. 11, afirma que as ‘outras receitas correntes são as provenientes de multas, juros de mora, indenizações e restituições, receita de cobrança da dívida ativa e outras’.

11. Por sua vez, o princípio da unidade de tesouraria também está presente no art. 56 da Lei nº 4.320/1964, in verbis:

Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria , vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais.

(grifos nossos)

12. O princípio de unidade de caixa, já consagrado na legislação mencionada e no Decreto-Lei nº 200/67, foi novamente reiterado pelo art. do Decreto nº 93.872, de 23/12/1986, transcrito na sequência:

Art. 1º A realização da receita e da despesa da União far-se-á por via bancária, em estrita observância ao princípio de unidade de caixa (Lei nº 4.320/64, art. 56 e Decreto-lei nº 200/67, art. 74).

(grifos nossos)

13. No § 1º do art. 2º do mesmo Decreto nº 93.872/86, foi consagrada a definição de receita, in verbis:

Art. 2º A arrecadação de todas as receitas da União far-se-á na forma disciplinada pelo Ministério da Fazenda, devendo o seu produto ser obrigatoriamente recolhido à conta do Tesouro Nacional no Banco do Brasil S.A. (Decreto-lei nº 1.755/79, art. ).

§ 1º Para os fins deste decreto, entende -se por receita da União todo e qualquer ingresso de caráter originário ou derivado, ordinário ou extraordinário e de natureza orçamentária ou extra-orçamentária, seja geral ou vinculado, que tenha sido decorrente, produzido ou realizado direta ou indiretamente pelos órgãos competentes .

(grifos nossos)

14. A previsão legal das atribuições da Agência, assim como a autorização para a cobrança de multas, está prevista no art. da Lei nº 9.427, de 26/12/1996:

Art. 3º Além das atribuições previstas nos incisos II, III, VI, X, XI e XII do art. 29 e no art. 30 da Lei nº 8.897, de 13 de fevereiro de 1995, de outras incumbências expressamente previstas em lei e observado o disposto no § 1º compete a ANEEL:

(...)

IV – gerir os contratos de concessão ou de permissão de serviços públicos de energia elétrica, de concessão de uso do bem público, bem como fiscalizar, direta ou indiretamente ou mediante convênios com órgãos estaduais, as concessões , as permissões e a prestação de serviços de energia elétrica ;

(...)

X – fixar as multas administrativas a serem impostas aos concessionários, permissionários e autorizados de instalações e serviços de energia elétrica , observado o limite, por infração, de 2% (dois por cento) do faturamento, ou do valor estimado de energia produzida nos casos de autoprodução e produção independente, correspondentes aos últimos doze meses anteriores à lavratura do auto de infração ou estimados para um período de doze meses caso o infrator não esteja em operação ou esteja operando por um período inferior a doze meses;

(...)

XIX – regular o serviço concedido, permitido e autorizado e fiscalizar permanentemente sua prestação .

(grifos nossos)

15. Não tem sido incluído na lei orçamentária anual pela ANEEL e nem pelo MME a natureza de receita 1919.34.00 – Multas previstas em Lei por Infrações no Setor de Energia Elétrica, conforme é possível apurar nas cópias das leis orçamentárias anuais dos últimos cinco exercícios. De fato, a receita que ali aparece é a de natureza 1121.16.00 – Taxa de Fiscalização de Serviços de Energia Elétrica, conforme cópia do espelho do balancete da Agência registrada no SIAFI – Sistema de Administração Financeira do Governo Federal, apensa à presente representação.

16. De acordo com o ‘Ementário de Classificação das Receitas Orçamentárias da União para o exercício de 2009’, editado pela Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, disponível no endereço eletrônico https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/publicacoes/EMENTARIO_2009c.pdf (acesso em: 16/3/2011), da rede mundial de computadores, eis o fato gerador, destinação e amparo legal das duas naturezas de receita acima, para uma melhor percepção da omissão, pela ANEEL, de alocação dos recursos da primeira delas nas leis orçamentárias dos últimos três exercícios:

1919.34.00 – Multas Previstas em Lei por Infrações no Setor de Energia Elétrica

Multas em valores atualizados, nos casos previstos nos regulamentos ou nos contratos, ou pela reincidência em fato que tenha gerado advertência escrita, nas atividades realizadas no setor de energia elétrica.

Fato gerador: Infrações no Setor de Energia Elétrica.

Destinação legal: Os valores arrecadados pela ANEEL, provenientes da aplicação de multas, poderão ser parcialmente utilizados para financiamento de atividades institucionais dos Conselhos de Consumidores de Energia Elétrica.

Amparo legal: Decreto no 2.335, de 6 de outubro de 1997.

1121.16.00 – Taxa de Fiscalização de Serviços de Energia Elétrica

Fato gerador: Fiscalização da produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica.A taxa é anual, recolhida em duodécimos, com base no benefício anual da exploração do serviço concedido, permitido ou autorizado, diferenciada em função da modalidade e proporcional ao porte do serviço.

Destinação legal: Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL.

Amparo legal: Lei no 9.427, de 26 de dezembro de 1996, art. 12 e 13.

17. No ‘Quadro 4 – Recursos Próprios e Vinculados de Todas as Fontes, por Órgão e Unidade Orçamentária’, da Lei nº 11.647, de 24/3/2008 (lei orçamentária anual de 2008) e da Lei nº 11.897, de 30/12/2008 (LOA de 2009), encontrados no site https://www.portalsof.planejamento.gov.br/sof/2009/VOL_I.pdf (acesso em: 16/3/2011), da Secretaria de Orçamento Federal, não aparece a natureza de receita 1919.34.00 – Multas Previstas em Lei por Infrações no Setor de Energia Elétrica na Unidade Orçamentária (UO 32.000) do MME e nem na unidade orçamentária 32.266 – Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, diferentemente do que ocorre, por exemplo, na Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP, que apresenta a natureza 1919.13.00 – Multas Previstas na Legislação sobre Lubrificantes e Combustíveis.

18. Em 2010, de modo similar, no ‘Quadro 4 – Recursos Próprios e Vinculados de Todas as Fontes, por Órgão e Unidade Orçamentária’, da Lei nº 12.214, de 26/1/2010 (lei orçamentária anual para o exercício de 2010), encontrada no site https://www.portalsof.planejamento.gov.br/sof/2010/VOL_I.pdf (acesso em: 16/3/2011) também não aparece a natureza de receita 1919.34.00 – Multas Previstas em Lei por Infrações no Setor de Energia Elétrica no MME (Unidade Orçamentária 32.000) e nem na UO 32.266 – Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, diferentemente do que ocorre em outras unidades do mesmo MME, tais como no Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM, com a natureza 1919.52.00 – Multas Previstas na Legislação Minerária e na Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP, com a natureza 1919.13.00 – Multas Previstas na Legislação sobre Lubrificantes e Combustíveis.

19. A ausência das multas da ANEEL ocorre também no orçamento de 2011, uma vez que no mesmo ‘Quadro 4 – Recursos Próprios e Vinculados de Todas as Fontes, por Órgão e Unidade Orçamentária’, da Lei nº 12.381, de 9/2/2011 (lei orçamentária de 2011), encontrada no site https://www.portalsof.planejamento.gov.br/sof/sof/orc_2011/L12381_11_Volume_I.pdf (acesso em: 16/3/2011) também não aparece a natureza de receita 1919.34.00 – Multas Previstas em Lei por Infrações no Setor de Energia Elétrica no MME (Unidade Orçamentária 32.000) e nem na UO 32.266 – Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, diferentemente do que ocorre em outras unidades do mesmo MME, tais como no Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM, com a natureza 1919.52.00 – Multas Previstas na Legislação Minerária e na Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP, com a natureza 1919.13.00 – Multas Previstas na Legislação sobre Lubrificantes e Combustíveis.

20. Adicionalmente, no Ofício nº 214/2009-AIN/ANEEL, de 30/10/2009, enviado ao TCU pelo órgão de auditoria interna da Agência, em resposta a solicitação feita no âmbito do TC 022.631/2009-0, que trata de levantamento acerca da arrecadação de multas pelos órgãos federais de regulação e fiscalização, foi informado que os pagamentos de multas não são feitos via GRU, por não terem como destino o Orçamento Geral da União. O referido ofício consigna, ainda, que as multas são pagas mediante boleto ou depósito bancário, para a Conta de Desenvolvimento Energético – CDE, administrada pelas Centrais Elétricas Brasileiras S.A. – Eletrobrás, em atendimento ao disposto no Decreto nº 4.541, de 23/12/2002, que regulamenta os artigos , 13, 17 e 23 da Lei nº 10.438, de 26/4/2002.

21. De fato, a Conta de Desenvolvimento Energético – CDE foi estabelecida pela Lei nº 10.438/2002, que estipula seus objetivos e inclui, dentre suas fontes de recurso, as multas aplicadas pela Aneel a concessionários, permissionários e autorizados, delegando a movimentação da conta à Eletrobrás:

Art. 13. Fica criada a Conta de Desenvolvimento Energético – CDE, visando o desenvolvimento energético dos Estados e a competitividade da energia produzida a partir de fontes eólica, pequenas centrais hidrelétricas, biomassa, gás natural e carvão mineral nacional, nas áreas atendidas pelos sistemas interligados e promover a universalização do serviço de energia elétrica em todo o território nacional, devendo seus recursos, observadas as vinculações e limites a seguir prescritos, se destinarem às seguintes utilizações (...)

§ 1º Os recursos da CDE serão provenientes dos pagamentos anuais realizados a título de uso de bem público, das multas aplicadas pela Aneel a concessionários, permissionários e autorizados e, a partir do ano de 2003, das quotas anuais pagas por todos os agentes que comercializem energia com o consumidor final.

§ 6º A CDE terá a duração de 25 (vinte e cinco) anos, será regulamentada pelo Poder Executivo e movimentada pela Eletrobrás.

22. Constata-se, portanto, a previsão legal para a destinação dos recursos provenientes das multas aplicadas pela ANEEL, o que não lhes tira, todavia, o caráter público. A mera definição do uso que se dará às receitas públicas, resultantes do exercício do poder de polícia da autarquia, certamente não elide a obrigação de que constem das leis orçamentárias anuais tais recursos, em atendimento aos diplomas legais amplamente citados nesta instrução. Não teriam os dispositivos acima transcritos o condão de afastar a receita pública a que se referem da apreciação e do controle do Poder Legislativo, à revelia do que estabelece a própria Constituição, afrontando os princípios orçamentários da unidade, da universalidade e da transparência.

23. A não inclusão da totalidade das multas acarreta também o descumprimento de normas sobre a execução da despesa com essas multas, conforme diversos dispositivos constitucionais e legais, tais como o inciso II do art. 167 da Constituição Federal, o art. 60 da Lei nº 4.320 de 17 de março de 1964; os arts. 15, 16 e 37, da Lei nº 101, de 4 de maio de 2000; e, o § 1º do art. 101 da Lei nº 11.768, de 14/8/2008 (LDO para o exercício de 2009). Pode-se acrescentar, ainda, o caput do art. 7º, combinado com seu parágrafo 9º, da mesma lei de diretrizes orçamentárias para o exercício de 2009.

24. Como se não bastassem os normativos citados, eis a contundência do § 1º do art. 167, da Constituição, ao acrescentar a seguinte vedação:

§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade (grifos nossos)

25. Para fiel cumprimento da vedação da ordenação de despesa não autorizada, a Lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2000, acrescentou ao art. 359–D do Decreto-Lei nº 2.848, de 7/12/1940 (Código Penal), a pena de reclusão de 1 a 4 anos, tanto para a geração de despesa ou a assunção de obrigação que não atenda os dispositivos legais, quanto para o não cumprimento da lei na criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental que acarrete aumento de despesa.

26. De forma reiterada, o legislador consignou a vedação da execução de despesa sem dotação nas leis de diretrizes orçamentárias para os exercícios de 2007, 2008 e 2009, respectivamente, no art. 43, da Lei nº 11.439, de 29/12/2006 (LDO para o exercício de 2007), no art. 28 da Lei nº 11.514, de 29 de dezembro de 2007 e no § 1º do art. 101 da Lei nº 11.768, de 14/8/2008, in verbis:

§ 1º É vedada a adoção de qualquer procedimento que resulte na execução de despesa sem comprovada e suficiente disponibilidade de dotação orçamentária.

27. Por outro lado, as atribuições do Diretor-Geral estão estabelecidas no inciso VI do art. 16 do Regimento Interno da ANEEL, aprovado pela Portaria MME nº 349, de 28/11/1997 e alterações posteriores:

Art. 16 Além das atribuições comuns, referidas no artigo anterior, são atribuições exclusivas do Diretor-Geral;

(...)

VI – praticar atos de gestão de recursos orçamentários e financeiros e de administração;

28. A correção da irregularidade de que trata esta instrução vem sendo objeto de recomendações pelo Tribunal de Contas da União, no âmbito dos Relatórios e Pareceres Prévios sobre as Contas de Governo, nos anos de 2006, 2007 e 2008, conforme demonstram as transcrições a seguir, realizadas a partir dos referidos pareceres aprovados pelo TCU, demonstrando reiteradamente o entendimento da Corte de Contas sobre a questão.

Relatório e Parecer Prévio das Contas de Governo – 2006:

Recomendações:

(...) à Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, em conjunto com a Centrais Elétricas Brasileiras (Eletrobrás), que acrescentem os valores referentes à remuneração por Uso do Bem Público e às multas arrecadadas pela ANEEL ao Orçamento Geral da União.

Relatório e Parecer Prévio das Contas de Governo – 2007:

Recomendação: à Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, em conjunto com a Centrais Elétricas Brasileiras (Eletrobrás), que acrescentem os valores referentes à remuneração por Uso do Bem Público e às multas arrecadadas pela Aneel ao Orçamento Geral da União.

Comentários: Por meio da CTA-PR – 8738/2007, de 20 de agosto de 2007, a Eletrobrás informa o entendimento do MME, SOF, Aneel, Drdt e Eletrobrás de que tais recursos não devem integrar o Orçamento Fiscal da União...