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21 de Agosto de 2019
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU : 03013320106 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
há 6 anos
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Inteiro Teor

TCU__03013320106_0c8ce.doc
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 030.133/2010-6

GRUPO I – CLASSE VI – 2ª Câmara

TC 030.133/2010-6

Natureza: Representação.

Unidade: Departamento de Logística da Secretaria Executiva do Ministério da Saúde.

Responsáveis: Francisco José Marques (386.464.041-53); Gilnara Pinto Pereira (184.148.001-06); Luis Gustavo Loyola dos Santos (220.604.641-53); Rogerio Sugai Mortoza (392.440.591-34).

Advogado constituído nos autos: não há.

Sumário: REPRESENTAÇÃO FORMULADA PELA SECRETARIA DE FISCALIZAÇÃO DE TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO – SEFTI. IRREGULARIDADES NO CONTRATO 72/2010, CELEBRADO PELO DEPARTAMENTO DE LOGÍSTICA DA SECRETARIA EXECUTIVA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. FORNECIMENTO DE SOLUÇÃO INTEGRADA DE APOIO À ADMINISTRAÇÃO PELO VALOR DE R$ 5.765.470,40. ADESÃO DO MINISTÉRIO DA SAÚDE À ATA DE REGISTRO DE PREÇOS 5/2009, GERIDA PELO MINISTÉRIO DO TURISMO E ORIUNDA DO PREGÃO ELETRÔNICO 8/2009. CONHECIMENTO. AUDIÊNCIA DOS RESPONSÁVEIS. ACOLHIMENTO DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA DE DOIS RESPONSÁVEIS E REJEIÇÃO PARCIAL DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA DE OUTROS DOIS RESPONSÁVEIS. REPRESENTAÇÃO PARCIALMENTE PROCEDENTE. MULTA A DOIS RESPONSÁVEIS.

RELATÓRIO

Trata-se de representação (peças 4, 5 e 6) formulada pela Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti), dando notícia de indícios de irregularidade no Contrato 72/2010, celebrado entre a União, por intermédio do Departamento de Logística da Secretaria Executiva do Ministério da Saúde (MS), e a empresa ID2 Tecnologia e Consultoria Ltda., para fornecimento de solução integrada de apoio à Administração pelo valor de R$ 5.765.470,40. O contrato decorreu de adesão do MS à Ata de Registro de Preços 5/2009, gerida pelo Ministério do Turismo (MTur) e oriunda do Pregão Eletrônico 8/2009.

2. Tramitado o processo ao meu Gabinete, determinei (peça 7) a realização das audiências propostas pela unidade técnica no item 60 da Representação (peça 4), verbis:

“[...]

60. Diante do exposto, propõe-se:

60.1. que o presente instrumento seja autuado como Representação, com fundamento no art. 246 do RITCU c/c inciso V, do art. 132, da Resolução 191/2006-TCU;

60.2. Audiência, nos termos do art. 43, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 160 do RITCU, do Coordenador-Geral de Análise e Manutenção, Sr. Francisco José Marques (CPF 386.464.041-53), para que apresente, no prazo de quinze dias, a contar da ciência, suas razões de justificativa acerca:

60.2.1. da elaboração do termo de referência que subsidiou o Contrato 72/2010:

60.2.1.1. sem cumprimento do processo de contratação descrito na IN – SLTI/MP 4/2008, apesar de ter declarado explicitamente no documento a conformidade com a norma (itens 4-5);

60.2.1.2. especificando um objeto que não atende plenamente às necessidades da contratação, em descumprimento ao art. , inciso IX, alínea c da Lei 8.666/1993 (itens 6-22);

60.2.1.3. especificando a adesão à ata de registro de preços vinculada ao Pregão 8/2009 do Ministério do Turismo, com objeto distinto daquele registrado em ata, em descumprimento ao art. 43, inciso IV da Lei 8.666/1993, ao art. , § 3º do Decreto 3.931/2001 e ao art. 3º, § 3º, inciso I, da IN 2 da SLTI/MP (itens 21 e 42-55);

2.1.1.1. especificando a adesão à ata de registro de preços vinculada ao Pregão 8/2009 do Ministério do Turismo, com objeto distinto daquele registrado em ata, em descumprimento ao art. 43, inciso IV da Lei 8.666/1993 e ao art. , § 3º do Decreto 3.931/2001 (itens 21 e 42/55).

60.3. Audiência, nos termos do art. 43, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 160 do RITCU, do Assessor de TI do Ministério da Saúde, Sr. Rogério Sugai Mortoza (CPF 392.440.591-34), para que apresente, no prazo de quinze dias, a contar da ciência, suas razões de justificativa acerca:

60.3.1. da elaboração do termo de referência que subsidiou o Contrato 72/2010:

60.3.1.1. sem cumprimento do processo de contratação descrito na IN – SLTI/MP 4/2008, apesar de ter declarado explicitamente no documento a conformidade com a norma (itens 4-5);

60.3.1.2. especificando um objeto que não atende plenamente às necessidades da contratação, em descumprimento ao art. , inciso IX, alínea c da Lei 8.666/1993 (itens 6-22);

60.3.1.3. especificando a adesão à ata de registro de preços vinculada ao Pregão 8/2009 do Ministério do Turismo, com objeto distinto daquele registrado em ata, em descumprimento ao art. 43, inciso IV da Lei 8.666/1993, ao art. , § 3º do Decreto 3.931/2001 e ao art. 3º, § 3º, inciso I, da IN 2 da SLTI/MP (itens 21 e 42/55);

60.4. Audiência, nos termos do art. 43, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 160 do RITCU, do Diretor-Geral do Departamento de Informática do Ministério da Saúde, Sr. Luiz Gustavo Loyola dos Santos (CPF 220.604.641-53), para que apresente, no prazo de quinze dias, a contar da ciência, suas razões de justificativa acerca:

60.4.1. da aprovação do termo de referência que subsidiou o Contrato 72/2010:

60.4.1.1. sem cumprimento do processo de contratação descrito na IN – SLTI/MP 4/2008, apesar de ter declarado explicitamente no documento a conformidade com a norma (itens 4-5);

60.4.1.2. especificando um objeto que não atende plenamente às necessidades da contratação, em descumprimento ao art. , inciso IX, alínea c da Lei 8.666/1993 (itens 6-22);

60.4.1.3. especificando a adesão à ata de registro de preços vinculada ao Pregão 8/2009 do Ministério do Turismo, com objeto distinto daquele registrado em ata, em descumprimento ao art. 43, inciso IV da Lei 8.666/1993, ao art. , § 3º do Decreto 3.931/2001 e ao art. 3º, § 3º, inciso I, da IN 2 da SLTI/MP (itens 21 e 42/55).

60.4.2. da proposta para o prosseguimento da contratação que gerou o Contrato 72/2010, por meio do Despacho presente à folha 78 do processo de contratação (Peça 3, fl. 7):

60.4.2.1. sem a presença de orçamento estimado , contrariando o disposto nos art. 7º, § 2º, inciso II da Lei 8.666/1993, o art. 17, VI da IN – SLTI/MP 4/2008 (itens 3 e 24-40);

60.4.2.2. não demonstrando a vantajosidade da contratação, contrariando o disposto no art. do Decreto 3.931/2001. (itens 3 e 24-40);

60.5. Audiência, nos termos do art. 43, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 160 do RITCU, da Srª Gilnara Pinto Pereira (CPF 184.148.001-06), diretora-substituta do departamento de logística do Ministério da Saúde, para que apresente, no prazo de quinze dias, a contar da ciência, suas razões de justificativa acerca:

60.5.1. da autorização para a contratação que gerou o Contrato 72/2010, por meio do Despacho 2.463/2009-CGMSA:

60.5.1.1. sem a presença de orçamento estimado , contrariando o disposto nos art. 7º, § 2º, inciso II da Lei 8.666/1993, o art. 17, VI da IN – SLTI/MP 4/2008 (itens 3 e 24-40);

60.5.1.2. não demonstrando a vantajosidade da contratação, contrariando o disposto no art. do Decreto 3.931/2001, quando deveria ter devolvido o processo de contratação à área técnica para que fossem acostados aos autos elementos que comprovassem a referida vantajosidade (itens 3 e 24-40);

60.5.1.3. aderindo à ata de registro de preços vinculada ao Pregão 8/2009 do Ministério do Turismo, com objeto diferente daquele registrado em ata em descumprimento ao art. 43, inciso IV da Lei 8.666/1993, ao art. , § 3º do Decreto 3.931/2001 e ao art. 3º, § 3º, inciso I, da IN 2 da SLTI/MP (itens 3 e 42/55).

60.5.1.4. sem que houvesse exame e aprovação das minutas pela assessoria jurídica o que contribuiu para as irregularidades registradas nesta instrução, em afronta à Lei 8.666/1993, art. 38, parágrafo único (item 57 a 59);

60.6. Determinar à Sefti que encaminhe cópia desta instrução, bem como da decisão que vier a ser proferida aos gestores para subsidiar suas manifestações.

[...]’.

3. Promovidas as audiências, a Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação – Sefti elaborou instrução de mérito (peça 29), aprovada pelos dirigentes da unidade técnica (peças 30 e 31).

4. Em face de novos elementos encaminhados pelo Sr. Luis Gustavo Loyola dos Santos, Diretor-Geral do Departamento de Informática do Sistema Único de Saúde (Datasus) à época da contratação (peça 34), restituí os autos à Sefti (peça 35), para exame dos referidos elementos.

5. Em nova instrução do processo (peça 36), a Auditora Federal de Controle Externo da Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação – Sefti manifestou-se nos seguintes termos, verbis:

‘[...]

Trata-se de representação formulada por auditores desta Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti) em razão de indícios de irregularidade presentes no Contrato 72/2010, celebrado entre a União, por intermédio do Departamento de Logística da Secretaria Executiva do Ministério da Saúde (MS), e a empresa ID2 Tecnologia e Consultoria Ltda., para fornecimento de solução integrada de apoio à Administração pelo valor de R$ 5.765.470,40. O contrato decorreu de adesão do MS à Ata de Registro de Preços 5/2009, gerida pelo Ministério do Turismo (MTur) e oriunda do Pregão Eletrônico 8/2009.

HISTÓRICO

2. A representação (peça 4) foi elaborada em virtude dos indícios de falhas identificados no decurso de auditoria para avaliação de controles gerais de Tecnologia da Informação no Ministério da Saúde (TC 013.718/2010-0). Essas falhas estariam ocorrendo em quatro áreas: (i) no processo de contratação e no termo de referência (TR) (peça 1, p. 20-43); (ii) na estimativa de preços (peça 1, p. 64-71); (iii) na adesão ao registro de preços (peça 1, p. 62-63) ; e (iv) na ausência de parecer jurídico no processo de contratação.

3. O encaminhamento proposto e acolhido pelo Ministro-Relator (peça 7) na representação foi a audiência de quatro gestores responsáveis.

4. As razões de justificativa encaminhadas pelos gestores (peças 15, 17, 20 e 25) foram objeto de análise desta Secretaria em instrução encaminhada ao gabinete do Ministro-Relator em 22/9/2011 (peça 29).

5. Em despacho de 11/11/2011 (peça 35), o Ministro-Relator restituiu o presente processo à Sefti para exame dos novos elementos apresentados pelo Sr. Luis Gustavo Loyola dos Santos, Diretor-Geral do Departamento de Informática do Sistema Único de Saúde (Datasus) à época da contratação (peça 34).

EXAME DE ADMISSIBILIDADE

6. O presente expediente preenche os requisitos de admissibilidade previstos no art. 132, V, da Resolução TCU 191/2006 e no art. 237, V e parágrafo único, do Regimento Interno do TCU que preveem a legitimidade de equipe de auditoria para representar a esta Corte.

EXAME TÉCNICO

7. As análises das razões de justificativa dos responsáveis Sr. Francisco José Marques, Sr. Rogério Sugai Mortoza e Srª Gilnara Pinto Pereira são semelhantes àquelas realizadas na instrução anteriormente encaminhada ao gabinete do Ministro-Relator (peça 29). Por sua vez, a análise da audiência do Sr. Luís Gustavo Loyola dos Santos considera os novos elementos trazidos aos autos pelo gestor.

I Razões de justificativa do Sr. Francisco José Marques, Coordenador-Geral de Análise e Manutenção, e do Sr. Rogério Sugai Mortoza, Assessor de TI do MS, quanto à elaboração do termo de referência que subsidiou o Contrato 72/2010:

I.1 sem cumprimento do processo de contratação descrito na IN – SLTI/MP 4/2008, apesar de ter declarado explicitamente no documento a conformidade com a norma;

I.2 especificando um objeto que não atende plenamente às necessidades da contratação, em descumprimento ao art. , inciso IX, alínea c, da Lei 8.666/1993;

I.3 especificando a adesão à ata de registro de preços vinculada ao Pregão 8/2009 do Ministério do Turismo, com objeto distinto daquele registrado em ata, em descumprimento ao art. 43, inciso IV, da Lei 8.666/1993, ao art. , § 3º, do Decreto 3.931/2001, e ao art. 3º, § 3º, inciso I, da IN 2 – SLTI/MP.

Alegações gerais dos gestores para o item I

8. Tendo em vista a semelhança das respostas enviadas pelo Sr. Francisco José Marques (peça 17) e pelo Sr. Rogério Sugai Mortoza (peça 25), optou-se por consolidar as razões de justificativa dos responsáveis. Tal procedimento encontra abrigo no art. 161 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União (TCU): ‘Havendo mais de um responsável pelo mesmo fato, a defesa apresentada por um deles aproveitará a todos, mesmo ao revel, no que concerne às circunstâncias objetivas, e não aproveitará no tocante aos fundamentos de natureza exclusivamente pessoal’. Desse modo, as razões de justificativa serão analisadas em conjunto, apontando-se as diferenças quando houver.

9. Preliminarmente, o Coordenador-Geral de Análise e Manutenção esclarece que a contratação em questão originou-se de nota tecnica de 1/12/2009 (peça 15, p. 19-45), de lavra do Assessor de TI da Secretaria Executiva. Essa nota continha todas as informações referentes às justificativas, além de especificidades, condições e formas para a contratação, incluindo a opção pela adesão à ata de registro de preços do Ministério do Turismo e a informação da realização de pesquisa prévia de preços junto ao mercado, o que comprovaria a vantagem econômica para o MS caso desse seguimento à adesão.

10. Acrescenta que a Coordenação-Geral de Análise e Manutenção (CGAM) somente analisou e avaliou os pontos e as características referentes à compatibilidade da solução especificada pela nota com o ambiente de tecnologia da informação do MS, já que os aspectos técnicos e administrativos constantes da nota foram integralmente transcritos para o termo de referência. Reiterou que a participação da CGAM limitou-se à avaliação da compatibilidade da solução ao ambiente do MS e à análise sobre a existência de conflito com outras soluções do MS e que a responsabilidade por explicitar a necessidade da demanda coube à área requisitante e não à CGAM.

11. O gestor argumenta que, como a área demandante definiu o objeto e suas especificidades, presumiu que fossem suficientes para atender às suas necessidades, uma vez que foram transcritas da nota para o termo de referência.

12. De outra forma, o Sr. Rogério Sugai Mortoza, Assessor de TI, preliminarmente, apresenta o Planejamento Estratégico 2008-2011 do MS, o qual definiu as diretrizes estratégicas que nortearam os eixos de intervenção na saúde, as medidas adotadas, as metas-síntese e os investimentos necessários. Das medidas do eixo Qualificação da Gestão consta o desenvolvimento de um sistema integrado de planejamento, informação, monitoramento, controle e avaliação das ações de saúde. Então, mesmo que sucintamente, o Planejamento Estratégico teria previsto um sistema de informação para o MS.

13. Alega que o relatório do Opas/FGV, contratado em 2008 pelo MS para aprofundar a avaliação do Datasus, evidenciou um surpreendente número de sistemas informatizados redundantes para controlar ativos, processos, materiais e medicamentos.

14. Acrescenta que a nota tecnica de 1/12/2009 foi por ele elaborada, conforme solicitação da Secretaria Executiva do MS, e encaminhada pelo gabinete da SE/MS ao Datasus. Informa que esse documento contém informações referentes às justificativas, especificidades, condições e formas para a contratação, constando a opção pela adesão à ata de registro de preços do MTur.

15. Alega que a solicitação de adesão à respectiva ata partiu da Assessoria da SE, devido à cultura institucional vigente no MS de que as áreas demandantes por adesão eram orientadas a enviar seus termos de referência com a especificação da ata, incluindo a pesquisa de preços. Esse procedimento só foi alterado em 2010. Dessa forma, a Assessoria procedeu consoante a forma então vigente.

16. O gestor atribui as eventuais falhas indicadas pela Sefti: à sua inexperiência em tal tarefa, pois foi a única ocasião em que elaborou nota técnica sugerindo adesão à ata; ao período de execução orçamentária, última semana útil do mês de dezembro de 2009; e à orientação institucional de se cumprir a meta de execução de 100% do orçamento do MS, incluindo o do Datasus, para não incorrer no descumprimento da Emenda Constitucional 29. Explica que essas razões não servem para eximi-lo de suas responsabilidades, mas apenas para contextualizar as condições em que ocorreram as possíveis falhas.

17. Argumenta que coube à CGAM/Datasus a avaliação da compatibilidade ao ambiente operacional e a análise de conflito com outras soluções que o MS possuía e lembra que, como observado pelos auditores, parte das justificativas para a adesão foram retiradas do projeto básico do MTur, pois essas eram similares às do MS.

18. Aduz que a avaliação da ata revelou que a solução apresentada era flexível, segura e robusta o suficiente para as necessidades do MS. Assim, o objetivo da adesão era obter plataforma tecnológica pronta.

19. Informa que, como o número de profissionais de TI no MS é muito maior que o do MTur, presumiu-se que a necessidade de contratação de customização fosse bem menor ou até desnecessária no MS. Dessa forma, sugeriu a adesão apenas aos itens especificados na nota técnica e no termo de referência.

20. Por fim, conclui que, com essa aquisição, o MS pretendia substituir seus diversos sistemas redundantes e ineficientes e que isto estaria sendo alcançado com a implantação da solução da ata em todas as unidades do Departamento de Logística do Ministério da Saúde (DLOG/MS).

Razões de justificativa do item I.1 – quanto à elaboração do termo de referência que subsidiou o Contrato 72/2010 sem cumprimento do processo de contratação descrito na IN – SLTI/MP 4/2008, apesar de ter declarado explicitamente no documento a conformidade com a norma

21. Com relação ao item I.1, os responsáveis apresentam os seguintes argumentos (peça 17, p. 5-11, e peça 25, p. 8-15):

22. que a IN – SLTI/MP 4/2008 não definiu com clareza a necessidade de que as etapas de análise de viabilidade da contratação, de plano de sustentação, de estratégia de contratação e de análise de riscos, dispostas no art. 9º, constassem de artefatos que deveriam ser inseridos no processo de contratação, mas apenas que fossem compreendidas como tarefas;

23. que após a publicação dessa norma, não só o MS, mas outros órgãos da Administração Pública Federal (APF) tiveram dificuldades na elaboração de um processo de planejamento da contratação que pudesse atender aos objetivos da IN – SLTI/MP 4/2008;

24. que o processo de contratação de bens e serviços de TI realizados em 2009 pelo MS foram precedidos de planejamento da contratação, observando a IN – SLTI/MP 4/2008, mas que desse planejamento não constavam artefatos ou documentos, mas apenas o termo de referência, que continha o que era aplicável. Isso em razão da falta de maturidade do Datasus, da ausência de referência em outros órgãos, da falta de pessoal capacitado em contratação e da recente publicação da norma;

25. que o Datasus iniciou estudo para elaborar um processo de contratação baseado na IN – SLTI/MP 4/2008, mas que a sua primeira versão é posterior a essa contratação. Aos auditores representantes, foi apresentado o resultado desse estudo, com artefatos e fluxo de processo que foram aplicados para os demais processos de contratação de 2010 em diante.

26. Informam que, nesse esforço de conformidade à norma, o diretor do Datasus solicitou reunião com a Sefti objetivando orientação para a minuta do Plano Diretor de Tecnologia da Informação (PDTI) do MS. Essas ações demonstram o objetivo dos gestores do Datasus na busca da melhoria da gestão. Ressaltaram que a equipe de gestão do Datasus assumiu em maio de 2009 e que, em pouco mais de seis meses, promoveu inúmeras ações em prol da conformidade com a legislação, tais como a elaboração do PDTI, do processo de contratação de bens e serviços de TI, do processo de desenvolvimento de software, da política de segurança da informação e do processo de gerenciamento de projetos com base no PMbok.

27. Alegam que a grande maioria dos órgãos da APF encontra-se ainda na fase de aperfeiçoamento de seus processos de aquisição de bens e serviços de TI, e que caso o TCU optasse pelo extremo rigor no atendimento à IN – SLTI/MP 4/2008, provavelmente a maioria dos processos de contratação de bens e serviços de TI seria alvo de representações.

28. Os gestores acrescentam que, ainda que ausentes os artefatos indicados na fase de planejamento, essas análises foram consignadas no termo de referência dentro do possível, e apresentam um cotejamento entre os requisitos da IN – SLTI/MP 4/2008 e o conteúdo do termo de referência para demonstrar que, embora sem artefatos individuais, o planejamento da contratação consta no TR.

Análise do item I.1

29. Com relação ao item I.1, a IN – SLTI/MP 4/2008 dispõe que o planejamento da contratação consistirá nas etapas de análise de viabilidade da contratação, plano de sustentação, estratégia de contratação e análise de riscos. Contudo, se essas etapas deveriam consistir em artefatos, que individualmente deveriam consistir em documentos autônomos, integrantes da documentação da fase de planejamento, isso não está claro na norma. Reforça a razoabilidade dessa dúvida a época da elaboração do termo de referência: ano de 2009, enquanto a instrucao normativa é de 2008.

30. Apesar dessa questão de forma, os gestores apresentaram uma comparação entre os requisitos da instrução constantes nos artigos 10, 11, 12 e 14 com o conteúdo do TR, para demonstrar que ainda assim houve o atendimento à norma. Verifica-se que, embora não sistematizados conforme pretendia a norma, os elementos que compõem o planejamento da contratação, em maior ou menor grau de elaboração, constam do TR, exceto pelo plano de sustentação, artigo 13 da norma, que não foi referenciado.

31. Existem, entretanto, atenuantes que devem ser consideradas ao se analisar a ausência dos artefatos previstos na IN – SLTI/MP 4/2008. O Datasus promoveu contatos com a Sefti em busca de esclarecimentos acerca da aplicação da citada norma. Além disso, em 2010, concluiu estudo sobre o processo de contratação baseado na referida instrução, sendo que foi informado que esse processo foi aplicado para as demais contratações a partir de então.

32. Dessa forma, entende-se que a imperfeição na aplicação da IN – SLTI/MP 4/2008 para a contratação ora em análise teria sido sanada para os processos de contratação instruídos a partir de 2010.

Razões de justificativa do item I.2 – elaboração do termo de referência que subsidiou o Contrato 72/2010 especificando um objeto que não atende plenamente às necessidades da contratação, em descumprimento ao art. , inciso IX, alínea c, da Lei 8.666/1993

33. Com relação ao item I.2, alegam o seguinte (peça 17, p. 11-13, e peça 25, p. 15-17):

33.1. que o argumento da representação é de que se a justificativa detalhada do MS é bastante similar à do Ministério do Turismo, logo os objetos deveriam ser iguais. Porém, esse raciocínio esquece que os ambientes tecnológicos do MS e do MTur são diferentes, portanto, não se pode presumir que a implantação da solução seja idêntica entre os órgãos, mesmo que com necessidades similares;

33.2. que apesar de o termo customização não constar no objeto contratado, constava na justificativa da contratação como uma necessidade, e não prejudicou a execução contratual, pois, desde a assinatura do contrato, a solução vem sendo customizada para o atendimento das demandas do MS. Portanto, a inexistência de expressões como customização, adaptação, evolução ou desenvolvimento no campo do objeto da contratação, mas apenas no restante do documento, não resultou em prejuízo para o erário, uma vez que o MS vem recebendo os serviços que demandou.

34. E concluem que, considerando-se a execução contratual a contento, o TR foi suficiente para garantir o alinhamento entre as necessidades do MS e o objeto da contratação.

Análise do item I.2

35. Com relação às justificativas para o item I.2, os gestores alegam que a customização era necessária em razão das diferenças no ambiente tecnológico do MS e do MTur e que não houve prejuízo ao MS, pois o serviço de customização estaria sendo prestado.

36. O Contrato 72/2010, em sua cláusula primeira, descreve o objeto sem mencionar a customização da solução contratada como serviço necessário (peça 1, p. 44). Entretanto, ainda na cláusula primeira do contrato, existe um quadro discriminando as condições, quantidades e exigências para a prestação dos serviços. Entre essas condições, destaca-se o item 8 – Serviço de Suporte Técnico Operacional, que prevê a prestação de 1.440 horas de suporte técnico no período de doze meses (peça 1, p. 45).

37. Dessa forma, apesar de não constar o termo customização na descrição dos itens aderidos à ata do MTur e contratados pelo MS, infere-se que esse serviço pode estar sendo prestado por meio do item 8 – Serviço de Suporte Técnico Operacional, tratando-se, portanto, de mera irregularidade formal.

38. Pelo exposto, entende-se que as razões de justificativa dos gestores podem ser aceitas, pois o fato de não constar o termo customização nas justificativas não implica que esse serviço não esteja ocorrendo.

Razões de Justificativa do item I.3 – quanto à elaboração do termo de referência que subsidiou o Contrato 72/2010 especificando a adesão à ata de registro de preços vinculada ao Pregão 8/2009 do Ministério do Turismo, com objeto distinto daquele registrado em ata, em descumprimento ao art. 43, inciso IV, da Lei 8.666/1993, ao art. , § 3º, do Decreto 3.931/2001, e ao art. 3º, § 3º, inciso I, da IN 2 – SLTI/MP

39. Com relação ao item I.3, argumentam o seguinte (peça 17, p. 13-15, e peça 25, p. 17-19):

39.1. que o MS não desvirtuou o objeto registrado em ata, pois todos os componentes adquiridos estavam registrados em ata e eram divisíveis, caso contrário o órgão gerenciador não permitiria a adesão e não seria possível empenhá-los no Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (Siasg);

39.2. que o questionamento quanto ao fato de que a solução de TI registrada em ata é indivisível e única, exclusivamente pelo fato da adoção do menor preço global como critério de julgamento, é de extremo rigor e não condiz com o aplicável por nenhuma norma ou lei;

39.3. que caso se procedesse tal entendimento, independentemente da adoção pelo SRP, qualquer solução de TI que utilizasse o critério menor preço global teria de ser contratada na sua totalidade, inclusive o próprio MTur teria que contratar toda a solução ou abster-se de contratar qualquer parte dela;

39.4. que não há previsão legal para esse entendimento e o MTur, ao ser consultado, não entendeu que haveria impedimento para adesão parcial, autorizando a adesão na forma em que ocorreu, mesmo com o critério de julgamento pelo menor preço global.

40. Concluem que seria necessária orientação dos órgãos gerenciadores de SRP para que não haja adesões parciais e ajustes no Siasg, para que não se permita empenho parcial no orçamento em licitações caso não seja compatível com o critério de julgamento.

Análise do item I.3

41. Com relação ao item I.3, os gestores argumentam que se o entendimento que consta na representação, de que os itens registrados em ata compõem uma solução, de forma que o MS não poderia contratar apenas alguns itens da ata, for válido, então tampouco o MTur poderia contratar parcialmente. Além disso, se houvesse algum óbice à contratação parcial dos itens registrados, o próprio MTur deveria ter alertado o MS e o impedido de aderir.

42. O procedimento adotado pelo MTur no Pregão 8/2009 foi de licitar toda a solução em apenas um único item, apesar de a solução ser composta de vários itens. Esse procedimento pode estar correto, desde que a intenção do MTur seja a de contratar a solução na íntegra e de uma só vez. Isto porque os itens da ata não foram licitados individualmente no pregão, sendo o preço de cada item atribuído pela licitante vencedora após o certame.

43. O preço de cada item, portanto, foi definido pela empresa vencedora considerando-se apenas a restrição de que o preço somado de todos os itens resultasse no preço global que venceu o pregão. Então, cabendo à própria empresa esse detalhamento, haveria a possibilidade de um jogo de planilha, uma vez que o preço de cada item não foi objeto de disputa na sessão do pregão, mas foi definido segundo a discricionariedade da licitante. Dessa forma, a permissão de adesão parcial à ata, cujo critério de adjudicação é o menor preço global, implica riscos de gastos desnecessários para a Administração.

44. Uma forma de evitar esse risco seria licitar os itens individualmente no mesmo pregão, de forma que os licitantes deem preços para cada item, devendo o critério de julgamento ser o menor preço global da cesta de itens licitados. O sistema Comprasnet permite esse procedimento e o realiza automaticamente, caso o pregoeiro opte por detalhar os preços de cada item. Dessa forma, garantir-se-ia a integridade da solução, porque todos os itens que a compõem seriam fornecidos pela mesma empresa e, ao mesmo tempo, tornar-se-ia transparente a composição do preço global pelos itens individuais, permitindo assim sua utilização parcial ou parcelada.

45. Entretanto, não foi assim que o MTur procedeu, talvez porque contrataria toda a solução imediatamente, mas isso não é objeto deste processo. O que de fato importa no presente caso é que o MTur registrou a ata com os oito itens que compõem a solução como se tais itens fossem adjudicados individualmente. Desse modo, não é possível perceber esse vício apenas pelo teor da ata de registro de preços, para isso seria necessária análise da ata da sessão do Pregão 8/2009 (peça 28). Nesse sentido, considerando-se que o MTur consentiu a adesão da ata para contratação parcial dos itens e que não cabia ao MS um controle da origem da ata pelo procedimento do pregão em razão da presunção da legitimidade, não se poderia supor que o MS procedesse diferentemente nesse caso.

46. Assim, acatam-se as justificativas dos gestores, pois a distinção de objetos não ocorreu entre o contratado e o registrado em ata, mas entre o adjudicado e o registrado em ata, portanto, fora da esfera de responsabilidade do MS. Por oportuno, informa-se que a ata original do MTur não está mais em vigor.

Conclusão

47. Conclui-se que o atendimento à IN – SLTI/MP 4/2008 foi parcial, em parte pela maturidade que a novidade normativa requeria, em outra por constar no termo de referência conteúdo da norma, ainda que não sistematizado. Considerando-se como atenuante, porém, a implementação de um processo de contratação aderente a essa instrução a partir de 2010, acatam-se as justificativas dos gestores (parágrafos 29-32).

48. Acatam-se, ainda, as justificativas dos gestores quanto à questão da customização, pois é natural que esta ocorra em ambientes tecnológicos diversos e, como vem sendo prestada no âmbito da contratação em questão, não há prejuízo ao órgão (parágrafo 35).

49. O objeto contratado não se distingue daquele registrado, mas corresponde somente à subparte da solução total, decorrente de apenas alguns itens contratados e em quantitativos inferiores ao máximo para cada item, conforme o mecanismo de registro de preço. Portanto, nessa questão acatam-se as justificativas dos gestores (parágrafos 41-46).

II Razões de justificativa do Sr. Luís Gustavo Loyola dos Santos, Diretor-Geral do Departamento de Informática do Ministério da Saúde, acerca:

II.1 da aprovação do termo de referência que subsidiou o Contrato 72/2010:

II.1.a sem cumprimento do processo de contratação descrito na IN – SLTI/MP 4/2008, apesar de ter declarado explicitamente no documento a conformidade com a norma;

II.1.b especificando um objeto que não atende plenamente às necessidades da contratação, em descumprimento ao art. , inciso IX, alínea c, da Lei 8.666/1993;

II.1.c especificando a adesão à ata de registro de preços vinculada ao Pregão 8/2009 do Ministério do Turismo com objeto distinto daquele registrado em ata, em descumprimento ao art. 43, inciso IV, da Lei 8.666/1993, ao art. , § 3º, do Decreto 3.931/2001 e ao art. 3º, § 3º, inciso I, da IN 2 – SLTI/MP.

II.2 da proposta para o prosseguimento da contratação que gerou o Contrato 72/2010, por meio do despacho presente à folha 78 do processo de contratação (peça 3, fl. 7):

II.2.a sem a presença de orçamento estimado, contrariando o disposto no art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993, e no art. 17, inciso VI, da IN – SLTI/MP 4/2008;

II.2.b não demonstrando a vantajosidade da contratação, contrariando o disposto no art. do Decreto 3.931/2001.

Alegações gerais do gestor para o item II

50. O gestor apresentou suas razões de justificativa na peça 20 e trouxe novos elementos na peça 34 e, em síntese, esclareceu o seguinte:

50.1. que, preliminarmente, a contratação em questão originou-se de nota tecnica de 1/12/2009 de lavra do Assessor de TI da Secretaria Executiva. Essa nota continha todas as informações referentes às justificativas, às especificidades, às condições e às formas para a contratação, incluindo a opção pela adesão à ata de registro de preços do MTur e a informação da realização de pesquisa prévia de preços junto ao mercado, que comprovaram a vantagem econômica para o MS no prosseguimento da adesão ao registro de preço;

50.2. que o Datasus encaminhou-a, então, para a CGAM, que analisou e avaliou os pontos e as características referentes à compatibilidade da solução especificada pela nota com o ambiente de tecnologia da informação do MS, já que os aspectos técnicos e administrativos constantes da nota foram integralmente transcritos para o termo de referência;

50.3. que a participação da direção do Datasus limitou-se a atestar a coerência técnica do expresso no TR em conjunto com a área técnica responsável nesse processo de contratação.

51. Frisa que a responsabilidade pela necessidade da demanda coube à área requisitante e não ao Datasus, conforme comprovado pela nota.

52. E conclui que, como a área demandante definiu o objeto e suas especificidades, presumiu que fossem suficientes para atender às suas necessidades, uma vez que foram transcritas da nota para o termo de referência.

53. A autorização de compras superiores a R$ 5.000.000,00 era de alçada da Secretaria Executiva, conforme Circular MS/SE/GAB 54 de 30/7/2008, sendo necessário o envio prévio da solicitação de aquisição, com termo de referência e outras informações necessárias à formalização do processo conforme legislação aplicável.

54. No caso do presente processo, a demanda juntamente com a nota técnica, que foi base para o termo de referência, se originou na própria Secretaria Executiva. Não sendo necessário o procedimento de envio conforme preconizava a circular, pois a aprovação já vinha implícita.

55. Afirma que os documentos apresentados se mostraram suficientes para dar prosseguimento ao processo: a nota técnica que oficializava a demanda, o termo de referência, as solicitações de adesão à ata de registro de preços e as propostas de empresas do mercado, capazes de fornecer o objeto em questão.

Razões de justificativa e Análise do item II.1

56. Com relação aos subitens II.1.a, II.1.b e II.1.c, que tratam de supostas falhas no termo de referência que subsidiou o Contrato 72/2010, o gestor apresenta justificativas semelhantes às apresentadas pelos responsáveis pela elaboração do referido TR (itens I.1, I.2 e I.3). Portanto, a síntese das razões de justificativa e as respectivas análises são as mesmas transcritas nos parágrafos 21 a 46, sendo desnecessária sua repetição.

Razões de justificativa do item II.2 – da proposta para o prosseguimento da contratação que gerou o Contrato 72/2010, por meio do despacho presente à folha 78 do processo de contratação sem a presença de orçamento estimado (subitem II.2.a), e sem demonstrar a vantajosidade da contratação (subitem II.2.b)

57. Com relação ao subitem II.2.a, o gestor argumenta o seguinte (peça 20, p. 14-15 e peça 34):

57.1. que a definição da forma de contratação foi realizada pela Assessoria de Tecnologia da Informação da Secretaria Executiva e não pelo Datasus e que a área administrativa responsável pela contratação, Departamento de Logística, tem a competência para avaliar os aspectos afetos ao processo de aquisição, verificando e exigindo os documentos necessários, bem como ratificar ou retificar a forma de contratação proposta;

57.2. que lhe foram apresentados a nota técnica, o termo de referência, as solicitações de adesão à ata e as propostas de mercado e que, em virtude da data em que ocorreu a demanda, final do exercício, o prazo para providências técnicas de responsabilidade do Datasus foi exíguo, razão porque a solicitação e a adesão foi realizada pelo Datasus, quando normalmente é de responsabilidade da área de contratação;

57.3. que não houve ausência de orçamento estimado, pois as solicitações das cotações foram feitas, conforme constam no processo de contratação (peça 1, p. 64-71).

58. E ressalta que a área administrativa competente por contratações seria a responsável por aferir as informações constantes do processo e solicitar o que se fizer necessário, inclusive aprovar ou não a forma de contratação.

59. Com relação ao subitem II.2.b, o gestor argumenta o seguinte (peça 20, p. 15-16 e peça 34, p.2):

59.1. que a nota técnica elaborada pela assessoria de TI da Secretaria Executiva apresentava estimativa de preços informando que já havia sido realizada a pesquisa de mercado e comprovada a vantagem da adesão à ata do Mtur e que, portanto, a apresentação da pesquisa de preços de modo a comprovar a realização do levantamento caberia à Secretaria Executiva (peça 34, p. 2); e

59.2. que a referida nota técnica já havia sido analisada pela área responsável no Datasus, o que resultou na elaboração do termo de referência, restando, portanto, à Direção o ‘de acordo’ para prosseguimento do pr...