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3 de Julho de 2022
  • 2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 9 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

01151720107

Julgamento

31 de Julho de 2013

Relator

AROLDO CEDRAZ

Documentos anexos

Inteiro TeorTCU__01151720107_817d4.doc
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.517/2010-7

GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 011.517/2010-7

Apenso: TC 025.957/2010-4.

Natureza: Relatório de Auditoria.

Órgão: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit (MT).

Responsáveis: André Luiz Costa Ferreira (621.664.171-91); Deise Silva Torres Souza (631.395.701-63); Laércio Coelho Pina (545.363.911-34); Luiz Antonio Pagot (435.102.567-00); Luiz Antônio Ehret Garcia (820.696.201-82); Orlando Fanaia Machado (789.624.046-72); Rui Barbosa Egual (361.213.046-34); Hideraldo Luiz Caron (323.497.930-87); Alex Peres Mendes Ferreira (406.658.527-20) e Nilton de Brito (140.470.121-49).

Advogados constituídos nos autos: Sílvia Regina Schmitt, OAB/RS 58.372; Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, OAB/DF 6.546; Jaques Fernando Reolon, OAB/DF 22.885 e Renata Arnaut Araújo Lepshch, OAB/DF 18.641.

Sumário: RELATÓRIO DE AUDITORIA. FISCOBRAS 2010. RESTAURAÇÃO DE TRECHOS DA BR-364/MT. CONSTATAÇÃO DA EXECUÇÃO DE SERVIÇOS EM DESCONFORMIDADE COM OS CONTRATOS. REALIZAÇÃO DE AUDIÊNCIAS E OITIVAS. SUPERFATURAMENTO. DETERMINAÇÃO DE CONSTITUIÇÃO DE TOMADAS DE CONTAS ESPECIAIS PARA APURAÇÃO DOS DÉBITOS. APLICAÇÃO DE MULTA. DETERMINAÇÕES AO DNIT.

RELATÓRIO

Transcrevo, a seguir, a derradeira instrução produzida pela então Secob-2 (atual SecobRodov) (peça 54):

I) Introdução

1. Trata-se de processo resultante de Relatório de Auditoria feito no Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit, particularmente nas obras de manutenção de trechos rodoviários da BR-364/MT, no âmbito do Fiscobras de 2010.

II) Histórico

2. A auditoria teve como objetos os Contratos 15/2008, 377/2009 e 653/2009, todos a cargo da Superintendência Regional do Dnit em Mato Grosso (SR/Dnit/MT), onde foram encontrados três indícios de irregularidades graves com recomendação de continuidade (IG-C). Por meio do Acórdão 1962/2010-Plenário, de 11/8/2010, o TCU determinou a adoção de medida cautelar, sem oitiva prévia, em razão do superfaturamento apurado nos Contratos 377/2009 e 653/2009, requereu a audiência prévia dos responsáveis, além da oitiva do Dnit e das empresas envolvidas nos fatos.

3. Além disso, nesse mesmo acórdão, o TCU fez determinações ao Dnit no intuito de auxiliar na formação de juízo acerca das irregularidades suscitadas nos Contratos 15/2008 e 653/2009, especificamente quanto à execução de serviços com qualidade deficiente. O cumprimento dessas determinações gerou o Relatório de Monitoramento (TC 025.957/2010-4), o qual foi apensado a este processo, conforme determinação do Acórdão 282/2011-Plenário.

4. Em 1/9/2010, o Dnit apresentou recurso perante o TCU (peça 26, p. 3-16), o qual foi reconhecido como Agravo (peça 26, p. 20) contra a referida medida cautelar do Acórdão 1962/2010-Plenário.

5. Em 17/12/2010 o Dnit apresentou ofício (peça 27, p. 7-8) onde alerta para o fato de as obras estarem paralisadas no âmbito do Contrato 377/2009, em razão de não ter sido efetuado qualquer repasse de recursos ao contratado desde a decisão cautelar adotada pelo TCU. Deve ser ressaltado, entretanto, que a decisão cautelar não impediu a liberação de recursos para a obra.

6. Em razão da argumentação trazida, em 23/12/2010, por meio de Despacho do Exmo Sr. Ministro Relator (peça 5, p. 3-4), foi determinada a suspensão dos efeitos da citada medida cautelar do Acórdão 1962/2010-Plenário. Essa decisão foi referendada pelo Plenário do TCU na sessão de 19/1/2011.

7. Por fim, no intuito de obter informações atualizadas sobre o andamento desses mesmos contratos, foram propostas diligências junto à SR/Dnit/MT, em 23/3/2011 (peça 8, p. 44-47), cuja resposta encontra-se no Anexo 12 do presente processo (peça 45-47); e ao Dnit, em 8/5/2012 (peça 49), cuja resposta encontra-se na peça 51.

8. Com essas considerações, a presente instrução tem por objetivo, conforme o caso, analisar as manifestações dos responsáveis e das empresas envolvidas, e, assim, propor o mérito para cada uma das irregularidades assinaladas.

III) Dos Achados de Auditoria

III.1) Superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado

CONTRATO 377/2009

III.1.1) Superfaturamento nos serviços integrantes da recuperação do acostamento

9. A irregularidade trata do pagamento dos serviços de “reciclagem de base”, “imprimação”, “aquisição de CM-30” e “transporte de material betuminoso a frio” sem que os mesmos tenham sido executados no âmbito do Contrato 377/2009.

10. As constatações da auditoria apontaram um superfaturamento de R$ 2.359.442,84, a preços iniciais (ref. maio/2008) – até a 8ª medição provisória da obra.

11. Em virtude disso, o TCU, por meio do Acórdão 1962/2010, determinou a audiência da Srª Deise Silva Torres Souza, fiscal do contrato, e do Sr. Rui Barbosa Egual, então Superintendente Regional do Dnit no estado do Mato Grosso. Ainda, foi proposta a oitiva do Dnit e da empresa contratada, Cavalca Construções e Mineração Ltda.

Das Razões de Justificativa

12. A Srª Deise Silva Torres Souza confirma, em suas razões de justificativa, a inadequação das medições dos serviços citados no Relatório de Fiscalização.

13. Porém, em sua argumentação, procura explicar as circunstâncias pelas quais se deu tal superfaturamento.

14. A gestora explica que, com o efetivo início dos serviços, o consórcio supervisor das obras identificou alguns trechos onde as soluções preconizadas pelo projeto básico, na recuperação do pavimento, demonstraram ser ineficazes frente aos defeitos encontrados. Portanto, seria necessário substituir os serviços previstos inicialmente por outros mais efetivos na correção dos defeitos do pavimento.

15. Com essas considerações, a Srª Deise afirmou que seria necessário propor uma revisão do projeto básico, o qual não deveria ter reflexos financeiros no Contrato 377/2009, haja vista as Instruções de Serviço nº 1 e 5 do Diretor Geral do Dnit que assim determinam essa condição.

16. De acordo com a gestora, essa revisão de projeto teria como premissa técnica aumentar os quantitativos dos serviços de recuperação da pista de rolamento e reduzir os quantitativos dos serviços do acostamento, por conseguinte sem gerar reflexos financeiros no citado contrato. Apesar disso, observa que a revisão contratual ensejaria na redução do valor contratado, pois determinado segmento da rodovia seria extraído do objeto do Contrato 377/2009 devido à duplicidade de serviços com outro contrato recém-assinado de adequação das travessias urbanas de Jaciara/MT e Rondonópolis/MT.

17. Assim, segundo a responsável, os serviços do Contrato 377/2009 foram executados conforme a referida revisão do projeto básico, embora a conclusão e posterior oficialização desta revisão tenham sido postergadas.

18. Por isso, continua a Srª Deise Silva Torres Souza, os serviços previstos inicialmente no projeto básico, referente à recuperação da pista de rolamento, teriam sido modificados, como por exemplo, em alguns trechos, a solução “camada de CBUQ com polímero de (4 cm)” sobreposta à “camada de binder (2,5 cm)” foi substituída pela solução “camada de CBUQ com polímero (6,5 cm)”.

19. Com essas melhorias na pista de rolamento, alguns segmentos do acostamento teriam sua solução de projeto prejudicada, com a substituição da solução “reciclagem de base” e “tratamento superficial duplo (TSD)” pela simples implantação do TSD.

20. Por essas razões, a responsável confirma que, nos locais onde foram retirados corpos de prova da rodovia, durante a auditoria do TCU, não foram executados serviços de reciclagem conforme inicialmente previsto no projeto. Todavia, ressalta que essa desconformidade acontece em alguns segmentos, onde, por orientação do consórcio supervisor, entendeu ser procedente a não execução da reciclagem do acostamento, com o objetivo de compensar as melhorias efetivamente implantadas na pista de rolamento.

21. A responsável ressalta que nos trechos de acostamentos onde as soluções de projeto se mostraram imprescindíveis, os serviços de reciclagem foram efetivamente executados, acompanhados e monitorados; sugerindo, inclusive, uma nova inspeção do TCU com o objetivo de confirmar essas informações.

22. Seguindo, explica que a quantificação dos serviços realizados seria de responsabilidade do consórcio supervisor, o qual tem como função, inclusive, subsidiar as medições da obra.

23. Com relação à medição indevida dos serviços, a responsável admite que valores correspondentes a serviços não executados foram pagos à empresa contratada, mas, em momento algum, teria se configurado dolo tanto do consórcio supervisor quanto da própria fiscal do contrato. No entanto, admitiu a falha do consórcio supervisor que teria entendido ser procedente medir os serviços conforme o escopo inicial do projeto, mesmo nos casos em que os serviços não tinham sido executados.

24. Argumenta ainda que, somente em maio de 2010 foi constatada a falha nas medições, as quais teriam sido suspensas com o objetivo de efetuar as correções necessárias, de modo que todos os estornos seriam feitos e as apropriações de eventuais alterações de projeto só seriam medidas e pagas após aprovação expressa da revisão de projeto.

25. Esclarece que solicitou à supervisora um levantamento real de todos os serviços executados, a fim de identificar integralmente as quantidades de serviços medidos e não executados.

26. Finalmente, a Srª Deise Silva Torres Souza afirma que as alterações de projeto eram imprescindíveis e teriam sido executadas proativamente em função das necessidades da rodovia, a qual não poderia esperar pelo processo formal de revisão, em face da iminência do período de chuvas e da grande deterioração já instaurada no pavimento.

27. Juntamente com as razões de justificativa, a responsável encaminhou manifestação do consórcio supervisor (Consórcio Contécnica/Engefoto/Unidec) a qual confirmou a necessidade de revisão do projeto básico, sendo que as soluções inicialmente preconizadas, em alguns segmentos, não teriam condições de sanar os defeitos encontrados no início efetivo das obras. Alega que a revisão de projeto não foi oficializada oportunamente tendo em vista o início do período de chuvas, e o consequente aumento no nível de degradação do pavimento, além de outras alterações que viriam a ser necessárias posteriormente. Dessa forma, uma eventual revisão de projeto naquele momento retardaria a execução dos serviços, que, na época, necessitava de uma intervenção imediata. Além disso, a empresa encaminha a proposta de revisão de projeto citada em sua manifestação.

28. O Sr. Rui Barbosa Egual, em suas manifestações, limitou-se a referendar os argumentos trazidos pela Srª Deise Silva Torres Souza (peça 5, p. 10).

Da Resposta às Oitivas

29. A empresa contratada (Cavalca Construções e Mineração Ltda.), em resposta à oitiva, afirma que desde o final do ano de 2009 estava sendo preparada uma adequação (sem reflexo financeiro) do contrato em questão. Nessa adequação, levou-se em consideração que o acostamento encontrava-se em boas condições em certos pontos da rodovia. Sendo assim, deixou-se de fazer a reciclagem da base nesses pontos com o objetivo de executar a reciclagem em outros segmentos, onde o acostamento não estivesse em boas condições e o projeto não contemplasse esse serviço.

30. Com relação aos corpos de prova extraídos na auditoria, a empresa alega que nesses pontos a revisão do projeto não contemplaria o serviço de reciclagem, por isso tal serviço não foi executado nesses pontos. Alega ainda que no km 276 (lado direito) o serviço de reciclagem não havia sido executado ainda, e o previsto inicialmente em projeto será obedecido.

31. A empresa informa ainda que necessitou executar serviços a mais do que o previsto em alguns segmentos, como a reciclagem de base em espessuras maiores que 20 cm, a execução de CBUQ (concreto betuminoso usinado a quente) sobre a camada de TSD. Por fim, envia vídeo e fotos que confirmariam a execução do serviço de reciclagem da base até o mês de maio de 2010 (período de execução da auditoria do TCU).

32. Além do exposto, a SR/Dnit/MT trouxe aos autos informações atualizadas sobre o Contrato 377/2009 (peças 45-47). Quanto à presente irregularidade, informou que o termo aditivo decorrente da revisão de projeto, chamada de “1ª Revisão de Projeto em Fase de Obras” teria sido aprovado e publicado no Diário Oficial da União (DOU) em 18 de março de 2011. Ainda, comunicou que foram formalizadas as alterações de projeto citadas na manifestação dos responsáveis, sem incorrer em reflexo financeiro para o referido contrato.

33. Por fim, a SR/Dnit/MT apresentou as planilhas que geraram a 10ª medição provisória do Contrato 377/2009, onde teriam sido realizados os estornos decorrentes dos serviços medidos e não executados, conforme relatado no Relatório de Fiscalização.

Análise

34. Por meio das razões de justificativas e das respostas às oitivas, foi reconhecido pelos responsáveis que as medições provisórias de nº 2 a nº 8 contemplaram o pagamento de serviços que não foram executados nos acostamentos, tais quais, de “Reciclagem de base”, “Imprimação”, “Aquisição de CM-30” e “Transporte de CM-30”, sendo que tal irregularidade se estendeu até a 9ª medição provisória (abril/2010).

35. Desse modo, os indícios de irregularidades apontados no Relatório de Fiscalização foram confirmados, embora os responsáveis aleguem que as irregularidades não abarcam todo o segmento.

36. Segundo informações colhidas no Sistema de Acompanhamento de Contratos (SIAC) do Dnit, até a 9ª medição provisória, haviam sido liquidados e pagos a execução de quantidades de serviços que correspondem a 100km de restauração do acostamento. Entretanto, conforme a manifestação da supervisora (peça 45, p. 48-49), encaminhado à fiscalização da obra em 8 de abril de 2011, 76,4km de restauração no acostamento não haviam sido executados conforme o projeto inicial.

37. O estorno desses serviços não executados aconteceu na 10ª medição provisória da obra, quando foram estornados serviços que equivalem a 69,23km de restauração em desconformidade com o executado. Essas quantidades correspondem ao montante de R$ 2.243.739,16 (ref. mai/2008), conforme a memória de cálculo indicada no anexo 1 da presente instrução. Esses valores mostram-se próximos ao calculado pelo Relatório de Fiscalização (R$ 2.359.442,84).

38. Alegam os responsáveis que a restauração nos segmentos verificados foi feita apenas com o Tratamento Superficial Duplo (TSD) porque esta solução era a prevista na revisão de projeto que estava sendo elaborada concomitante à obra, sendo descartada, portanto, a solução inicial de projeto (TSD + Reciclagem) para esses segmentos. No entanto, os serviços foram medidos e pagos conforme a solução inicial (TSD + Reciclagem), mais onerosa, em R$ 2.243.739,16, apesar de a restauração desses segmentos ter se limitado à execução do TSD.

39. Os argumentos trazidos pelos responsáveis explicam a razão pela qual os segmentos onde foram extraídos corpos de prova durante a auditoria não estavam executados conforme o projeto básico contratado. Entretanto, não explicam o fato de os serviços relativos a esses segmentos terem sido medidos apesar de não executados.

40. Essas justificativas apresentadas não merecem ser acolhidas. Entende-se que é temerária a execução dos serviços em desacordo com o projeto básico, e por meio de uma “revisão de projeto” sem a devida aprovação pelo órgão competente. Nesse sentido, a legislação vigente impede a realização de contrato verbal com a Administração (art. 60, parágrafo único da Lei 8.666/1993), e exige que o contrato seja executado fielmente entre as partes (art. 66 da mesma lei).

41. A par dessa questão da formalização da revisão de projeto ter sido apenas posterior à execução dos serviços, o foco central do presente achado de auditoria é o superfaturamento apurado nos serviços de restauração do acostamento.

42. Sobre essa questão, os gestores chamados em audiência, bem como o Dnit e as empresas envolvidas, não justificam o fato de os serviços terem sido medidos e pagos conforme o projeto original, e não conforme a readequação alegada no presente momento. Por isso, conclui-se, no mérito, pela ocorrência do superfaturamento indicado no Relatório de Auditoria, em desrespeito ao art. 62 e 63 da Lei 4.320/1964.

Da Responsabilidade dos Gestores

Srª Deise Silva Torres Souza

43. A Srª Deise Silva Torres Souza, como fiscal do Contrato 377/2009, atestou a execução de serviços entre os períodos de setembro de 2009 a abril de 2010, no montante de R$ 2.243.739,16 (ref. mai/2008) sem que os mesmos tivessem sido executados. Tal ato infringiu o disposto nos artigos 62 e 63 da Lei 4.320/1964 que tratam da liquidação e pagamento regular das despesas.

44. Nesse sentido, propõe-se a rejeição das razões de justificativas da Srª Deise Silva Torres Souza, e a aplicação de multa com base no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.

45. Tal proposta se fundamenta principalmente pelo fato de as irregularidades terem perdurado em nove medições da obra, quando foram medidos indevidamente 69,23km de serviços de restauração que não foram executados conforme o projeto.

46. Entende-se que um gestor de média diligência, e dentro das condições que a cercavam, teria condições de ter verificado a inadequação de medições em uma extensão tão significativa de rodovia.

47. Após a comunicação pelo TCU das irregularidades encontradas no Contrato 377/2009, a Srª Deise Silva Torres Souza, fiscal do citado contrato, providenciou um levantamento junto ao consórcio supervisor da relação dos serviços medidos, porém não executados, nas obras de restauração do segmento contratado.

48. O resultado desse levantamento, conforme o anexo 12 deste processo (peças 45-47), foi o estorno de R$ 2.243.739,16 (ref. mai/2008) apenas com relação aos serviços de restauração do acostamento. Verifica-se nos autos que, de acordo com os documentos apresentados pelo Dnit, o valor citado mostra-se coerente com a 1ª revisão de projeto em fase de obras, embora o órgão não tenha trazido elementos suficientes que demonstrassem a execução dos serviços em segmentos que não foram objeto de estorno das medições, e totalizam 30,77km.

49. Dessa forma, com os estornos realizados, e com os elementos constantes nos autos, não se pode afirmar que persistem prejuízos ao Erário.

50. Vale ressaltar que essa conclusão não traz prejuízos a que, em fiscalizações posteriores, seja feita a verificação dos serviços efetivamente executados de restauração do acostamento no âmbito do Contrato 377/2009.

51. Além disso, a Srª Deise Silva Torres Souza compartilha a responsabilidade pelas medições indevidas com o Consórcio Contécnica/Engefoto/Unidec, liderado pela empresa Contécnica Consultoria Técnica Ltda., que realiza a supervisão das obras. A Srª Deise alega que (peça 31, p.12):

Assim, como todos os serviços são previamente atestados pela supervisão com a devida apropriação dos quantitativos executados, e somente após as devidas análises e atesto pela mesma que as medições são encaminhadas a esta fiscalização para as providências de processamento e pagamento decorrentes; o procedimento adotado pela supervisora levou esta fiscalização a incorrer no mesmo erro, não constatando inicialmente que serviços objetos de revisão estavam sendo apropriados e medidos indevidamente.

52. No aspecto da responsabilidade do Consórcio Contécnica/Engefoto/Unidec, supervisor da obra, entende-se que sua atuação deu causa à irregularidade ora analisada. Sua conduta não se mostrou aceitável frente à responsabilidade de representar a Administração na fiscalização do Contrato 377/2009.

53. Nessas condições, cabe ao Dnit averiguar a responsabilidade do Consórcio Contécnica/Engefoto/Unidec frente às medições indevidas realizadas no Contrato 377/2009, devendo ser apurado eventual necessidade de penalizar o contratado, com fundamento nos artigos 58, 66 e 87 da Lei 8.666/1993, e no que estabelece o Contrato 240/2007 entre as partes.

Sr. Rui Barbosa Egual

54. O Sr. Rui Barbosa Egual foi instado a se manifestar, pois era Superintendente do Dnit no estado do Mato Grosso à época das medições ora questionadas.

55. No Regimento Interno do Dnit, destacam-se as seguintes atribuições dadas ao titular das Superintendências Regionais:

Art. 111 Às Superintendências Regionais compete:

IV – acompanhar e fiscalizar os programas, projetos e obras de adequação de capacidade, ampliação, construção, manutenção, operação e restauração de rodovias;

(...)

XIII – controlar e emitir as medições de serviços;

(...)

Art. 127 São atribuições comuns dos Titulares da Procuradoria Federal Especializada, Auditoria Interna, Corregedoria, Ouvidoria, Superintendências Regionais, Administrações Hidroviárias, Coordenações Gerais, Coordenações, Divisões, Serviços, Seções, Setores e Núcleos:

I – planejar, programar, controlar, organizar, orientar, coordenar e supervisionar as atividades concernentes às competências estabelecidas para a sua unidade;

II – planejar e implementar técnicas e processos referentes à sua área de atuação, avaliando as atividades dos subordinados, a fim de alcançar maior eficácia nos trabalhos desenvolvidos;

(...)

XII – zelar pela adequada programação e aplicação dos recursos e administração do patrimônio público;

XIII – assegurar a qualidade e a fidedignidade das informações necessárias ao adequado desempenho do serviço;

XIV – cumprir e observar a legislação e as normas que regem as suas atividades;

56. Não obstante as razões de justificativa do Sr. Rui Barbosa Egual, frente a essas atribuições relatadas, e considerando o fato de a irregularidade suscitada ser de esperada percepção do gestor, bem como de a irregularidade ter perdurado por cerca de nove meses, e somente foram tomadas medidas administrativas após a constatação das irregularidades pelo TCU, deve-se atribuir culpa in vigilando ao Sr. Rui Barbosa Egual pela falha no dever de fiscalizar, haja vista as prerrogativas e atribuições do cargo que ocupava a época dos fatos.

57. Nesse sentido, propõe-se rejeitar as razões de justificativas do Sr. Rui Barbosa Egual, e aplicar-lhe multa com fundamento no art. 58, II da Lei 8.443/1992 e art. 250, § 2º do Regimento Interno do TCU.

Conclusões

58. Portanto, propõe-se a rejeição das razões de justificativas da Srª Deise Silva Torres Souza e do Sr. Rui Barbosa Egual pelas irregularidades encontradas nas medições do Contrato 377/2009, e a aplicação de multa com base no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.

59. Propõe-se ainda determinar ao Dnit que, em observância aos artigos 58 e 87 da Lei 8.666/1993, frente às irregularidades constatadas no presente processo, avalie a ocorrência de descumprimento contratual que enseje na aplicação de penalidades ao Consórcio Contécnica/Engefoto/Unidec no âmbito do Contrato 240/2007, por afronta ao art. 66 da Lei 8.666/1993.

III.1.2) Superfaturamento no serviço de aquisição de materiais betuminosos

60. A irregularidade trata de superfaturamento nos serviços de “aquisição de CAP 50/70”, “aquisição de CAP 50/70 com polímero” e “aquisição de RR-1C” no âmbito do Contrato 377/2009.

61. A aquisição dos insumos “CAP 50/70” e “CAP 50/70 com polímero” foram pagos a uma taxa de 6% sobre o concreto asfáltico executado. Todavia, foi verificado que o percentual empregado pela empresa contratada é, na verdade, de 4,8% para esses dois insumos. As constatações implicaram em um superfaturamento total de R$ 1.476.198,54, apurado com base nos valores pagos até a 8ª medição provisória da obra.

62. Já para a emulsão asfáltica “RR-1C”, foi identificado que esse insumo não foi utilizado na execução dos serviços, mas sim, o “RR-2C”, cujos custos de aquisição são menores que o primeiro. O superfaturamento apurado quanto a essa irregularidade é de R$ 16.902,06, também a preços iniciais, até a 8ª medição provisória da obra.

63. Sendo assim, o TCU, por meio do Acórdão 1962/2010-Plenário determinou a realização de audiência da Srª Deise Silva Torres Souza, fiscal do contrato, e do Sr. Rui Barbosa Egual, então Superintendente Regional do Dnit no estado do Mato Grosso. Além disso, foi proposta a oitiva do Dnit e da empresa contratada, Cavalca Construções e Mineração Ltda.

64. O Dnit, por meio de recurso impetrado no presente processo (peça 26, p. 3-16), defendeu a regularidade das medições do Contrato 377/2009 quanto aos insumos “CAP 50/70 com polímero” e “CAP 50/70”, com o argumento de que a obra está inserida no Programa Crema, cuja metodologia ampararia a medição da forma como foi realizada. Segundo o Dnit, essa metodologia indicaria que as medições devem ser feitas após a conclusão de todos os serviços necessários à recuperação dos segmentos, e as quantidades de cada serviço são aquelas indicadas no projeto básico para cada extensão de recuperação, não havendo possibilidade de alteração em razão do emprego de quantidades a maior ou a menor desses insumos asfálticos.

65. Dessa forma, as conclusões sobre essa irregularidade, especificamente, possuem impacto direto na metodologia do programa Crema, sendo assim, o Exmo Sr. Ministro Relator, em seu Despacho (peça 27, p. 9-11), emanou orientação à 2ª Secob para que avaliasse incidentalmente, de forma minuciosa, a metodologia de medição adotada no programa Crema, a fim de determinar a adequação ou não dos procedimentos adotados pelo referido programa, estimando as consequências de sua alteração.

Das Razões de Justificativa

66. Em suas razões de justificativa, a Srª Deise Silva Torres Souza credita o superfaturamento apontado nos serviços de “aquisição de CAP 50/70”, “aquisição de CAP 50/70 com polímero” à metodologia de medição do programa Crema (peça 31, p. 19-22), o qual é regulamentado pelos Memorando Circulares nos 5/2009/CGMRR/DIR/Dnit e 7/2009/CGMRR/DIR/Dnit.

67. Para tanto, a responsável cita trecho deste último normativo:

Cabe ainda esclarecer que como se trata de preços por solução globalizada, conforme definido pela Instrução de Serviço do Programa Crema, o preço por quilômetro de faixa é kmf pronto, isto é, inclui todos os quantitativos e insumos necessários à sua execução, não cabendo alterações de preços por conta de variações em relação ao padrão utilizado no projeto, sejam de taxas, densidades, larguras, etc.

68. Por fim, esclarece que não possui a competência necessária para alterar determinações superiores, dessa forma, pela metodologia do programa Crema, a medição do serviço de “aquisição de CAP 50/70” e “aquisição de CAP 50/70 c/ polímero”, efetuada mediante uma taxa de 6%, faz cumprir essas determinações.

69. Quanto ao superfaturamento no serviço de “aquisição de RR-1C”, a Srª Deise Silva Torres Souza argumenta que optou pela utilização da emulsão asfáltica RR-2C, em vez da emulsão RR-1C, tendo como benefício a otimização dos trabalhos (pois o RR-2C já estava sendo utilizado em outro serviço), e, além do mais, a utilização do RR-2C seria autorizada pela norma DNER-ES 307/97. Além disso, afirma que a substituição da emulsão asfáltica RR-1C por RR-2C estaria sendo contemplada na revisão de projeto, a qual estaria na fase de análise/aprovação por parte do Dnit.

70. O Sr. Rui Barbosa Egual, em suas manifestações, limitou-se a referendar os argumentos trazidos pela Srª Deise Silva Torres Souza (peça 5, p. 10).

Da Resposta às Oitivas

71. A empresa Cavalca segue as argumentações retratadas acima quanto ao serviço de “aquisição de CAP 50/70”, “aquisição de CAP 50/70 com polímero”. Ainda, destaca que nas obras do estado do Mato Grosso dificilmente o teor de CAP chegará a 6%, devido às altas temperaturas predominantes naquele estado, sob pena de ocorrerem defeitos no concreto asfáltico que utilizar esse percentual. Desse modo, afirma que, na prática, usa-se no Mato Grosso um teor entre 4,8% e 5,3% (peça 34, p. 6-19).

72. A empresa subentende que o estabelecido pela instrução normativa do Dnit, a qual determina a medição por meio do teor de projeto (no caso em concreto, de 6%) sirva para compensar as perdas de usinagem com manuseio e aplicação em campo, estocagem, evaporação, reações químicas, além dos excessos de larguras em pistas devido às várias intervenções sofridas ao longo do tempo no trecho em questão.

73. Para tal, lista as perdas que a empresa teria ao executar o serviço e não seriam consideradas no orçamento da obra: perda na usinagem (R$ 61.009,83), perda na aplicação em campo (R$ 344.804,09), na execução de larguras excedentes (R$ 182.120,62), na execução de serviços a mais no contrato (R$ 455.819,78) e na correção de defeitos no acostamento (R$ 342.920,85).

74. Relativamente ao indício de superfaturamento no serviço de “aquisição de RR-1C”, a empresa Cavalca trouxe, em síntese, os mesmos argumentos da Srª Deise Silva Torres Souza.

75. Já o Dnit, por sua vez, defende a metodologia adotada pelo programa Crema (peça 26, p. 3-16), informando que a planilha de custos unitários serve apenas como uma planilha auxiliar para “manter a coerência entre os componentes das diversas soluções a serem aplicadas, conforme recomendado pelo próprio TCU, para permitir a análise dos preços globalizados”.

76. Esclarece que a composição do SICRO é utilizada para o Dnit determinar o valor máximo aceitável para o pagamento do serviço executado dentro das especificações por ele definidas. Informa que o teor de 6% de CAP em sua composição de custo é apenas um valor referencial, sendo que o teor real só será estabelecido após o projeto de mistura a ser elaborado pela empresa executora.

77. Além disso, o Dnit elucida que a metodologia empregada de solução globalizada não pode ser utilizada para justificar eventuais erros de projeto, os quais deverão ser corrigidos bem como seus respectivos preços, como, por exemplo, distâncias médias de transporte (DMTs), localização de canteiros e usinas, flagrante inadequação de projeto, entre outros.

78. Quanto ao indício de superfaturamento do serviço de “aquisição de RR-1C”, o Dnit informou que os valores seriam estornados, em face da utilização do insumo emulsão asfáltica RR-2C em vez do RR-1C.

Análise

Superfaturamento do serviço “aquisição de RR-1C”

79. Primeiramente, quanto ao superfaturamento do serviço de “aquisição de RR-1C”, as manifestações tanto do Dnit quanto da responsável, bem como a manifestação da empresa executora atestam o fato de que o serviço de “pintura de ligação” não estava sendo executado com o insumo contratado “RR-1C”, confirmando-se assim o superfaturamento indicado pelo Relatório de Fiscalização.

80. Em consulta feita ao Sistema de Administração de Contratos do Dnit, verificou-se que, para o Contrato 377/2009, a quantidade contratada do serviço de “aquisição de RR-1C” foi retificada, e as quantidades medidas anteriormente como “aquisição de RR-1C” foram revertidas para o serviço de “aquisição de RR-2C”, o que possibilita concluir pela adoção de medidas saneadoras para a presente irregularidade.

Superfaturamento do serviço “aquisição de CAP 50/70 com polímero” e “aquisição de CAP 50/70”

81. Quanto à irregularidade levantada acerca do superfaturamento nos serviços de aquisição de cimento asfáltico de petróleo (CAP 50/70 com polímero e CAP 50/70), essa merece ser bem esmiuçada, haja vista o impacto que as conclusões deste achado podem refletir no âmbito do programa Crema.

82. Primeiramente, serão citados os normativos do Dnit que regem o Contrato 377/2009, logo após será analisado o cerco legal existente, depois serão expostos os precedentes do TCU a respeito do assunto, e, por conseguinte será feita a avaliação da irregularidade suscitada. Por fim serão analisadas as razões de justificativas dos responsáveis e serão indicadas as propostas de encaminhamento para o presente achado de auditoria.

83. Considerando as manifestações dos responsáveis, a questão se resume em avaliar a legalidade e a legitimidade da forma de medição do Programa Crema 1ª Etapa, quanto ao teor de ligante a ser pago às empresas contratadas: se, por meio do teor de projeto, ou por meio do teor efetivamente utilizado nas misturas betuminosas.

84. Somado a isso, será analisado o impacto dessas irregularidades no contrato em questão.

Normativos do Dnit

85. A Instrução de Serviço nº 5/2008/DG/Dnit normatiza os procedimentos a serem utilizados na Execução de Obras do Programa Crema 1ª Etapa, e, com relação à metodologia de medição e pagamento, assim estabelece:

As obras de recuperação serão medidas e pagas mensalmente, conforme extensão executada, por unidade de serviço concluído, incluindo a sinalização provisória. Os preços por km de faixa de cada solução serão aqueles constantes do Cronograma de Atividades, aprovado e incluído no Contrato.

86. Por sua vez, o Edital de licitação nº 762/2008, que gerou o Contrato 377/2009, assim estabelecia quanto à medição dos serviços:

21.1 – Os serviços serão medidos mensalmente, conforme instrução vigente sobre o assunto (Instrução de Serviço/DG/Dnit nº 05, de 15/05/2008). Os preços unitários serão os constantes da Proposta de Preços Unitários aprovada.

87. Dessa forma, resta evidenciado que a condição para o Dnit realizar as medições do referido contrato, em um segmento concluído, é a execução de todos os serviços previstos para esse segmento. O preço a ser pago é o previsto na proposta da empresa, a depender da solução de restauração de projeto. Por sua vez, esse preço das soluções de projeto está atrelado às quantidades e respectivos preços unitários dos diversos serviços que compõem cada solução.

Cerco legal sobre o tema

88. É de se destacar que as licitações do programa Crema 1ª Etapa são realizadas sob o regime de empreitada por preço unitário (conforme o próprio Edital nº 762/2008), com fundamento no artigo , inciso VIII, alínea b e no artigo 10, inciso II, alínea b da Lei 8.666/93:

Art. 6º Para os fins desta Lei, considera-se:

(...)

VIII – Execução indireta – a que o órgão ou entidade contrata com terceiros sob qualquer dos seguintes regimes:

(...)

b) empreitada por preço unitário – quando se contrata a execução da obra ou do serviço por preço certo de unidades determinadas;

Art. 10. As obras e serviços poderão ser executados nas seguintes formas:

(...)

II – execução indireta, nos seguintes regimes:

(...)

b) empreitada por preço unitário;

89. Sendo assim, o Contrato 377/2009 está regrado por esse regime, que determina que as medições e os pagamentos sejam feitos a cada unidade efetivamente construída, observando os critérios de medição estabelecidos em edital.

90. Cabe suscitar, ainda, o princípio do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, assim resumido pela doutrina:

O equilíbrio financeiro ou equilíbrio econômico do contrato administrativo, também denominado equação econômica ou equação financeira, é a relação que as partes estabelecem inicialmente, no ajuste, entre os encargos do contrato e a retribuição da Administração para a justa remuneração da obra, do serviço ou do fornecimento. Em última análise, é a correlação entre objeto do contrato e sua remuneração, originariamente prevista e fixada pelas partes em números absolutos ou em escala móvel. Essa correlação deve ser conservada durante toda a execução do contrato, mesmo que alteradas as cláusulas regulamentares da prestação ajustada, a fim de que se mantenha a equação financeira ou, por outras palavras, o equilíbrio econômico-financeiro do contrato (Lei 8.666/93, art. 65, II, d , e § 6º). (Licitação e Contrato Administrativo, 11ª Ed., atualizada por Eurico de Andrade Azevedo et al, São Paulo, Malheiros, 1996, p.165)

Precedentes do TCU

91. O TCU, com o lançamento do programa PIR IV (Programa Integrado de Revitalização IV) do Dnit, realizou auditoria operacional nesse programa mediante o TC 002.960/2007-4. Após aperfeiçoamentos, o PIR IV resultou no programa Crema (Contratos de Recuperação e Manutenção).

92. Nesse processo, foram feitos questionamentos acerca do critério de medição utilizado pela 1ª Etapa do programa Crema, que na época estava prestes a ser lançado pelo Dnit. Esses questionamentos são retratados no Relatório do Exmo Sr. Ministro Walton Alencar Rodrigues, relator daquele processo, abaixo resumido:

164. Segundo o Dnit, a metodologia de medição das obras de recuperação por km de faixa de serviço concluído tem por finalidade “reduzir os procedimentos necessários à medição dos serviços e evitar o avanço exagerado de serviços parciais”.

165. Quanto ao avanço de serviços parciais, assiste razão ao Dnit em afirmar que a medição de serviços por unidade específica de serviço executado pode, em alguns casos, acarretar o avanço exagerado de etapas intermediárias da obra, implicando inclusive a necessidade de refazimento de serviços em face da demora em aplicar as camadas finais de revestimento. Nesse aspecto, pode-se afirmar que a mudança no critério de medição foi positiva.

166. Deve -se complementar que a medição de uma “solução pronta”, após a execução de todos os serviços intermediários, é vantajosa ao Dnit, tendo 'em vista que os serviços serão pagos somente após a constatação de que a solução empregada, de fato; contribuiu para restaurar o pavimento deteriorado. Vale dizer, quando do pagamento dos serviços, já é possível visualizar a qualidade e a efetividade da solução entregue. (...)

167. Outra justificativa apresentada pela Autarquia refere-se à redução dos procedimentos necessários à medição dos serviços. Nesse aspecto, não se pode-acatar o argumento do Dnit, tendo em vista que a redução dos procedimentos de fiscalização, indispensáveis para a correta medição dos serviços, em hipótese alguma, deve ser vista como vantajosa. A necessidade de fiscalização da execução dos contratos é expressamente prevista na Lei 8.666/93, em seus artigos 67 e 70 (...).

168. A mudança no critério de medição para km de faixa não pode representar uma solução para o fato de o corpo técnico do Dnit responsável pela fiscalização das obras ser, notoriamente, deficiente, em termos de pessoal disponível. A medição dos serviços somente após a conclusão completa da solução técnica é vantajosa sim, desde que á fiscalização seja presente eficiente. (...)

169. Nesse sentido, entende-se que o critério de medição adotado para as obras de recuperação é adequado à natureza dos serviços em tela, por possibilitar a atestação de que a solução entregue atende aos requisitos de qualidade estabelecidos. Entretanto, o Dnit deve manter uma fiscalização contínua e eficiente, de modo a assegurar que todas as etapas de serviço sejam, de fato, executadas e contribuam para o resultado esperado para o pavimento.

93. Observa-se que a intenção do Dnit em realizar as medições por quilômetro de faixa estava atrelada a dois pontos específicos: reduzir os procedimentos para a realização das medições e evitar o avanço exagerado de serviços parciais. Entendeu-se, naquele processo, que a segunda justificativa seria aceitável, haja vista que não interessa à Administração a execução parcial da restauração, pois não atinge o objetivo proposto de recuperar as condições funcionais do pavimento. Todavia, a primeira justificativa foi contestada, pois não pode a Administração estabelecer um critério de medição com base em sua incapacidade operacional de fiscalizar o cumprimento do contrato.

94. Assim, destaca-se a determinação proferida pelo Acórdão 2.730/2009-Plenário ao Dnit, no âmbito do TC 002.960/2007-4:

9.1.3. reveja os procedimentos de fiscalização das obras de manutenção, restauração e conservação dos programas PIR IV e Crema, de forma a:

(...)

9.1.3.4. medir detalhadamente os serviços realizados, de forma a impedir o pagamento por serviços não realizados;

95. A preocupação do TCU quanto à execução efetiva dos serviços nos contratos de manutenção rodoviária também foi retratada no Acórdão 978/2006:

9.2. reiterar a determinação contida no item 9.1 do Acórdão nº 829/2004-TCU-Plenário, de modo a determinar ao Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes que:

(...)

9.2.1. na execução dos contratos de conservação e restauração rodoviária, exija, como condição para o pagamento das medições, que os quantitativos medidos sejam discriminados em relatório de fiscalização que identifique, por meio de mapas lineares ou outros instrumentos, a estaca e posição geográfica inicial e final da execução de cada serviço e seja acompanhado por arquivo de fotos digitais datadas e que enquadrem a indicação, com precisão mínima de uma centena de metros, da localização em que foram obtidas, de forma a evidenciar suficientemente a situação dos trechos concernentes antes e depois dos trabalhos e registrar inequivocamente a realização das atividades;

96. Cabe ainda destacar o disposto no Manual de Licitações e Contratos do TCU a respeito do regime de empreitada por preços unitários:

Quanto à empreitada por preço unitário, o pagamento deve ser realizado por unidades feitas. Exemplo: metragem executada de fundações, de paredes levantadas, de colocação de piso, de pintura, de colocação de gesso. Deve ser empregada quando determinados itens representativos de obras e serviços licitados não puderem ser apurados com exatidão na fase do projeto, em função da natureza do objeto, a exemplo de obras de terraplenagem.

97. O TCU também deliberou acerca do mesmo tema, no âmbito do programa Crema – 2ª Etapa, o qual vedava a realização de termos aditivos para alteração quantitativa ou qualitativa das soluções de projeto. A deliberação do TCU se deu por meio do Acórdão nº 3260/2011 – Plenário, nos seguintes termos:

9.1. determinar ao Dnit que:

9.1.1. se abstenha de incluir nos editais das licitações para obras de manutenção rodoviária objeto do programa CREMA 2ª etapa, sob pena da nulidade do certame licitatório:

a) cláusulas que impeçam a formalização de termos aditivos aos contratos para alteração quantitativa ou qualitativa das soluções de projeto;

Análise da legitimidade do critério de medição do Programa Crema, e adequação ao cerco legal existente

98. O Programa Crema possui o critério de medição bem definido, qual seja, de considerar que, em um segmento específico da rodovia, interessa à Administração apenas a conclusão integral dos serviços necessários à restauração do pavimento, não interessando a conclusão parcial desses serviços.

99. Para um melhor entendimento, por exemplo, no Contrato 377/2009, em determinados segmentos tinha-se a solução de recuperação “FR (4)+H (4)”, a qual contém os seguintes serviços:

Fresagem Contínua do Revestimento Betuminoso (espessura de 4 cm);

– CBUQ com polímero (espessura de 4 cm);

– Pintura de Ligação;

– Aquisição de CAP 50/70 com polímero;

– Transporte de CAP 50/70 com polímero; e

– Sinalização provisória.

100. Na linha de argumentação do Dnit, a medição de um segmento apenas seria realizada se todos os serviços listados acima fossem executados. E as quantidades de cada serviço seriam as estabelecidas em projeto, não importando se o contratado necessitou realizar a mais ou a menos quaisquer dos serviços listados.

101. Assim, analisando-se o critério de medição do Dnit, observam-se dois pontos principais, o primeiro de que “As obras de recuperação serão medidas e pagas mensalmente, conforme extensão executada, por unidade de serviço concluído, incluindo a sinalização provisória.”. Nessa afirmação não se vislumbra afronta a qualquer dispositivo legal.

102. Conforme destacado no âmbito do TC 002.960/2007-4, a medição por quilômetro de faixa concluída é positiva sob o aspecto evitar que o contratado execute em quantidades demasiadas determinado serviço, mas sem concluir a restauração do segmento ao longo da rodovia.

103. Porém, o segundo ponto é controverso. Segundo a IS nº 5/DG: “Os preços por km de faixa de cada solução serão aqueles constantes do Cronograma de Atividades, aprovado e incluído no Contrato”. O preço por km de faixa de cada solução é o preço obtido pelo somatório das quantidades de serviços que compõem determinada solução, considerando os respectivos preços unitários de cada serviço. Isso implica dizer que o preço pago se baseará nas quantidades previstas inicialmente em projeto, independendo se a contratada executar os serviços em maior ou menor quantidade.

104. Vale destacar primeiramente que, considerando essas premissas, se a contratada necessitar executar determinado serviço, dentro da solução, em uma quantidade superior ou inferior à prevista em projeto para concluir a restauração de determinado segmento da rodovia, a empresa não será reembolsada por essa quantidade a maior nem descontada pelas quantidades a menor.

105. Ou seja, na prática, isso significa que qualquer alteração de projeto no sentido de adequar essas quantidades a maior ou a menor não seria possível, pois o preço que a empresa receberia pela restauração não seria outro se não o da proposta feita durante a licitação.

106. Porém, quaisquer modificações de projeto no âmbito do programa Crema são objeto de revisões contratuais , como é o caso do próprio Contrato 377/2009, em que diversos segmentos tiveram suas soluções de restauração iniciais modificadas, implicando, desse modo, numa alteração do projeto básico e, consequentemente, provocando alterações no contrato firmado. Essas revisões contrariam a tese de imutabilidade dos preços contratados por solução.

107. No caso em concreto, verificou-se que as soluções previstas inicialmente no projeto básico não seriam suficientes para que a restauração da pista de rolamento fosse efetiva. Deste modo foram feitas modificações na solução de pavimentação que apresentaram um grau maior de intervenção e custo.

108. Por exemplo, em alguns casos, na revisão de projeto, determinados segmentos tiveram sua solução de restauração modificada de FR (4)+H (4), que significa, em linhas gerais, fresagem de 4 cm do pavimento existente mais aplicação de 4cm de CBUQ, para a solução FR (6)+H (4), que significa fresagem de 6cm do pavimento existente mais aplicação de 4cm de CBUQ. Ou seja, verificou-se que a fresagem de 4cm do pavimento existente não era a solução mais adequada, e assim, optou-se por modificar o projeto, de modo a aumentar a espessura a ser fresada, em 2cm.

109. Ora, numa mesma visão dos fatos, verificou-se que a taxa de ligante prevista inicialmente de 6% não era a mais adequada, de forma coerente, deveria também haver uma modificação de projeto, por meio da revisão da taxa de ligante, considerando a taxa de 4,8%, que é a necessária nas obras de restauração.

110. Porém, na revisão de projeto, optou-se por manter as taxas de ligante questionadas no presente processo, de 6% em relação ao CBUQ aplicado na pista.

111. Ora, se o programa Crema admite a modificação de projeto no sentido de alterar as quantidades de serviços para cada solução de restauração, não se vê motivos para a não modificação, também, das quantidades do serviço “aquisição de CAP 50/70” caso seja necessário.

112. Outro aspecto a se considerar é que o critério de medição por quilômetro de faixa concluída não se confunde com a exigência de o contratado ser remunerado apenas pelos serviços prestados (e nas quantidades executadas), e não por quantidades pré-estabelecidas em projeto, as quais estão suscetíveis de possíveis acréscimos ou decréscimos.

113. De outra forma, pode-se dizer que o contrato pode possuir o critério de medição por faixa de quilômetro e, ao mesmo tempo, pode possuir um critério de pagamento que se restrinja apenas aos serviços efetivamente executados, não havendo, portanto, conflito entre esses dois critérios.

114. Pelo aspecto jurídico, não há norma legal que sustente a medição de serviços não executados dentro da Administração Pública, nas condições do Contrato 377/2009. Nesse sentido, não há razão para que o contratado receba os valores correspondentes a quantidades que não as executadas, sob pena de incorrer em desequilíbrio contratual, ou a favor do contratado ou a favor da Administração.

115. A empresa contratada argumenta que a metodologia do Dnit serve para compensar as perdas de usinagem e a necessidade de execução do serviço em trechos com largura maior que o medido. Entretanto, há de se destacar que perdas de usinagem com manuseio e aplicação em campo, estocagem, evaporação, reações químicas, além dos excessos de larguras em pistas devido às várias intervenções sofridas ao longo do tempo no trecho por serem ocorrências intrínsecas à forma de trabalho da empresa, que, para manter ou aumentar o lucro pretendido, deve sempre zelar ou buscar a otimização dos recursos e dos processos executivos dos serviços de sua responsabilidade. Essas possíveis perdas devem compor a parcela de risco do negócio a ser suportado pela contratada.

116. No caso em concreto, na solução “FR (4)+H (4)” previa-se a utilização de 20,16t do serviço “Aquisição de CAP 50/70 com polímero” por quilômetro de faixa, entretanto, para a execução da obra há a necessidade de somente 16,128t. Sendo assim, a empresa deveria ser remunerada apenas pelas quantidades de serviços executadas. Entende-se que não há dispositivo legal que sustente a medição e o pagamento de 20,16t em detrimento da quantidade realmente executada na obra.

117. O próprio Dnit aceita a possibilidade de serem feitos termos aditivos para corrigir eventuais falhas de projeto, como distâncias de transporte, localização de canteiro de obras, entre outros. Ora, como a própria empresa contratada afirmou, as taxas de ligante no estado do Mato Grosso variam de 4,8 a 5,3%. Assim, não há razão para não se concluir que a previsão em projeto, de uma taxa de 6%, também seja uma falha.

118. Tanto é que, atualmente, a taxa de ligante adotada como parâmetro geral no Sistema de Custos Rodoviários do Dnit é de 5,5%, e não mais 6% como antigamente.

119. Um contracenso na argumentação do Dnit é o fato de não aceitar a modificação da taxa de cimento asfáltico dentro do contrato (quantidade de serviço), e aceitar, por exemplo, a modificação do preço unitário de qualquer outro serviço quando existir a alteração das distâncias de transporte, que intrinsecamente também se refere a quantidades de serviço.

120. Assim, o critério exposto na IS nº/2008/DG/Dnit (Os preços por km de faixa de cada solução serão aqueles constantes do Cronograma de Atividades, aprovado e incluído no Contrato), por si só, não é ilegal pois não impede a elaboração de termos aditivos para as alterações de projeto.

121. Porém, o modo como o Dnit vem conduzindo as medições do programa Crema 1ª Etapa, não fazendo as devidas alterações de projeto em razão de alterações na taxa de ligante, afronta o art. , inciso IX, e art. 65, inciso I, da Lei 8.666/1993, bem como os princípios que regem a Administração Pública, como o da legalidade e eficiência, e, por consequência, trouxe danos ao Erário em razão do superfaturamento apurado no presente caso.

122. Além disso, o impacto desse ato de gestão ilegal é inestimável. Considerando que os investimentos do programa Crema 1ª Etapa alcançaram o montante de R$ 6 bilhões, e considerando que os custos de aquisição e transporte do CAP representam 25% dos contratos, em média, presume-se que os serviços de aquisição e transporte de CAP alcançaram a ordem de R$ 1,5 bilhão. Considerando que a taxa de ligante adotada pelo programa Crema tenha sido de 6%, e, em média, deveria ter sido adotada a taxa de 5,5%, o prejuízo advindo dessa metodologia foi de, no mínimo, R$ 125 milhões.

Conclusões

123. Desse modo, propõe-se determinar ao Dnit que revise a Instrução de Serviço/DG/Dnit nº 05, de 15/5/2008, de modo a estabelecer que o critério de pagamento das contratações, no âmbito do programa Crema 1ª Etapa, se restrinja aos serviços efetivamente executados pelas contratadas, devendo ser feitas as adequações de projeto necessárias, nos termos do art. 65, inciso I, da Lei 8.666/1993. Tal critério deve se estender, inclusive, ao âmbito do programa Crema – 2ª Etapa, onde a previsão de gastos é de R$ 16 bilhões, e o impacto da presente irregularidade poderá ser ainda maior.

Estimativa das consequências de alteração dos procedimentos do programa Crema

124. O Dnit, por meio de manifestação constante nos autos, assim se manifesta quanto às consequências da modificação dos procedimentos do programa Crema atinente à metodologia de medição (peça 26, p.6):

Assim, considerar como inadequada a forma de medição e o percentual de CBUQ como efetuada inviabiliza o programa CREMA, retirando suas características especiais, configurando verdadeiro retrocesso na forma de manutenção da malha federal, sendo necessário, para uma obra do tipo, a contratação de empresa supervisora e de maior tempo de execução das obras, em razão de medições mais detalhadas e complexas, comprometendo a eficiência e objetivo desta Autarquia.

Ressalta-se que esta Autarquia possui atualmente cerca de trinta mil quilômetros de rodovias recebendo intervenções na modalidade do programa, entendimento diverso do exposto por esse tribunal comprometeria sobremaneira a manutenção da malha rodoviária, sua segurança e trafegabilidade, traduzindo-se em risco potencial aos administrados e usuários das rodovias.

125. A despeito desse entendimento do Dnit, não se vislumbra quaisquer prejuízos ao andamento do programa Crema em razão da exigência de que a medição dos serviços se restrinja exclusivamente aos serviços efetivamente executados.

126. Argumenta o Dnit que, considerar inadequada a forma de medição proposta no Crema, ensejaria na necessidade de contratação de empresas supervisoras, porém a fiscalização dos contratos é um dever do Dnit, esculpido no art. 67 da Lei 8.666/1993: “A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição”. Assim, não pode o Dnit se eximir dessa obrigação, seja de forma direta ou indireta, com o risco de o contrato não ser executado fielmente pela contratada e, assim, os pagamentos pelos serviços feitos não retratem os serviços executados.

127. Há também o risco de a restauração/manutenção da rodovia não ser eficaz, por conta da inexecução dos serviços conforme contratado, prejudicando, inclusive, a efetividade da restauração/manutenção das rodovias federais, no caso de o Dnit poupar esforços na fiscalização das respectivas obras.

128. Além do mais, no caso em concreto (Contrato 377/2009), há uma empresa supervisora que assessora o Dnit na fiscalização das obras, e, portanto, o argumento sobre a necessidade de contratação de empresas supervisoras mostra-se contraditória, já que, em regra, o Dnit tem contratado empresas supervisoras ante a falta de capacidade de fiscalizar todas as obras rodoviárias atualmente em execução. Além do mais, mesmo com a existência da empresa supervisora, a presente fiscalização feita pelo TCU detectou uma série de irregularidades na condução dos contratos, como relatado no item III.1.1 da presente instrução.

129. Por fim, cabe observar o disposto na própria Instrução de Serviço nº 5/2008/DG/Dnit:

5. Fiscalização dos Serviços

(...)

A fiscalização será apoiada pelo pessoal da Supervisão , no dia a dia da obra. A fiscalização decidirá quando e onde será mais conveniente realizar as inspeções e notificará a Contratada sobre os problemas encontrados.

130. Esse normativo já previa a necessidade de o Dnit contar com o apoio de empresas supervisoras para realizar a fiscalização dos serviços, assim, o argumento trazido pelo Dnit, a respeito da necessidade de serem contratadas empresas supervisoras para a obra não merece prosperar.

131. Outro argumento trazido pelo Dnit é sobre um possível aumento no tempo de execução das obras. Esse argumento, todavia, não foi acompanhado de elementos que pudessem comprovar tal afirmação.

132. O achado de auditoria que ensejou na presente discussão se baseia no dever de a fiscalização do Dnit verificar a taxa de ligante aplicada na obra pelas empresas contratadas, de modo que a quantidade de ligante paga se fundamente na referida taxa de ligante, e não na taxa prevista em projeto.

133. O Dnit levanta dificuldades para que essa taxa de ligante seja verificada na obra, porém, essas dificuldades não existem. A taxa de ligante pode ser constatada de diversas formas pelo fiscal da obra ou pelas empresas supervisoras, por meio de observações na usina de asfalto, análise do estudo de dosagem do concreto asfáltico e dos resultados dos ensaios de laboratório. Todas essas opções são de livre acesso da fiscalização, assim como foram da equipe de auditoria, não prosperando, dessa forma, o argumento acerca de eventuais dificuldades da fiscalização em realizar a verificação da taxa de ligante.

134. Além disso, as demais verificações que tratem da quantificação dos serviços executados não se mostram dificultosas, haja vista que esse levantamento é uma obrigação da fiscalização da obra, seja de forma direta ou indireta, pelo órgão contratante.

Conclusão

135. Com essas considerações, entende-se que a fiscalização plena dos serviços previstos nas obras integrantes do Crema não deve prejudicar a execução desse programa, haja vista a obrigação legal imposta ao Dnit de fiscalizar as obras por ele contratadas.

Da responsabilização dos gestores

136. Com relação ao superfaturamento do serviço de “aquisição de CAP 50/70”, “aquisição de CAP 50/70 com polímero”, embora se tenha concluído pela ocorrência da irregularidade, as razões de justificativas da Srª Deise Silva Torres Souza e do Sr. Rui Barbosa Egual merecem ser acatadas no que tange ao cumprimento das orientações gerais do programa Crema.

137. Porém, quanto ao superfaturamento do serviço de “aquisição de RR-1C”, da mesma forma, concluiu-se pela ocorrência da irregularidade, de modo que os pagamentos feitos para o referido serviço foram irregularidades, haja vista que o insumo utilizado era a emulsão asfáltica do tipo RR-2C.

138. Era esperado do fiscal do contrato que, ao optar pela utilização do insumo RR-2C, baseado nas próprias normas do Dnit que autorizam a aplicação desse insumo no serviço de pintura de ligação, abstivesse de realizar os pagamentos até que o projeto pudesse ser readequado, e as quantidades inicialmente previstas para o serviço de “aquisição de RR-1C” fossem revertidas para o serviço de “aquisição de RR-2C”. Porém, essa modificação foi feita apenas posteriormente à auditoria do TCU, quando oito medições já haviam sido realizadas sem a correção do projeto.

139. Para esse insumo, entende-se que as razões de justificativas da fiscal do contrato, Srª Deise Silva Torres Souza devem ser rejeitadas, e a responsável deve ser apenada com a aplicação de multa com base no art. 250, § 2º do Regimento Interno do TCU, e art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, pelo não atendimento dos artigos 62 e 63 da Lei 4.320/1964 que tratam da liquidação e pagamento regular das despesas do serviço de “aquisição de RR-1C”.

140. Considerando que, posteriormente à auditoria do TCU, houve a retificação das medições e do contrato quanto a emulsão asfáltica aplicada no serviço de pintura de ligação, não se vislumbram prejuízos ao Erário decorrentes dessa irregularidade.

141. Quanto à responsabilidade do Sr. Rui Barbosa Egual, então Superintendente Regional, acerca do superfaturamento do serviço de “aquisição de RR-1C”, não ficou demonstrado nos autos que era de conhecimento do gestor a alteração do insumo contratado e a inadequação das medições, não se podendo falar em responsabilidade por ação ou omissão do Sr. Rui Barbosa Egual no presente caso. Entende-se que a responsabilidade pela irregularidade nas medições do RR-1C se restringe à fiscal do contrato, e, desse modo, deve ser afastada a responsabilidade do gestor acerca da irregularidade retratada para o serviço de “aquisição de RR-1C”.

Conclusões – Tomada de Contas Especial

142. Em razão do exposto acerca da legalidade e legitimidade da metodologia do programa Crema, referente à taxa de ligante a ser paga para a contratada, e, principalmente, em razão de as alterações de projeto feitas no Contrato 377/2009, referente às quantidades de serviços, terem sido feitas para diversos outros itens, e não para o serviço de “Aquisição de CAP 50/70” e “Aquisição de CAP 50/70 com polímero”, entende-se pela ocorrência de débito no Contrato 377/2009, o qual deverá ser ressarcido aos cofres da União em processo de Tomada de Contas Especial, haja vista a conclusão do referido contrato.

143. Destaca-se que a metodologia do programa Crema – 1ª Etapa não impede a adoção de termos aditivos contratuais no que se referem a falhas de projeto, sendo assim, o termo aditivo contratual deveria ter considerado inclusive a redução das quantidades de CAP 50/70 e CAP 50/70 com polímero contratadas.

144. O orçamento atual do Contrato 377/2009, resultado do termo aditivo contratual firmado em 10/3/2011 (peça 46, p. 39-43), prevê a execução de 120.822,39t do serviço de “CBUQ com polímero” e 9.828,00t do serviço de “CBUQ – Reperfilamento”, e, assim, uma quantidade de 7.249,343t do serviço de “aquisição de CAP 50/70 com polímero” e 595,937t do serviço de “aquisição de CAP 50/70”. Essas quantidades indicam que mesmo após o termo aditivo firmado, o percentual de 6% de ligante continuou a ser pago à contratada, embora tal quantidade seja superior à quantidade utilizada na obra.

145. Desse modo, considerando as quantidades medidas no contrato, que se aproximaram bastante das quantidades contratadas, houve um superfaturamento total de R$ 3.910.168,56 (ref. maio/2008), conforme a planilha apresentada no Anexo 2 da presente instrução.

146. Considerando que a última medição foi processada em agosto de 2011, e que o contrato encontra-se concluído desde 13/2/2012 (peça 53, p. 1), propõe-se a constituição de processo apartado de tomada de contas especial, com fundamento no art. 47 da Lei 8.443/1992.

Cálculo do Débito

147. O débito a seguir se refere aos serviços de “Aquisição de CAP 50/70 com polímero”, “Aquisição de CAP 50/70”, “Transporte de CAP 50/70 com polímero” e “Transporte de CAP 50/70”, especificamente quanto ao superfaturamento decorrente da medição de quantitativos não executados.

Data

Débito Aquisição (R$)

Débito Transporte (R$)

Total (R$)

15/1/2010

504.202,37

232.999,37

737.201,74

26/2/2010

138.089,53

66.187,04

204.276,57

8/4/2010

130.979,79

58.693,57

189.673,36

30/4/2010

702.223,17

314.621,78

1.016.844,95

17/6/2010

105.706,66

49.393,02

155.099,68

31/5/2011

407.488,23

183.246,86

590.735,09

1/6/2011

22.054,36

9.917,80

31.972,16

17/6/2011

260.566,37

100.778,55

361.344,92

25/7/2011

53.777,30

24.183,58

77.960,88

26/7/2011

2.835,44

1.275,09

4.110,53

17/8/2011

191.434,80

90.930,48

282.365,28

1/9/2011

127.816,94

65.186,88

193.003,82

14/10/2011

124.283,56

63.590,29

187.873,85

TOTAL

2.771.458,53

1.261.004,31

4.032.462,83

148. Esse valor atualizado em 21/6/2012, considerando os juros incidentes, totaliza o montante de R$ 5.345.625,47, conforme a planilha constante no Anexo 3 da presente instrução, e memória de cálculo deste valor (peça 53, p. 2-16).

Identificação dos Responsáveis

149. Contribuíram para a ocorrência do débito agentes públicos, além da empresa beneficiada, Cavalca Construções e Mineração Ltda.

150. Os agentes públicos que possuem responsabilidade sobre o débito apurado são os servidores Luiz Antônio Pagot, Hideraldo Luiz Caron e Alex Peres Mendes Ferreira, respectivamente, o Diretor-Geral do Dnit, o Diretor de Infraestrutura Rodoviária e o Coordenador-Geral de Manutenção e Restauração Rodoviária, na época de acontecimento dos fatos.

151. Verificou-se que o superfaturamento apurado no presente achado de auditoria teve como causa a metodologia do programa Crema, a qual se mostrou danosa ao Erário. Tal metodologia foi instruída pelo Diretor-Geral do Dnit, conforme a IS nº 5/2008.

152. Conforme Regimento Interno do Dnit, à Diretoria de Infraestrutura Rodoviária e à Coordenação-Geral de Manutenção e Restauração Rodoviária competem:

Art. 80 À Diretoria de Infra-Estrutura Rodoviária compete:

I – administrar e gerenciar a execução de programas e projetos de construção, operação, manutenção e restauração da infra-estrutura rodoviária;

(...)

Art. 86 À Coordenação-Geral de Manutenção e Restauração Rodoviária , subordinada à Diretoria de Infra-Estrutura Rodoviária, compete:

I – programar, orientar, coordenar e controlar a execução das atividades e programas de restauração e manutenção de rodovias federais;

153. Considerando essas competências, e o disposto nos Memorandos Circulares nos 5/2009/CGMRR/DIR/DNIT e 7/2009/CGMRR/DIR/DNIT, assinados pelo Sr. Alex Peres Mendes Ferreira, os atos de gestão que ocasionaram no débito ora imputado foram gerados pelas orientações e pela metodologia geral do Programa Crema 1ª Etapa, e, por isso, os citados gestores deram causa ao superfaturamento de R$ 5.345.625,47, atualizado em 21/6/2012.

154. Desse modo, propõe-se a citação de Luiz Antônio Pagot, Hideraldo Luiz Caron e Alex Peres Mendes Ferreira, além da empresa Cavalca Construções e Mineração Ltda., com fundamento nos artigos 10, § 1º e 12, inciso I e II, da Lei 8.443/1992, para que, no prazo de 15 (quinze) dias apresentem as suas alegações de defesa ou recolham aos cofres do Dnit a importância de R$ 5.345.625,47, correspondente ao superfaturamento do Contrato 377/2009, acrescidos dos devidos encargos legais, calculados a partir das respectivas datas, na forma da legislação em vigor.

III.1.3) Superfaturamento nos serviços de transporte de materiais betuminosos

155. A irregularidade trata do pagamento irregular do serviço de transporte de materiais betuminosos no Contrato 377/2009, haja vista a distância de transporte praticada (Cuiabá até a obra – 89,9km) ser inferior à quantidade contratada, de 1.847km.

156. Essa inadequação da distância de transporte ensejou no superfaturamento de R$ 3.319.135,29 (ref. mai/2008), com base nos valores pagos até a 8ª medição provisória da obra, e representa um sobrepreço de R$ 6.645.326,92 no valor total contratado (ref. mai/2008).

157. Em razão disso, o TCU determinou a realização de audiência da Srª Deise Silva Torres Souza, fiscal do contrato; dos senhores Laércio Coelho Pina, Orlando Fanaia Machado e Luiz Antônio Ehret Garcia, responsáveis pela aprovação do projeto básico; e do Sr. Rui Barbosa Egual, então Superintendente Regional do Dnit no Mato Grosso.

158. Além disso, o TCU determinou a oitiva do Dnit e da empresa contratada para a execução das obras, Cavalca Construções e Mineração Ltda.

Das Razões de Justificativa

Deise Silva Torres Souza

159. A Srª Deise Silva Torres Souza ressalta que, na condição de fiscal do contrato, não possuía a competência necessária para qualquer alteração ou ação sobre a irregularidade apontada, haja vista que adotou, nas medições, os valores pré-estabelecidos e aprovados em projeto, e, consequentemente, os valores contratados para o serviço de transporte dos materiais betuminosos. Além dessa ressalva, a Srª Deise entende que a responsabilidade no presente caso caberia à empresa que elaborou o orçamento da obra.

160. Ademais, a Srª Deise argumenta que os preços de referência do Contrato 377/2009, para o serviço de aquisição de materiais betuminosos, foram baseados no Acórdão 1.077/2008-Plenário do TCU, o qual determinou ao Dnit que utilizasse em seu sistema de referência determinados preços unitários, enquanto não fosse viabilizada pela ANP a pesquisa de preços praticados pelas distribuidoras de asfalto.

161. Dessa forma, a Srª Deise pondera que os preços estabelecidos pelo referido acórdão estariam desprovidos de valores significativos de frete, não retratando, assim, a realidade da Região Centro-Oeste, distante das refinarias, e, portanto, os valores de frete seriam significativos para essa região, trazendo impacto nos custos dos materiais, de modo que os preços da Região Centro-Oeste seriam cerca de 30% superiores à média nacional.

Rui Barbosa Egual

162. O Sr. Rui Barbosa Egual, encaminhou suas razões de justificativa reportando-se aos argumentos trazidos pela Srª Deise Silva Torres Souza (peça 6, p. 22).

Laércio Coelho Pina, Orlando Fanaia Machado e Luiz Antônio Ehret Garcia

163. Os senhores Laércio Coelho Pina, Orlando Fanaia Machado e Luiz Antônio Ehret Garcia, responsáveis pela aprovação do projeto básico, trazem manifestação idêntica sobre a irregularidade. Primeiramente, os gestores se eximem de qualquer responsabilidade pelos preços unitários praticados na licitação, e impõem a responsabilidade à empresa responsável pelo projeto da obra, em consonância com o disposto na Instrução de Serviço nº 13/2008 do Dnit.

164. Posteriormente, trazem os mesmos argumentos da Srª Deise Silva Torres Souza quanto à adequabilidade dos preços estabelecidos pelo Acórdão 1.077/2008-TCU-Plenário para a Região Centro-Oeste.

165. Em seguida, os gestores ressaltam que o preço do transporte do material betuminoso não pode ser analisado isoladamente, uma vez que o custo global do serviço inclui tanto a aquisição como também o transporte.

166. Nesse sentido, fazem uma análise dos preços contratados para os serviços de aquisição e transporte dos diversos materiais betuminosos do Contrato 377/2009, em comparação com os preços informados pela ANP, e com os preços indicados como referência pelo Relatório de Fiscalização.

167. Por meio dessa análise, os gestores concluem que os preços praticados no Contrato 377/2009 são inferiores àqueles informados pela ANP, publicados em seu sítio na internet, sendo, portanto, vantajosos para a Administração, descaracterizando, assim, qualquer indicação de sobrepreço ou superfaturamento para o Contrato 377/2009.

Das Respostas às Oitivas

168. Já o Dnit, em resposta à oitiva determinada pelo TCU, limitou-se em afirmar que a análise do preço dos materiais betuminosos deve considerar tantos os custos de aquisição quanto os custos de transporte, reportando-se às razões de justificativa da Srª Deise Silva Torres Souza para demonstrar esse entendimento (peça 5, p.37).

169. A empresa Cavalca Construções e Mineração Ltda. apresentou manifestação se reportando à metodologia do Dnit para o cálculo dos custos de referência do transporte dos materiais betuminosos. Segundo a empresa, esses preços se baseariam nas distâncias de transporte entre suas refinarias ou fábricas e os locais de aplicação. Nesse sentido, defende que sua proposta de preços, apresentada na licitação, se alinha à metodologia do Dnit, sendo definida a Refinaria localizada em Betim/MG como origem dos materiais betuminosos.

170. Somado a isso, o representante da Cavalca traz declaração de uma empresa distribuidora de materiais betuminosos, a qual afirma que a matéria-prima para a confecção de seus produtos (principalmente para emulsões asfálticas) é oriunda da cidade de Betim/MG. Esclarecendo, ainda, que a comercialização do CAP 50/70 é uma operação de revenda.

171. Com base nessas considerações, a empresa Cavalca conclui que os procedimentos utilizados para cálculo do custo do transporte dos materiais betuminosos desta obra foram realizados em conformidade com as instruções preconizadas pelo Dnit, devendo quaisquer questionamentos quanto a esta metodologia ser direcionado à Coordenação de Custos de Infraestrutura do próprio Dnit.

Análise

172. Primeiramente, cumpre esclarecer algumas premissas para o orçamento de obras rodoviárias do Dnit quanto aos custos dos materiais betuminosos.

173. Esses materiais são utilizados em diversos serviços na execução de obras rodoviárias. Por sua relevância e materialidade, a aquisição e o transporte dos materiais betuminosos são também considerados serviços, e, assim, são itens que compõem os orçamentos dessas obras.

174. Para o cálculo do preço dos materiais betuminosos de referência, devem ser considerados basicamente três fatores: o custo de aquisição, o custo de transporte e a taxa de BDI. Além disso, os preços de referência de aquisição estão atrelados, atualmente, à pesquisa de preços publicada pela ANP. Essa pesquisa tem como base os preços informados pelas empresas distribuidoras de asfaltos.

175. Somado a esses preços de aquisição, devem ser calculados os preços do transporte dos materiais betuminosos, com base nas distâncias de transporte praticadas e demais critérios vigentes.

176. Dentro da logística de distribuição dos materiais betuminosos, existem dois tipos de transporte, o primeiro é o frete de transferência, que é o transporte das matérias-primas (e até dos produtos já prontos para revenda) até as bases de distribuição. O segundo é o frete de transporte, ou entrega, e se refere ao transporte a partir das bases de distribuição até o local de entrega.

177. Fato é que os preços médios de aquisição publicados pela ANP são uma média dos preços praticados pelas empresas distribuidoras em cada região do país, e não incluem o frete de transporte, mas sim os fretes de transferência, segundo a própria ANP, por meio de manifestação contida no âmbito do TC 017.860/2010-5 (peça 53, p. 17-86). O TCU já firmou entendimento sobre o assunto por meio do Acórdão 812/2011-Plenário:

1.4. Determinar ao DNIT que:

1.4.1. nos orçamentos de obras rodoviárias de futuras licitações, considere as distâncias de transporte de todos os produtos asfálticos calculadas somente a partir das fábricas/bases das distribuidoras de asfaltos, visto que os preços de venda desses produtos, divulgados pela ANP, já incluem os custos de transferência das refinarias até aquelas bases de distribuição

178. No entanto, na época da elaboração do projeto básico do Contrato 377/2009, a regra vigente era que os preços de referência para a aquisição dos materiais betuminosos estariam atrelados aos preços estabelecidos no Acórdão 1.077/2008-TCU-Plenário:

9.3. acrescentar os seguintes subitens ao Acórdão 2.649/2007 – Plenário: “9.3.7. enquanto não viabilizada pela ANP a pesquisa dos preços praticados pelas distribuidoras de asfalto, conforme determinado no item 9.4 deste Acórdão, adote como parâmetro no SICRO ou Sistema que o suceda, os seguintes preços de custo de mercado, obtidos com base nos preços médios constantes das notas fiscais apresentadas pela ABEDA – Associação Brasileira das Empresas Distribuidoras de Asfalto, base fevereiro de 2008:

9.3.7.1. CAP – R$ 1.054,71/t;

9.3.7.2. CM-30 – R$ 1.779,50/t;

9.3.7.3. CAP com polímero – R$ 1.557,69/t;

9.3.7.4. RL-1C – R$ 913,00/t;

9.3.7.5. RM-1C – R$ 971,42/t;

9.3.7.6. RR-1C – R$ 884,28/t;

9.3.7.7. RR-2C – R$ 838,09/t;

179. A dúvida que surge nas razões de justificativas dos gestores é quanto ao custo de transporte, ou seja, quais custos deveriam ser contabilizados no cálculo, se apenas o frete de transporte ou o frete de transferência somado ao frete de transporte.

180. Esse último caso se coaduna com o entendimento exposto pelo Dnit e pelos gestores chamados em audiência. Já o primeiro caso é o entendimento contido no Relatório de Fiscalização. Dessa forma, esse impasse será suprimido com os argumentos expostos a seguir.

181. No caso em concreto, são quatro os insumos betuminosos contratados: emulsão asfáltica RR-2C, CAP 50/70 com polímero, asfalto diluído CM-30 e CAP 50/70.

182. Os dois primeiros produtos são fabricados exclusivamente por empresas distribuidoras de asfaltos, as quais se utilizam de insumos provenientes das refinarias. Acontece que o custo de transporte desses insumos a partir da refinaria até a base de distribuição faz parte do custo de produção da emulsão asfáltica RR-2C e do CAP 50/70 com polímero. Sendo assim, esses custos de transporte a partir da refinaria já estão contabilizados nos custos de aquisição desses produtos junto às distribuidoras de asfaltos, nos moldes do Acórdão 812/2011-Plenário anteriormente citado. As notas fiscais constantes no TC 010.797/2007-8, que ensejaram nos preços de referência de aquisição do Acórdão 1.077/2008-TCU-Plenário também avalizam esse entendimento.

183. Já o asfalto diluído CM-30 e o CAP 50/70 são produtos fabricados prioritariamente pelas refinarias, e as empresas distribuidoras de asfaltos comercializam esses produtos como revenda, atuando no mercado como meros intermediários, na maioria dos casos.

184. As notas fiscais constantes no TC 010.797/2007-8 para esses insumos mostram que o custo médio obtido se refere ao custo médio de aquisição dos produtos, a partir da retirada desde a refinaria.

185. Portanto, na elaboração do orçamento das obras rodoviárias, quando os preços de aquisição determinados pelo Acórdão 1.077/2008-Plenário serviam como parâmetro dos preços de referência do Dnit, para os insumos cimentos asfálticos de petróleo (CAP 50/70, 30/45, entre outros) e asfalto diluído (CM-30 e outros), no cálculo dos custos de transporte, o orçamentista deveria se ater ao frete de transferência acrescido do frete de transporte, baseando-se na distância da refinaria até o local de entrega do produto.

186. Já nos casos dos insumos cimentos asfálticos modificados (CAP 50/70 c/ polímero e outros) e emulsões asfálticas (RR-2C, por exemplo), o orçamentista deveria considerar apenas o transporte do produto a partir da base de distribuição, ou seja, apenas o frete de transporte.

187. No caso em concreto (Contrato 377/2009), para o cálculo do custo do transporte de todos os produtos betuminosos, o Dnit contabilizou o custo do frete de transporte somado ao custo do frete de transferência.

188. Assim, entende-se que o Dnit incorreu no erro de orçar, de forma superestimada, os custos de transporte dos produtos CAP 50/70 com polímero e emulsão asfáltica RR-2C. Para os produtos CM-30 e CAP 50/70, não houve erro na metodologia utilizada.

189. Esse erro na metodologia utilizada no CAP 50/70 com polímero e no RR-2C gerou a contabilização dupla do frete de transferência, o qual incidiu tanto no serviço de aquisição desses insumos, quanto no serviço de transporte, baseando-se na distância de transporte desde a refinaria, superestimando, assim, os custos no contrato.

190. Depois de estabelecido esse entendimento, passa-se agora a analisar os preços contratados e os argumentos apresentados pelos gestores.

191. Os gestores responsáveis pela aprovação do projeto básico, em suas razões de justificativa, trouxeram planilhas onde estariam demonstrados que os preços do Contrato 377/2009, para os materiais betuminosos (considerados os preços de aquisição e transporte), são inferiores aos preços indicados pela ANP em sua pesquisa de preços, considerando os devidos reajustes no descompasso de data-base.

192. Porém, existem inconsistências nas planilhas apresentadas, que desqualificam as conclusões dos gestores sobre os preços do Contrato 377/2009 para os materiais betuminosos.

193. A planilha apresentada pelos gestores incluiu a incidência de 17% de ICMS sobre o preço base informado pela ANP. Embora, de fato, os preços informados pela ANP não incluem o referido imposto, para o estado do Mato Grosso, há uma isenção fiscal para esses produtos, com base no art. 32-B do Regulamento do ICMS, detalhado no art. 31 do Anexo VIII do Regulamento:

Art. 31 Fica reduzida em 100% (cem por cento) do valor da operação a base de cálculo do ICMS incidente nas saídas internas, promovidas por estabelecimento industrial localizado no território mato-grossense, com os produtos adiante arrolados, classificados no código 2710.1922, 2713, 2715.00.00, ou 2921.2990 da Nomenclatura Comum do Mercosul – NCM, destinados ao emprego na pavimentação asfáltica: (cf. art. 2º da Lei nº 7.925/2003)

I – cimentos asfálticos de petróleo, inclusive resíduo asfáltico;

II – asfaltos modificados com polímeros ou com borracha;

III – asfaltos diluídos de petróleo;

IV – emulsões asfálticas, inclusive as modificadas com polímeros;

V – agentes de reciclagem, compreendendo os aditivos asfálticos e os agentes e reciclagem emulsionados;

VI – óleo de xisto destinado à utilização como insumo na produção de massa asfáltica.

194. Dessa forma, a empresa distribuidora fica impossibilitada de utilizar os créditos obtidos no pagamento do ICMS quando da compra dos insumos utilizados na fabricação dos produtos asfálticos. Assim, esse custo de ICMS não aproveitado como crédito passa, então, a ser incluído como custo do produto informado pelas empresas distribuidoras à ANP.

195. Portanto, o custo com o ICMS pago pela empresa distribuidora durante a produção já está contabilizado no custo de aquisição do insumo.

196. Sendo assim, a incidência de 17% de ICMS sobre o preço do produto, feita pelos gestores nas razões de justificativa, não se coaduna com a legislação do ICMS do estado do Mato Grosso.

197. A despeito da inconsistência relatada, assiste razão aos gestores em considerar que o preço dos materiais betuminosos merece ser avaliado de forma cumulativa, considerando-se tanto os custos de aquisição quanto dos custos de transporte, de forma a possibilitar a busca da verdade material quanto à ocorrência de sobrepreço nos serviços contratados, relativo a esses materiais.

198. Assim, para o CAP 50/70 com polímero, se somados os preços contratados do serviço de aquisição e de transporte, tem-se o montante de R$ 2.547,01/t. Já o preço indicado pelo Relatório de Fiscalização como referência alcança o montante de R$ 1.882,59/t.

199. Se considerados os preços divulgados pela ANP em novembro de 2008 (que corresponde ao primeiro mês em que houve a divulgação para esse insumo), e, se esse preço for retroagido para a data-base do contrato (mai/08), chega-se ao valor de R$ 2.177,79/t, já incluindo o percentual de BDI e o custo de transporte do CAP 50/70 com polímero.

200. Fazendo-se os mesmos cálculos para o RR-2C, têm-se os seguintes resultados:

Preço

Contrato 377/2009 (1)

Preço

Relatório de Fiscalização (2)

Preço

ANP

(3)

Comparação Preço do Contrato e ANP

[(1)/(3)-1]%

Comparação Preço do Relatório e ANP

[(2)/(3)-1]%

CAP 50/70 com polímero

2.547,01

1.882,59

2.177,79

16,95%

-13,55%

RR-2C

1.537,68

1.030,32

1.197,43

28,42%

-13,96%

Média

22,69%

-13,76%

201. Além desses cálculos, está inserido na planilha acima o comparativo entre o preço contratado e o preço ANP bem como o comparativo entre o preço do Relatório de Fiscalização e o preço ANP. Percebe-se que os preços do Contrato 377/2009 estão superiores aos preços da ANP retroagidos, em média de 22,69%. Por outro lado, percebe-se que os preços calculados pelo Relatório de Fiscalização estão, em média, 13,76% inferiores aos preços ANP retroagidos.

202. Outra questão relevante que merece ser destacada é a comparação dos preços do contrato, do Relatório de Fiscalização e da ANP em relação aos preços médios das notas fiscais incluídas nos autos (peça 12, p. 37-49, peça 13, p. 1-17). As notas se referem a insumos adquiridos pela própria empresa Cavalca, executora do Contrato 377/2009.

Preços com data-base em mai/2008

Contrato 377/2009 (R$)

(1)

Relatório de Fiscalização (R$)

(3)

ANP + BDI (R$)

Nota Fiscal + BDI (R$)

(2)

Comparação Preço do Contrato e Nota Fiscal

[(1)/(2) – 1]%

Comparação Preço do Relatório e Nota Fiscal

[(3)/(2) – 1]%

CAP 50/70 com polímero

2.547,01

1.882,59

2.177,79

2.137,58

19,15%

-11,93%

RR-2C

1.537,68

1.030,32

1.197,43

1.207,28

27,37%

-14,66%

203. Essa planilha mostra como os preços contratados estão acima dos preços praticados no mercado para os insumos CAP 50/70 com polímero (19,15%) e RR-2C (27,37%), em razão da duplicidade da cobrança de custos do frete de transferência, tanto nos custos de aquisição quanto nos custos de transporte desses produtos. Entretanto, os valores calculados pelo Relatório de Fiscalização se mostram inferiores aos preços praticados pela empresa Cavalca, segundo as notas fiscais.

204. Assim, nem os preços contratados, nem os preços calculados pelo Relatório de Fiscalização se mostram adequados para retratar a realidade do mercado.

205. Com o objetivo de identificar um preço de referência para o Contrato 377/2009, percebe-se que os valores das notas fiscais se aproximam bastante do preço baseado na divulgação da ANP, de forma que esses preços refletem melhor os preços de mercado, para o caso em concreto, em relação aos preços indicados no Relatório de Fiscalização. Assim, os preços divulgados pela ANP podem servir como paradigma, para o caso em concreto, no cálculo do sobrepreço do Contrato 377/2009 e, ao mesmo tempo, sanear o desequilíbrio do contrato em desfavor do contratante.

206. Portanto, os preços de referência para os serviços de transporte dos materiais betuminosos do Contrato 377/2009 devem ser seguintes:

Preços com data-base em mai/2008

ANP

(Aquisição + Transporte)

Aquisição (Acórdão 1.077/2008)

Transporte

CAP 50/70 com polímero

R$ 2.177,79

R$ 1.809,41

R$ 368,38

RR-2C

R$ 1.197,43

R$ 964,40

R$ 233,03

207. Dessa forma, o sobrepreço do Contrato 377/2009 se dá pelos seguintes valores:

Serviço

Preço Contrato 377/2009 (R$/t)

Preço de Referência (R$/t)

Quantidade Contratada

(t)

Sobrepreço

(R$)

Transporte de CAP 50/70 com polímero

747,26

368,38

7.249,343

2.746.631,08

Transporte de RR-2C

577,43

233,03

1.902,989

655.389,41

Soma

3.402.020,49

Conclusões – Tomada de Contas Especial

208. Considerando as quantidades medidas no Contrato 377/2009, o superfaturamento decorrente do sobrepreço indicado é calculado conforme a planilha a seguir, para o serviço de “Transporte de CAP 50/70 com polímero”:

Serviço

Preço Contrato 377/2009 (R$/t)

Preço de Referência (R$/t)

Quantidade Medida

(t)

Superfaturamento

(R$)

Transporte de CAP 50/70 com polímero

747,26

368,38

7.245,695

2.745.248,92

209. Porém, esse valor de R$ 2.745.248,92 se refere exclusivamente ao superfaturamento decorrente da inadequação do preço unitário praticado no Contrato 377/2009. Como visto anteriormente (item III.1.2 da presente instrução), há um superfaturamento de quantidades do CAP 50/70 com polímero, decorrente da medição de serviços não realizados. Assim, parcela desse valor já está contabilizada no superfaturamento indicado no item 147.

210. Considerando esses dois superfaturamentos, temos o seguinte valor total superfaturado para o CAP 50/70 com polímero:

Serviço

Preço Contrato 377/2009 (R$/t)

Preço de Referência (R$/t)

Quantidade Medida

(t)

Quantidade Executada

(t)

Superfaturamento

(R$)

Transporte de CAP 50/70 com polímero

747,26

368,38

7.245,695

5.796,556

3.279.082,75

211. Desse valor total (R$ 3.279.082,75), a parcela referente ao superfaturamento de quantidades é de R$ 1.082.883,61 (peça 53, p. 3), de forma que a parcela referente ao superfaturamento de preços é a diferença: R$ 2.196.199,14 (ref. mai/2008).

212. Para o serviço de “Transporte de RR-2C”, o superfaturamento decorrente do sobrepreço indicado é calculado conforme a planilha a seguir:

Serviço

Preço Contrato 377/2009 (R$/t)

Preço de Referência (R$/t)

Quantidade Medida

(t)

Superfaturamento

(R$)

Transporte de RR-2C

577,43

233,03

1.883,900

648.815,16

213. Assim, tem-se um total de superfaturamento, a preços iniciais, de R$ 2.845.014,30 (R$ 2.196.199,14 + R$ 648.815,16) quanto aos serviços de “transporte de CAP 50/70 com polímero” e “transporte de material betuminoso a frio” no Contrato 377/2009.

214. Se considerados as parcelas pagas de reajustes contratuais, esse valor totaliza R$ 3.093.672,11 (peça 53, p. 87).

215. Considerando que a última medição foi processada em agosto de 2011, e o contrato encontra-se concluído desde 13/2/2012 (peça 53, p. 1), propõe-se a constituição de processo apartado de tomada de contas especial, com fundamento no art. 47 da Lei 8.443/1992.

Cálculo do Débito

216. O débito a seguir se refere aos serviços de “Transporte de CAP 50/70 com polímero” e “Transporte de material betuminoso a frio” especificamente quanto ao superfaturamento decorrente da superestimativa das distâncias de transporte praticadas (peça 53, p.88)

Data

Débito

15/1/2010

459.204,02

26/2/2010

86.854,27

8/4/2010

136.890,14

30/4/2010

697.987,78

17/6/2010

151.321,55

31/5/2011

454.419,67

1/6/2011

23.727,12

17/6/2011

559.703,24

25/7/2011

52.916,84

26/7/2011

2.790,07

17/8/2011

186.721,10

1/9/2011

105.877,14

14/10/2011

111.492,18

28/2/2012

63.766,99

TOTAL

3.093.672,11

217. Esse valor atualizado em 21/6/2012, considerando os juros incidentes, totaliza o montante de R$ 4.028.976,51, conforme a planilha do Anexo 4 da presente instrução e memória de cálculo acostada aos autos (peça 53, p. 89-98).

Da Responsabilidade dos gestores envolvidos

Laércio Coelho Pina, Orlando Fanaia Machado e Luiz Antônio Ehret Garcia

218. Os senhores Laércio Coelho Pina, Orlando Fanaia Machado e Luiz Antônio Ehret Garcia, em suas razões de justificativas, entendem que a responsabilidade pelos orçamentos aprovados por eles é exclusiva dos autores do projeto. Essa tese é baseada no art. 2º, I, da Instrução de Serviço/Dnit nº 13 de 17 de novembro de 2008:

I – são de total responsabilidade da consultora e dos projetistas os levantamentos, dados, estudos (de campo, de laboratório e de escritório), a correta aplicação das metodologias adotadas, procedimentos de cálculos, quantitativos e orçamento, bem como a apresentação de detalhes consistentes dos diversos itens do projeto, cabendo responder administrativamente e juridicamente pelas falhas comprovadas no projeto, que venham ser detectadas na obra, inclusive pelos reflexos financeiros provocados por tais falhas;

219. Destaca-se ainda o art. 1º, V da mesma norma:

V – avaliação de projeto: avaliação conceitual das soluções adotadas e verificação da existência de todos os itens constantes de cada uma das disciplinas do projeto, de acordo com o que for especificado no edital e termo de referência correspondente, cabendo, tão somente, aos avaliadores, verificar se todos os itens exigidos estão contidos no projeto, se as normas utilizadas são as especificadas e vigentes e se os dados respeitam essas normas.

220. A despeito do entendimento dos gestores e da norma do Dnit, entende-se que a irregularidade suscitada não se refere à análise de informações fornecidas por terceiros, de difícil aferição, a qual, nesse caso, poderia ser eximida a responsabilidade dos gestores que aprovaram o projeto básico do Contrato 377/2009.

221. A situação fática exposta pela empresa projetista é que a origem dos materiais betuminosos seria em Betim/MG, inclusive para aqueles materiais de produção exclusiva das empresas distribuidoras de asfaltos. Era de se esperar que o gestor avaliasse e questionasse essas informações, pois existem diversas empresas distribuidoras de asfaltos próximas ao local da obra, na cidade de Cuiabá, as quais efetivamente fornecem esses materiais.

222. Além disso, outra situação fática mostrada no projeto é a DMT do CAP 50/70 com polímero ser de 1.847km, superior às demais distâncias de transporte dos outros insumos (1.525 km). Era de se esperar que os gestores questionassem essa diferença, pois não há razão para a distância do CAP 50/70 com polímero ser superior às demais.

223. Assim, entende-se que é reprovável a conduta dos responsáveis que aprovaram o projeto básico contendo os vícios relatados.

224. Por fim, a Instrução Normativa citada anteriormente não tem o condão de eximir a responsabilidade dos gestores públicos perante o controle externo da Administração Pública quando esses administram os recursos públicos, esculpido na Lei 8.443/1992. Desse modo, além da responsabilidade da empresa projetista, que, conforme visto, trouxe ao Dnit um orçamento superestimado, é latente, também, a responsabilidade dos gestores que aprovaram esse mesmo orçamento.

225. Percebe-se, na ação dos gestores, a inobservância das normas legais quanto à aprovação do projeto básico, particularmente do inciso IX, f , do art. da Lei 8.666/93, pela falha na avaliação dos quantitativos de distância de transporte aplicados aos insumos CAP 50/70 com polímero e RR-2C.

226. Ademais, a conduta dos responsáveis em aprovar o projeto básico com o sobrepreço apurado possibilitou a ocorrência de danos ao Erário pelo superfaturamento dos serviços prestados no Contrato 377/2009 quanto ao transporte dos materiais betuminosos: CAP 50/70 com polímero e RR-2C.

227. Com essas considerações, propõe-se por acatar as razões de justificativas dos senhores Laércio Coelho Pina, Orlando Fanaia Machado e Luiz Antônio Ehret Garcia, no que se refere aos insumos CAP 50/70 e CM-30, e, adicionalmente, a rejeição das razões de justificativas quanto ao superfaturamento apurado nos insumos CAP 50/70 com polímero e RR-2C.

228. Entretanto, no presente momento processual, não se propõe multa aos gestores, evitando assim, a dupla incidência de penalização sobre a mesma irregularidade, já que o débito será avaliado em sede de Tomada de Contas Especial.

Deise Silva Torres Souza

229. Quanto à responsabilidade da fiscal do contrato, Srª Deise Silva Torres Souza, entende-se sua conduta foi culposa para o caso em concreto pelos motivos expostos a seguir.

230. Diversos normativos do Dnit trazem os critérios de medição a serem observados quanto ao transporte dos materiais betuminosos. Por exemplo, a norma DNER-ES 385/99 assim estabelece:

8.3 O transporte do cimento asfáltico, efetivamente aplicado, é medido com base na distância entre a refinaria ou fábrica e o canteiro de serviço.

231. A norma Dnit 145/2010-ES e Dnit 144/2010-ES trazem questão da seguinte forma:

Os serviços considerados conformes devem ser medidos de acordo com os critérios estabelecidos no Edital de Licitação dos serviços ou, na falta destes critérios, de acordo com as seguintes disposições gerais:

(...)

d) o transporte da ligante asfáltico efetivamente aplicado deve ser medido com base na distância entre o fornecedor e o canteiro de serviço;

232. Assim era de se esperar que a fiscal do contrato atentasse para a aferição da distância praticada no transporte dos insumos asfálticos do fornecedor até a obra. Somado a isso, o projeto básico explicita que a distância de transporte foi calculada com base na distância entre Betim/MG e a obra, possibilitando, assim, a fiscal do contrato fazer a comparação entre a distância de transporte contratada com a distância que estava sendo praticada.

233. A Srª Deise pondera o fato de que não possuiria competência para qualquer alteração ou ação sobre o assunto em tela, pois “apenas adotou em suas medições os valores pré-estabelecidos e aprovados para o projeto e consequentemente para o contrato”. Porém, tal entendimento não merece ser aceito, pois as distâncias de transporte são quantidades de serviço e devem ser aferidas pelo gestor responsável quando da medição, mesmo que os custos desses transportes estejam intrínsecos no preço unitário dos serviços.

234. Além do mais, essa aferição da distância de transporte ocorre não somente para os materiais betuminosos, mas também para diversos outros serviços que exigem o transporte de insumos como brita e a areia, do seu fornecedor até o destino. Nesses serviços, da mesma forma, é de se esperar que a fiscalização do contrato atente para as distâncias de transporte efetivamente praticadas de modo a fundamentar as medições, mesmo que, para isso, seja necessário relatar a necessidade de repactuação de preços unitários em virtude de modificações de DMT do projeto em relação à execução.

235. Por fim, a fiscalização do contrato não pode se furtar do dever de gerir os recursos públicos, intervindo nas questões que estejam ao seu alcance e, nas questões que depender de ações de superiores ou outros setores, comunicar os fatos e sugerir as providências necessárias.

236. Nesse sentido, entende-se que era de se esperar conduta diversa da Srª Deise Silva Torres Souza para o caso em concreto, consideradas as circunstâncias que a cercavam.

237. As medições realizadas pela fiscal do contrato infringem o art. 62 e 63 da Lei 4.320/1964, que condicionam o pagamento das despesas à sua prévia e regular liquidação. A conduta da Srª Deise Silva Torres Souza, como responsável pelas medições do Contrato 377/2009, foi fato também determinante para que o superfaturamento fosse consolidado. Assim, propõe-se a rejeição das razões de justificativa da Srª Deise Silva Torres Souza quanto a presente irregularidade.

238. Entretanto, no presente momento processual, não se propõe multa à gestora, evitando assim, a dupla incidência de penalização sobre a mesma irregularidade, já que o débito será avaliado em sede de Tomada de Contas Especial.

Rui Barbosa Egual

239. Quanto à responsabilização do Sr. Rui Barbosa Egual, então Superintendente Regional do Dnit no estado do Mato Grosso, entende-se que a conduta do gestor não foi culposa para o caso em concreto. Nas medições da obra elaboradas pela fiscal do contrato, não ficou explícito que o pagamento da despesa referente ao transporte de materiais betuminosos se baseava em distâncias de transporte não praticadas pela empresa executante das obras.

240. Dessa forma, não seria razoável se esperar de um gestor de média diligência a conferência da memória de cálculo base das medições realizadas. Desse modo, propõe-se afastar a responsabilidade do Sr. Rui Barbosa Egual para a irregularidade em questão.

Identificação dos Responsáveis pelo Débito

241. Com essas considerações, deve ser procedido a citação dos senhores Laércio Coelho Pina, Orlando Fanaia Machado, Luiz Antônio Ehret Garcia e Deise Silva Torres Souza, os quais são responsáveis solidários pelo débito apurado.

242. Em razão disso, não se propõe, no presente momento, multa aos referidos gestores, com base no art. 58 da Lei 8.443/1992, evitando assim, a dupla incidência de penalização sobre a mesma irregularidade, já que o débito será avaliado em sede de Tomada de Contas Especial.

243. Além desses, cabem ser citadas a empresa projetista (Consórcio STE/Dynatest) e a empresa supervisora (Consórcio Contécnica/Engefoto/Unidec) do Contrato 377/2009. A primeira deu causa ao superfaturamento, por incluir no orçamento da obra valores indevidos e superestimados de transporte de insumos asfálticos. A empresa supervisora, por não ter detectado a falha decorrente de projeto, e não ter alertado a fiscalização sobre o superfaturamento que se concretizava na execução do contrato.

244. Por fim, cabe responder pelo débito levantado a empresa beneficiada com os valores pagos a maior, executora do Contrato 377/2009, Cavalca Construções e Mineração Ltda.

III.1.4) Superfaturamento no serviço de CBUQ

245. A irregularidade trata de superfaturamento no serviço de Concreto Betuminosos Usinado a Quente (CBUQ) do Contrato 377/2009. Esse superfaturamento deveu-se às modificações realizadas durante a execução do serviço de CBUQ em relação às premissas de projeto. Basicamente dois pontos foram questionados:

a) diminuição da distância praticada no transporte do CBUQ da usina de asfalto até a pista;

b) modificação do agregado miúdo utilizado na mistura de CBUQ, incluindo a redução da distância de transporte da sua origem até a usina de asfalto.

246. Considerando essas questões, encontrou-se um preço unitário que corresponderia às modificações realizadas, no valor de R$ 99,27/t, inferior ao valor contratado que é de R$ 120,23/t para o serviço de “CBUQ com polímero” e R$ 119,10/t para o serviço de “CBUQ – Reperfilamento”.

247. Dessa forma, levando-se em conta os serviços executados até a elaboração do Relatório de Fiscalização (8ª medição provisória da obra), apurou-se um superfaturamento, até então, de R$ 1.477.865,84 (ref. mai/08).

248. Por essa irregularidade, foi chamada em audiência a Srª Deise Silva Torres Souza, fiscal do Contrato 377/2009, e o Sr. Rui Barbosa Egual, então Superintendente Regional do Dnit no estado do Mato Grosso. Somado a essas audiências, foi determinada a oitiva do Dnit sobre o assunto bem como da empresa executora do contrato, Cavalca Construções e Mineração Ltda.

Das Razões de Justificativas

249. A Srª Deise Silva Torres Souza atesta que é pertinente a consideração do Relatório de Fiscalização quanto à incorreção da distância praticada no transporte do CBUQ da usina de asfalto até a pista. Somado a esse atesto, a Srª Deise entende que a DMT do CBUQ para o contrato em questão deve ser de 70,45km, valor próximo ao indicado no Relatório de Fiscalização, que é de 70,69km. Complementa, por fim, que o preço unitário do serviço seria repactuado, e que seriam feitos os devidos estornos nos pagamentos feitos indevidamente junto à contratada.

250. Porém, quanto à modificação do agregado miúdo utilizado na mistura de CBUQ, a Srª Deise entende não serem procedentes os apontamentos do Relatório de Fiscalização. Argumenta a fiscal do contrato que a modificação do agregado miúdo não incorreria em nenhum dano à qualidade requerida para a mistura do CBUQ, ensejando, inclusive, em condições técnicas melhores quanto à fluência da mistura. A despeito dessa modificação ter sido aprovada pela fiscalização da obra, a Srª Deise argumenta que a instrução normativa do Programa Crema, consubstanciada pelo Memorando circular nº 07/2009/CGRR/DIR/DNIT, estabelece que eventuais ajustes na composição da mistura de CBUQ não seriam objetos de adequação de preço unitário. Por esses motivos, a Srª Deise manteve o preço unitário contratado, no que se refere à utilização da areia, conforme idealizado pelo projeto básico.

251. Já o Sr. Rui Barbosa Egual, encaminhou suas razões de justificativa reportando-se aos argumentos trazidos pela Srª Deise Silva Torres Souza (peça 6, p. 22).

Das Respostas às Oitivas

252. O Dnit na resposta à oitiva determinada pelo Acórdão 1.962/2010 também se reportou aos argumentos trazidos pela Srª Deise Silva Torres Souza.

253. Posteriormente, provocado pela diligência efetuada por meio do Ofício 264/2011-TCU/Secob-2 (peça 8, p.50), o Dnit informou as providências efetuadas quanto ao achado de auditoria em questão.

254. Em resumo, o Dnit concluiu pela necessidade de repactuação do preço unitário contratado. Tal conclusão teria sido baseada em considerações técnicas da Coordenação Geral de Manutenção e Restauração Rodoviária do Dnit, cujo parecer não consta nos autos. A empresa contratada, por sua vez, opôs-se a esse entendimento, alegando que tal repactuação causaria um desequilíbrio econômico e financeiro, podendo, inclusive, inviabilizar a execução da obra. Somado a isso, a empresa argumenta que o mérito da irregularidade até então não havia sido julgado pelo TCU, não cabendo assim a repactuação do preço unitário desde já.

255. Não obstante as alegações da empresa Cavalca Construções e Mineração Ltda., a mesma aceitou que fossem retidos parcialmente os pagamentos do serviço de CBUQ, baseando-se na diferença relativa à diminuição da distância de transporte da mistura do CBUQ da usina de asfalto até a pista.

256. Quanto ao mérito da questão, a empresa Cavalca alega que desde o início da execução da obra verificou a necessidade de algumas modificações no projeto básico contratado.

257. Particularmente no serviço de CBUQ, a empresa entende que deve ser acrescida na composição de custo a quantidade de um rolo de pneus devido à imposição da fiscalização. Além disso, a empresa argumenta que a quantidade de mão de obra prevista para o serviço está subdimensionada na composição de custo, com base na informação de que estariam trabalhando na pista quatorze serventes para a execução do serviço, sendo que, destes, quatro somente para a sinalização das obras. Por fim, outra modificação necessária seria a inclusão, na composição do preço do serviço, dos custos referentes à aquisição do insumo “cal hidratada” e seu respectivo transporte desde a cidade de Nobres-MT, uma vez que é utilizado como filler para a mistura do CBUQ.

258. Em argumento derradeiro, a empresa afirma que a modificação do agregado miúdo de areia para pó de pedra não estaria comprometendo a qualidade do pavimento. Com essas modificações indicadas, o preço unitário do serviço confirmaria a legitimidade do preço unitário contratado, de R$ 120,23/t para o “CBUQ com polímero” e R$ 119,10/t para o “CBUQ – Reperfilamento”.

Análise

259. Em síntese, a irregularidade levantada pelo Relatório de Fiscalização baseou-se em duas modificações realizadas na execução do serviço de CBUQ, as quais divergem das premissas de projeto.

260. A primeira modificação se refere à diminuição da distância média de transporte (DMT) da mistura de CBUQ, pois, no projeto básico era previsto uma DMT de 94km e, na execução da obra, a DMT praticada é de 70,69km, segundo a situação encontrada durante a auditoria. Assim, houve uma diminuição da quantidade de serviço de transporte, o que, consequentemente, deveria gerar também uma diminuição dos valores pagos pela Administração para o serviço em questão.

261. A segunda modificação se refere ao agregado miúdo previsto para a mistura do CBUQ. O preço de referência da licitação considerou que a mistura seria produzida com areia comercial, mediante o transporte de jazida por uma distância total de 147,2km (sendo 136,20km em rodovia pavimentada e 11,00km em rodovia não pavimentada). Todavia, na execução da obra, o agregado miúdo utilizado é o pó-de-pedra, que é produzido mediante britagem, mediante o transporte da pedreira até a usina por uma distância de 0,1km. Da mesma forma, essa modificação gerou uma alteração de projeto da mistura de CBUQ, incluindo uma diminuição da quantidade de serviço de transporte. Em contrapartida, houve a necessidade de utilização de cal hidrata na mistura.

262. Com relação à primeira modificação, é de concordância dos gestores chamados em audiência que, realmente, a distância de transporte praticada na obra é inferior à distância paga à empresa contratada, devendo-se, portanto, haver uma redução do preço unitário do serviço por conta dessa diferença.

263. Por outro lado discordam os gestores acerca da necessidade de repactuação do preço unitário do serviço de CBUQ por conta da modificação do projeto de dosagem da mistura. Entende-se que o argumento trazido pelos gestores não merece ser acatado, pois a modificação do projeto ocorreu de forma significativa, gerando diferenças nos insumos, inclusive nas distâncias de transporte praticadas. É natural que as quantidades de insumos executadas na obra não sejam exatamente as mesmas das previstas em projeto, por conta da particularidade de cada material e de cada projeto de dosagem. Porém, o que se viu no caso concreto foi uma alteração significativa do projeto, e, assim, o preço unitário do serviço deve ser retificado por essas razões.

264. Não assiste razão à empresa Cavalca sobre a necessidade de que o preço unitário de referência preveja a quantidade de quatorze, e não oito, serventes na composição de custo do serviço, pois as quantidades de referência de mão de obra já são estabelecidas pelas composições de custo do Dnit, não havendo no projeto, razões para que sejam alteradas essas quantidades.

265. Pelos mesmos motivos, também não assiste razão à empresa Cavalca quanto à necessidade de que seja adicionado um rolo compactador de pneus no cálculo do custo dos equipamentos do serviço. Além do mais, o aumento de equipamentos implicaria também no aumento da produtividade do serviço, o que não é questionado no presente caso.

266. Por outro lado, assiste razão à contratada quanto à necessidade de inclusão dos custos da cal hidratada na composição de custo de referência, de forma a manter-se coerente com a dosagem do CBUQ executado na obra. A distância de transporte que deve ser considerada é a partir do distribuidor mais próximo, que se encontra na região de Cuiabá-MT.

267. Concluindo, se analisados todos esses parâmetros, chega-se a um preço unitário de referência de R$ 109,25/t para o serviço “CBUQ – com polímero” e de R$ 108,61/t para o serviço “CBUQ – Reperfilamento”. Dessa forma, considerando as quantidades medidas no Contrato 377/2009, chega-se ao sobrepreço de R$ 1.425.523,13, a preços iniciais.

268. Como o preço unitário considerado pelo Dnit para a retenção ocorrida durante a vigência do contrato foi de R$ 108,97/t para o serviço “CBUQ – com polímero” e R$ 107,83/t para o serviço de “CBUQ – Reperfilamento”, não subsiste dano ao Erário decorrente da irregularidade constatada. Desse modo, como o Dnit reteve o montante de R$ 1.588.611,26, deve-se utilizar desse valor para consolidar a devolução ao Erário do montante de R$ 1.425.523,13 (ref. mai/2008).

Da Responsabilização dos Gestores

Deise Silva Torres Souza

269. Quanto ao mérito da questão, restou concluso a ocorrência de superfaturamento no Contrato 377/2009 por conta da supressão de distâncias de transporte e modificação do projeto de CBUQ previsto em projeto. Nesse sentido, deve-se analisar a responsabilidade da Srª Deise Silva Torres Souza, fiscal do contrato.

270. Era de se esperar que uma fiscalização, de média diligência, averiguasse a distância de transporte praticada pela empresa executora, de modo a fundamentar as medições mensais do Contrato 377/2009, e, consequentemente, provocar a necessidade de repactuação contratual dos preços praticados. Tal prática seria primordial para a identificação do sobrepreço/superfaturamento dos serviços de CBUQ. Porém, somente após a auditoria do TCU é que foram tomadas providências com vistas a resguardar o Erário dos prejuízos advindos da modificação de projeto.

271. Da mesma forma, era de se esperar que a fiscalização observasse que a modificação do projeto de CBUQ, com a alteração de insumos e distâncias de transporte, implicaria na necessidade de repactuação contratual dos preços contratados, não podendo ser acatadas as razões de justificativas da Srª Deise Silva Torres Souza sobre esse ponto.

272. A conduta da gestora infringiu as disposições dos artigos 62 e 63 da Lei 4.320/1964 quanto à liquidação da despesa. Além disso, sua conduta foi determinante para a produção do superfaturamento, que perdurou até a identificação pelo TCU das irregularidades relatadas.

273. Sendo assim, propõe-se a rejeição das razões de justificativas da gestora, com a aplicação de multa com base no art. 58, II da Lei 8.443/1992.

274. Entretanto, no presente momento processual, não se propõe multa à gestora, evitando assim, a dupla incidência de penalização sobre a mesma irregularidade, já que o débito será avaliado em sede de Tomada de Contas Especial.

Rui Barbosa Egual

275. Outro gestor chamado em audiência pelo TCU foi o Sr. Rui Barbosa Egual, então Superintendente Regional do Dnit no estado do Mato Grosso. Numa análise das medições da obra, percebe-se que não restou explícito que as distâncias de transporte lançadas não eram compatíveis com as distâncias praticadas pela empresa, de modo que não se deve imputar responsabilidade ao gestor sobre o superfaturamento identificado no serviço de CBUQ. Sendo assim, propõe-se o afastamento de sua responsabilidade quanto à presente irregularidade.

III.1.5) Conclusões para o Contrato 377/2009

276. Quanto ao superfaturamento apurados nos subitens anteriores para o Contrato 377/2009, concluiu-se pela subsistência parcial das irregularidades indicadas no Relatório de Fiscalização. Dos valores envolvidos, houve o estorno de R$ 2.243.739,16 (item III.1.1), e uma retenção de R$ 1.588.611,26 (item III.1.4). Entretanto, há ainda um débito atualizado a ser restituído aos cofres do Dnit, no valor total de R$ 9.374.601,98 (III.1.2 e III.1.3), atualizado em 21/6/2012.

277. Além disso, propôs-se acatar parcialmente as razões de justificativas dos senhores Orlando Fanaia Machado, Laércio Coelho Pina, Luiz Antônio Ehret Garcia. A aplicação de multa a esses gestores será avaliada em sede de tomada de contas especial, em razão do débito existente no Contrato 377/2009.

278. Adicionalmente, propôs-se acatar parcialmente as razões de justificativas do Sr. Rui Barbosa Egual e da senhora Deise Silva Torres Souza, além da aplicação de multa aos gestores pelas irregularidades em que não há débito a ser recuperado em sede de Tomada de Contas Especial.

279. Concluiu-se também pela proposta de determinação para que o Dnit averigue a responsabilidade da empresa supervisora do Contrato 377/2009 (Consórcio Contécnica/Engefoto/Unidec), quanto à falha em representar a Administração na fiscalização do referido contrato.

280. Adiante, foi proposto determinação para que o Dnit revise a Instrução de Serviço/DG/Dnit nº 05, de 15/05/2008, de modo a estabelecer que o critério de pagamento das contratações, no âmbito do programa Crema 1ª Etapa, restrinja-se aos serviços efetivamente executados pelas contratadas, devendo ser feitas as adequações de projeto necessárias, nos termos do art. 65, inciso I, da Lei 8.666/1993.

281. Por fim, deve ser determinado ao Dnit que adote as medidas administrativas necessárias para consolidar a retenção feita no Contrato 377/2009 no serviço de CBUQ, haja vista a confirmação da ocorrência de superfaturamento.

CONTRATO 653/2009

Situação Atual

282. Antes de se ater a análise das irregularidades, cumpre informar que o referido contrato, segundo as informações repassadas pelo Dnit (peça 45, p. 5 e 22), não foi concluído pela empresa executora, Redram Construtora de Obras Ltda., a qual desmobilizou toda a sua estrutura operacional, indicando a ocorrência de descumprimento contratual. A última medição processada para o contrato é referente a julho de 2010, embora a previsão de término do contrato fosse em novembro de 2011.

III.1.6) Superfaturamento nos serviços de aquisição de cimento asfáltico de petróleo

283. A irregularidade se assemelha ao descrito no item III.1.2, onde as quantidades do serviço de “aquisição de CAP 50/70” estavam sendo medidas a uma taxa de 6% do serviço de “CBUQ (E=3cm)” e de 6,5% para o serviço “Reperfilagem CBUQ Massa Fina”. No entanto, foi observado durante a auditoria que a taxa praticada pela empresa executora, Redram Construtora de Obras Ltda., era de 5,1% e 5,8%, respectivamente.

284. Essa diferença implicaria em um superfaturamento de R$ 134.729,75 até a 5ª medição provisória e um sobrepreço contratual de R$ 619.068,30 (ref. mai/2008).

285. Em virtude de tais constatações, foram chamados em audiência o Sr. André Luiz Costa Ferreira, então fiscal do Contrato 653/2009, e o Sr. Rui Barbosa Egual, então Superintendente Regional do Dnit no estado do Mato Grosso. Além dessas audiências, foi determinada a realização das oitivas do Dnit e da empresa Redram.

Das Razões de Justificativas

286. O Sr. André Luiz Costa Ferreira encaminhou suas razões de justificativa, argumentando que seguiu a orientação do Memorando Circular nº 7/2009/CGMRR/DIR/DNIT. Esse documento orientaria aos gestores considerar o quilômetro de faixa concluído nas medições dos contratos abrangidos pelo programa Crema 1ª Etapa.

287. Tal argumentação foi a mesma trazida pelo Sr. Rui Barbosa Egual.

Das Respostas às Oitivas

288. A empresa Redram, por sua vez, argumenta que orçou suas propostas de acordo com o Edital de Licitação, e, como o programa Crema 1ª Etapa seria executado por quilômetro de faixa de solução concluída, não caberia quaisquer alterações dos parâmetros de projeto, tanto para cima ou para baixo, de taxas, densidades, larguras ou qualquer outra característica do projeto. A empresa cita, inclusive, a orientação do Dnit, também do Memorando Circular nº 7/2009/CGMRR/DIR/DNIT:

Cabe ainda esclarecer que como se trata de preços por solução globalizada, conforme definido pela Instrução de Serviço do Programa Crema, o preço por quilômetro de faixa é kmf pronto, isto é, inclui todos os quantitativos e insumos necessários à sua execução, não cabendo alterações de preços por conta de variações em relação ao padrão utilizado no projeto, sejam de taxas, densidades, larguras, etc.

289. Já o Dnit, trouxe os mesmos argumentos já relatados no item III.1.2 desta instrução, o qual está em consonância com as razões de justificativa dos gestores, explicando que a medição feita no contrato se alinha à metodologia do programa Crema onde a medição é feita por extensão de faixa concluída.

Análise

290. A análise da questão foi feita anteriormente, no item III.1.2, onde concluiu-se que a medição de serviço por quilômetro concluído não se confunde com a necessidade de os serviços medidos corresponderem, em suas quantidades, aos serviços efetivamente executados na pista.

291. Conforme explanado anteriormente, a última medição processada nesse contrato é referente a julho de 2010 (9ª medição provisória), tendo sido medidos cumulativamente 2.615,9t do serviço de “aquisição de CAP 50/70”. Porém, se considerarmos a taxa de ligante efetivamente praticada na execução da obra, têm-se uma quantidade total de 2.324,904t que deveria ter sido objeto de medição.

292. Nesse sentido, o superfaturamento acerca desse serviço alcança o montante de R$ 356.513,75 (ref. mai/2008).

Da Responsabilização dos gestores

293. Embora se tenha concluído pela ocorrência da irregularidade, as razões de justificativas do Sr. André Luiz Costa Ferreira e do Sr. Rui Barbosa Egual merecem ser acatadas, haja vista que as medições inadequadas dos referidos serviços se basearam nas orientações gerais do programa Crema, não cabendo a responsabilização de ambos pelo superfaturamento apurado.

Conclusões

294. Do exposto, conclui-se pela ratificação da irregularidade inicialmente apurada, não obstante os argumentos trazidos pelos gestores envolvidos, pelo Dnit e pela empresa Redram.

295. Sendo assim, o Dnit deveria ter efetuado o pagamento pelos serviços efetivamente executados. Particularmente quanto à aquisição de CAP 50/70, houve pagamentos a maior no valor de R$ 356.513,75, a preços iniciais.

296. Desse modo, conclui-se pela necessidade de que seja determinado ao Dnit que, no processo de rescisão contratual com a empresa Redram Construtora de Obras Ltda., adote as medidas administrativas necessárias para reaver aos cofres públicos o montante de R$ 356.513,75 (ref. mai/2008), referentes ao superfaturamento apurado no Contrato 653/2009 quanto ao serviço de aquisição de CAP 50/70.

III.1.7) Superfaturamento nos serviços de aquisição de emulsão asfáltica

297. A irregularidade é semelhante à tratada no item III.1.2 quanto ao superfaturamento do serviço de “aquisição de RR-1C”. Apesar de a empresa contratada estar utilizando o insumo RR-2C na execução dos serviços, o insumo que estava sendo medido era o RR-1C nas medições da obra.

298. Essa diferença implicaria em um superfaturamento de R$ 6.604,94, a preços iniciais, no Contrato 653/2009, sendo que o sobrepreço contratual seria de R$ 24.450,06/t.

299. Em razão dessa constatação, foram chamados em audiência o Sr. André Luiz Costa Ferreira, então fiscal do Contrato 653/2009, e o Sr. Rui Barbosa Egual, então Superintendente Regional do Dnit no estado do Mato Grosso. Além dessas audiências, foi determinada a realização das oitivas do Dnit e da empresa Redram.

Das Razões de Justificativas e Resposta às Oitivas

300. A manifestação de ambos os gestores chamados em audiência confirmam a utilização da emulsão asfáltica RR-2C em vez da emulsão RR-1C, que estava sendo objeto de medição. Os mesmos também indicaram a necessidade de fazer os devidos estornos em virtude dessa diferença.

301. Tal entendimento também foi compartilhado pelo Dnit e pela empresa Redram em resposta às oitivas realizadas.

Análise

302. Consoante à análise feita no item III.1.2, entende-se pela ocorrência de superfaturamento no Contrato 653/2009, pelos motivos já expostos.

303. Até a 9ª medição provisória da obra, foram medidos e pagos R$ 168.196,92, a preços iniciais. Dessa forma, o superfaturamento alcança o montante de R$ 8.785,46 (168.196,92 – [165,296 x 964,40]), (ref. mai/2008).

Da Responsabilização dos gestores

304. Era esperado do fiscal do contrato que, ao optar pela utilização do insumo RR-2C, baseado nas próprias normas do Dnit que autorizam a aplicação desse insumo no serviço de pintura de ligação, abstivesse de realizar os pagamentos até que o projeto pudesse ser readequado, de forma que as quantidades inicialmente previstas para o serviço de “aquisição de RR-1C” fossem revertidas para o serviço de “aquisição de RR-2C”, sendo que, até então, cinco medições já haviam sido realizadas sem a correção do projeto.

305. Nesse sentido, entende-se que as razões de justificativas do fiscal do contrato, Sr. André Luiz Costa Ferreira, devem ser rejeitadas, pelo não atendimento dos artigos 62 e 63 da Lei 4.320/1964 que tratam da liquidação e pagamento regular das despesas.

306. Entretanto, entende-se que a aplicação de multa ao gestor deve ser avaliada em sede de Tomada de Contas Especial, haja vista a ocorrência de débito sobre essa irregularidade.

307. Quanto à responsabilidade do Sr. Rui Barbosa Egual, então Superintendente Regional, acerca do superfaturamento do serviço de “aquisição de RR-1C”, não ficou demonstrado nos autos que era de conhecimento do gestor a alteração do insumo contratado e a inadequação das medições, não se podendo falar em responsabilidade por ação ou omissão do Sr. Rui Barbosa Egual no presente caso. Entende-se que a responsabilidade quanto à ocorrência da irregularidade se restringe ao fiscal do contrato, e, desse modo, deve ser afastada responsabilidade do referido gestor para o caso em concreto.

Conclusões

308. Do exposto, conclui-se pela ratificação da irregularidade inicialmente apurada. Desse modo, propõe-se determinar ao Dnit que deve adote as medidas administrativas necessárias para reaver o valor de R$ 8.785,46 (ref. mai/2008), referentes ao superfaturamento apurado no Contrato 653/2009 quanto ao serviço de aquisição de RR-1C.

III.1.8) Superfaturamento nos serviços de transporte de materiais betuminosos

309. A irregularidade é semelhante à tratada no item III.1.3 desta instrução. Foi apurado o pagamento irregular do serviço de transporte de materiais betuminosos no Contrato 653/2009, haja vista a distância de transporte praticada (Cuiabá até a obra – 330km) ser inferior à distância contratada, que é de 1.854km.

310. Essa inadequação da distância de transporte ensejou no indício de superfaturamento de R$ 759.489,82, com base nos valores pagos até a 5ª medição provisória da obra, representando um sobrepreço contratual de R$ 2.927.162,22 (ref. mai/2008).

311. Em razão disso, o TCU determinou a realização de audiência do Sr. André Luiz Costa Ferreira, fiscal do contrato; dos senhores Laércio Coelho Pina, Orlando Fanaia Machado e Luiz Antônio Ehret Garcia, responsáveis pela aprovação do projeto básico; e do Sr. Rui Barbosa Egual, então Superintendente Regional do Dnit no Mato Grosso.

312. Além disso, o TCU determinou a oitiva do Dnit e da empresa contratada para a execução das obras, Redram Construtora de Obras Ltda..

Das Razões de Justificativas

313. O Sr. André Luiz Costa Ferreira, em sua manifestação, reportou-se às notas fiscais e certificados de qualidade para avalizar que a origem do CAP 50/70 e CM-30 é a cidade de Betim/MG, entretanto, não se manifestou quanto à emulsão RR-2C e RR-1C (peça 39, p. 4).

314. Os senhores Laércio Coelho Pina, Orlando Fanaia Machado e Luiz Antônio Ehret Garcia, responsáveis pela aprovação do projeto básico, eximem-se de qualquer responsabilidade pelos preços unitários praticados na licitação, e impõem a responsabilidade à empresa responsável pelo projeto da obra, em consonância com o disposto na Instrução de Serviço nº 13/2008 do Dnit.

315. O Sr. Rui Barbosa Egual se manifestou com o entendimento que o preço do material betuminoso deve considerar o binômio aquisição e transporte, e não apenas o custo do transporte isoladamente (peça 6, p. 23).

Das Respostas às Oitivas

316. A empresa Redram, em sua manifestação, argumentou que, de fato, a empresa adquire material betuminoso da refinaria de Betim-MG, e ocasionalmente de Paulínia-SP e Araucária-PR, conforme os certificados de qualidade e as notas fiscais trazidas pela empresa.

317. Dessa forma, entende que o custo do transporte do CAP 50/70 e o CM-30, para efeitos de composições de custos deveriam considerar como origem a cidade de Betim-MG enquanto que as emulsões asfálticas RR-1C e RR-2C, de Cuiabá/MT (peça 42, p.3).

318. Já o Dnit, em resposta à oitiva, se limitou a afirmar que a análise do preço dos materiais betuminosos deve considerar tantos os custos de aquisição quanto os custos de transporte (peça 5, p.37), nos mesmos termos trazidos na argumentação comentada no item III.1.3 desta instrução.

Análise

319. A análise empreendida para este caso em concreto guarda consonância com a análise feita no item III.1.3 desta instrução.

320. Deve-se ressaltar que, na época da elaboração do projeto básico do Contrato 653/2009, a regra vigente era que os preços de referência para a aquisição dos materiais betuminosos estariam atrelados aos preços estabelecidos no Acórdão 1.077/2008-TCU-Plenário.

321. Concluiu-se no item III.1.3 que, na elaboração do orçamento das obras rodoviárias, quando os preços determinados pelo Acórdão 1.077/2008 serviam como parâmetro dos preços de referência do Dnit, quanto à aquisição dos materiais betuminosos, além de contabilizar o custo de aquisição, para o cálculo dos custos de transporte, o orçamentista deveria se ater apenas ao frete de transporte, baseando-se na distância deste a base de distribuição até o local de entrega do produto. Essa conclusão se restringiu aos insumos fabricados exclusivamente pelas empresas distribuidoras de asfaltos, como as emulsões asfálticas e os asfaltos modificados com polímero.

322. Desse modo, quanto ao mérito da questão, o orçamento do Contrato 653/2009 contabilizou duplamente o frete de transferência no serviço de aquisição do RR-2C e RR-1C, o qual se baseou na distância de transporte desde a refinaria, superestimando, assim, os custos com esses materiais.

323. Os gestores responsáveis pela aprovação do projeto básico, em suas razões de justificativa, trouxeram planilhas de demonstrariam que os preços do Contrato 653/2009, para os materiais betuminosos (considerados os preços de aquisição+transporte), estariam inferiores aos preços indicados pela ANP em sua pesquisa de preços.

324. Porém, as mesmas inconsistências relatadas nos itens 190 a 194 da presente instrução se reproduziram no Contrato 653/2009 quanto à incidência de ICMS no estado do Mato Grosso.

325. A despeito da inconsistência relatada, assiste razão aos gestores em considerar que o preço dos materiais betuminosos merece ser avaliado de forma cumulativa, considerando-se tanto os custos de aquisição quanto dos custos de transporte, de forma a possibilitar a busca da verdade material quanto à ocorrência de sobrepreço nos serviços contratados, relativo aos materiais betuminosos.

326. Assim, para o RR-2C, se considerada a soma dos preços contratados do serviço de aquisição e de transporte, tem-se o montante de R$ 1.621,26/t. Já o preço de referência indicado pelo Relatório de Fiscalização alcança o montante de R$ 1.120,75/t.

327. Se considerados os preços divulgados pela ANP em novembro de 2008 (que corresponde ao primeiro mês em que houve divulgação para esse insumo), e se esse preço for retroagido para a data-base do contrato (maio de 2008), chega-se ao valor de R$ 1.287,86/t para o custo do transporte do RR-2C, o que já incluiria o percentual de BDI.

328. Fazendo-se uma comparação entre esses valores, tem-se o seguinte:

Preço

Contrato 653/2009 (1)

Preço

Relatório de Fiscalização (2)

Preço

ANP (3)

[(1)/(3)-1]%

[(2)/(3)-1]%

RR-2C

R$ 1.621,26/t

R$ 1.120,75/t

R$ 1.287,86/t

25,9%

-12,98%

329. Percebe-se que o preço do Contrato 653/2009 está superior aos preços da ANP retroagido, em 25,9%. Por outro lado, percebe-se que os preços calculados pelo Relatório de Fiscalização estão 12,98% inferiores aos preços ANP retroagidos.

330. Outra questão relevante que merece ser destacada é a comparação entre o preço do contrato, do relatório de fiscalização e da ANP em relação aos preços de notas fiscais incluídas nos autos (peça 42, p. 9-52). As notas se referem a insumos adquiridos pela própria empresa Redram, executora do Contrato 653/2009.

Data-base em mai/2008

Contrato 653/2009 (R$/t)

Relatório de Fiscalização (R$/t)

ANP + BDI (R$/t)

Nota Fiscal + BDI (R$/t)

RR-2C

1.621,26

1.120,75

1.287,86

1.318,52

CAP 50/70

1.966,41

1.398,64

1.753,59

1.621,80

CM-30

2.741,05

2.230,51

2.365,65

2.308,67

331. Percebe-se que os valores das notas fiscais se aproximam bastante do preço baseado na divulgação da ANP, de forma que esses preços refletem melhor os preços de mercado para o caso em concreto. Assim, entende-se que os preços divulgados pela ANP podem servir como parâmetro para o caso em concreto, servindo como preço paradigma no cálculo do sobrepreço do Contrato 653/2009 e, ao mesmo tempo, sanear a possibilidade de desequilíbrio do contrato em desfavor do contratante.

332. Para o caso em concreto, apesar de os preços unitários contratados para o serviço de transporte de CAP 50/70 e CM-30 estarem significativamente superiores aos preços praticados comercialmente pela empresa, entende-se que os valores contratados não devem ser alterados, haja vista que, para esses insumos, o preço unitário seguiu a metodologia do Sicro vigente na época. Desse modo, o superfaturamento será considerado apenas para o insumo RR-2C.

333. Dessa forma, tem-se o seguinte preço de referência para o transporte de RR-2C no Contrato 653/2009:

Data-base em mai/2008

ANP

(Aquisição + Transporte)

Aquisição (Acórdão 1.077/2008)

Transporte

RR-2C

R$ 1.287,86/t

R$ 964,40/t

R$ 323,46/t

334. Sendo assim, o superfaturamento do Contrato 653/2009 se dá pelos seguintes valores:

Serviço

Preço Contrato 653/2009

Preço de Referência

Quantidade Medida

Superfaturamento

Transporte de RR-2C

R$ 656,86

R$ 323,46

718,256 *

R$ 239.466,55

* A quantidade medida inclui tanto os insumos RR-1C quanto RR-2C.

Conclusões

335. Do exposto, conclui-se pela ratificação parcial da irregularidade inicialmente apurada, pois entendeu-se como superfaturamento apenas o transporte do insumo RR-2C, ao contrário do transporte dos insumos CM-30 e CAP 50/70, apesar de todas as notas fiscais obtidas com a empresa Redram se mostrarem com custo significativamente inferior aos preços inseridos no contrato.

336. Desse modo, propõe-se determinar ao Dnit para que adote medidas administrativas com o intuito de reaver o valor de R$ 239.466,55 (ref. maio/2008) bem como adote os preços unitários indicados nesta instrução nas medições posteriores à 9ª medição provisória, e que eventualmente não tenham sido pagas à empresa Redram até o momento.

337. Tal entendimento não obsta o Dnit em apurar a responsabilidade da empresa projetista quanto à irregularidade suscitada.

Da Responsabilidade dos Gestores

Laércio Coelho Pina, Orlando Fanaia Machado e Luiz Antônio Ehret Garcia

338. Conforme o exposto no item III.1.3, e a despeito das razões de justificativas apresentadas pelos gestores Laércio Coelho Pina, Orlando Fanaia Machado e Luiz Antônio Ehret Garcia, a responsabilidade dos gestores foi suscitada pelo fato de que era esperado, na análise do projeto, a identificação da irregularidade. Entende-se que a irregularidade não surgiu de informações fornecidas por terceiros, de difícil aferição, a qual, nesse caso, poderia ser eximida a responsabilidade dos gestores que aprovaram o projeto básico do Contrato 653/2009.

339. A situação fática exposta pela empresa projetista, é que a origem dos materiais betuminosos seria de Betim/MG, inclusive para aqueles materiais de produção exclusiva das empresas distribuidoras de asfaltos. Era de se esperar que o gestor avaliasse e questionasse essas informações, pois existem diversas empresas distribuidoras de asfaltos próximas ao local da obra, na cidade de Cuiabá, a qual efetivamente fornece os insumos RR-2C. Somado a isso, era sabido dos gestores que os preços de aquisição de referência se baseavam no Acórdão 1.077/2008, os quais, por sua vez, se baseavam em notas fiscais de empresas distribuidoras, onde o frete de transferência é embutido na nota fiscal de venda do produto, no caso da emulsão asfáltica RR-2C.

340. Assim, entende-se que é reprovável a conduta dos responsáveis que aprovaram o projeto básico contendo os vícios relatados.

341. Por fim, a Instrução Normativa citada anteriormente não tem a capacidade de eximir a responsabilidade dos gestores públicos perante o controle externo da Administração Pública quando esses administram os recursos públicos.

342. Percebe-se na ação dos gestores que houve a aprovação do projeto básico sem a observância das normas legais, particularmente do inciso IX, f , do art. da Lei 8.666/93, pela falha na avaliação dos quantitativos de distância de transporte aplicados aos materiais betuminosos da obra.

343. Portanto, a conduta dos responsáveis em aprovar o projeto básico com o sobrepreço apurado possibilitou a ocorrência de danos ao Erário pelo superfaturamento dos serviços prestados no Contrato 653/2009 quanto ao transporte da emulsão asfáltica RR-2C.

344. Com essas considerações, propõe-se acatar as razões de justificativas dos senhores Laércio Coelho Pina, Orlando Fanaia Machado e Luiz Antônio Ehret Garcia quanto aos insumos CAP 50/70 e CM-30, e rejeitar as razões quanto ao insumo RR-2C.

345. Entretanto, entende-se que a aplicação de multa aos gestores deve ser avaliada em sede de Tomada de Contas Especial, haja vista a ocorrência de débito sobre essa irregularidade.

André Luiz Costa Ferreira

346. Quanto à responsabilidade do fiscal do contrato, Sr. André Luiz Costa Ferreira, entende-se sua conduta foi culposa para o caso em concreto pelos motivos expostos a seguir.

347. Diversos normativos do Dnit trazem os critérios de medição a serem observados quanto ao transporte dos materiais betuminosos. Por exemplo, a norma DNER-ES 385/99 assim estabelece:

8.3 O transporte do cimento asfáltico, efetivamente aplicado, é medido com base na distância entre a refinaria ou fábrica e o canteiro de serviço.

348. A norma Dnit 145/2010-ES e Dnit 144/2010-ES tratam da questão da seguinte forma:

Os serviços considerados conformes devem ser medidos de acordo com os critérios estabelecidos no Edital de Licitação dos serviços ou, na falta destes critérios, de acordo com as seguintes disposições gerais:

(...)

d) o transporte da ligante asfáltico efetivamente aplicado deve ser medido com base na distância entre o fornecedor e o canteiro de serviço;

349. Assim era de se esperar que o fiscal do contrato atentasse para a aferição da distância praticada no transporte do RR-2C do fornecedor até a obra. Somado a isso, o projeto básico explicita que a distância de transporte foi calculada com base na distância entre Betim/MG e a obra, possibilitando, assim, ao fiscal do contrato fazer a comparação entre a distância de transporte contratada com o transporte que estava sendo executado.

350. Apesar de o gestor ter trazido documentos quanto à origem do CAP 50/70 e do CM-30, não trouxe documentos comprobatórios que avalizassem a origem do RR-2C como Betim/MG. Até porque tal insumo é fabricado nas proximidades da obra, em Cuiabá, e, desse modo, não haveria razões para o RR-2C ter como origem a cidade de Betim/MG.

351. Além do mais, essa aferição da distância de transporte ocorre não somente para os materiais betuminosos, mas também para diversos outros serviços que exigem o transporte de insumos como brita e a areia, do seu fornecedor até o destino. Nesses serviços, da mesma forma, é de se esperar que a fiscalização do contrato atente para as distâncias de transporte efetivamente praticadas de modo a fundamentar as medições, mesmo que para isso seja necessário relatar a necessidade de repactuação de preços unitários em virtude de modificações de DMT do projeto em relação à execução.

352. Por fim, a fiscalização do contrato não pode se furtar do dever de gerir os recursos públicos, intervindo nas questões que estejam ao seu alcance e, nas questões que depender de ações de superiores ou outros setores, comunicando dos fatos e sugerindo as providências necessárias.

353. Nesse sentido, entende-se que era de se esperar conduta diversa do Sr. André Luiz Costa Ferreira para o caso em concreto, considerando as circunstâncias que o cercavam.

354. As medições realizadas pela fiscal do contrato infringem o art. 62 e 63 da Lei 4.320/1964, que condicionam o pagamento das despesas à sua prévia e regular liquidação. A conduta do Sr. André Luiz Costa Ferreira, como responsável pelas medições do Contrato 653/2009, foi fato também determinante para que o superfaturamento fosse consolidado.

355. Assim, propõe-se acatar as razões de justificativas do Sr. André Luiz Costa Ferreira quanto ao insumos CAP 50/70 e CM-30, e rejeitar as razões quanto às irregularidades no insumo RR-2C.

356. Entretanto, entende-se que a aplicação de multa ao gestor deve ser avaliada em sede de Tomada de Contas Especial, haja vista a ocorrência de débito sobre essa irregularidade.

Rui Barbosa Egual

357. Quanto à responsabilização do Sr. Rui Barbosa Egual, então Superintendente Regional do Dnit no estado do Mato Grosso, entende-se que a conduta do gestor não foi culposa para o caso em concreto. Nas medições da obra elaboradas pela fiscal do contrato, não ficou explícito que o pagamento da despesa referente ao transporte de materiais betuminosos se baseava em distâncias de transporte não praticadas pela empresa executante das obras.

358. Dessa forma, entende-se que não seria razoável se esperar de um gestor de média diligência a conferência da memória de cálculo base das medições realizadas. Desse modo, conclui-se que deva ser afastada a responsabilidade do Sr. Rui Barbosa Egual para a irregularidade em questão.

III.1.9) Superfaturamento no serviço de sinalização provisória

359. A irregularidade trata da não execução dos serviços de sinalização provisória e a ocorrência do consequente superfaturamento no valor total de R$ 11.236,35 no Contrato 653/2009.

360. Além disso, a não execução da sinalização provisória, inclusive, infringiria o art. 88 do Código de Trânsito Brasileiro.

361. Em razão disso, foram chamados em audiência o Sr. André Luiz Costa Ferreira, fiscal do contrato, e o Sr. Rui Barbosa Egual, então Superintendente Regional do Dnit em Mato Grosso.

362. Além disso, o TCU determinou a oitiva do Dnit e da empresa contratada para a execução das obras, Redram Construtora de Obras Ltda.

Das Razões de Justificativa e resposta às oitivas

363. O Sr. André Luiz Costa Ferreira, em suas razões de justificativa, enviou um relatório fotográfico do serviço de sinalização provisória que teria sido executado no Contrato 653/2009, que comprovaria a execução dos serviços questionados (peça 39, p. 10-11).

364. Já o Sr. Rui Barbosa Egual trouxe sua manifestação nos seguintes termos:

Com referência ao item 9.2.2.4, foi apresentada defesa da empresa detentora do contrato, a qual encontra-se sob análise desta Superintendência.

Das Respostas às Oitivas

365. A empresa Redram trouxe os seguintes esclarecimentos (peça 42, p.4):

A empresa após a execução do revestimento executa a pré-marcação do eixo e em seguida as atividades de sinalização provisória através de uma empresa especializada terceirizada. Sendo comum a execução de uma frente de serviço de 3 a 8 km para realização da atividade de Sinalização Provisória, visando a racionalidade quanto a mobilização do terceiro, no entanto, não procede o desrespeito da legislação de trânsito. Posteriormente quando a frente de serviço atinge a extensão em torno de 15 a 20 km é executado o serviço de sinalização definitiva, período em que acontece a oxidação do asfalto, visando maior durabilidade da pintura definitiva conforme apresentado no Relatório Fotográfico de Sinalização Provisória (ANEXO D).

366. Por fim, a oitiva do Dnit contém os mesmos termos das razões de justificativas do Sr. Rui Barbosa Egual.

Análise

367. Apesar de existir, no Relatório de Fiscalização, a indicação de não execução dos serviços de sinalização provisória, foram trazidos aos autos registros fotográficos que demonstrariam a execução do serviço por parte da empresa Redram, posteriormente à auditoria feita pelo TCU.

368. Importante destacar que o Dnit não trouxe elementos conclusivos acerca da legitimidade das medições feitas no serviço de sinalização provisória no Contrato 653/2009.

369. A par da discussão do superfaturamento, em que o Dnit trouxe elementos que puderam sanear a irregularidade, entende-se que o foco central do achado de auditoria é a liberação do tráfego da rodovia, sem a implantação de sinalização horizontal.

370. O art. 88 da Lei 9.503/97 ( Código de Trânsito Brasileiro) assim estabelece:

Art. 88. Nenhuma via pavimentada poderá ser entregue após sua construção, ou reaberta ao trânsito após a realização de obras ou de manutenção, enquanto não estiver devidamente sinalizada, vertical e horizontalmente, de forma a garantir as condições adequadas de segurança na circulação. Parágrafo único. Nas vias ou trechos de vias em obras deverá ser afixada sinalização específica e adequada.

371. Somado a isso, o Manual de Sinalização de Obras e Emergências em Rodovias do Dnit assim dispõe:

2.3 RESPONSABILIDADES LEGAIS

Este Manual apresenta as regras de sinalização de obras, devendo todas as partes envolvidas no projeto, implantação, manutenção e operacionalização, seguirem suas recomendações.

Deve-se ressaltar que o Código de Trânsito Brasileiro estabelece:

(...)

Art. 88. Nenhuma via pavimentada (...)

(...)

Dessa forma, ficam estabelecidas as responsabilidades das diversas partes envolvidas, devendo:

O responsável seguir as normas de sinalização contidas neste Manual e encaminhar os Projetos de Sinalização ao DNIT, para sua aprovação.

O DNIT aprovar os Projetos de Sinalização que atendam às diretrizes estabelecidas, cuidando, através de fiscalização, para que sejam efetivamente implantados.

As entidades responsáveis pela implantação da sinalização seguirem as diretrizes estabelecidas ou contidas nos projetos aprovados pelo DNIT.

A entidade que executar a obra manter a sinalização implantada, tomando as medidas de reposição necessárias, quando da verificação de sua danificação ou furto durante a obra.

O DNIT manter fiscalização periódica para verificação das condições de manutenção da sinalização e da sua correta desativação, nos casos de obras executadas por empreiteiras contratadas.

O DNIT implantar, manter e desativar adequadamente a sinalização de obras executadas por administração direta.

372. Considerando esses critérios, tanto a implantação da sinalização horizontal quanto a sinalização vertical devem preceder a abertura de tráfego da rodovia, seja em obras de construção ou manutenção.

373. Porém, existem limitações técnicas para que a sinalização horizontal definitiva seja implantada logo após a conclusão do pavimento, devendo haver uma espera de no mínimo 30 dias para que isso seja possível. Sendo assim, no caso de a rodovia necessitar ser liberada ao tráfego antes desse período, há que se implantar uma sinalização horizontal provisória de modo a atender o dispositivo legal.

374. Somado a isso, considera-se primordial o Estado prover a segurança dos usuários da rodovia. Ainda mais se considerarmos os índices significativos de acidentes ocorridos em rodovias federais nos últimos anos. Segundo dados da Polícia Rodoviária Federal, em 2010 ocorreram cerca de 182.900 acidentes em rodovias federais, os quais ocasionaram em 8.616 vítimas fatais.

375. Desse modo, a liberação da rodovia ao tráfego sem a implantação da sinalização horizontal, mesmo que provisória, aumenta a insegurança dos usuários, por não haver a indicação de separação das pistas, separação dos acostamentos, delimitação das zonas de ultrapassagem, entre outros prejuízos.

376. O TCU se pronunciou sobre o tema no Acórdão 1380/2005, nos seguintes termos:

9.1. determinar ao Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – Dnit que avalie a possibilidade de adotar as medidas necessárias à realização dos serviços de sinalização horizontal nos trechos rodoviários restaurados tão logo os serviços de restauração sejam concluídos, a fim de garantir condições seguras de trafegabilidade aos usuários das rodovias sob sua responsabilidade , em especial nos trechos objeto do Contrato nº 115/2004, celebrado com a empresa Conpasul Ltda., atualmente em execução; (grifo nosso)

377. Outra deliberação registrada foi o Acórdão 1655/2010-Plenário, nos seguintes termos:

9.3. recomendar à Superintendência Regional do Dnit no Estado de Mato Grosso do Sul que, nos próximos contratos do Programa Crema 1ª Etapa, inclua em suas planilhas orçamentárias a previsão de serviço de sinalização horizontal provisória, de modo a evitar que a rodovia seja liberada ao tráfego, sem as condições ideais de segurança aos veículos ;

378. Com relação ao caso em concreto, ficou evidenciada no Relatório de Fiscalização a existência de segmentos de rodovia liberados ao tráfego, sem a implantação da sinalização horizontal provisória, a qual é, inclusive, prevista contratualmente.

379. A manifestação da empresa executora das obras indicou que a rodovia era liberada ao tráfego sem a sinalização provisória, em segmentos de 3 a 8 km de extensão, confirmando assim a ocorrência da irregularidade.

Conclusões

380. Assim, quanto ao superfaturamento apurado inicialmente, não subsistem indícios de que a irregularidade tenha persistido, de forma que a irregularidade se limita ao descumprimento do Código de trânsito Brasileiro, conforme exposto anteriormente.

381. Desse modo, propõe-se acatar as razões de justificativas dos senhores André Luiz Costa Ferreira e Rui Barbosa Egual.

382. Ademais, propõe-se dar ciência ao Dnit que a liberação do tráfego das rodovias aos veículos sem a implantação da devida sinalização horizontal e vertical, mesmo que provisória, descumpre o disposto no art. 88 da Lei 9.503/97 ( Código de Trânsito Brasileiro).

III.1.10) Superfaturamento no serviço de CBUQ

383. A irregularidade trata do superfaturamento do serviço de CBUQ do Contrato 653/2009, em razão de três pontos principais:

a) erro do orçamento contido no projeto básico de licitação pelo fato de incidir duplamente o percentual de custos indiretos no cálculo do preço unitário do serviço;

b) as distâncias de transporte praticadas na execução do serviço se mostraram inferiores às distâncias de transporte pelas quais a empresa estava sendo remunerada;

c) modificação da proporção dos insumos (areia, brita, pó de pedra) necessários à execução dos serviços.

384. Conforme o Relatório de Fiscalização, com a correção dessas discrepâncias citadas, chegou-se ao preço unitário de referência para o serviço de CBUQ de R$ 106,02/t, inferior ao preço unitário da licitação, de R$ 138,18/t e inferior ao preço contratado, de R$ 132,45/t. Em função dos valores medidos e pagos à empresa contratada até a 5ª medição provisória, obteve-se um superfaturamento de R$ 435.970,51 (ref. maio/2008), e, considerando as quantidades totais contratadas, o sobrepreço contratual apurado foi de R$ 1.602.292,32.

385. Devido a essas irregularidades, por meio do Acórdão 1962/2010-Plenário, o TCU determinou a audiência dos senhores André Luiz Costa Ferreira, fiscal do contrato, e Rui Barbosa Egual, então Superintendente Regional do Dnit no Mato Grosso. Além disso, foi determinada a realização de oitivas ao Dnit e à empresa contratada, Redram Construtora de Obras Ltda.

Das Razões de Justificativas

386. O Sr. André Luiz Costa Ferreira, em suas razões de justificativas, se limitou a encaminhar a manifestação da empresa Redram quanto ao superfaturamento apurado (peça 39, p. 4).

387. O Sr. Rui Barbosa defendeu a tese de que “... em relação à distância de transporte de areia e duplicidade de BDI, deverá haver uma repactuação do preço.” (peça 6, p. 23).

Das Respostas às Oitivas

388. Sobre as irregularidades suscitadas, a empresa Redram Construtora de Obras Ltda. entende que não deve sofrer sanções devido ao erro do edital do DNIT, onde ocorreu a duplicidade de incidência dos custos indiretos no preço final do serviço de CBUQ (peça 42, p.4).

389. Quanto às discrepâncias das distâncias de transporte consideradas na composição de custo do CBUQ, a empresa encaminhou as distâncias efetivamente praticadas no serviço, divergindo quanto à DMT da areia, informando que a distância correta seria de 87,25 km, e não 85 km como indicado no Relatório de Fiscalização.

390. Além disso, afirma que não procede a modificação da composição de custo unitário do projeto básico em razão da alteração do consumo dos materiais utilizados no serviço.

391. Desse modo, a empresa apresenta uma composição de custo unitário do serviço, considerando apenas as alterações das distâncias de transporte em relação ao projeto básico. E, por meio dessa composição, obteve um preço unitário de R$ 125,01/t para o CBUQ do contrato em questão.

392. O Dnit respondeu a comunicação de oitiva com os mesmos argumentos trazidos pelo Sr. Rui Barbosa Egual. (peça 5, p. 38).

Análise

393. Serão analisados separadamente os três pontos principais que ensejaram na ocorrência de sobrepreço/superfaturamento do serviço de CBUQ do Contrato 653/2009.

394. Quanto à duplicidade do percentual de BDI, todas as manifestações trazidas concordaram com a ocorrência dessa duplicidade, porém, a empresa Redram argumenta que não deve ser penalizada, em função desse erro no orçamento do projeto básico, com a repactuação do preço contratado.

395. A despeito da tese defendida pela empresa Redram, mostrou-se flagrante o erro cometido pelo Dnit ao orçar o preço unitário do serviço de CBUQ com a dupla incidência dos custos indiretos na atividade auxiliar “Usinagem de CBUQ”. Assim, defender a tese da impossibilidade de repactuação de preço unitário em razão de erros de projeto ou orçamentos contraria amplamente o cerco legal existente, a jurisprudência do TCU, além de abrir brechas para a formulação de projetos e orçamentos dolosamente fabricados.

396. Para evitar que o Erário seja lesado por esses erros, são diversos os dispositivos legais que limitam os preços pagos pela Administração Pública aos serviços por ela contratados, pode-se citar desde a Constituição Federal, no art. 37, caput, até normas legais como a Lei 8.666/1993 e a Lei de Diretrizes Orçamentárias.

397. Quanto à redução da distância de transporte praticada pela empresa na execução do serviço, entende-se que esse fato implica na diminuição dos serviços a serem executados, devendo os valores pagos à contratada também refletirem essa redução, com o objetivo de manter o equilíbrio econômico-financeiro do contrato.

398. A própria Lei 8.666/1993, em seu art. 65, inciso I, alínea b , prevê a possibilidade de alteração contratual unilateral em razão de acréscimos ou diminuições quantitativas do seu objeto.

399. Desse modo, na mesma linha de entendimento do Dnit, o preço unitário merece ser revisto em razão da diminuição da distância de transporte praticada no contrato para os insumos necessários ao serviço de CBUQ, resultando num preço unitário de R$ 108,18/t.

400. Quanto à alteração da proporção dos insumos (areia, brita, pó de pedra) necessários à execução do CBUQ, em comparação ao projetado inicialmente, percebe-se que não possui um impacto relevante no preço unitário do serviço. Assim, para o caso em concreto, o preço unitário do serviço considerando as proporções do projeto básico é de R$ 108,18/t (peça 53, p. 99-100). Se utilizada a real proporção dos materiais, conforme evidenciado no Relatório de Fiscalização, o preço unitário do CBUQ resulta em R$ 107,83/t (peça 53, p. 101-102).

401. Assim, não se demonstra que a diferença entre a dosagem do projeto básico e da execução tenha beneficiado deliberadamente a empresa Redram, de forma que o preço unitário de referência do contrato pode, para o caso em concreto, se basear pelas quantidades de materiais estabelecidas no projeto básico e Sicro, haja vista a proximidade dos dois preços, os quais se diferenciam minimamente.

402. Com essas observações, considerando as quantidades medidas até a 9ª medição provisória da obra (43.598,25 t), e o preço unitário de referência de R$ 107,83/t, tem-se um superfaturamento de R$ 1.058.129,52 (mai/2008), conforme memória de cálculo indicada na peça 53, p.103.

403. Nas verificações realizadas no Sistema de Acompanhamento de Contratos do Dnit, percebe-se que na 9ª medição provisória da obra houve um estorno de R$ 944.774,07 em razão do superfaturamento/sobrepreço do serviço de CBUQ (peça 53, p. 104-105). Sendo assim, há ainda uma diferença de R$ 113.355,45 restando ser estornada pelo Dnit.

Conclusões

404. Conforme os motivos expostos anteriormente, conclui-se pela ocorrência de sobrepreço no serviço de CBUQ, principalmente em função do erro cometido pelo projeto básico ao incidir duplamente os custos indiretos no custo do serviço, e da redução das distâncias de transporte praticadas na execução da obra.

405. Percebe-se que a irregularidade perdurou durante várias medições da obra, sendo que só foram corrigidas após os apontamentos da auditoria realizada em 2010 pelo TCU.

406. Era de se esperar conduta diversa do fiscal do Contrato 653/2009, o qual efetuou as medições da obra sem observar que as distâncias de transporte praticadas pela empresa eram consideravelmente inferiores ao indicado no projeto básico, além de não adotar as medidas administrativas necessárias à correção dessas discrepâncias.

407. Desse modo, conclui-se pela rejeição das razões de justificativas do Sr. André Luiz Costa Ferreira. Entretanto, entende-se que a aplicação de multa ao gestor deve ser avaliada em sede de Tomada de Contas Especial, haja vista a ocorrência de débito sobre essa irregularidade.

408. Não se descarta a responsabilidade também do consórcio supervisor das obras, a qual deverá ser analisada pelo Dnit de modo a identificar eventual descumprimento contratual em razão das irregularidades aqui relatadas.

409. Quanto à responsabilidade do Sr. Rui Barbosa Egual, não ficou evidenciado nos autos que o gestor tinha ciência das diferenças de transporte praticadas pela empresa Redram na execução do Contrato 653/2009, de modo que, no caso em análise, deve ser afastada a responsabilidade do gestor.

410. Por fim, propõe-se determinar ao Dnit que adote as medidas administrativas necessárias para reaver o valor de R$ 1.058.129,52 (ref. maio/2008) junto à empresa Redram Construtora de Obras Ltda., em razão do superfaturamento apurado no serviço de CBUQ, utilizando-se para tal do valor retido no Contrato 653/2009, de R$ 944.774,07.

III.1.11) Conclusões sobre o Contrato 653/2009

411. Quanto ao superfaturamento apurado inicialmente no Contrato 653/2009, as manifestações trazidas pelos responsáveis não afastaram a irregularidade nos itens III.1.6, III.1.7 e III.1.10.

412. Para o item III.1.8, as manifestações trazidas afastaram parcialmente o superfaturamento inicialmente indicado. Finalmente, para o item III.1.9, as evidências trazidas pelo Dnit indicaram a adoção de medidas corretivas para sanear o superfaturamento.

413. Sendo assim, o superfaturamento total apurado, com base nos preços iniciais praticados, é de R$ 1.662.894,28 (ref. mai/2008). Para o superfaturamento do CBUQ (item III.1.10), o Dnit realizou um estorno de R$ 944.774,07.

414. Desse modo, resta ainda um débito a ser ressarcido aos cofres do Dnit, no valor de R$ 718.120,21 (ref. mai/2008).

415. Entende-se que tais valores devem ser considerados pelo Dnit no processo de rescisão contratual, pois, segundo o Dnit, a empresa não teria concluído as obras, desmobilizando sua estrutura anteriormente ao término do contrato. Por isso, considerando a possibilidade de a empresa ainda ter valores a receber, bem como valores a serem estornados, propõe-se determinar que as medidas administrativas sejam tomadas pelo próprio Dnit, se preciso for, com a instauração de TCE, conforme indica a legislação vigente.

CONTRATO 15/2008

III.1.12) Superfaturamento no serviço de implantação e ancoragem de defensas metálicas

416. Este achado se refere à desconformidade entre o serviço pago à empresa contratada, Delta Construções S/A (implantação e ancoragem de defensas metálicas duplas), e o serviço efetivamente executado (implantação e ancoragem de defensas metálicas simples).

417. Tomando-se por base os valores pagos até a 13ª medição provisória da obra, o superfaturamento apurado é de R$ 145.991,98 (ref. jan/2008).

418. Em virtude dessa irregularidade, por meio do Acórdão 1962/2010-Plenário, foi chamada em audiência a Srª Deise Silva Torres Souza, fiscal da obra, e o Sr. Rui Barbosa Egual, então Superintendente Regional do Dnit no Mato Grosso. Ainda, foram realizadas as oitivas da empresa contratada e do Dnit acerca da irregularidade constatada.

Das Razões de Justificativas

419. A Srª Deise Silva Torres Souza atribuiu o pagamento indevido a uma falha formal do orçamento da obra, o qual previu a implantação de defensas duplas, e, assim, divergiu do próprio projeto executivo da obra, o qual previa defensas simples (peça 31, p. 35).

420. Desse modo, a Srª Deise informou que efetuaria a correção do orçamento, com a supressão dos serviços de implantação e ancoragem de defensas duplas e inclusão dos mesmos serviços para as defensas simples. Entende a Srª Deise que o achado de auditoria caracteriza uma falha formal, que acabou por gerar um pagamento indevido, o qual não foi constatado anteriormente pela fiscalização da obra.

421. O Sr. Rui Barbosa Egual se limitou a concordar com as razões de justificativas trazidas pela Srª Deise Silva Torres Souza (peça 6, p. 23).

Das Respostas às Oitivas

422. O Dnit se limitou também a encaminhar as razões de justificativas da Srª Deise Silva Torres Souza (peça 5, p. 38).

423. A empresa Delta Construções S/A admitiu a ocorrência de falhas nos valores pagos pelo Dnit para os serviços em questão, e que essa irregularidade seria corrigida posteriormente por meio de uma revisão de projeto em fase de obras (peça 4, p. 53).

Análise

424. Em consulta ao Sistema de Acompanhamento de Contratos (SIAC) do Dnit, verifica-se que foi firmado termo aditivo contratual, o qual, entre outras modificações, consta a supressão dos serviços de implantação e ancoragem de defensas metálicas duplas e inclusão dos serviços de implantação e ancoragem de defensas metálicas simples. Os novos preços unitários do contrato, R$ 198,74/m (implantação) e R$ 214,94/m (ancoragem) – (peça 53, p. 107, 109-110), estão inferiores aos preços de referência, Sicro (jan/2008), que são R$ 198,96/m e R$ 216,57/m, respectivamente (peça 53, p. 114-115).

425. Desse modo, o superfaturamento apurado inicialmente não mais persiste no Contrato 15/2008, quanto aos serviços de implantação e ancoragem de defensas metálicas.

426. Apesar disso, a Srª Deise Silva Torres Souza, fiscal do Contrato 15/2008, atestou a execução de serviços entre os períodos de dezembro de 2008 a março de 2010, de 932 metros de defensa metálica dupla, sem que os mesmos tivessem sido executados. Tal ato infringiu o disposto nos artigos 62 e 63 da Lei 4.320/1964 que tratam da liquidação e pagamento regular das despesas.

427. Entende-se que era esperado de um gestor de média diligência, e dentro das circunstâncias que a cercavam, a detecção dessa irregularidade dentro do referido contrato, haja vista que a diferenciação entre uma defensa simples e uma defensa dupla é de simples verificação.

428. Nesse sentido, propõe-se a rejeição das razões de justificativas da Srª Deise Silva Torres Souza pelas medições indevidas dos serviços de implantação e ancoragem de defensas metálicas, e que seja aplicada a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.

429. Quanto à responsabilidade do Sr. Rui Barbosa Egual, não se verificou nos autos elementos que demonstrassem a ciência do gestor, na condição de Superintendente Regional, das medições indevidas quanto aos serviços de implantação e ancoragem de defensas metálicas. Por essas razões, propõe-se afastar a responsabilidade do gestor pela irregularidade identificada.

III.1.13) Superfaturamento no serviço de transporte de areia para PMQ com polímero

430. Este achado se refere a desconformidades nos pagamentos feitos à empresa contratada no serviço em questão. Foi realizada pelo Dnit a liquidação de despesa para o serviço de transporte de areia para o PMQ, porém, o que se observou na auditoria foi a realização do serviço de transporte de pó de pedra para o PMQ.

431. Em virtude da DMT do pó de pedra ser inferior à DMT da areia, concluiu-se que os valores pagos pelo Dnit à contratada são superiores aos valores devidos, levando-se em consideração a real DMT praticada, gerando, assim, a ocorrência de superfaturamento para o contrato em análise.

432. O superfaturamento apurado pelo Relatório de Fiscalização foi de R$ 26.707,13 (ref. jan/2008), sendo que esse valor poderia chegar a R$ 178.192,08 (ref. jan/2008) caso as irregularidades não fossem saneadas durante a execução do contrato.

433. Desse modo, por meio do Acórdão 1962/2010-Plenário, o TCU determinou a realização de audiência da Srª Deise Silva Torres Souza, fiscal da obra, e do Sr. Rui Barbosa Egual, então Superintendente Regional do Dnit no Mato Grosso. Ainda, foram determinadas as oitivas da empresa contratada e do Dnit acerca da irregularidade constatada.

Das Razões de Justificativas

434. A Srª Deise Silva Torres Souza concluiu pela procedência dos apontamentos feitos no achado de auditoria em questão. Desse modo, indicou que a falha observada seria corrigida na revisão de projeto em fase de obras, de modo que o serviço de transporte de areia para PMQ seria suprimido, e seria incluído o serviço de transporte de pó de pedra para PMQ, com redução da distância de transporte de 60,3km para 16km (peça 31, p. 38).

435. O Sr. Rui Barbosa Egual se limitou a concordar com as razões de justificativas trazidas pela Srª Deise Silva Torres Souza (peça 6, p. 23).

Das Respostas às Oitivas

436. O Dnit se limitou também a encaminhar as razões de justificativas da Srª Deise Silva Torres Souza (peça 5, p. 38).

437. A empresa Delta Construções S/A argumenta que o pó de pedra foi utilizado no PMQ apenas a partir da execução do 3º segmento do Contrato 15/2008, de modo que, na execução do 2º segmento, a empresa afirma que se utilizou da areia para a fabricação do PMQ.

438. Porém, desde já, esse argumento foi refutado pela Srª Deise Silva Torres Souza, pois a empresa não teria demonstrado a aquisição do volume de areia alegado para a execução do 2º segmento.

Análise

439. Em consulta ao Sistema de Acompanhamento de Contratos do Dnit, verifica-se que foi firmado termo aditivo contratual, o qual, entre outras modificações, consta a supressão das quantidades do serviço de transporte de areia para PMQ, e a inclusão do serviço de transporte de pó de pedra para PMQ (peça 53, p.107-108).

440. A quantidade total do serviço, medido em tonelada x quilômetro foi reduzida de 5.612.503,63 txkm para 3.635.354,92 txkm, (1.302.687,92+7.883,36+2.315.480,55+9.303,09) (peça 53, p. 108, 107, 111, 110). Ao mesmo tempo, o custo unitário do serviço foi diminuído de R$ 0,37/t x km para R$ 0,34/t x km, enquadrando-se, assim, ao preço do Sicro da data-base do contrato. A necessidade dessa redução já havia sido detectada no âmbito do TC 005.870/2009-5.

441. Desse modo, houve uma redução contratual de R$ 839.344,33 (ref. jan/2008) em razão das irregularidades apuradas, e firmadas por meio do termo aditivo no Contrato 15/2008, de forma que não se vislumbra, com os elementos constantes nos autos, a permanência de prejuízos ao Erário quanto ao presente achado de auditoria.

442. Apesar de a empresa contratada trazer o argumento de que essa dedução deveria ser procedida apenas para os quantitativos referentes ao 3º segmento, não trouxe argumentos que pudessem avalizar tal entendimento, de modo que suas alegações não merecem ser aceitas.

443. Somado a isso, há nos autos notas fiscais datadas de 2009 que indicam a aquisição de pó de pedra pela empresa Delta Construções S/A desde o início da execução dos serviços de PMQ no 2º segmento (peça 53, p. 116-120), o que contraria a afirmação da própria empresa.

Da Responsabilidade dos Gestores

444. Quando à responsabilidade da fiscal do contrato, Srª Deise Silva Torres Souza, entende-se que sua conduta foi culposa em ter atestado a execução de serviços não executados no Contrato 15/2008, descumprindo assim o art. 63 da Lei 4.320/1964.

445. Era esperado da fiscal do contrato, nas condições que a cercavam, ter ciência da origem dos insumos utilizados na execução do serviço de PMQ, pois as quantidades a serem medidas para o serviço de transporte dependem da distância praticada. Além disso, apesar de o serviço medido tratar-se de transporte de areia, ficou evidenciado que o insumo utilizado era o pó de peDrª

446. Por fim, as medidas administrativas necessárias apenas foram adotadas após a auditoria empreendida pelo TCU.

447. Desse modo, propõe-se rejeitar as razões de justificativas da Srª Deise Silva Torres Souza quanto ao superfaturamento do serviço de transporte de areia para PMQ com polímero, com a aplicação de multa com base no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.

448. Por não haver nos autos elementos que evidenciem a ciência do Superintendente Regional do Dnit acerca da desconformidade praticada na medição, e por entender que não seria esperado de um gestor de média diligência ter averiguado a medição da obra nesse nível de detalhe, consideradas as circunstâncias que o cercavam, propõe-se afastar a responsabilidade do Sr. Rui Barbosa Egual quanto à presente irregularidade.

III.2) Superfaturamento decorrente de preços excessivos frente ao mercado

449. Este achado se refere a falhas encontradas no orçamento do Contrato 15/2008. Foi identificado um sobrepreço no serviço de “Pré-misturado a quente PMQ”, em virtude de inconsistências na elaboração da composição de custo unitário de projeto.

450. Durante a execução da auditoria, não foram encontradas justificativas para o fato de diversos elementos que integram a composição de custo do serviço em questão estarem em desacordo com a metodologia/custos do Sicro.

451. As inconsistências encontradas na composição de custo de projeto são as seguintes:

a) inclusão de gerador mais potente que o previsto na composição de custo do Sicro;

b) custo unitário do insumo “óleo combustível 1ª”;

c) previsão de areia comercial como agregado miúdo em vez do pó-de-pedra;

d) custo unitário da brita comercial; e

e) custo unitário do insumo “filler”.

452. Por esses fatos, concluiu-se pela ocorrência injustificada de sobrepreço no serviço, no valor de R$ 804.478,92, resultante da diferença entre o preço unitário de referência calculado, de R$ 49,37/t, e o preço contratado, de R$ 64,91/t.

453. Em face dessa constatação, por meio do Acórdão 1962/2010-Plenário, o TCU determinou a audiência dos responsáveis pela aprovação do projeto executivo da obra, senhores Laércio Coelho Pina e Orlando Fanaia Machado, além das oitivas do Dnit e da empresa contratada, Delta Construções S/A.

Das Razões de Justificativas

454. Os senhores Laércio Coelho Pina e Orlando Fanaia Machado se manifestaram por meio dos Ofícios 001/2010 (peça 35, p. 3-17) e 002/2010 (peça 5, p. 14-25). Os gestores entendem que o sobrepreço apontado se deveu a falhas na elaboração do orçamento pela empresa projetista. Assim, admitem a ocorrência de custos de insumos superiores aos do Sicro, na composição de custo de projeto do serviço de PMQ, o que teria levado a comissão do Dnit ao erro de aprovar o projeto nessas condições.

455. Entretanto, ressaltam que a Instrução de Serviço nº 13, de 17 de novembro de 2008 do Dnit, cita que o orçamento da obra seria de total responsabilidade da consultora e dos projetistas, cabendo a esses responder administrativa e juridicamente pelas falhas comprovadas no projeto, que vierem a ser detectadas na obra, inclusive pelos reflexos financeiros provocados por tais falhas.

456. Os gestores, juntamente com a empresa projetista, concordam com a existência de incorreção nos custos unitários dos insumos “óleo combustível 1ª” e “filler”, porém, discordam de que foi indevida a inclusão de gerador não previsto na composição de custo do Sicro.

457. A empresa projetista argumenta que o gerador escolhido, de maior potência, atende à usina de PMQ estudada na fase de projeto, sem especificar, no entanto, qual seria essa usina e sem apresentar os estudos que levaram a escolha do gerador mais potente.

458. Discordam também da ocorrência de falhas nos custos adotados para os insumos brita comercial e areia comercial, com o argumento de que o custo de R$ 32,50/m³ da brita comercial foi obtido por meio de cotação (peça 5, p. 23), apesar de o custo de referência do Sicro ser de R$ 24,67/m³, e o custo da areia comercial ter atendido ao parâmetro do Sicro.

459. Sendo assim, entendem que o preço unitário do serviço de PMQ que deveria constar no projeto executivo seria de R$ 53,93/t, sendo que esse preço seria encaminhado à SR/Dnit/MT com a proposta de repactuação de preço.

Das Respostas às Oitivas

460. A empresa Delta Construções S/A respondeu à oitiva (peça 4, p. 52-60) com o argumento de que não se beneficiou pela mudança dos materiais utilizados na mistura de PMQ, pois, o custo do pó de pedra seria superior ao custo da areia comercial.

461. Já o Dnit não se manifestou sobre esse achado de auditoria.

Análise

462. Considerando os argumentos trazidos pelos responsáveis, é consensual a ocorrência de inconsistências na composição de custo unitário de referência, restando divergência, apenas, nos custos unitários adotados para os insumos brita comercial e areia comercial, além da substituição do gerador previsto na composição de custo de referência do Sicro (Grupo Gerador de código E504, em vez de E503 para o serviço “Usinagem de CBUQ (binder) AC/BC”, código 1 A 01 390 53).

463. Quanto ao custo da areia comercial, observa-se que o projeto adotou o custo unitário do Sicro, dessa forma, não se visualiza quaisquer irregularidades na utilização desse preço. Além disso, o custo unitário desse insumo, segundo o Sicro (jan/2008-MS), é de R$ 25/m³, mais o custo de transporte, de R$ 32,54/m³ (R$ 0,34/txkm x 63,8km x 1,5t/m³), totaliza R$ 57,54/m³. Notas fiscais da empresa, em outubro de 2009, indicam que o custo da areia para a empresa seria de R$ 36,80/t (peça 53, p. 121-122) ou R$ 55,20/m³, não havendo, portanto, disparidades no preço de referência do Sicro.

464. Com relação ao custo da brita comercial, o custo de referência do Sicro (R$ 24,67/m³) se refere ao estado do Mato Grosso do Sul, pois, os custos referentes ao estado do Mato Grosso somente começaram a ser considerados pelo Sicro em julho de 2010. Em razão disso, é argumentado pelos responsáveis que o custo de R$ 24,67/m³ não retrataria o custo da região, havendo a necessidade, assim, de uma cotação de preços para esse insumo tão significativo para a obra.

465. Para a análise da questão, considera-se o fato que o preço obtido por meio da cotação de preços no orçamento da obra, de R$ 32,50/m³ (ref. jan/2008), está coerente com os preços publicados pela Secretaria de Estado de Transporte e Pavimentação Urbana do Mato Grosso (órgão estadual), em que o preço unitário para a brita comercial é de R$ 30,00/m³ (ref. jun/07) e de R$ 35,00/m³ (ref. mai/2008). O preço também está coerente com a documentação obtida durante a auditoria, em que se demonstra que o preço praticado pela empresa executora é de R$ 24,00/t ou R$ 33,60/m³ em maio de 2010 (peça 53, p. 123-134).

466. A par dessas divergências, mas admitindo algumas incoerências na composição de custo de projeto, os gestores e a empresa projetista admitem que o preço de referência para o serviço de PMQ deveria ser de R$ 53,93/t, inferior ao preço base da licitação, de R$ 65,49/t (2º segmento) e R$ 65,64/t (3º segmento).

467. Com essas considerações, confirmou-se a ocorrência de sobrepreço no serviço de PMQ do Contrato 15/2008, de modo que os próprios gestores e empresa projetista concordaram com a incorreção do preço-base da licitação.

468. Assim, durante a execução do contrato, houve uma repactuação de preços no serviço de PMQ (8º Termo Aditivo contratual) onde o preço unitário contratado foi reduzido de R$ 64,91/t para R$ 56,32/t.

469. Desse modo, resta analisar se essa repactuação saneou a irregularidade, eliminando a ocorrência de danos ao Erário em razão do sobrepreço apurado. Para tal, será avaliado se o preço atual de contrato (R$ 56,32/t) está coerente com os preços de referência do Sicro.

470. Foram acordadas entre o Dnit e a empresa contratada as seguintes modificações na composição de custo em relação à referência do Sicro:

a) manutenção do Grupo Gerador de potência igual a 212 kW, em detrimento do Grupo Gerador de 144 kW previsto no Sicro;

b) substituição no agregado miúdo, de areia comercial para pó de pedra;

c) modificação do consumo do agregado miúdo, graúdo (brita comercial) e filler, observando o consumo real da obra;

d) adoção do preço de R$ 24,07/m³ do agregado miúdo (pó de pedra), conforme notas fiscais apresentadas pela empresa Delta Construções S/A;

e) adoção do preço de R$ 40,00/m³ do agregado graúdo, conforme o preço constante na proposta de preços da empresa durante a licitação.

471. Quanto ao item a , o argumento trazido pela projetista, de que o Gerador de 212 kW atenderia a usina de PMQ, não se mostrou consistente. Primeiramente, pelo fato de a usina de asfalto da composição de custo de projeto ser a mesma da composição de referência do Sicro. Deste modo não haveria razão para prever um gerador de maior capacidade já que não houve alteração da usina.

472. Além disso, não há no projeto quaisquer elementos que indiquem a necessidade de um gerador de maior potência para usinagem do PMQ, e, ainda, não foram trazidos elementos aos autos que justificassem esse gerador.

473. Quanto aos itens b e c , entende-se pela regularidade das modificações realizadas, pois têm o intuito de aproximar os consumos e os tipos de materiais efetivamente utilizados na obra, adequando-se, portanto, ao projeto de dosagem do PMQ.

474. Entende-se pela regularidade também do item d , haja vista que o preço foi retroagido para a data-base do contrato e foi obtido por meio das notas fiscais apresentadas pela empresa, as quais se alinham com os preços praticados na obra.

475. Quanto ao item e , apesar de o termo aditivo ter levado em conta o custo unitário da brita comercial proposto durante a licitação, no cálculo do custo de referência será adotado o preço indicado pelo projeto executivo, de R$ 32,50/m³ (ref. jan/2008) que se mostra coerente com o preço praticado pela empresa (R$ 24,00/t ou R$ 33,60/m³) em maio de 2010, conforme evidências (peça 53, p. 123-134) inseridas nos autos.

476. Considerando essas observações, chega-se ao preço de referência de R$ 53,49/t (ref. jan/2008).

477. Em razão disso, considerando as quantidades medidas no Contrato 15/2008, existe ainda um débito de R$ 169.361,10 (ref. jan/2008) a ser recuperado pelo Dnit junto à empresa contratada.

478. Dessa forma, considerando a situação atual do referido contrato, e a materialidade dos valores envolvidos, propõe-se determinar ao Dnit que adote as medidas administrativas necessárias para recuperar aos cofres públicos o montante de R$ 169.361,10 (ref. jan/2008), referente ao sobrepreço do serviço de PMQ, utilizando-se, se preciso for, da garantia contratual dada pela empresa Delta Construções S/A no âmbito do Contrato 15/2008.

Da Responsabilização dos Gestores

479. Quanto à responsabilização dos gestores envolvidos, entende-se que a Instrução de Serviço nº 13/2008 do Dnit é uma norma interna, o qual não tem o condão de eximir a responsabilidade perante o controle externo, o qual é normatizado pelo art. da Lei 8.443/1992.

480. O ato de análise e aprovação dos projetos e orçamentos pelo Dnit é de inteira responsabilidade dos gestores arrolados no presente processo. Isso não afasta a responsabilidade da empresa projetista, a qual poderá ser acionada administrativamente pelo Dnit.

481. Considera-se que o ato de análise e aprovação do projeto em questão infringiu os art. e art. , inciso IX, alínea f da Lei 8.666/1993. Somado a isso, a repactuação do preço unitário contratado apenas se deu em razão da atuação do TCU na presente fiscalização, e certamente ocasionaria um dano ao Erário de, no mínimo, R$ 683.429,97 (ref. jan/2008), se considerarmos as quantidades totais contratadas.

482. Desse modo, propõe-se acatar parcialmente as razões de justificativas dos responsáveis e a aplicação de multa com base no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.

III.3) Execução de serviços com qualidade deficiente

CONTRATO 15/2008

III.3.1) Serviço de Restauração do Pavimento

483. Este achado de auditoria trata de indícios de irregularidades na execução dos serviços de restauração do pavimento, mais especificamente, nos serviços de pré-misturado a quente (PMQ) e de pavimentação em concreto portland.

484. Durante a execução da auditoria foi extraído um corpo de prova do pavimento já executado, o qual demonstrou que a espessuras das camadas do pavimento (PMQ e concreto portland), naquele local, estavam aquém do determinado pelo projeto executivo do contrato.

485. Em face desses indícios, o TCU, por meio do Acórdão 1962/2010, proferiu a seguinte determinação:

9.4. determinar ao Dnit que:

9.4.1. no prazo de 45 dias, realize levantamento em toda a extensão do 2º segmento do contrato 15/2008 SR/Dnit/MT, a fim de comprovar se as características e as respectivas espessuras das camadas que compõe o pavimento concluído correspondem ao que foi contratado;

(...)

9.4.3. comunique a este Tribunal o início dos levantamentos acima determinados com antecedência mínima de 10 dias , de modo a possibilitar o acompanhamento dos trabalhos pelo TCU.

486. Com isso, tal determinação foi objeto de monitoramento no TC 025.957/2010-4 (apenso ao processo principal), cuja análise será feita no item a seguir.

III.3.2) Monitoramento do item 9.4.1 e 9.4.3 do Acórdão 1962/2010

487. O monitoramento do item 9.4.1 e 9.4.3 do Acórdão 1962/2010 foi realizado pela Secex/MT, por meio de fiscalização ocorrida entre os dias 10/9/2010 e 8/10/2010, cujo Relatório de Fiscalização encontra-se na peça 1, p. 48-52; peça 2, p. 1-50 e na peça 3, p. 1-4 do TC 025.957/2010-4.

488. Com relação às determinações contidas no item 9.4.1 e 9.4.3 do Acórdão 1962/2010, entendeu-se que as mesmas foram cumpridas, sendo que o levantamento em campo foi acompanhado por auditores do TCU.

489. Os resultados colhidos pelo levantamento, determinado no item 9.4.1 do acórdão supracitado, ensejaram nos seguintes achados de auditoria:

Execução de serviços com qualidade deficiente;

Liquidação irregular da despesa;

Descumprimento de determinação exarada pelo TCU.

490. Os dois primeiros achados guardam relação com os indícios de irregularidades levantados inicialmente pelo TCU, por meio do Relatório de Fiscalização incluído no processo principal, e serão analisados a seguir.

III.3.3) Execução de serviços com qualidade deficiente e Liquidação irregular da despesa

491. Durante a primeira auditoria realizada pelo TCU, conforme indicado anteriormente, extraiu-se um único de corpo de prova das camadas de restauração do 2º segmento do Contrato 15/2008, cujo resultado fundamentou a proposta de determinação do item 9.4.1 do Acórdão 1962/2010-Plenário.

492. No monitoramento posterior, foram realizadas 96 extrações de corpos de prova no 2º Segmento do Contrato 15/2008, sendo 89 na pista de rolamento e 7 no acostamento. Os resultados obtidos permitiram ratificar o indício de irregularidade inicialmente constatado, ou seja, as espessuras, tanto do pavimento em concreto portland quanto da camada inferior, de PMQ, mostraram-se aquém do determinado pelo projeto executivo. Esse fato ocasionou, inclusive, a ocorrência de uma liquidação irregular de despesa que será analisada adiante.

493. Vale ressaltar que o objeto desse contrato é a restauração do 2º e do 3º segmentos da Rodovia BR-163/364/070, na localidade conhecida como Serra de São Vicente. Assim, a retirada dos corpos de prova se restringiu ao 2º segmento, o qual estava concluído à época do monitoramento.

494. As espessuras estabelecidas pelo projeto são:

Pavimento em Concreto Portland : 25cm;

Pré-misturado a Quente (PMQ) :

o Faixa de rolamento: média de 13cm;

o Acostamento: média de 10cm.

495. Considerando essas dimensões, a espessura mínima aceitável para a camada de concreto, de acordo com a norma do Dnit ES 068/2004 seria de 24cm. Além disso, segundo a mesma norma, a diferença entre o maior e o menor valor das espessuras deveria ser, no máximo, de 1cm.

496. Os corpos de prova extraídos durante o monitoramento formaram uma amostra sistemática da pista de rolamento (parte da plataforma onde os veículos trafegam na rodovia), pois os corpos de prova foram retirados a cada 230m a partir de um local inicial obtido aleatoriamente.

497. Os resultados das extrações são resumidos a seguir (2º segmento):

Camada de concreto – pista de rolamento

Número de amostras retiradas: 89

Número de amostras com espessura inferior a 24cm: 33

% de amostras não conformes: 37%

Camada de PMQ – pista de rolamento

Número de amostras retiradas: 85

Média: 6,00cm

Número de amostras com espessura inferior a 10cm: 80

% de amostras não conformes: 94%

498. Além disso, para o acostamento, foram retirados 11 corpos de prova que formaram uma amostra aleatória e não sistemática. Nesses corpos de prova, não foram observadas espessuras inferiores a 24cm na camada de concreto. No entanto, para a camada de PMQ, a média encontrada foi de 8,7cm, inferior à média indicada em projeto, de 13cm. Os resultados são os seguintes:

Camada de concreto – acostamento

Número de amostras retiradas: 7

Número de amostras com espessura inferior a 24cm: 0

% de amostras não conformes: 0%

Camada de PMQ – acostamento

Número de amostras retiradas: 7

Média: 8,7cm

Número de amostras com espessura inferior a 13cm: 6

% de amostras não conformes: 85,7%

499. Em virtude desses resultados, concluiu-se pela ocorrência de um superfaturamento de cerca de R$ 4 milhões referente aos serviços executados até a 15ª medição, bem como pela necessidade de que sejam adotadas soluções técnicas de modo a sanear as irregularidades encontradas nas espessuras das camadas de restauração do 2º segmento.

500. Entendeu-se necessário, ainda, estender a verificação das espessuras para o 3º segmento do Contrato 15/2008.

501. Por essas irregularidades descritas, o Acórdão 282/2011-Plenário do TCU determinou a realização das seguintes medidas:

a) audiência da Srª Deise Silva Torres Souza, fiscal do Contrato 15/2008 (item 9.1 e subitens 9.1.1 e 9.1.2);

b) audiência do Sr. Rui Barbosa Egual, então Superintendente Regional do Dnit (item 9.2 e subitens 9.2.1 e 9.2.2);

c) determinação ao Dnit para que realizasse um levantamento das espessuras das camadas do pavimento no 3º segmento do Contrato 15/2008, bem como apresentasse um relatório circunstanciado sobre a situação do pavimento e sobre as soluções técnicas necessárias para sanear eventuais incompatibilidades de espessuras (item 9.3 e subitens 9.3.3, 9.3.4 e 9.3.5);

d) recomendação ao Dnit para que avaliasse globalmente as espessuras encontradas no 2º e 3º segmentos do Contrato 15/2008, nos sentidos longitudinal e transversal, com a utilização de equipamentos não destrutivos, como o GPR (Ground Penetrating Radar) – item 9.4;

e) realização de oitivas do Dnit e da empresa Delta Construções S/A (itens 9.5 e 9.6).

Do estágio atual do Contrato 15/2008

502. O Contrato 15/2008, segundo informações do Sistema de Acompanhamentos de Contratos (SIAC) do Dnit, encontra-se ativo, com término dos serviços em data pretérita de 9/3/2012. Após o monitoramento feito pelo TCU no âmbito do TC 025.957/2010-4, o contrato sofreu novo termo aditivo com reflexo financeiro no valor de R$ 3.370.794,41, a preços iniciais, sendo que o valor total do contrato, atualmente, é de R$ 48.841.475,02, a preços iniciais. Até a última medição disponível no SIAC (referente a março de 2012), os valores pagos à contratada somaram a importância de R$ 48.131.409,28, também a preços iniciais, mais R$ 6.756.827,43 a título de reajustamento.

Das medidas administrativas adotadas pelo Dnit no período entre a execução do Monitoramento e o Acórdão 282/2011-P

503. Em razão dos resultados obtidos com a extração dos corpos de prova no 2º segmento, o Dnit, por meio da empresa supervisora, e, em conjunto com a empresa Delta Construções S/A, realizou novas extrações de corpos de prova no 2º segmento (que estava concluído) e no 3º segmento (parcialmente concluído) do Contrato 15/2008 (Apenso – peça 51, p. 23-50; peça 52, p. 1-30).

504. As extrações no 2º segmento se restringiram aos arredores dos locais onde foram encontradas não conformidades durante as extrações feitas anteriormente, na execução do Monitoramento determinado pelo item 9.4.1 do Acórdão 1962/2010.

505. Nesses locais, também foram identificadas placas de concreto cujas espessuras não atendiam o mínimo aceitável, de 24cm, sendo que o número total de placas encontradas com essa característica foi de 145 (peça 8, p. 29), a partir de um total de 368 extrações realizadas. Quanto à camada de PMQ, não foram apresentados resultados.

506. Foram também feitas extrações no 3º segmento, nos locais onde os serviços estavam concluídos. Foram retirados corpos de prova de 147 placas de concreto entre as estacas 431+10 e 834+15, totalizando uma extensão de 8,065km (a extensão total do 3º segmento é de 17,5km). As extrações indicaram que a espessura mínima aceitável (24cm) não havia sido atendida em 52 placas de concreto. A amostragem feita pelo Dnit, nesse caso, teria se baseado em extrações anteriores, segundo a empresa supervisora, porém, sem explicitar qual seriam seus critérios.

507. Apesar desses resultados, segundo a empresa Delta Construções S/A, o percentual de placas não conformes seria “... muito pequeno quando comparado ao número total de placas executadas...” (Apenso – peça 15, p. 61).

508. Em razão dessas extrações complementares, por meio do Ofício 280/2011 SR/Dnit/MT, de 14/2/2011 (peça 8, p. 11-43), o Dnit comunicou ao TCU que teria determinado a demolição imediata das 197 placas de concreto (145+52), as quais não teriam atendido a espessura mínima aceitável, no âmbito do Contrato 15/2008. E, ainda, informou que, devido a essas falhas, um processo de penalização da contratada estaria em curso na Superintendência Regional do Dnit em Mato Grosso (Apenso – peça 54, p. 18-50; peça 55, p. 1-50 e peça 56, p.1-38).

Estrutura da presente instrução quanto à análise das irregularidades

509. Em face da amplitude das irregularidades envolvidas, a análise da presente irregularidade será dividida da seguinte forma.

510. Primeiramente será analisada a ocorrência de execução de serviços de qualidade deficiente e a consequente liquidação irregular da despesa para a camada de PMQ no 2º segmento do referido contrato. Em seguida, a mesma análise será feita quanto à camada de pavimento de concreto portland.

511. Posteriormente, será avaliado acerca o cumprimento dos itens 9.3.3, 9.3.4 e 9.3.5 do Acórdão 282/2011, os quais se referem ao 3º segmento do Contrato 15/2008.

512. Por fim, serão expostas as conclusões da presente irregularidade e serão analisadas as responsabilidades dos gestores envolvidos.

III.3.3.1) Das irregularidades quanto ao serviço de PMQ

Das Razões de Justificativas

Deise Silva Torres Souza

513. A Srª Deise Silva Torres Souza apresentou suas razões de justificativas (Apenso – peça 48 a peça 63), as quais são resumidas a seguir.

514. Com relação ao superfaturamento apurado nos serviços de PMQ, em face da espessura média observada na pista ser inferior ao estabelecido em projeto, e inferior às medições do contrato, a Srª Deise afirmou que:

(...) acompanhou dentro das possibilidades que a cercavam a execução dos serviços de regularização com PMQ, e mediante suas inspeções confirmava e evidenciava a execução de PMQ nas espessuras preconizadas pela Revisão, ou seja, (...) adotando-se uma média para essas áreas de 10cm.

Assim, conforme as apropriações e confirmações efetivas da executora, esta fiscalização procedeu os pagamentos baseados nessas espessuras, além das suas inspeções, recebia da contratada informações assegurando a prática dessas espessuras e confirmando efetivamente sua realizada em campo.

515. A Srª Deise ressaltou ainda que:

(...) a fiscalização até maio/2010 não contou com serviços de supervisão para a efetiva apropriação dos serviços executados ao longo dos períodos de medição. O órgão adicionalmente não oferece apontadores, técnicos ou demais equipe de apoio para suas fiscalizações, então, efetivamente esta fiscalização tinha que contar com as apropriações da executora, que rotineiramente eram inspecionadas e conferidas. Assim, por entender que as quantidades de PMQ representando as espessuras médias previamente acordadas e aprovadas estavam sendo executadas, esta fiscalização procedeu aos respectivos pagamentos, entendo ser efetivamente as quantidades executadas em campo, dadas às suas inspeções periódicas em trecho, que embora não sendo diárias, quando as realizava, evidenciava os serviços sendo feitos dentro dos limites preconizados pelo projeto.

Especificamente quanto à esses indícios de irregularidade na execução das espessuras do PMQ a fiscalização até então não tinha efetivamente conhecimento, e sim que todas haviam sido em executadas em conformidade ao medido.

516. Como forma de demonstrar que, em suas inspeções, havia constatado a execução do PMQ conforme as espessuras de projeto (10cm na pista de rolamento e 13cm nos acostamentos), a Srª Deise trouxe registros fotográficos que demonstrariam alguns pontos onde a espessura de PMQ ultrapassaria os 20 cm nos acostamentos.

517. Adiante, a Srª Deise contestou a média da espessura de PMQ obtida pelo Relatório de Fiscalização, e que ensejou no Acórdão 282/2011-Plenário, defendendo que a média das espessuras seria de 6,3cm e não 6,0cm. Tal diferença deve-se à consideração, no Relatório, de que algumas amostras não apresentavam a camada de PMQ, mas sim, apenas, o revestimento pré-existente da rodovia. A Srª Deise ponderou que uma análise visual desses corpos de prova não seria suficiente para se chegar a essa conclusão.

518. A gestora observou ainda que a camada de PMQ não tinha fim estrutural, mas sim, de regularização e nivelamento da pista, e o fato de a espessura média ter se mostrado inferior a de projeto não causaria impacto na capacidade de suporte ou na vida útil do pavimento.

519. Adicionalmente, a Srª Deise afirmou o seguinte:

(...) a fiscalização sempre exigiu e advertiu a executora das suas responsabilidades, a qual desde o certame licitatório declarou conhecedora do projeto e execuções em perfeita conformidade aos normativos e especificações do órgão. Nos próprios livros diários de obras a fiscalização registrava os procedimentos da executora, a qual sempre prestou informações e documentações técnicas alusivas às execuções em curso como fidedignas à realidade em campo.

520. Como considerações finais quanto ao indício de superfaturamento do serviço de PMQ, a Srª Deise afirmou que, no seu entendimento à época, havia uma correspondência entre os serviços executados pela contratada e o projeto aprovado, e, dessa forma, os pagamentos processados seriam devidos, considerando que, para tal, existiria uma confiança mínima entre as partes, pois, até o momento dos pagamentos não havia nenhum pressuposto que inviabilizasse a conduta praticada até então.

521. Sendo assim, confirmou a atestação das medições do serviço de PMQ, entendendo que os quantitativos medidos representavam os efetivamente executados. Pondera, entretanto, que além dos contratos dos quais a gestora era fiscal, também era de sua atribuição a gerência de todos os convênios firmados pela Superintendência Regional do Mato Grosso, que totalizariam 48 convênios em 2008, 41 em 2009 e 25 em 2010 (Apenso – peças 64 a 83). Afirma ainda que o órgão sempre esteve ciente do acúmulo de atribuições, e as consequentes dificuldades no acompanhamento integral da obra, até porque não contava, até então, com o apoio de uma empresa de supervisão.

Das Respostas às Oitivas

Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes

522. O Dnit, na resposta à oitiva, se limitou a encaminhar parte das razões de justificativas trazidas pela Srª Deise Silva Torres Souza (Apenso – peças 13 a 47).

Delta Construções S/A

523. A empresa Delta Construções S/A encaminhou sua manifestação, a qual está contida no processo apensado (peça 12).

524. Quanto ao superfaturamento dos serviços de PMQ, o representante da empresa aponta um suposto erro no cálculo do superfaturamento feito no Relatório de Auditoria. Segundo o representante, o relatório partiu de uma premissa equivocada, de que a espessura média paga à empresa seria de 10cm na pista de rolamento.

525. A despeito do estabelecido pelo projeto executivo (espessura média de 10cm), o representante da empresa indica que a espessura média para a pista de rolamento seria de 5,8cm, e essa espessura teria sido considerada nas medições, estando próxima à média aferida no levantamento de campo (6cm).

526. Quanto à espessura da camada de PMQ nos acostamentos, o representante da empresa alega que foram feitas apenas 7 extrações de corpos de prova, e que esse número seria extremamente pequeno para se adotar como parâmetro no cálculo do superfaturamento.

527. Indica que a simples observação dos bordos da plataforma ao longo de todo o segmento já executado permitiria visualizar a existência de vários pontos onde a espessura da camada aplicada de PMQ teria chegado a 20cm.

528. Por fim, o representante da empresa afirma que a quantidade de massa asfáltica produzida ao longo de toda a execução da camada de PMQ suplanta a quantidade paga à empresa.

Análise

529. O superfaturamento apurado no Relatório de Fiscalização adotou como critério que a camada de PMQ deveria ser executada em uma média de 10cm na pista de rolamento e 13cm no acostamento e na faixa de segurança. O achado de auditoria se caracterizou pelo fato de a média das espessuras de PMQ encontradas na pista de rolamento ser de 6,19cm.

530. Entretanto, a manifestação da empresa Delta Construções S/A critica o critério adotado pela equipe (10cm na pista de rolamento), alegando não ser correto, pois, segundo o projeto executivo, a espessura média da pista de rolamento deveria ser inferior aos 10cm, e bastante próxima à média encontrada pelo levantamento (6,00cm), sendo indevido, portanto, o apontamento de superfaturamento para a camada de PMQ.

531. Considerando essas divergências de entendimento, cabe analisar a seção transversal de restauração aprovada pela 1ª revisão do projeto executivo.

532. Segundo a empresa Delta S/A, a faixa vermelha possui “... uma espessura contínua de 4 centímetros ao longo de toda a plataforma, incluindo faixas de rolamento, acostamento e faixa de segurança”. Sendo que a área dessa seção de concreto seria de 0,64m².

533. Porém, fato é que a espessura dessa camada é de 6cm, e não 4cm, conforme indica a própria revisão de projeto: “... a solução encontrada para a correção da distorção provocada pela situação extremamente desfavorável da superfície pré-existente, trouxe a necessidade de aumento da espessura da camada de reposição em PMQ em 2cm”. Prova disso, também, é que para obter-se a área de 0,64m², a espessura da camada deve ser de 6cm, e não 4cm (0,64m² = 0,06m x 10,7m).

534. A própria empresa se contradiz ao afirmar, em outra peça do processo (apenso – peça 51, p.8), que “Assim, fica claro que na proximidade do eixo da rodovia eram esperadas espessuras em torno dos 6 cm”.

535. Assim sendo, em tese, a espessura da camada de PMQ, na faixa de rolamento, irá variar de 6cm, no eixo da pista, a 9,6cm, no bordo da pista. Sendo assim, a espessura média na pista de rolamento é de 7,8cm, conforme indica a figura. Já para o acostamento, essa espessura média alcança 19,4cm, e para a faixa de segurança, 17,1cm.

536. Entretanto, essas dimensões representam espessuras médias, tanto que, se analisados os resultados obtidos com as extrações de corpos de prova, pode-se concluir que a seção transversal de projeto difere da realidade da obra, como demonstra a planilha abaixo:

LADO ESQUERDO

LADO DIREITO

ESTACA

CP

Distância a partir do eixo da pista (m)

Espessura da camada de PMQ segundo o projeto (cm)

Espessura da extração (cm)

Dif. (%)

ESTACA

CP

Distância a partir do eixo da pista (m)

Espessura da camada de PMQ segundo o projeto (cm)

Espessura da extração (cm)

Dif. (%)

8+10

12

0,7

6,70

7,80

16%

14+5

101

3,15

9,15

8,00

-13%

20+0

13

3,2

9,20

7,50

-18%

25+15

100

3,30

9,30

0,00

-100%

33+10

14

0,45

6,45

6,00

-7%

39+5

99

1,00

7,00

5,00

-29%

45+0

15

2,5

8,50

9,00

6%

50+15

98

3,30

9,30

10,00

8%

56+10

16

0,5

6,50

5,00

-23%

62+5

97

2,50

8,50

6,80

-20%

68+0

18

0,65

6,65

11,50

73%

73+15

96

2,80

8,80

5,60

-36%

79+10

19

0,7

6,70

7,50

12%

85+5

95

2,40

8,40

9,70

15%

91+0

20

2,9

8,90

8,00

-10%

96+15

94

3,20

9,20

3,50

-62%

102+10

21

2,85

8,85

7,50

-15%

108+5

93

2,90

8,90

8,50

-4%

114+0

22

2,05

8,05

6,00

-25%

119+15

92

1,80

7,80

7,50

-4%

125+10

23

3

9,00

8,40

-7%

131+5

91

2,10

8,10

8,50

5%

137+0

24

3,1

9,10

6,00

-34%

142+15

90

2,80

8,80

5,50

-38%

148+10

25

0,4

6,40

6,50

2%

154+5

89

1,25

7,25

4,50

-38%

160+0

26

3

9,00

4,50

-50%

165+15

88

2,40

8,40

6,50

-23%

537. Conclui-se, portanto, que a seção transversal de projeto é apenas um indicativo dos serviços a serem executados.

538. Com o intuito de avaliar o sobrepreço, então, será adotada como referência a espessura média de 7,8cm na pista de rolamento. Para o acostamento, será adotada a espessura média de 19,4cm, e para a faixa de segurança, 17,1cm.

539. Assim, serão comparadas as espessuras médias encontradas na pista de rolamento (6,0cm) e acostamento (8,7cm).

540. A despeito da argumentação da empresa Delta quanto à extração de poucos corpos de prova no acostamento, considera-se preponderante o fato de a espessura máxima encontrada ter sido de 15,5cm, (20% inferior à espessura média de projeto). De modo que foram encontradas espessuras de 5,9cm, bastante inferior à seção de projeto.

541. Além disso, não foram trazidos elementos aos autos que demonstrassem a regularidade das medidas das camadas de PMQ do acostamento.

542. Apesar da diferença de critérios adotada na presente instrução e no Relatório de Fiscalização, o cálculo das quantidades não executadas de PMQ é semelhante, como demonstra a planilha abaixo.

Quantitativo executado

Largura (m)

Espessura (m)

Extensão (m)

Volume (m³)

Massa

(t)

Quantidade de PMQ pista

7,20

0,060

9.990,00

4.315,68

9.926,06

Quantidade de PMQ acostamento

2,50

0,087

9.990,00

2.172,83

4.997,50

Quantidade de PMQ faixa de segurança

1,00

0,171

9.990,00

1.708,29

3.929,07

TOTAL

18.852,63

Quantitativo não executado

Quantidade Acumulada até 15ª Medição [1]

27.044,66 t

Quantidade Executada [2]

18.852,63 t

Quantidade não executada [1]-[2]

8.192,03 t

543. Essa quantidade, de 8.192,03 t não diverge significativamente da quantidade apurada pelo Relatório de Monitoramento, de 9.085,46 t, a qual baseou o cálculo do superfaturamento.

544. Desse modo, confirma-se a ocorrência de superfaturamento, e refuta-se, portanto, os argumentos da empresa Delta S/A quanto à ocorrência de um “engano matemático cometido no relatório de auditoria”. Além disso, a existência de camadas de PMQ do acostamento com espessuras de 20cm não se mostram “exorbitantes”, já que essa espessura está bem próxima ao que deveria existir segundo a seção transversal da revisão de projeto.

545. Somado a isso, considerando a seção transversal de projeto, não se poderia admitir que a ocorrência de espessuras da ordem de 5,9cm no acostamento, conforme constatado em um corpo de prova extraído da rodovia com o acompanhamento do TCU, nem espessuras da ordem de 2cm como encontrado na pista de rolamento.

Quanto ao levantamento das espessuras do PMQ com o equipamento GPR

546. Conforme a recomendação contida no item 9.4 do Acórdão 282/2011-Plenário, o Dnit utilizou-se do equipamento GPR (Ground Penetrating Radar) com o objetivo de avaliar globalmente as espessuras da camada de concreto.

547. Tal levantamento se estendeu para a camada de PMQ, todavia, o equipamento não teria conseguido distinguir esta camada com a de revestimento asfáltico pré-existente, o que teria impossibilitado a avaliação das espessuras também da camada de PMQ.

Cálculo Atual do Superfaturamento

548. Em virtude do transcorrer de tempo entre o Relatório de Monitoramento, o qual ensejou no Acórdão 282/2011, e a presente instrução, faz-se necessário avaliar o superfaturamento com base na medição acumulada do Contrato 15/2008, correspondente à 37ª Medição Provisória (ref. março/2012). Vale ressaltar que o cálculo abaixo demonstrado se refere apenas aos serviços de PMQ executados no 2º segmento do referido contrato.

549. Levou-se em conta ainda as informações trazidas pelo Dnit (peça 51), onde foi informado acerca da execução, em locais específicos, do serviço de PMQ, conforme indicado no 8º Termo Aditivo do Contrato 15/2008 (peça 51).

550. Dessa forma, se adotados esses parâmetros, o cálculo das quantidades executadas, para o 2º segmento é o seguinte:

Quantitativo executado

Largura (m)

Espessura (m)

Extensão (m)

Volume (m³)

Massa

(t)

Quantidade de PMQ pista

7,20

0,060

10.400,00

4.492,80

10.333,44

Quantidade de PMQ acostamento

2,50

0,087

10.400,00

2.262,00

5.202,60

Quantidade de PMQ faixa de segurança [* espessura conforme projeto]

1,00

0,171*

10.400,00

1.778,40

4.090,32

Demais quantidades pontuais [segundo 8º Termo Aditivo]

865,38

TOTAL

20.491,74

551. Assim, chegou-se à quantidade executada de 20.491,74 t de PMQ, inferior à quantidade total medida, de 28.037,034 t, no 2º segmento.

552. Portanto, o cálculo do superfaturamento, a preços iniciais, considerando os demais serviços correlacionados ao do PMQ, é demonstrado pela planilha a seguir.

Superfaturamento do PMQ – 2º Segmento

Serviços

Unid.

Preço Unitário (R$)

Quantidade Medida

Quantidade Executada

Superfaturamento (R$)

Pré-misturado a quente (PMQ) – faixa D

t

56,32

28.037,034

20.491,735

424.951,24

Transporte local c/ basculante 10m³ rodovia pavimentada

t x km

0,56

147.194,429

107.581,609

22.183,18

Transporte com. c/ basculante 10m³ rodovia pavimentada

(pó de pedra)

t x km

0,34

58.317,031

34.897,425

7.962,67

Transporte com. c/ basculante 10m³ rodovia não pavimentada (pó de pedra)

t x km

0,50

7.654,110

5.594,243

1.029,93

Transporte com. c/ basculante 10m³ rodovia pavimentada (brita) Brita PMQ Conc.

t x km

0,34

312.192,374

228.175,470

28.565,75

Transporte com. c/ basc. 10m³ rod. não pav. brita PMQ conc.

t x km

0,50

50.046,106

36.577,747

6.734,18

Aquisição de CAP 50/70 com polímero

t

2.063,15

1.401,852

1.024,587

778.354,28

Transporte de CAP

t

54,90

1.401,852

1.024,587

20.711,85

Total

1.290.493,08

553. Desse modo, pela análise empreendida nos autos, conclui-se que houve uma liquidação irregular de R$ 1.290.493,08 (ref. jan/2008) quanto à execução da camada de PMQ.

554. A respeito da argumentação trazida pela Srª Deise Silva Torres Souza de a camada de PMQ não ter fim estrutural, e, portanto, a execução de espessuras inferiores não traria prejuízos ao desempenho do pavimento ao longo da vida útil, devem ser feitas as seguintes considerações.

555. O dimensionamento dos pavimentos rígidos, especificamente quanto à camada de concreto, depende do coeficiente de recalque da camada inferior.

556. No caso do pavimento do tipo “whitetopping”, onde a camada de concreto é executada sobre uma camada de revestimento asfáltico, o pavimento existente é considerado como a fundação do pavimento rígido.

557. Assim, segundo o Manual de Pavimentos Rígidos do Dnit:

O dimensionamento do pavimento Whitetopping consiste simplesmente, em determinar o módulo de reação (coeficiente de recalque – k) do pavimento existente e em seguida, dimensionar a camada superposta como um novo pavimento rígido.

558. Desse modo, o coeficiente de recalque do pavimento existente é uma medida a ser considerada no dimensionamento do pavimento de concreto, assim, a depender das características do pavimento existente é que são obtidos os coeficientes de recalque do pavimento.

559. Portanto, afirmar que a camada de PMQ não possuía fins estruturais não se mostra correto. Certamente, a execução dessa camada irá influenciar na resistência do pavimento existente, e consequentemente em seu coeficiente de recalque. A própria 1ª revisão de projeto justifica da seguinte forma o acréscimo de 2cm da camada de PMQ:

“ ... uma vez que o dimensionamento da espessura das placas de concreto é totalmente baseado na capacidade remanescente de suporte do pavimento antigo, tornou-se imprescindível a reposição em PMQ na espessura de 6cm, garantindo assim fidelidade às prerrogativas de projeto e à adequabilidade da espessura das placas de concreto dimensionadas”.

560. Por outro lado, o efeito relativo do coeficiente k no resultado final do dimensionamento do pavimento rígido é pequeno, conforme fontes acadêmicas consultadas (Silva, P. D., Estudo de Reforço de Concreto de Cimento [Whitetopping] na Pista Circular Experimental do IPR, Tese de D.Sc., UFRJ, Rio de Janeiro, RJ, p. 110). Desse modo, também não se pode afirmar que a execução de uma camada de PMQ em espessuras inferiores teria influência no dimensionamento de uma camada maior de concreto ou comprometeria o comportamento estrutural do pavimento.

561. A par dessa discussão, é inegável que a heterogeneidade das espessuras de PMQ encontradas indica que não houve um nivelamento adequado dessa camada. Prova disso foi a heterogeneidade encontrada também na camada superior, de concreto portland, fato que evidencia as deficiências na execução do serviço, além do superfaturamento apurado.

Quanto à inexistência da camada de PMQ em algumas amostras extraídas

562. Por meio das extrações de campo acompanhadas pelo TCU, foram identificados corpos de prova que não demonstram a execução da camada de PMQ nos respectivos locais. Tratam-se dos corpos de prova nº 100 e 75 (pista de rolamento) e nº A 07 (acostamento).

563. A visualização dos registros fotográficos dessas amostras também permite concluir que a camada de PMQ não foi executada nos locais onde essas amostras foram retiradas. Essa visualização é de fácil interpretação, pois a jazida da qual se extraiu material pétreo para a execução do PMQ novo se diferencia daquela utilizada na execução do pavimento antigo. Sendo assim, o aspecto do PMQ novo e do pavimento antigo mostram-se visivelmente diferentes, o que permite concluir a respeito da não execução do PMQ novo nesses locais citados.

564. Argumenta a empresa Delta S/A que:

(...) A condição de completa irregularidade longitudinal e transversal ao longo de toda a plataforma previamente existente, em especial no que diz respeito aos antigos acostamentos, imprime o entendimento de que a camada de PMQ executada sofreria indubitavelmente de fortíssima variação ao longo de toda a área em que fosse aplicada.

565. Essa variação de espessura pôde ser observada na extração das amostras do acostamento, de forma que essa variação foi computada no cálculo do superfaturamento do serviço de PMQ no acostamento, mediante a utilização da média das espessuras encontradas. Assim, não há elementos probatórios, nos autos, que possibilitem concluir de forma contrária à ocorrência de superfaturamento da camada de PMQ.

566. Somado a isso, segundo o projeto executivo do Contrato 15/2008, a espessura mínima esperada da camada de PMQ é de 6cm ao longo de toda a plataforma, sendo assim, não há justificativas para a ocorrência de segmentos onde a camada de PMQ não tenha sido executada.

III.3.3.2) Das irregularidades quanto ao serviço de pavimento de concreto portland

Razões de justificativas

Deise Silva Torres Souza

567. Com relação à execução deficiente e a consequente liquidação irregular da despesa no serviço de pavimentação em concreto portland, em razão das espessuras executadas mostrarem-se inferiores ao previsto em projeto, a Srª Deise afirmou que durante suas inspeções na obra, sempre exigiu e advertiu a executora sobre suas responsabilidades. Como forma de evidenciar isso, transcreveu alguns registros do diário de obras (Apenso – peça 48, p.43).

568. Somado a isso, a Srª Deise afirmou que durante suas medições de espessuras dos bordos das placas de concreto do 2º segmento, em momento algum teria constatado a execução de espessuras abaixo da permitida, segundo as informações da própria empresa executora.

569. Com o início dos trabalhos de supervisão das obras, a Srª Deise afirmou que teria solicitado um levantamento das espessuras dos bordos das placas de concreto executadas nas extremidades da seção transversal. Os resultados desse levantamento teriam mostrado que apenas 1,37% das medições realizadas tinham espessura inferior a 24cm. Sendo assim, a Srª Deise procurou demonstrar que, em suas verificações, era baixa a probabilidade de encontrar não conformidades, e, assim, acreditava no atendimento irrestrito da espessura de projeto (25cm).

570. Informou ainda que foram observadas incorreções nas espessuras das placas de concreto executadas no âmbito do Contrato 206/2009 (obra de implantação do 1º segmento da Serra de São Vicente), adjacente às obras do Contrato 15/2008 e executado também pela mesma empresa, Delta Construções S/A.

571. Desse modo, somente após essas constatações no Contrato 206/2009, a gestora teria aviltado a possibilidade de haver incorreções também no Contrato 15/2008. E, assim, com o apoio da empresa supervisora, concomitante à execução do 3º segmento, foram feitas diversas medições de espessuras nos bordos das placas de concreto.

572. Afirmou ainda que somente após as extrações dos corpos de prova determinados pelo Acórdão 1962/2010 começou a se confirmar a ocorrência de placas de concreto com espessura inferior a de projeto. Desse modo, solicitou a realização de levantamentos complementares que possibilitassem a identificação precisa das placas com espessura abaixo do limite permitido. Os resultados desse levantamento estão retratados a partir do item 503 desta instrução.

573. A Srª Deise destaca que 197 placas de concreto apresentaram espessuras inferiores a 24cm, dos 515 corpos de prova extraídos, o que indicaria que os problemas teriam ocorrido em apenas 2,7% das placas executadas até então (7.324 placas).

574. Em função desses resultados, a Srª Deise afirma que teriam sido adotadas as seguintes providências: (1) demolição e reconstrução de 197 placas de concreto; (2) estorno integral das medições correspondentes a 197 placas; (3) a realização de um levantamento com GPR para aferir as espessuras das demais placas; (4) a proposição de penalidade à contratada e (5) a solicitação de um levantamento das irregularidades longitudinais da rodovia. Esse levantamento objetiva avaliar a regularidade ou desvios superficiais dos pavimentos, os quais tem influência direta na segurança, conforto de rolamento, custo operacional dos veículos, serventia e vida de serviço dos pavimentos rodoviários.

575. A Srª Deise ponderou que, apesar de ter sido confirmada a existência de placas de concreto com espessura inferior a 24cm, foi verificada, também, a ocorrência de placas com espessura de 27 a 30cm, entendendo o seguinte:

A intenção aqui não é desabonar a falha da executora em ter placas com espessuras menores, e sim afirmar que efetivamente tratou de uma falha executiva, não generalizada, se assim o fosse eram lotes contínuos com todas espessuras não conformes, bem como entendo que não houve direcionamento e intenção da empresa em lesar o Erário com a execução de placas com espessuras menores em detrimento de maior retorno financeiro, visto que nos 02 segmentos (2º segmento e 3º segmento) as médias executadas superam os limites da norma, evidenciando que efetivamente a empresa aplicou maior quantidade de concreto.

576. Somado a isso, conclui que:

Diante de todas as argumentações apresentadas e fatos relatados, fica evidente que em momento algum houve negligência nas ações das partes envolvidas, e que estamos de fato diante de problemas de ordem técnica, práticas usuais no âmbito da engenharia, que justamente por serem inerentes aos empreendimentos de forma geral, há inclusive normativos técnicos previstos para correções, ocorrências de patologias, etc.

Das Respostas às Oitivas

Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes

577. O Dnit, em sua resposta à oitiva, se limitou a encaminhar parte das razões de justificativas trazidas pela Srª Deise Silva Torres Souza (Apenso – peças 13 a 47).

Delta Construções S/A

578. Quanto ao superfaturamento do serviço de execução das placas de concreto, o representante da empresa rechaça a ocorrência dessa irregularidade. Informa que a empresa vem saneando o problema com medidas de caráter técnico, e, uma vez que todas as providências necessárias à solução do problema estariam sendo tomadas, não haveria motivos para se falar em superfaturamento de qualquer ordem. Alega ainda que o volume de concreto aplicado na pista suplantaria as quantidades medidas e pagas até o momento, uma vez que a espessura média da placa de concreto seria “sensivelmente” superior à espessura exigida contratualmente.

579. Defende que seria de conhecimento público a ocorrência de pontos específicos no pavimento construído onde a espessura das placas atinge valores inferiores aos originalmente especificados em projeto, porém, em qualquer momento, nenhuma das partes envolvidas teria ocultado essa informação, não havendo qualquer intenção de dano ao Erário.

580. Afirma que o pavimento executado apresenta um comportamento mecânico “exemplar” e “... a qualidade da superfície impressiona mesmo os leigos no assunto”.

581. Considera que das 3.226 placas executadas no 3º segmento, apenas 52 placas possuem espessura inferior a 24cm, e, das 4.098 placas do 2º segmento, apenas 145 placas possuem a mesma característica, o que representaria 3,53% de placas não conformes. Afirma que esses números foram obtidos após “... criterioso e exaustivo processo de sondagem e checagem das espessuras...”. Segundo o representante da empresa, “Esses números são contundentes em desconstituir a premissa utilizada no relatório de auditoria de imputar o caráter generalizado a um problema extremamente localizado”.

582. Adiante, o representante da Delta Construções S/A informou que teria contratado outra empresa para a elaboração do projeto de reforço estrutural e análise técnica das placas de concreto com espessura inferior a 24cm. A conclusão deste estudo indicaria que:

Assim, conforme novo cálculo dimensional efetuado, conclui-se com extremo grau de segurança e precisão que, frente às reais resistências dos materiais utilizados, a espessura final do pavimento pode ser reduzida em 2 centímetros, permitindo a aceitação das placas com espessura até 23cm para os segmentos de restauração (2º e 3º segmentos) sem qualquer prejuízo estrutural ou de vida útil para o empreendimento.

583. Dessa forma, segundo o representante da Delta, a empresa pleiteia do Dnit a aceitação dessa conclusão citada anteriormente.

584. Defende ainda que as ocorrências apontadas teriam sido acidentais, e, somando-se todo o volume de concreto envolvido nesta diferença de espessura, chegar-se-iam a valores financeiros desprezíveis frente ao empreendimento como um todo.

Dos resultados do levantamento efetuado na camada de concreto com o GPR

585. Por meio do item 9.3.3 do Acórdão 282/2011-Plenário, o TCU realizou a seguinte determinação:

9.3. determinar ao Dnit, com esteio no inciso II do art. 250 do Regimento Interno, que:

(...)

9.3.3. no prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, realize levantamento, em toda a extensão do 3º segmento da rodovia BR-364/MT objeto do contrato 15/2008 que já tenha sofrido intervenção, de modo a verificar se a execução das camadas de pavimento ocorreu nos termos definidos naquele contrato;

586. Os resultados apresentados pelo Dnit não se limitaram ao 3º segmento, como determinava o item 9.3.3 do Acórdão 282/2011-Plenário, mas também foi realizado um levantamento das espessuras com a utilização do equipamento GPR no 2º segmento.

587. A partir dos resultados apresentados pelo Dnit, calculou-se na presente instrução, o resumo estatístico das medições feitas com o GPR no 2º segmento , o qual é retratado a seguir:

Local

Camada

Espessuras (cm) – (ERRO DE 10%)

Faixa

Média

Desvio Padrão

Mínima

Máxima

1

Concreto

25,4

0,9

22,8

31,7

2

24,3

0,3

23,1

25,5

Acostamento

24,2

0,2

23,4

27

588. Além disso, com base nos valores obtidos das espessuras do 2º segmento , chega-se aos seguintes valores quanto ao atendimento da espessura mínima de projeto:

Faixa

Camada

Total de Medidas

Número de Medidas inferiores a 24cm

% de medidas não conformes

1

Concreto

521

2

0,38

2

521

29

5,57

Acostamento

521

56

10,7

TOTAL

1563

87

5,56

589. Os resultados apresentados pelo Dnit, para o 3º segmento , são resumidos a seguir:

Local

Camada

Espessuras (cm) – (ERRO DE 10%)

Faixa

Média

Desvio Padrão

Mínima

Máxima

1

Concreto

24,1

0,4

23,2

26,3

2

24,2

0,3

23,5

25,1

Acostamento

24,1

0,4

23,2

26

590. Ainda, para o 3º segmento , chega-se aos seguintes valores quanto ao atendimento da espessura mínima de projeto:

Faixa

Camadas

Total de Medidas

Número de Medidas inferiores a 24cm

% de medidas não conformes

1

Concreto

416

225

54,1

2

416

136

32,7

Acostamento

416

180

43,3

TOTAL

1248

541

43,3

Dos resultados do levantamento efetuado na camada de concreto com o acompanhamento do TCU

591. Anteriormente à análise de mérito da irregularidade, vale destacar os resultados obtidos por meio da extração de corpos de prova no 2º segmento, o qual foi objeto do Relatório de Monitoramento que gerou o Acórdão 282/2011-Plenário:

Camada

Total de Placas Medidas

Número de Medidas inferiores a 24cm

% de medidas não conformes

Concreto

89

33

37,08

Análise

592. Passa-se agora a avaliar os indícios de execução deficiente do serviço de pavimento de concreto portland no 2º Segmento do Contrato 15/2008.

593. Conforme exposto anteriormente, as extrações iniciais de corpos de prova no 2º Segmento indicaram que 37,08% da amostra apresentaram espessura inferior à mínima aceitável.

594. Além disso, o Dnit realizou outras extrações de corpos de prova no trecho já executado do 2º e 3º segmentos (peça 8, p. 29), cujos resultados indicam a não conformidade de 145 placas no 2º segmento e 52 placas no 3º segmento, totalizando 197 placas não conformes, em 515 extrações realizadas.

595. Vale destacar que essas extrações se concentraram apenas nos locais onde foram detectadas não conformidades em verificações prévias, tanto nas verificações feitas pelo Dnit durante a obra quanto nas verificações acompanhadas pelo TCU.

596. Com base nessas extrações realizadas pelo Dnit, a despeito do que alega o representante da Delta Construções S/A, não se pode afirmar que somente as 197 placas teriam espessuras abaixo do limite mínimo aceitável (24cm) em todo o trecho verificado. Também não se pode afirmar que o percentual de placas de concreto que apresentaram problemas seja inferior a 4%.

597. A afirmação de que somente 197 placas de concreto apresentam problemas de espessura não se mostra condizente com as evidências, pois não foram realizadas verificações em todas as placas de concreto do Contrato 15/2008, mas apenas em 515 placas, sendo assim, não se pode presumir que as demais placas, cerca de 6.809, não apresentam problemas.

598. A segunda afirmação de que apenas 4% de não conformidades nos dois segmentos do Contrato 15/2008 também não condiz com a realidade porque a amostragem realizada pelo Dnit e pela Delta Construções S/A não é probabilística, por ter se restringido às proximidades das placas reprovadas por meio das extrações feitas anteriormente com o acompanhamento do TCU. Desse modo, numa amostra não probabilística, critérios de representatividade poderão ser estabelecidos, apenas, em relação à amostra (515 placas) e não à população (7.324 placas).

599. Sendo assim, se comparadas as 197 não conformidades com o total de amostras extraídas, tem-se um percentual de 38% de placas com espessura inferior a 24cm, e não 4% como defende a empresa.

600. A planilha a seguir elucida melhor a questão:

Estatística das extrações feitas pelo Dnit

2º Segmento

3º Segmento

Total de placas existentes

4.098

3.226

Total de placas com corpos de prova extraídos

368

147

Total de não conformidades

145

52

% de não conformidades em relação à amostra

39,40%

35,37%

601. Estatisticamente, avalia-se como correto os resultados obtidos pelo Relatório de Monitoramento, onde se obteve um grau de não conformidades no 2º segmento de 37,08%, pois, em razão de essa amostra ser estatisticamente válida, as inferências estatísticas para todo o 2º segmento, podem ser feitas a partir dessa amostra.

602. Com a utilização do GPR, o Dnit procurou atender a determinação do subitem 9.3.3. do Acórdão 282/2011. Todavia, não trouxe qualquer análise ou conclusão acerca dos resultados.

603. Fato é que, segundo a empresa responsável pelo equipamento, o erro contido nas aferições feitas é de 10%, sendo que uma eventual aferição de 25cm poderá indicar, na verdade, um erro de 2,5 cm. Dessa forma, o levantamento com GPR não teria o condão de validar, ou não, a conformidade de uma placa de concreto (que deve ter espessura maior que 24cm).

604. Apesar dessa ressalva quanto ao erro embutido nas aferições com GPR, podem ser feitas análises quanto aos parâmetros estatísticos desse levantamento. Esses parâmetros são resumidos a seguir:

Estatística (cm)

2º Segmento

3º Segmento

Faixa 1

Faixa 2

Acost.

Faixa 1

Faixa 2

Acost.

Média

25,38

24,32

24,17

24,06

24,18

24,11

Desvio-padrão

0,85

0,28

0,24

0,41

0,28

0,40

Mediana

25,10

24,30

24,20

24,00

24,10

24,10

Moda

25,00

24,30

24,20

24,00

24,10

24,10

Mínimo

22,80

23,70

23,40

23,20

23,50

23,20

Máximo

31,70

25,50

27,00

26,30

25,10

26,00

605. Ainda, pode-se realizar uma comparação entre os parâmetros estatísticos da amostra a partir das extrações de corpos de prova acompanhadas pelo TCU e dos parâmetros com o levantamento do GPR.

Estatística (cm)

2º Segmento

Extrações TCU

GPR

Média

24,71cm

24,62cm

Desvio-padrão

2,11cm

0,76cm

Coef. de Variação

8,5%

3,1%

Mediana

24,70cm

24,30cm

Moda

24,70cm

24,20cm

Mínimo

19,50cm

22,80cm

Máximo

30,70cm

31,70cm

606. Percebe-se que a média das amostras apresentam valores próximos, diferentemente do desvio-padrão, em que o valor obtido com as extrações do TCU foi bastante superior aos dados obtidos com o GPR.

607. Deve-se ressaltar que a média, apesar de estar próxima a 25cm, não é um critério de aceitação dos serviços. É desejável que a espessura de todas as placas alcancem um mínimo de 24cm, de modo que a diferença entre a menor e a maior espessura seja inferior a 1cm, garantindo, assim, uma uniformidade entre as placas.

608. Percebe-se que o desvio-padrão do levantamento com GPR não demonstra a realidade das obras executadas na rodovia, pois o erro embutido nas aferições com GPR (10%) amenizam esse desvio-padrão. Além disso, deve-se considerar que no tratamento das informações do GPR, são aplicados filtros que podem suavizar os dados brutos, amenizando, assim, a variabilidade das aferições, implicando diretamente em uma diminuição do desvio-padrão amostral.

609. Tais fatos explicam o motivo pelo qual, na aferição com a extração de corpos de prova, 37,08% da amostra apresenta valores inferiores a 24cm, sendo que para a aferição com GPR, esse percentual é de apenas 5,57%, e, ainda, explicam as distorções no tamanho mínimo encontrado pelo GPR (22,80cm) em comparação às extrações dos corpos de prova acompanhados pelo TCU (19,50cm).

610. Apesar dessas limitações e dos erros que a estatística da amostra com GPR pode levar, há de se destacar que os resultados para o levantamento das espessuras do 3º segmento se mostraram piores que os resultados do 2º segmento.

611. Outra informação importante é que, segundo os dados do GPR, 76,8% das aferições possuem espessura inferior a de projeto (25cm), o que indica uma distorção bastante grande quanto ao atendimento da espessura da camada de concreto contratada. Tal percentual alcançou 59,6% com as extrações sistemáticas de corpos de prova acompanhadas pelo TCU.

Do superfaturamento apurado nos serviços de execução das placas de concreto

612. Fato é que o levantamento feito pelo Dnit, com o objetivo de atender o Acórdão 282/2011 não conseguiu atingir seu objetivo, ou seja, não se sabe quantas e quais placas de concreto apresentam espessuras inferiores ao limite mínimo admissível.

613. Ou seja, as 197 placas de concreto corrigidas pela empresa Delta são apenas uma parcela das placas executadas com espessura inferior ao projeto (25cm) e inferior ao admissível. Quanto ao 2º segmento, essa conclusão decorre da amostragem sistemática adotada pelo Relatório de Auditoria ter encontrado um percentual alto de não conformidades (37,08%), inferior ao percentual alegado pelo Dnit (3,5%). Além disso, esse percentual de 3,5% não se mostra estatisticamente correto, conforme já explicado anteriormente.

614. Desse modo, quanto ao 2º segmento, considera-se preponderante o resultado da amostragem obtida pelo TCU, já que, a partir dessa amostra, podem ser feitas inferências estatísticas com as quais devem se basear o cálculo do superfaturamento do Contrato 15/2008 quanto às placas de concreto.

615. Quanto ao comportamento “exemplar” citado pelo mesmo representante, apesar de não ter evidências nos autos quanto a isso, é fato que o suposto desempenho atual do pavimento não garante a manutenção do mesmo desempenho durante toda a vida útil da rodovia, já que possíveis falhas no pavimento são consequência, entre outros fatores, da ação do tráfego de veículos ao longo da vida útil do pavimento.

616. A despeito da argumentação trazida pelo representante da empresa Delta Construções S/A, os problemas encontrados quanto à espessura da camada de concreto não se restringiram a determinados locais, mas sim, o problema foi encontrado de forma generalizada em toda a extensão do 2º segmento.

617. Portanto, considerando as quantidades medidas no Contrato 15/2008 para as placas de concreto da pista de rolamento (4098 placas), e o total de não conformidades encontrado (37,08%), tem-se um total de quantidades medidas indevidamente de 1519 placas, em razão de não terem atingido a espessura mínima aceitável. Assim, o volume de serviço a estornar é calculado conforme a planilha a seguir:

Número de Placas com espessura inferior a 24cm

1519

Volume da Placa (0,25mx5m x3,6m)

4,5 m³

Volume total não executado

6.835,50 m³

Volume total estornado ao longo do contrato

429,09 m³

Volume a estornar

6.406,41 m³

618. Desse modo, o cálculo do superfaturamento é demonstrado na planilha a seguir:

Superfaturamento do Pavimento de Concreto Portland – 2º Segmento

Serviços

Unid.

Preço Unitário (R$)

Quantidade Medida

Quantidade Executada

Superfaturamento (R$)

Pavimentação em Concreto Portland

328,84

27.652,75

21.246,34

2.106.683,86

Transporte local c/ basculante 10m³ rodovia pavimentada

t x km

0,56

348.424,59

267.703,82

45.203,63

Transporte com. c/ basculante 10m³ rodovia pavimentada

(brita)

t x km

0,34

410.575,24

315.455,81

32.340,61

Transporte com. c/ basculante 10m³ rodovia não pavimentada (brita)

t x km

0,50

65.817,40

50.569,25

7.624,08

Transporte com. c/ basculante 10m³ rodovia pavimentada (areia)

t x km

0,34

1.210.095,74

929.748,54

95.318,05

Total

2.287.170,22

619. Quanto ao 3º segmento, o percentual de não conformidades, segundo os dados obtidos com o GPR, é superior ao revelado no 2º segmento, o que também indica a ocorrência de problemas de espessuras, sendo que o percentual de não conformidades alegado pelo Dnit, de 1,6%, não se mostra, inclusive, estatisticamente correto.

620. Desse modo, como o levantamento com o GPR não atingiu o objetivo de caracterizar as espessuras das placas de concreto no 3º Segmento do Contrato 15/2008, não há como, nesse momento processual, quantificar as medições irregulares nesse segmento.

621. Apesar disso, considerando as ocorrências observadas no presente processo, são significativas as possibilidades de as irregularidades terem ocorrido também no 3º Segmento, sendo assim, entende-se que a medida mais adequada dentro do contexto atual da obra, seria determinar ao Dnit que sejam retirados corpos de prova das camadas de restauração do 3º segmento da rodovia (PMQ e concreto), de forma aleatória e sistemática, de modo a obter-se uma amostragem que possibilite realizar uma inferência estatística para todo o 3º segmento, e, assim, concluir-se a respeito da ocorrência de superfaturamento e execução de serviços com má qualidade também para esse trecho.

622. Até que se obtenham esses resultados, faz-se necessário determinar ao Dnit que não receba definitivamente a obra.

Quanto à viabilidade das placas com espessuras entre 23 e 24cm

623. A empresa trouxe aos autos uma tese de que as placas encontradas com espessuras entre 23cm e 24cm (mínimo admissível) poderiam atender a vida útil de projeto, não havendo a necessidade, assim, de que essas placas sejam demolidas e reconstruídas.

624. Entretanto, entende-se que tal tese tem o simples condão de desobrigar a empresa a demolir e reconstruir parte das placas apontadas como não conformes. Independentemente dessa discussão, fato é que a empresa foi contratada para que fossem atendidas as determinações do projeto quanto à espessura das camadas (25 cm para o concreto). Além disso, o número de placas com espessura entre 23 e 24 cm não se restringe, estatisticamente, àquelas identificadas como tal pelo Dnit, bem como as placas com espessura inferior a 23cm.

625. Por fim, entende-se que as dificuldades trazidas pela empresa para sanear o problema devem ser absorvidas por esta, pois foi a agente causadora das irregularidades, e as ações necessárias para corrigir os problemas encontrados devem ser custeadas pela própria empresa.

Do cumprimento da determinação expedida nos subitens 9.3.3 a 9.3.5 do Acórdão 282/2011-Plenário

626. Os subitens 9.3.3 a 9.3.5 do Acórdão 282/2011 são os seguintes:

9.3. determinar ao Dnit, com esteio no inciso II do art. 250 do Regimento Interno, que:

(...)

9.3.3. no prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, realize levantamento, em toda a extensão do 3º segmento da rodovia BR-364/MT objeto do contrato 15/2008 que já tenha sofrido intervenção, de modo a verificar se a execução das camadas de pavimento ocorreu nos termos definidos naquele contrato;

9.3.4. apresente a este Tribunal relatório circunstanciado da situação do pavimento mencionado no item anterior, bem como das soluções técnicas que forem necessárias, caso o pavimento apresente camadas com espessuras inferiores às de projeto;

9.3.5. comunique a este Tribunal o início do levantamento determinado no item 4.4.3 acima com antecedência mínima de 10 (dez) dias, de modo a possibilitar o acompanhamento dos trabalhos pelo TCU;

627. Quanto ao levantamento determinado no item 9.3.3, para tal, o Dnit utilizou-se do equipamento chamado GPR, informando acerca dos resultados do levantamento por meio do Ofício SR/Dnit/MT nº 748/2011, em 9/5/2011 (Apenso – peça 4, p. 47). Portanto, considera-se cumprido o item 9.3.5 do referido Acórdão.

628. Além do 3º segmento, que foi objeto da determinação, o levantamento com GPR também foi realizado no 2º segmento do Contrato 15/2008.

629. Entretanto, não há nos autos manifestação conclusiva do Dnit sobre os resultados encontrados no 3º segmento. Não há nos autos qualquer relatório circunstanciado, o qual permitiria concluir a respeito da situação do pavimento executado, haja vista que o pavimento apresentou camadas com espessuras inferiores às de projeto. Existe apenas uma manifestação da empresa supervisora das obras (Apenso – peça 5, p. 20) afirmando que não pode se pronunciar quanto às espessuras encontradas, por incorrer no erro de avaliar como reais em campo as espessuras obtidas com o GPR. Há ainda uma manifestação da empresa projetista da obra (Apenso – peça 4, p. 55-56 e peça 5, p. 1-3), fazendo um comparativo entre os resultados do GPR com os resultados de diversas extrações de corpos de prova feitas anteriormente, no entanto, tal comparação se refere ao 1º segmento da Serra de São Vicente, que é objeto de outro contrato no âmbito do Dnit.

630. Sendo assim, considera-se que a determinação constante no item 9.3.4 do Acórdão 282/2011-Plenário não foi cumprida pelo Dnit.

631. Quanto à determinação contida no item 9.3.3 do Acórdão 282/2011-Plenário, apesar de o Dnit ter realizado o levantamento determinado, não realizou quaisquer análises de modo a verificar se a execução das camadas de pavimento ocorreu nos termos definidos pelo Contrato 15/2008. Ao contrário, realizou um ínfimo estorno do serviço de pavimentação em concreto portland para o 3º segmento, no volume total de 7,74 m³, de modo que foram medidos no total 48.427,236 m³ de serviço, correspondente a 99,7% do total contratado.

632. Portanto, pode-se considerar que a determinação constante no item 9.3.3 do Acórdão 282/2011-Plenário também não foi cumprida pelo Dnit, pois não há qualquer avaliação nos autos que indique se a execução das camadas de pavimento ocorreu nos termos definidos no Contrato 15/2008.

633. Apesar disso, ponderando o fato de o Dnit ter realizado o levantamento com o GPR, conforme recomendação do TCU, e do próprio Dnit, não se entende como adequada a proposição de multa ao gestor pelo citado descumprimento.

III.3.3.3) Da irregularidade quanto ao início da obra ter sido autorizado sem que houvesse empresa supervisora contratada

Das razões de justificativas – Rui Barbosa Egual

634. Quanto à audiência determinada pelo TCU, em razão de a ordem de serviço da obra ter sido dada sem que houvesse empresa supervisora contratada, contribuindo para a ocorrência das diversas irregularidades tratadas no presente processo, o Sr. Rui Barbosa Egual apresentou suas razões de justificativa (Apenso – peça 4, p. 30-32) com os argumentos resumidos a seguir.

635. Entende o gestor que a contratação de empresa supervisora não é uma obrigação legal, mas sim uma faculdade da Administração, nos termos do art. 67 da Lei 8.666/1993. No caso em concreto, a licitação da execução da obra foi concluída anteriormente à licitação da supervisão, de modo que, em atendimento a um “Memorando Circular do Diretor de Infraestrutura Rodoviária”, foi dado início às obras de execução sem a contratação da empresa supervisora das obras.

636. O referido Memorando Circular não foi apresentado pelo Sr. Rui, apesar disso, afirma que haveria no memorando uma determinação para que adotasse as providências necessárias para designar, por meio de portaria, servidor lotado na Superintendência Regional para acompanhar a execução das obras já contratadas, cujos contratos de supervisão ainda não tivessem sido celebrados.

637. Por fim, afirmou que a rodovia em questão encontrava-se com pavimento bastante deteriorado, e seu ato objetivou a garantia da trafegabilidade dos veículos, que poderia ser comprometida pela iminência, na época, de mais um período chuvoso na região.

Análise

638. Quanto à responsabilidade do Sr. Rui Barbosa Egual, no que se refere à autorização de início das obras sem a contratação de empresa supervisora, devem ser destacados os seguintes fatos.

639. Primeiramente, o edital de licitação 218/2008, com o objetivo de contratar a empresa executora das obras de restauração da Serra de São Vicente, foi publicado no Diário Oficial da União em 25/6/2008, e a contratação da empresa Delta Construções S/A deu-se em 25/11/2008. Já o início das obras deu-se em 1/12/2008. Em 31/12/2008 foi registrada uma ordem de paralisação das obras do contrato, o qual teve seu reinício em 1/4/2009.

640. Já o edital de licitação (92/2009) com o objetivo de contratar a empresa supervisora das obras citadas foi publicado no D.O.U em 8/4/2009, e a contratação da empresa deu-se em 11/5/2010, quando já haviam sido feitas 14 medições provisórias do contato de construção, as quais totalizaram o pagamento de 45% do valor total.

641. Percebe-se, pelas informações acima, que o edital de licitação referente aos serviços de supervisão foi publicado após nove meses da publicação do edital das obras de construção. Considerando o trâmite de ambos os editais, o contrato de supervisão acabou sendo assinado cerca de dezessete meses após a assinatura do contrato de construção.

642. Considerando os normativos do Dnit, era de atribuição das Superintendências Regionais a realização dos procedimentos necessários para a contratação de gerenciamento, supervisão e fiscalização das obras, conforme se depreende da Portaria nº 308-Gestão de Obras e Serviços de Engenharia, alterada pela Portaria nº 769, publicada no D.O.U em 16 de maio de 2007:

Art. 1º – Delegar competência às Superintendências Regionais do DNIT para realizar a Gestão das Obras e Serviços de Engenharia, no âmbito da respectiva jurisdição, para:

(...)

Inciso V – firmar contratos, aditivos e apostilamentos necessários vedado os casos que envolvam alterações de quantitativos, com ou sem reflexo financeiro, previstos no art. 65, inciso I, alínea a e b da Lei nº 8.666/93.

(...)

Inciso VII – realizar os procedimentos necessários para contratação de gerenciamento, supervisão e fiscalização dos serviços.

643. Considerando a complexidade das obras em questão, aliado à sua importância para a região, juntamente com a carência de pessoal para a realização da fiscalização direta da obra, entende-se que era fundamental a contratação de uma empresa para subsidiar e assistir a Administração de informações pertinentes à fiscalização, nos termos do art. 67 da Lei 8.666/1993. Esse entendimento é compartilhado com o próprio Dnit, tanto que a contratação dessa empresa foi realizada, porém, bastante tempo depois do início das obras de construção.

644. Nesse caso, a despeito da argumentação trazida pelo Sr. Rui Barbosa Egual, de que a contratação da empresa supervisora era uma faculdade da Administração, entende-se que essa faculdade é relativa, haja vista o comando esculpido pelo art. 67 da Lei 8.666/1993: “A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição”. Sendo assim, o ato de acompanhar e fiscalizar não se limita ao aspecto formal, de designar um servidor responsável pela fiscalização, mas sim, se estende ao aspecto finalístico, de garantir o fiel cumprimento do contrato.

645. Nesse sentido, de forma a tornar efetivo o comando da Lei 8.666/1993, além de designar servidor para fiscalizar o contrato, é de obrigação de quem faz essa designação dar condições para que a fiscalização seja realizada. Assim, considerando a impossibilidade de um único servidor fiscalizar o referido contrato, sem os instrumentos necessários, considerando as demais responsabilidades que o cercavam, restava evidenciada a necessidade de contratação de uma empresa supervisora para auxiliar o representante da Administração.

646. Desse modo, no período em que a obra de restauração da BR-364/MT esteve sem empresa supervisora, pode-se considerar que houve um descumprimento do art. 67 da Lei 8.666/1993. Como agravante, a ausência de fiscalização deu causa à ocorrência das diversas irregularidades descritas no presente processo quanto ao Contrato 15/2008.

647. Essas irregularidades também deram causa ao atraso da obra, a qual sofreu prorrogações de prazo que totalizaram, até o momento, 745 dias, ou mais de dois anos, segundo informações do Sistema de Acompanhamento de Contratos do Dnit.

648. Já a alegação do Sr. Rui Barbosa Egual de que a rodovia necessitaria de intervenções iminentes em razão da proximidade, na época, do período chuvoso, não se sustenta, pois o início efetivo das obras de restauração deu-se justamente após o período das chuvas (abril/2009).

649. Por fim, o argumento de que o então Superintendente seguiu ordens superiores também não merece prosperar. Primeiro, porque não foi anexado aos autos, nem indicado qual seria o “Memorando Circular do Diretor de Infraestrutura Rodoviária” que autorizou o início das obras mesmo sem o contrato de supervisão.

650. Segundo, mostra-se latente a ilegalidade de tal orientação, em razão do comando esculpido no art. 67 da Lei 8.666/1993, já analisado anteriormente.

651. Correlacionado ao assunto, encontrou-se apenas o Memorando Circular nº 066/2010/DIR. Todavia, o referido memorando é de 25 de março de 2010, data posterior ao início das obras de construção (Contrato 15/2008), não se aplicando ao caso em concreto.

652. Portanto, entende-se que as razões de justificativas do Sr. Rui Barbosa Egual não merecem ser acatadas. Assim, propõe-se a aplicação de multa ao gestor, com fundamento no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.

III.3.3.4) Conclusões Gerais do Achado

653. Quanto à determinação do item 9.3.3 do Acórdão 282/2011, embora o Dnit tenha realizado o levantamento com o GPR, não se atingiu o objetivo de verificar se a execução das camadas de pavimento (concreto e PMQ) ocorreu nos termos definidos naquele contrato.

654. Primeiramente, pois os resultados acerca da espessura do pavimento de concreto levantada pelo GPR possuem um erro de 10%, o que impede, em tese, verificar o percentual de placas de concreto não conforme dentro do 3º segmento. Em segundo, porque o equipamento GPR não teria conseguido diferenciar a camada de PMQ nova do pavimento antigo, impedindo assim a avaliação acerca da espessura de PMQ executada no contrato (2º e 3º segmentos) conforme determinado no referido acórdão.

655. Quanto à determinação do item 9.3.4 do Acórdão 282/2011, não há nos autos qualquer relatório circunstanciado sobre a situação do pavimento do 3º segmento que já tenha havido intervenção.

656. Sendo assim, considerou-se preponderante e estatisticamente correto o cálculo feito pelo Relatório de Monitoramento quanto à liquidação irregular de despesa nos serviços de pavimentação de concreto portland do 2º segmento do Contrato 15/2008.

657. Considerando a conclusão do contrato e as medições feitas, concluiu-se que a liquidação irregular dos pagamentos feitos nos serviços de PMQ foi de R$ 1.290.493,08, e, nos serviços de pavimentação em concreto portland, de R$ 2.287.170,22, totalizando R$ 3.577.663,30 (jan/2008).

658. Em razão de o referido contrato se mostrar concluído, o débito decorrente desse prejuízo deverá ser tratado em sede de Tomada de Contas Especial, a ser instaurada nos termos do art. 47 da Lei 8.443/1992.

659. Todavia, previamente, faz-se necessário quantificar os serviços medidos indevidamente no 3º Segmento do Contrato 15/2008, de modo a complementar o montante de R$ 3.577.663,30, calculado na presente instrução.

660. Nesse 3º segmento, considera-se que o número de placas não conformes não se limita a 52 como afirmaram o Dnit e a empresa Delta Construções S/A nos presentes autos. A quantidade de placas não conformes pode chegar ao número bastante significativo de 1.396, se considerarmos o percentual de não conformidades encontrado pelo GPR. Somado a isso, o 3º segmento possui uma extensão total de 17km, porém, o levantamento foi realizado pelo Dnit em apenas 8km, que era a extensão executada até então, desse modo, o número de placas que não atendem a espessura mínima de projeto poderá ser ainda maior se considerarmos a extensão total do 3º segmento.

661. Sendo assim, há fortes indícios da existência das mesmas não conformidades encontradas no 2º segmento. Considerando o fato de o Dnit não ter logrado sucesso em quantificar o número de placas de concreto com espessura inferior a 24cm, nem a conformidade das espessuras de PMQ executadas, e com o objetivo de quantificar o prejuízo ao Erário decorrentes dessas falhas, propõe-se determinar ao Dnit que realize extrações de corpos de prova do pavimento executado no 3º segmento do Contrato 15/2008, de forma a obter uma amostragem aleatória e sistemática das espessuras das camadas de restauração executadas. Com o objetivo de orientar a extração das amostras e validar os resultados encontrados, tal levantamento deverá ser acompanhado pelo TCU.

662. Deve-se ressaltar que o não atendimento da espessura mínima de projeto traz prejuízos à vida útil do pavimento. Segundo a empresa supervisora da obra, placas de concreto com espessura igual ou inferior a 23cm reduziriam a vida útil do pavimento para 11 anos ou menos, sendo que a vida útil projetada é de 20 anos (peça 5, p. 20 – apenso). Essas informações ressaltam a importância de o TCU estender a avaliação das espessuras do 3º segmento, conforme indicado já no Acórdão 282/2011.

663. Portanto, considerando os prejuízos decorrentes dessa perda de vida útil, e os decorrentes do superfaturamento da execução do contrato, faz-se necessário estimar o número de placas de concreto, executadas no 3º segmento, que não atendem a espessura mínima de projeto.

664. Não se questiona neste momento processual a viabilidade de serem demolidas todas as placas de concreto com espessura em desconformidade ao projeto. Considerando que a obra encontra-se concluída e o tráfego de veículos já foi liberado na pista, além do fato de a quantidade de placas desconformes ser bastante superior ao considerado pelo Dnit, a interrupção novamente da pista para a identificação e a reconstrução das placas está dentro do Poder Discricionário do Dnit.

Cálculo do Débito

665. Considerando a liquidação irregular de despesa apurada, no valor de R$ 3.577.663,30, os respectivos reajustes contratuais, e as faturas pagas à empresa Delta Construções S/A, o débito é calculado conforme a planilha abaixo (o crédito se refere às medições estornadas durante o contrato):

Data

Débito/

Crédito

Valor

7/7/2009

D

R$

115.501,90

15/9/2009

D

R$

2.794,85

15/9/2009

D

R$

5.589,69

15/10/2009

D

R$

1.529.661,12

15/10/2009

D

R$

439.799,22

18/11/2009

D

R$

935.584,47

23/12/2009

D

R$

242.740,23

25/2/2010

D

R$

24.932,19

29/4/2010

D

R$

23.047,47

16/11/2010

D

R$

12.918,10

6/1/2011

D

R$

3.894,24

30/6/2011

D

R$

1.190,80

30/6/2011

C

R$

-11.837,43

30/6/2011

C

R$

-8.594,58

30/6/2011

C

R$

-3.274,12

24/8/2011

D

R$

3.436,16

20/9/2011

D

R$

16.084,89

20/9/2011

C

R$

-9.852,47

13/12/2011

D

R$

769.614,37

3/4/2012

D

R$

43.341,86

20/4/2012

D

R$

1.670,85

TOTAL

R$

4.138.243,81

666. Esse valor atualizado em 21/6/2012, considerando os juros incidentes, totaliza o montante de R$ 5.980.595,74, conforme a planilha constante no Anexo 5 da presente instrução, e memória de cálculo deste valor (peça 53, p. 135-146).

III.3.3.5) Da responsabilidade dos gestores

Deise Silva Torres Souza

667. Quanto à responsabilidade da Srª Deise Silva Torres Souza, deve ser analisado se seria razoável esperar de um gestor de média diligência a identificação das irregularidades encontradas no presente processo, especificamente quanto ao superfaturamento apurado em razão das camadas de restauração apresentarem espessuras inferiores ao especificado no projeto executivo.

668. Conforme especificado no Volume 1 do projeto executivo (item 9.1.4.4), o serviço de Pré-misturado a quente (PMQ) é regulamentado por meio da Especificação de Serviço DNER-ES/386/99. O item 7.3.1 dessa norma especifica o seguinte:

7 INSPEÇÃO

7.3 Verificação final da qualidade

7.3.1 Espessura da camada

Deve ser medida a espessura por ocasião da extração dos corpos-de-prova na pista, ou pelo nivelamento do eixo e dos bordos, antes e depois do espalhamento e compactação da mistura.

669. Em relação a essa especificação, não há nos autos relatórios de verificação da espessura da camada de PMQ, seja por meio da extração de corpos de prova da pista ou por meio do nivelamento do eixo e dos bordos antes e depois do espalhamento e compactação da mistura.

670. A fiscal do contrato, em suas razões de justificativas, afirmou que acompanhava, dentro das possibilidades que a cercavam, a execução do serviço de PMQ, e mediante suas inspeções confirmava e evidenciava a execução de PMQ nas espessuras preconizadas pela revisão de projeto.

671. Entretanto, conforme demonstrado anteriormente, as espessuras das camadas de PMQ mostraram-se bastante diferentes das que foram contratadas. Tal fato ocorreu por diversas vezes na amostragem dos corpos de provas extraídos com o acompanhamento do TCU.

672. Sendo assim, entende-se que um gestor de média diligência deveria exigir da empresa executora elementos por meio dos quais pudessem ser avaliadas a qualidade final da espessura dos serviços executados, nos termos da norma DNER-ES/386/99.

673. Somado a isso, mesmo com todas as suspeitas acerca da não execução dos serviços de PMQ, foram medidos todos os quantitativos previstos para o serviço de PMQ, e mesmo após os diversos furos de sondagens feitos na rodovia, os quais mostraram a não conformidade das espessuras das camadas, não foi realizado qualquer estorno referente aos valores pagos nesse serviço. Era de se esperar de um gestor de média diligência a adoção de medidas que pudessem resguardar o Erário até a quantificação dos prejuízos advindos das falhas executivas relatadas.

674. Por fim, mostra-se evidenciado pelos resultados das extrações de corpos de prova, a não uniformidade da espessura da camada de concreto, causada, entre outros fatores, pelo desnivelamento da camada anterior, justamente o PMQ. E, assim, as informações e resultados dos ensaios feitos evidenciam o problema da falha da execução dos serviços de PMQ.

675. Desse modo, como não há nos autos quaisquer avaliações de espessuras exigidas pelo normativo do Dnit, e como não foram adotadas quaisquer providências no sentido de resguardar o Erário, entende-se que cabe a imputação de responsabilidade da Srª Deise Silva Torres Souza frente à liquidação irregular de R$ 1.290.493,08 (ref. jan/2008) e execução dos serviços com qualidade deficiente na camada de restauração com PMQ.

676. Passa-se agora a analisar a responsabilidade da gestora quanto ao superfaturamento da camada de concreto do 2º segmento. A especificação de serviço DNIT 068/2004 – ES regulamenta o serviço de execução da camada de concreto, ora questionado. O item 7.3 dessa norma assim dispõe:

7 Inspeção

7.3 Verificação final da qualidade

Após executar de cada trecho de pavimento definido para inspeção, procede-se a relocação e ao nivelamento do eixo e dos bordos, de 20m em 20m ao longo do eixo, para verificar se a largura e a espessura do pavimento estão de acordo com o projeto.

677. Não há nos autos qualquer elemento indicativo da execução desse nivelamento. A gestora argumenta que “esta fiscalização durante suas medições de espessuras nas placas no 2º segmento em momento algum constatou a execução de espessuras abaixo da permitida, fato que era até então comprovado pelas informações da executora”.

678. A despeito desse argumento, os resultados das extrações de corpos de prova mostraram uma visível falta de uniformidade na espessura executada da placa de concreto. A análise estatística da amostra revelou um desvio-padrão amostral de 2,11cm, com valor mínimo de 19,50cm, máximo de 30,70cm, e amplitude de 11,20cm.

679. Ora, a mesma norma DNIT 068/2004 – ES exige, em seu item 7.3.1 b , que a diferença entre o maior e menor valor obtido para as espessuras seja no máximo de 1cm. Valor significativamente inferior ao encontrado na amostragem.

680. Sendo assim, diante de todas as situações fáticas expostas, não se mostra concebível que a fiscalização da obra, mesmo considerando a precariedade de recursos, não tenha identificado os problemas no 2º segmento a tempo de solucioná-los.

681. Além disso, mesmo diante das constatações amostrais de que 37,08% dos corpos de prova apresentaram espessura inferior à mínima admissível, o estorno promovido pela fiscal do contrato se limitou a R$ 141.101,96, ou 1,55% do valor total medido no 2º segmento.

682. Considera-se, assim, que a gestora, mesmo diante de evidências a respeito de falhas na execução na camada de concreto, e da representatividade dos mesmos, não adotou medidas efetivas de resguardo ao Erário.

683. Portanto, da mesma forma, entende-se que cabe imputar responsabilidade à Srª Deise Silva Torres Souza quanto à execução deficiente do serviço e quanto à liquidação irregular dos pagamentos feitos na pavimentação em concreto portland do Contrato 15/2008.

684. Entretanto, no presente momento processual, não se propõe multa à gestora, evitando assim, a dupla incidência de penalização sobre a mesma irregularidade, já que o débito será avaliado em sede de Tomada de Contas Especial.

Dos responsáveis pelo débito apurado

685. O débito apurado, no valor de R$ 5.980.595,74 (atualizado em 21/6/2012) foi decorrente das falhas encontradas na execução dos serviços de restauração do Contrato 15/2008.

686. Pelas medições realizadas, verificou-se a responsabilidade da Srª Deise Silva Torres Souza, a qual, na condição de fiscal do contrato, atestou as medições de serviços executados em desacordo com o projeto executivo e com as normas do Dnit.

687. Além disso, mesmo diante das irregularidades constatadas, e da amostragem estatística realizada, a gestora não adotou providências no sentido de estornar os valores medidos indevidamente.

688. Portanto, entende-se que a gestora possui responsabilidade solidária quanto ao débito ora imputado.

689. Além disso, as medições irregulares foram realizadas ao longo de todo o contrato. Nesse sentido, cabe analisar o Regimento Interno do Dnit quanto à competência das Superintendências Regionais:

Art. 111 Às Superintendências Regionais compete:

IV – acompanhar e fiscalizar os programas, projetos e obras de adequação de capacidade, ampliação, construção, manutenção, operação e restauração de rodovias;

(...)

XIII – controlar e emitir as medições de serviços;

(...)

Art. 127 São atribuições comuns dos Titulares da Procuradoria Federal Especializada, Auditoria Interna, Corregedoria, Ouvidoria, Superintendências Regionais, Administrações Hidroviárias, Coordenações Gerais, Coordenações, Divisões, Serviços, Seções, Setores e Núcleos :

I – planejar, programar, controlar, organizar, orientar, coordenar e supervisionar as atividades concernentes às competências estabelecidas para a sua unidade;

690. Em razão dessas responsabilidades, ao titular da Superintendência Regional compete o acompanhamento e fiscalização da obra, além de controlar e emitir as medições de serviços.

691. Nesse sentido, considera-se que, além de medições terem sido pagas indevidamente, o Dnit, por meio da sua Superintendência Regional, não adotou medidas saneadoras de resguardo ao Erário, mesmo diante das diversas evidências de falhas na execução dos serviços. Apesar dessas evidências, os pagamentos foram realizados praticamente na totalidade do contrato, sem haver quaisquer estornos representativos no Contrato 15/2008 quanto a essas irregularidades.

692. Quanto ao 2º segmento, mesmo a auditoria empreendida pelo TCU tendo detectado indícios de liquidação irregular de cerca de R$ 4 milhões, o Dnit realizou apenas estornos materialmente irrelevantes, contribuindo para a permanência do débito calculado.

693. Esses atos de gestão dos responsáveis pela administração do referido contrato resultaram em injustificado dano ao Erário.

694. Resta, nesse momento, recuperar os valores pagos indevidamente em sede de Tomada de Contas Especial.

695. Porém, há de serem quantificados, ainda, os serviços executados fora das especificações técnicas no 3º segmento do Contrato 15/2008, onde há fortes evidências acerca das mesmas irregularidades encontradas no 2º segmento.

696. Por fim, apesar das determinações contidas no Acórdão 282/2011-Plenário, o Dnit não trouxe a esse processo informações conclusivas e evidências que demonstrem se a execução das camadas de pavimento ocorreu nos termos definidos no referido contrato.

697. Assim, considerando os atos de gestão ilegítimos praticados na execução do Contrato 15/2008, e que as medições indevidas perduraram durante todo esse contrato, cumpre também responsabilizar pelo débito os gestores titulares da Superintendência Regional do Dnit em Mato Grosso durante o período do contrato, senhores Rui Barbosa Egual, Nilton de Britto e Luiz Antônio Ehret Garcia.

698. Concluindo, propõe-se a citação dos servidores Deise Silva Torres Souza, Rui Barbosa Egual, Nilton de Britto e Luiz Antônio Ehret Garcia, pelas medições liquidadas irregularmente e pela omissão em adotar as providências necessárias, além da empresa Delta Construções S/A, com fundamento nos artigos 10, § 1º e 12, inciso II, da Lei 8.443/1992, para que, no prazo de 15 (quinze) dias apresentem as suas alegações de defesa ou recolham aos cofres do Dnit a importância de R$ 5.980.595,74, correspondente à liquidação irregular da despesa do Contrato 15/2008, acrescidos dos devidos encargos legais, calculados a partir das respectivas datas dos pagamentos efetuados, na forma da legislação em vigor.

CONTRATO 653/2009

III.3.4) Serviço de Tratamento Superficial Duplo – TSD

699. Este achado se refere a desconformidades nos serviços de TSD executados pela empresa executora do Contrato 653/2009, Redram Construtora de Obras Ltda.

700. Por meio de furos de sondagens, verificou-se que o tratamento superficial executado, em alguns pontos, era do tipo simples (TSS), e não TSD conforme indicado no projeto da obra e conforme as medições e pagamentos efetuados até então.

701. Em razão disso, por meio do Acórdão 1962/2010, o TCU determinou ao Dnit que realizasse um levantamento nos locais em que os serviços de recuperação da rodovia já estavam concluídos, com o objetivo de verificar a extensão do acostamento onde foi realizado o serviço de tratamento superficial simples e não duplo, como estabelece o contrato.

702. O cumprimento dessa determinação foi acompanhado pela Secex/MT, por meio de monitoramento, TC 025.957/2010-4, apenso ao presente processo.

703. O Relatório de Fiscalização resultante do monitoramento considerou que a empresa Redram refez o serviço em certos trechos do acostamento, de modo a executar, no acostamento, o serviço de TSD conforme contratado, saneando, assim, as irregularidades verificadas inicialmente.

704. Desse modo, considera-se como saneada a irregularidade suscitada quanto aos serviços de pavimentação do acostamento do Contrato 653/2009.

III.3.5) Serviço de CBUQ – Reperfilamento

705. Este achado trata da desconformidade da espessura média contratada para o serviço de “CBUQ-Reperfilamento” em comparação com a espessura média verificada durante a auditoria.

706. Por meio de furos de sondagens, verificaram-se espessuras de reperfilamento da ordem de 0,8cm, 1,0cm e 0,7cm nos corpos de prova, apesar de a espessura média contratada ser de 1,5cm.

707. Sendo assim, o TCU, por meio do Acórdão 1962/2010, determinou ao Dnit que realizasse um levantamento nos locais em que os serviços de recuperação da rodovia já estavam concluídos, com o objetivo de caracterizar as espessuras das camadas do pavimento da pista de rolamento e identificar a extensão do trecho onde a camada de reperfilamento possui espessura aquém do contratado.

708. O cumprimento dessa determinação foi acompanhado pela Secex/MT, por meio de monitoramento, TC 025.957/2010-4, apenso ao presente processo.

709. O Relatório de Fiscalização resultante do monitoramento considerou que a determinação foi cumprida apenas parcialmente pelo Dnit, concluindo-se que o levantamento realizado não foi conclusivo a ponto de ser possível caracterizar de maneira inequívoca as camadas do pavimento, isto é, determinar a espessura da camada de reperfilamento e da camada de CBUQ.

710. Além disso, o mesmo Relatório de Auditoria considerou que não foi possível distinguir as camadas de reperfilamento das camadas de CBUQ aplicado na pista.

711. Desse modo, por meio do Acórdão 282/2011-Plenário, o TCU determinou ao Dnit que:

9.3.1. no prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, realize levantamento, no segmento correspondente ao contrato 653/2009, nos locais em que os serviços de recuperação da rodovia já estão concluídos, com o objetivo de: (i) caracterizar as espessuras das camadas do pavimento da pista de rolamento; (ii) identificar a extensão dos trechos onde a camada de reperfilamento possui espessura aquém do contratado ou é inexistente;

9.3.2. apresente a este Tribunal relatório circunstanciado a este Tribunal do levantamento determinado no item anterior, com fotografias dos corpos de prova e indicação das espessuras de cada camada;

Do cumprimento da Determinação contida nos subitens 9.3.1 e 9.3.2 do Acórdão 282/2011

712. Por meio do Ofício 739/2011, o Dnit encaminhou os resultados dos levantamentos efetuados nos dias 11 e 12 de abril de 2011 (Apenso – peças 84 a 86).

713. Destaca-se, anteriormente à análise dos resultados do levantamento, que o projeto básico do Contrato 653/2009 prevê a seguinte solução para a recuperação do pavimento:

Espalhamento de massa asfáltica fina (reperfilamento) de modo a nivelar a pista de rolamento, com uma espessura média de 1,5cm;

Execução da massa asfáltica de revestimento (CBUQ), com uma espessura de 3cm.

714. Com essa consideração inicial, o resultado do levantamento feito pelo Dnit indicou que, do km 816,10 ao km 819,10, foi identificada uma camada de reperfilamento com espessura média de 1,5cm, porém, segundo o Dnit, tal segmento não deveria ser considerado, haja vista que os serviços deveriam ser refeitos pelo fato de essa camada ter sido liberada ao trânsito de veículos indevidamente. Do km 819,10 ao km 875,20 não foi possível identificar segmentos contínuos que caracterizassem a camada de reperfilamento. Apesar disso, a espessura média de revestimento encontrada foi de 4,9cm, superior ao projeto (4,5cm), se considerada a soma das duas camadas (reperfilamento+CBUQ).

715. Com esses resultados, pode-se considerar como cumprida a determinação do TCU por meio do Acórdão 282/2011-Plenário.

716. Por fim, o consórcio supervisor afirmou que teria elaborado uma nota técnica onde teriam sido feitos os ajustes necessários para sanear as irregularidades apontadas pelo TCU no presente processo, de modo a formalizar a alteração do projeto.

Análise

717. A conclusão que se pode chegar com os resultados do levantamento feito pelo Dnit é que o projeto não foi seguido pela empresa executora das obras, de modo que a camada de reperfilamento não foi executada anteriormente à camada de revestimento. O que houve, foi a execução de uma única camada de revestimento, com uma espessura média de 4,9cm (e não 3,0cm), de modo a compensar a não execução da camada de reperfilamento.

718. No entanto, o consórcio responsável pela supervisão das obras afirma que esse fato não trouxe prejuízo técnico à obra, ao contrário, teria promovido uma melhoria em relação ao projeto original, com a justificativa de que a camada de reperfilamento, sendo muito delgada e submetida à ação do tráfego, estaria suscetível ao surgimento precoce de trincas no novo pavimento.

719. Entretanto, o argumento do referido consórcio, numa primeira análise, não se sustenta, pois se baseia nas consequências da ação do tráfego sobre a camada de reperfilamento. Entretanto, o tráfego de veículos não age sobre a camada de camada de reperfilamento, mas somente após a conclusão da camada de revestimento. Primeiramente, pois a camada de reperfilamento não cumpre uma função estrutural, e desse modo, a ação do tráfego sobre essa camada poderia refletir os defeitos do pavimento existente, como mesmo afirma o representante do consórcio supervisor. Segundo, que o tráfego de veículos apenas pode ser liberado sobre a via, após a devida sinalização horizontal e vertical, segundo o art. 88 do Código de Trânsito Brasileiro (Lei 9.503/1997), e, como a sinalização horizontal é executada somente após a camada final de revestimento, o tráfego de veículos somente poderia ser liberado após a execução da camada de revestimento.

720. Dessa forma, não se pode concluir no sentido de que a forma como foi executada a obra trouxe uma melhoria em relação ao serviço previsto em projeto. Essa conclusão somente poderia se sustentar com a realização de ensaios de deflexão do pavimento e uma análise do comportamento estrutural e funcional da pista após a execução dos serviços.

721. Segundo o consórcio supervisor das obras, este teria elaborado uma nota técnica com a alteração do projeto, de modo a se adequar aos serviços executados pela Redram. Entretanto, conforme exposto anteriormente, segundo o Ofício 264/2011 do Dnit (peça 45, p. 5 e 22), a empresa Redram protocolou pedido de recisão contratual em 12/11/2010, de modo que tal formalização de termo aditivo não se confirmou a tempo. Além disso, segundo consulta feita ao Sistema de Acompanhamento de Contratos do Dnit, percebeu-se também que não há qualquer termo aditivo para o contrato analisado.

722. Sendo assim, propõe-se determinação ao Dnit para que analise o comportamento estrutural do segmento da rodovia, de modo a detectar possíveis defeitos decorrentes da execução das obras referentes ao Contrato 653/2009 em discordância do projeto básico licitado, e, na ocorrência de problemas em função dessa desconformidade, acione a empresa executora, nos termos do art. 66 e art. 73, § 2º da Lei 8.666/1993 e do art. 618 do Código Civil, sem impedimento das penalidades devidas contratualmente em razão da inexecução contratual causada pela empresa executora, conforme informado pelo Dnit (peça 45, p.5 e 22).

IV) Dos achados de auditoria do TC 025.957/2010-4

IV.1) Execução de serviços com qualidade deficiente

723. Este achado se refere aos problemas encontrados na execução do pavimento dos Contratos 15/2008 e 653/2009 já tratados no presente processo. Além disso, outro indício de irregularidade foi encontrado durante o monitoramento do Acórdão 1962/2010:

IV.1.1) Inexecução parcial do serviço de fresagem do pavimento existente

724. Foram levantados indícios de irregularidades referentes a não execução do serviço de fresagem do pavimento existente no Contrato 15/2008, pelo fato de não ter sido constatada a existência, nas margens da rodovia, de todo o volume de material objeto de medição (10.013,08m³).

725. Em razão desse indício de irregularidade, por meio do Acórdão 282/2011, o TCU determinou a realização de audiência da Srª Deise Silva Torres, fiscal do referido contrato.

Das razões de justificativas

726. Em resumo, a gestora afirma que, de acordo com o projeto executivo da obra, parte do material fresado seria utilizada no preenchimento da lateral do bordo do pavimento de concreto, e outra parte seria depositada em bota-fora localizado entre as estacas 220 e 270 do 2º segmento da rodovia.

727. Ainda, defende que o preenchimento da lateral do bordo do pavimento foi executado apenas parcialmente, e as quantidades executadas estão refletidas nas medições do serviço “Recomposição lateral de camada granular do pavimento com 70% de material fresado”.

728. Seguindo, a Srª Deise afirma que parte da quantidade dos serviços de recomposição lateral foi substituída por outros de implantação de áreas de escapes ao longo do 2º segmento, alegando que estes seriam “muito mais imprescindíveis” para a obra.

729. Explica que, durante a execução da obra, o 2º segmento das obras de duplicação estaria com tráfego nos dois sentidos, e, assim, a pista da esquerda, a qual não conta com acostamento, requereria a implantação de acessos em pontos estratégicos desse segmento.

730. Por fim, anexa a sua manifestação um levantamento feito pela empresa Delta Construções S/A, o qual indica a localização e respectivos volumes do material fresado no Contrato 15/2008.

Análise

731. Na análise do projeto, percebe-se que o material fresado, é produto da remoção do revestimento existente e inservível estruturalmente, e a quantidade prevista em projeto é de 16.281,65m³.

732. O serviço de “Recomposição lateral de camada granular do pavimento com 70% de material fresado”, por sua vez, foi incluído no projeto executivo com a finalidade de formar o apoio sobre a qual seriam executadas as sarjetas triangulares de concreto. A quantidade prevista em contrato para esse serviço é de 4.081,70m³.

733. Até a 15ª medição da obra, objeto de questionamento no presente processo, 10.013,08 m³ de fresagem do pavimento existente haviam sido medidos, e, até então, não havia medição do serviço de “Recomposição lateral de camada granular do pavimento com 70% de material fresado”.

734. Os argumentos trazidos pela Srª Deise, aliado ao levantamento feito pela empresa Delta, trazem elementos que comprovariam a existência e respectiva localização de todo o material medido até então, sem impedimento de futuras fiscalizações poderem aferir o levantamento efetuado pela empresa Delta, pois, as evidências acostadas aos autos e as argumentações trazidas nas razões de justificativa não permitem concluir pela manutenção dos indícios de irregularidades quanto a esses serviços em questão, no âmbito do Contrato 15/2008.

735. Desse modo, propõe-se acatar as razões de justificativa da Srª Deise Silva Torres Souza quanto à inexecução parcial do serviço de fresagem do pavimento existente.

IV.2) Liquidação irregular da despesa

736. Este achado remete ao superfaturamento encontrado nos serviços executados de restauração do pavimento existente, sendo que a análise desse achado já foi realizada no item III.3 desta instrução.

IV.3) Descumprimento de determinação exarada pelo TCU

737. Este achado remete ao descumprimento parcial do item 9.4.2 do Acórdão 1962/2010-P, o qual ensejou em outra proposta de determinação (item 9.3.1 e 9.3.2 do Acórdão 282/2011-P) a qual já foi avaliada a partir do item 705 da presente instrução.

V) Conclusões Finais

CONTRATO 377/2009

738. Quanto ao superfaturamento apurado nos subitens anteriores para o Contrato 377/2009, concluiu-se pela subsistência parcial das irregularidades indicadas no Relatório de Fiscalização. Dos valores envolvidos, houve o estorno de R$ 3.721.605,00 (ref. mai/2008), e uma retenção de R$ 1.588.611,26. Entretanto, há ainda um débito atualizado a ser restituído aos cofres da União, no valor total de R$ 9.374.601,99 (atualizado em 21/6/2012), o qual deverá ser recuperado em sede de Tomada de Contas Especial.

739. Concluiu-se também pela proposta de determinação para que o Dnit averigue a responsabilidade do consórcio supervisor do Contrato 377/2009 (Consórcio Contécnica/Engefoto/Unidec), haja vista as irregularidades encontradas nos Contratos 377/2009 e 653/2009, causadas, inclusive, pela deficiência da fiscalização realizada pelo citado consórcio.

740. Por fim, foi proposta determinação para que o Dnit revise a Instrução de Serviço/DG/Dnit nº 05, de 15/05/2008, de modo a estabelecer que o critério de pagamento das contratações, no âmbito do programa Crema 1ª Etapa, se restrinja aos serviços efetivamente executados pelas contratadas, devendo ser feitas as adequações de projeto necessárias, nos termos do art. 65, inciso I, da Lei 8.666/1993.

CONTRATO 653/2009

741. Quanto ao superfaturamento apurado no Contrato 653/2009, concluiu pela subsistência parcial das irregularidades apontadas no Relatório de Fiscalização. Dos valores envolvidos, persistiu um superfaturamento de R$ 1.662.895,28 (ref. maio/2008), sendo que, desse valor, R$ 944.774,07 foram retidos pelo Dnit durante o contrato.

742. Considerando que o referido contrato teve a execução dos serviços paralisada pela empresa, caracterizando assim inexecução contratual, além disso, que os valores calculados se limitaram aos achados de auditoria e às evidências constantes nos autos, e que há possíveis valores ainda a serem pagos e/ou estornados da empresa, propõe-se determinação para que o Dnit instaure, se já não o fez, Tomada de Contas Especial com o objetivo de recuperar ao Erário os valores pagos indevidamente à empresa Redram Construtora de Obras Ltda., considerando, para isso, os valores calculados no presente ao processo.

CONTRATO DE SUPERVISÃO

743. Em face das diversas irregularidades encontradas nos contratos 377/2009 e 653/2009, propõe-se ainda determinação ao Dnit para que apure a possível ocorrência de descumprimento contratual que enseje na aplicação de penalidades ao Consórcio Contécnica/Engefoto/Unidec, no âmbito do Contrato 240/2007, por afronta ao art. 66 da Lei 8.666/1993;

CONTRATO 15/2008

744. Quanto ao Contrato 15/2008, concluiu-se pela subsistência parcial das irregularidades apontadas no Relatório de Fiscalização do processo principal e no Relatório de Monitoramento realizado no âmbito do TC 025.957/2010-4.

745. Em virtude das irregularidades constatadas, foi observada a repactuação contratual e a revisão de projeto referente aos achados de superfaturamento do serviço de implantação e ancoragem de defensas metálicas, transporte de areia para o PMQ, e no sobrepreço contratual do serviço de PMQ propriamente dito.

746. Todavia, restou pendente o saneamento das irregularidades apuradas nos serviços de pavimentação em concreto portland e PMQ. Confirmou-se a ocorrência de liquidação irregular da despesa em razão dos serviços executados de forma deficiente para o 2º Segmento do referido contrato.

747. Por meio do Acórdão 282/2011-Plenário, o TCU determinou ao Dnit a análise dessas mesmas irregularidades para o 3º Segmento do mesmo contrato. Entretanto, os elementos trazidos pelo Dnit foram inconclusivos sobre a conformidade da execução das camadas de pavimento em relação aos termos definidos no Contrato 15/2008, restando prejudicada a análise de possíveis irregularidades no 3º Segmento.

748. Assim, o débito apurado no presente processo (R$ 5.980.595,74, atualizado em 21/6/2012) representa apenas uma parcela do possível dano ao Erário decorrente das falhas executivas das camadas de restauração do pavimento da BR-163/364/070, na Serra de São Vicente.

749. Além disso, concluiu-se que as medidas tomadas pelo Dnit para saneamento dos problemas se mostraram materialmente irrelevantes em comparação à amplitude dos valores apurados no TC 025.957/2010-4, cabendo a responsabilização, inclusive, dos dirigentes do Dnit no estado do Mato Grosso e da fiscal do referido contrato pelos atos praticados os quais resultaram em dano ao Erário.

VI) Proposta de Encaminhamento

750. Ante todo o exposto, encaminham-se os autos à consideração superior, propondo-se:

i. acatar as razões de justificativas dos seguintes gestores, com base no art. 250, § 1º do Regimento Interno do TCU:

a. Srª Deise Silva Torres Souza, quanto à irregularidade de superfaturamento nos serviços de aquisição de CAP 50/70, aquisição de CAP 50/70 com polímero, transporte de CAP 50/70, transporte de CM-30, pertencentes ao Contrato 377/2009, bem como de superfaturamento no serviço de fresagem contínua pertencente ao Contrato 15/2008;

b. Sr. Rui Barbosa Egual, quanto ao serviço de sinalização provisória de faixa pertencente ao Contrato 653/2009;

c. Sres Laércio Coelho Pina, Luiz Antônio Ehret Garcia, e Orlando Fanaia Machado, quanto à irregularidade de superfaturamento dos serviços de transporte de CAP 50/70, e transporte de CM-30, pertencentes aos Contratos 377/2009 e 653/2009;

d. Sr. André Luiz Costa Ferreira, quanto à irregularidade de superfaturamento nos serviços de aquisição de CAP 50/70, transporte de CAP 50/70, transporte de CM-30, e sinalização provisória de faixa, pertencentes ao Contrato 653/2009;

ii. Afastar a responsabilidade do Sr. Rui Barbosa Egual quanto à irregularidade de superfaturamento nos serviços de aquisição de CAP 50/70, aquisição de CAP 50/70 com polímero, aquisição de emulsão asfáltica RR-1C, transportes de materiais betuminosos, CBUQ com polímero, e CBUQ-reperfilamento, pertencentes ao Contrato 377/2009, bem como de superfaturamento nos serviços de aquisição de CAP 50/70, aquisição de emulsão asfáltica RR-1C, transporte de materiais betuminosos, e CBUQ, pertencentes ao Contrato 653/2009, além de superfaturamento nos serviços de implantação e ancoragem de defensas metálicas, e transporte de areia para PMQ, pertencentes ao Contrato 15/2008;

iii. considerar esclarecida as irregularidades, para o caso em concreto, de superfaturamento no serviço de transporte de materiais betuminosos, no que se refere aos insumos CAP 50/70 e CM-30, pertencentes aos Contratos 377/2009 e 653/2009, bem como de inexecução parcial do serviço de fresagem do pavimento existente, pertencente ao Contrato 15/2008;

iv. rejeitar as razões de justificativas da Srª Deise Silva Torres Souza quanto à irregularidade de superfaturamento dos serviços integrantes da recuperação do acostamento, e dos serviços de aquisição de emulsão asfáltica RR-1C, transporte de CAP 50/70 com polímero, transporte de emulsão asfáltica RR-1C, transporte de emulsão asfáltica RR-2C, CBUQ com polímero, e CBUQ-reperfilamento, pertencentes ao Contrato 377/2009; bem como das irregularidades de superfaturamento dos serviços de implantação e ancoragem de defensas metálicas, e transporte de areia para PMQ, e de liquidação irregular de despesa decorrente da execução dos serviços pavimentação em concreto portland e pré-misturado a quente com qualidade deficiente, pertencentes ao Contrato 15/2008;

v. aplicar multa à Srª Deise Silva Torres Souza, fiscal dos contratos 377/2009 e 15/2008, com base no art. 58, inciso II , da Lei 8.443/1992, por afronta aos art. 62 e 63 da Lei 4.320/1964, e art. 67, § 1º, da Lei 8.666/1993 em virtude da liquidação irregular das despesas pagas nos serviços integrantes da recuperação do acostamento, e dos serviços de aquisição de emulsão asfáltica RR-1C do Contrato 377/2009 e em virtude do superfaturamento dos serviços de implantação e ancoragem de defensas metálicas, e transporte de areia para PMQ;

vi. rejeitar as razões de justificativas do Sr. Rui Barbosa Egual quanto às irregularidades de superfaturamento nos serviços integrantes da recuperação do acostamento do Contrato 377/2009, bem como de início das obras do Contrato 15/2008 sem que houvesse supervisora contratada;

vii. aplicar multa ao Sr. Rui Barbosa Egual, então Superintendente Regional do Dnit em Mato Grosso, com base no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, por afronta aos art. 62 e 63 da Lei 4.320/1964, e art. 67 da Lei 8.666/1993;

viii. rejeitar as razões de justificativas dos Sres Laércio Coelho Pina e Orlando Fanaia Machado quanto às irregularidades de superfaturamento dos serviços de transporte de CAP 50/70 com polímero, transporte de emulsão asfáltica RR-1C, transporte de emulsão asfáltica RR-2C, pertencentes ao Contrato 377/2009, bem como de superfaturamento dos serviços de transporte de emulsão RR-1C e RR-2C, pertencentes ao Contrato 653/2009, além de superfaturamento decorrente de preço excessivo do serviço de pré-misturado a quente, pertencente ao Contrato 15/2008;

ix. aplicar multa aos Sres Laércio Coelho Pina e Orlando Fanaia Machado, com base no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, por afronta aos artigos , inciso IX e X, da Lei 8.666/1993, em razão do superfaturamento decorrente de preço excessivo do serviço de pré-misturado a quente, pertencente ao Contrato 15/2008;

x. rejeitar as razões de justificativas do Sr. Luiz Antônio Ehret Garcia quanto às irregularidades de superfaturamento dos serviços de transporte de CAP 50/70 com polímero, transporte de emulsão asfáltica RR-1C, transporte de emulsão asfáltica RR-2C, pertencentes ao Contrato 377/2009, bem como de superfaturamento dos serviços de transporte de emulsão RR-1C e RR-2C, pertencentes ao Contrato 653/2009;

xi. rejeitar as razões de justificativas do Sr. André Luiz Costa Ferreira quanto às irregularidades de superfaturamento dos serviços de aquisição de emulsão asfáltica RR-1C, transporte de emulsão asfáltica RR-1C e RR-2C, e CBUQ, pertencentes ao Contrato 653/2009;

xii. determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, com base no art. 45 da Lei 8.443/1992, que:

a. avalie a ocorrência de possível descumprimento contratual que enseje na aplicação de penalidades ao Consórcio Contécnica/Engefoto/Unidec, no âmbito do Contrato 240/2007, em razão das diversas irregularidades confirmadas nos Contratos 377/2009 e 653/2009, por afronta ao art. 66 da Lei 8.666/1993;

b. revise a Instrução de Serviço/DG/Dnit nº 05, de 15/05/2008, de modo a estabelecer que o critério de pagamento das contratações, no âmbito do programa Crema 1ª Etapa se restrinja aos serviços efetivamente executados pelas contratadas, possibilitando as adequações de projeto necessárias, nos termos do art. 65, inciso I, da Lei 8.666/1993, estendendo tal determinação, inclusive, para o programa Crema 2ª Etapa;

c. adote as medidas administrativas necessárias de consolidação do estorno do montante de R$ 1.588.611,26 (ref. mai/2008), referente à inadequação dos preços unitários dos serviços de CBUQ com polímero, e CBUQ-reperfilamento no âmbito do Contrato 377/2009;

d. instaure, se já não o fez, Tomada de Contas Especial no âmbito do Contrato 653/2009, com o objetivo de quantificar o dano e identificar os responsáveis pelas irregularidades observadas no presente processo, levando em conta o superfaturamento, a preços iniciais, apurado em relação aos serviços de aquisição de CAP 50/70 (R$ 356.513,75), aquisição de RR-1C (R$ 8.785,46), transporte de emulsão RR-2C (R$ 239.466,55), e CBUQ (R$ 1.058.129,52), valores referentes à maio de 2008, sem prejuízo da aplicação de penalidades decorrentes da possível inexecução contratual por parte da empresa Redram Construtora de Obras Ltda.;

e. adote as medidas administrativas necessárias de consolidação do estorno do montante de R$ 944.774,07, referente superfaturamento/sobrepreço do serviço de CBUQ, no âmbito do Contrato 653/2009;

f. avalie o comportamento estrutural do segmento da rodovia BR-364/MT correspondente ao Contrato 653/2009, de modo a detectar possíveis defeitos decorrentes de falhas na execução dos serviços, e caso identifique problemas em função dessa desconformidade, acione a empresa executora, nos termos do art. 66 e art. 73, § 2º da Lei 8.666/1993 e art. 618 do Código Civil;

g. adote as medidas administrativas necessárias para recuperar aos cofres do Dnit a quantia de R$ 169.361,10 (ref. jan/2008), referente ao superfaturamento apurado no serviço de pré-misturado a quente do Contrato 15/2008, decorrente do sobrepreço neste serviço em relação ao valor de referência do Sicro, de R$ 53,49/t, utilizando-se, se preciso for, da garantia estipulada no art. 56 da Lei 8.666/1993;

h. encaminhe ao TCU, no prazo de 60 dias, as providências administrativas tomadas em relação às determinações contidas nos subitens anteriores;

xiii. determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, com base no art. 45 da Lei 8.443/1992, que:

a. realize, extrações de corpos de prova no 3º segmento do Contrato 15/2008, de forma a obter uma amostragem probabilística que permita a realização de inferência estatística sobre a conformidade das espessuras executadas nas camadas de PMQ e concreto para esse segmento;

b. encaminhe os resultados dessas extrações no prazo de 90 dias;

c. comunique a este Tribunal o início do levantamento determinado no subitem anterior, com antecedência mínima de 20 dias, de modo a possibilitar o acompanhamento dos trabalhos pelo TCU;

d. abstenha-se de efetuar o recebimento definitivo da obra, previsto no art. 73 da Lei 8.666/1993, enquanto não forem concluídas as devidas avaliações acerca dos serviços de restauração executados no 3º segmento do Contrato 15/2008 por parte deste Tribunal;

xiv. dar ciência ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes que a liberação das rodovias ao tráfego de veículos, após a conclusão das obras de construção, restauração ou conservação, sem a implantação da devida sinalização horizontal e vertical, mesmo que provisória, afronta o disposto no art. 88 da Lei 9.503/97 ( Código de Trânsito Brasileiro);

xv. determinar à 2ª Secretaria de Fiscalização de Obras que:

a. instaure, com fundamento no art. 47 da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, Tomada de Contas Especial com o objetivo de quantificar o dano e identificar os responsáveis acerca dos débitos apurados no presente processo, em relação ao Contrato 15/2008, pactuado entre o Dnit e a empresa Delta Construções S/A, e ao Contrato 377/2009, pactuado entre o Dnit e a empresa Cavalca Construções e Mineração Ltda.;

b. promova, no âmbito do processo de Tomada de Contas Especial a ser instaurado em função do débito apurado no Contrato 377/2009, a citação dos responsáveis abaixo identificados, com base no art. 12, incisos I e II, e art. 16, § 2º, alínea b , da Lei 8.443/1992 e art. 202, inciso II, do Regimento Interno do TCU, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresentem alegações de defesa ou recolham solidariamente aos cofres do Dnit a quantia de R$ 9.374.601,99, valor já atualizado e acrescidos de juros de mora desde as datas dos pagamentos realizados até a data de 21/6/2012:

1) Deise Silva Torres Souza – CPF: 631.395.701-63. Fiscal do Contrato 377/2009.

Ato impugnado : atestou a medição dos serviços de transporte de CAP 50/70 com polímero, e transporte de emulsão asfáltica RR-2C, por meio de distâncias de transporte superestimadas. Tal fato resultou no débito de R$ 4.028.976,52 (quatro milhões, vinte e oito mil, novecentos e setenta e seis reais e cinquenta e dois centavos), valor já atualizado e acrescido de juros de mora até a data de 21/6/2012. O débito é proveniente do superfaturamento decorrente dos valores pagos à contratada.

Dispositivos violados: art. 62 e art. 63 da Lei 4.320/1964, e art. 67, § 1º, da Lei 8.666/1993.

2) Laércio Coelho Pina , CPF: 545.363.911-34, Luiz Antônio Ehret Garcia , CPF: 820.696.201-82 e Orlando Fanaia Machado , CPF: 789.624.046-72. Gestores responsáveis pela aprovação do projeto básico do Contrato 377/2009.

Ato impugnado : aprovaram o projeto básico contendo preços unitários superestimados para os serviços de transporte de CAP 50/70 com polímero e transporte de emulsão asfáltica RR-2C, possibilitando a ocorrência de superfaturamento. Tal fato resultou no débito de R$ 4.028.976,52 (quatro milhões, vinte e oito mil, novecentos e setenta e seis reais e cinquenta e dois centavos), valor já atualizado e acrescido de juros de mora até a data de 21/6/2012. O débito é proveniente do superfaturamento decorrente dos valores pagos à empresa executora.

Dispositivos violados: art. 6, inciso IX, da Lei 8.666/1993.

3) Consórcio STE/Dynatest , na pessoa de seus representantes legais, formado pelas empresas STE Serviços Técnicos de Engenharia S.A (líder), CNPJ: 88.849.773/0001-98, e Dynatest Engenharia Ltda. (membro), CNPJ: 32.116.154/0001-30. Responsável pela elaboração do projeto básico do Contrato 377/2009.

Ato impugnado: elaborou o projeto básico das obras do programa Crema 1ª Etapa, na Rodovia BR-364/MT, km 201,00 a km 343,00, contendo preços unitários superestimados para os serviços de transporte de CAP 50/70 com polímero e transporte de emulsão asfáltica RR-2C. Tal fato resultou no débito de R$ 4.028.976,52 (quatro milhões, vinte e oito mil, novecentos e setenta e seis reais e cinquenta e dois centavos), valor já atualizado e acrescido de juros de mora até a data de 21/6/2012. O débito é proveniente do superfaturamento decorrente dos valores pagos à empresa executora.

Dispositivos violados: art. 6, inciso IX, da Lei 8.666/1993.

4) Consórcio Contécnica/Engefoto/Unidec , na pessoa de seus representantes legais, formado pelas empresas Contécnica Consultoria Técnica Ltda. (líder), CNPJ: 24.699.100/0001-16, Engefoto Engenharia e Aerolevantamentos S/A (membro), CNPJ: 76.436.849/0001-74, e Unidec Engenharia Consultiva Ltda. (membro), CNPJ: 81.480.956/0001-30. Empresa supervisora das obras relativas ao Contrato 377/2009.

Ato impugnado : atestou as medições, na qualidade de empresa supervisora das obras, dos serviços de transporte de CAP 50/70 com polímero, e transporte de emulsão asfáltica RR-2C, por meio de distâncias de transporte superestimadas. Tal fato resultou no débito de R$ 4.028.976,52 (quatro milhões, vinte e oito mil, novecentos e setenta e seis reais e cinquenta e dois centavos), valor já atualizado e acrescido de juros de mora até a data de 21/6/2012. O débito é proveniente do superfaturamento decorrente dos valores pagos à empresa executora.

Dispositivos violados: art. 62, art. 63 da Lei 4.320/1964, e art. 67 da Lei 8.666/1993.

5) Luiz Antônio Pagot , CPF: 435.102.567-00, Hideraldo Luiz Caron , CPF: 323.497.930-87, Alex Peres Mendes Ferreira , CPF: 406.658.527-20. Responsáveis pela elaboração e execução do Programa Crema 1ª Etapa no Dnit.

Ato impugnado : aprovaram diretrizes do programa Crema 1ª Etapa que possibilitaram, no âmbito dos Contratos 377/2009, pagamentos por serviços não executados. Tal fato resultou no débito, neste processo, de R$ 5.345.625,47 (cinco milhões trezentos e quarenta e cinco mil, seiscentos e vinte e cinco reais e quarenta e sete centavos), valor já atualizado e acrescido de juros de mora até a data de 21/6/2012.

Dispositivos violados: art. 62, art. 63 da Lei 4.320/1964; art. , inciso IX, art. 12, inciso III, art. 65, inciso I, e art. 67 da Lei 8.666/1993.

6) Cavalca Construções e Mineração Ltda. , CNPJ nº 79.201.539/0001-69, na pessoa de seus representantes legais. Empresa executora do Contrato 377/2009.

Atos impugnados: recebimento de pagamentos superfaturados, decorrentes de quantitativo inadequado, especificamente quanto às distâncias de transporte praticadas no serviço de transporte de CAP 50/70 com polímero, e transporte de emulsão asfáltica RR-2C. Somado ao pagamento superfaturado decorrente de quantitativo inadequado, especificamente quanto às quantidades pagas pelos serviços de aquisição de CAP 50/70 e CAP 50/70 com polímero. Tais fatos resultaram, respectivamente, no débito de R$ 4.028.976,52 (quatro milhões, vinte e oito mil, novecentos e setenta e seis reais e cinquenta e dois centavos) e de R$ 5.345.625,47 (cinco milhões trezentos e quarenta e cinco mil, seiscentos e vinte e cinco reais e quarenta e sete centavos), valores já atualizados e acrescidos de juros de mora até a data de 21/6/2012.

Dispositivos violados: art. 62, art. 63 da Lei 4.320/1964.

c. promova, no âmbito do processo de Tomada de Contas Especial a ser instaurado em função do débito apurado no Contrato 15/2008, a citação dos responsáveis abaixo identificados, com base no art. 12, inciso II, e art. 16, § 2º, alínea b , da Lei 8.443/1992 e art. 202, inciso II, do Regimento Interno do TCU, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresentem alegações de defesa ou recolham solidariamente aos cofres do Dnit a quantia de R$ 5.980.595,74, valor já atualizado e acrescido de juros de mora até a data de 21/6/2012:

1) Deise Silva Torres Souza , CPF: 631.395.701-63. Fiscal do Contrato 15/2008.

Ato impugnado : atestou a medição de quantitativos superestimados dos serviços de pré-misturado a quente, bem como atestou a medição de serviços de pavimentação em concreto portland, mesmo contrariando os critérios de aceitação de serviços do Dnit, ou seja, com espessura da camada inferior a 24cm. Tal fato resultou no débito de R$ 5.980.595,74 (cinco milhões, novecentos e oitenta mil, quinhentos e noventa e cinco reais e setenta e quatro centavos), valor já atualizado e acrescido de juros de mora até a data de 21/6/2012. O débito é proveniente dos pagamentos feitos indevidamente nos serviços citados, bem como daqueles correlacionados, ao longo do 2º Segmento do referido contrato.

Dispositivos violados: art. 62 e art. 63 da Lei 4.320/1964, e art. 67, § 1º, da Lei 8.666/1993.

2) Rui Barbosa Egual , CPF: 361.213.701-63. Superintendente Regional do Dnit em Mato Grosso, no período de 17/11/2006 e 9/6/2010.

Ato impugnado: permitiu a execução de serviços com qualidade deficiente, atestou medições indevidas, especificamente quanto aos serviços de pré-misturado a quente e pavimentação em concreto portland, e não tomou medidas administrativas necessárias e suficientes para prevenir o dano ao Erário apurado. Tal fato resultou no débito de R$ 5.980.595,74 (cinco milhões, novecentos e oitenta mil, quinhentos e noventa e cinco reais e setenta e quatro centavos), valor já atualizado e acrescido de juros de mora até a data de 21/6/2012. O débito é proveniente dos pagamentos feitos indevidamente nos serviços citados bem como daqueles correlacionados, ao longo do 2º Segmento do referido contrato.

Dispositivos violados: art. 62 e art. 63 da Lei 4.320/1964, e art. 67, § 1º, da Lei 8.666/1993.

3) Nilton de Britto , CPF: 140.470.121-49. Superintendente Regional do Dnit em Mato Grosso, no período de 9/6/2010 a 18/8/2011.

Ato impugnado: permitiu a execução de serviços com qualidade deficiente, atestou medições indevidas, especificamente quanto aos serviços de pré-misturado a quente e pavimentação em concreto portland, além disso, não tomou medidas administrativas necessárias e suficientes para prevenir o dano ao Erário apurado, mesmo diante das diversas evidências acerca da amplitude e materialidade das irregularidades constatadas nos serviços citados. Tal fato resultou no débito de R$ 5.980.595,74 (cinco milhões, novecentos e oitenta mil, quinhentos e noventa e cinco reais e setenta e quatro centavos), valor já atualizado e acrescido de juros de mora até a data de 21/6/2012. O débito é proveniente dos pagamentos feitos indevidamente nos serviços citados bem como daqueles correlacionados, ao longo do 2º Segmento do referido contrato.

Dispositivos violados: art. 62 e art. 63 da Lei 4.320/1964, e art. 67, § 1º, da Lei 8.666/1993.

4) Luiz Antônio Ehret Garcia , CPF 820.696.201-82. Superintendente Regional do Dnit em Mato Grosso, desde 3/10/2012.

Ato impugnado: atestou medições indevidas, especificamente quanto aos serviços de pré-misturado a quente e pavimentação em concreto portland, além disso, não tomou medidas administrativas necessárias e suficientes para prevenir o dano ao Erário apurado, mesmo diante das diversas evidências acerca da amplitude e materialidade das irregularidades constatadas nos serviços citados. Tal fato resultou no débito de R$ 5.980.595,74 (cinco milhões, novecentos e oitenta mil, quinhentos e noventa e cinco reais e setenta e quatro centavos), valor já atualizado e acrescido de juros de mora até a data de 21/6/2012. O débito é proveniente dos pagamentos feitos indevidamente nos serviços citados bem como daqueles correlacionados, ao longo do 2º Segmento do referido contrato.

Dispositivos violados: art. 62 e art. 63 da Lei 4.320/1964, e art. 67, § 1º, da Lei 8.666/1993.

d. anteriormente à expedição das citações supracitadas no item c , promova inspeção no processo de Tomadas de Contas Especial que vier a ser constituído para o Contrato 15/2008, com o objetivo de averiguar as condições de execução das camadas de restauração do 3º Segmento do Contrato 15/2008, e assim, verificar a ocorrência de possíveis débitos não contabilizados no presente processo;

xvi. encerrar o presente processo e arquivar os autos, com fundamento no art. 169, inciso II do Regimento Interno do TCU.”

2. Terminada a fase de instrução, com os autos já presentes em meu gabinete, a Srª Deise Silva Torres Souza e o Sr. Alex Peres Mendes Ferreira apresentaram documentos intitulados de ‘memoriais’ e de ‘elementos adicionais de defesa’, respectivamente (peças 65 e 66).

É o Relatório.

VOTO

O presente processo trata de Relatório de Auditoria realizada no âmbito do Fiscobras/2010, em obras de manutenção de trechos rodoviários da BR-364 no Estado do Mato Grosso. Foram objeto de exame os seguintes contratos:

a) 15/2008: segmentos 2 e 3, com extensão total de 27,5km, celebrado com a empresa Delta Construções S/A. Foi assinado por um valor original de R$ 39.642.829,77, em 25/11/2008, tendo recebido termo aditivo, em 11/9/2009, no valor de R$ 5.827.850,84, em razão da inclusão de novos serviços;

b) 377/2009, para restauração de 142km de rodovia, celebrado em 20/8/2009 com a empresa Cavalca Construções e Mineração Ltda., no valor de R$ 58.476.426,98;

c) 653/2009, para restauração de trecho de 80km, firmado em 5/10/2009 com a empresa Redram Construtora de Obras Ltda., no valor de R$ 22.804.088,82.

2. Durante a fiscalização, foram encontrados indícios de superfaturamento e da execução de serviços com qualidade deficiente. Em razão disso, por meio do Acórdão 1.962/2010-Plenário, o Tribunal determinou a realização das seguintes medidas:

a) retenção cautelar de valores referentes aos Contratos 377/2009 e 653/2009;

b) oitiva do Dnit e das empresas contratadas em função dos indícios de superfaturamento nos três contratos;

c) audiência dos fiscais dos contratos, dos responsáveis pela aprovação dos orçamentos-base dos contratos e do então Superintendente Regional do Dnit em Mato Grosso, em razão das irregularidades detectadas;

d) determinação para que o Dnit realizasse levantamento no segundo segmento do Contrato 15/2008 e em todo o trecho concluído do Contrato 653/2009, a fim de verificar diversos itens relacionados à qualidade dos serviços que haviam sido entregues.

3. No tocante à cautelar, ante a caracterização de perigo na demora reverso, esta foi tornada sem efeito em 23/12/2010, mediante despacho deste Relator, posteriormente referendado pelo Tribunal em 19/1/2011 (peça 5, fls. 4/6).

4. Quanto às determinações mencionadas no item 2-d acima, seu cumprimento foi avaliado por meio de monitoramento levado a efeito pela Secex/MT. A partir dos levantamentos feitos pelo Dnit em cumprimento à deliberação do Tribunal, foram constatados outros indícios de superfaturamento no Contrato 15/2008 e reforçada a convicção de que as obras em questão não teriam sido executadas com a qualidade prevista. Assim, por meio do Acórdão 282/2011-Plenário, o Tribunal adotou as seguintes providências:

a) audiência da fiscal do Contrato 15/2008 e do Superintendente Regional do Dnit em Mato Grosso, quanto aos indícios de superfaturamento no referido contrato;

b) oitiva do Dnit para que a entidade se manifestasse a respeito dos indícios de superfaturamento no contrato 15/2008;

c) determinação ao Dnit para que realizasse outros levantamentos em trechos referentes aos Contratos 15/2008 a 653/2009, para verificar outros aspectos referentes à qualidade dos serviços executados;

d) determinação ao Dnit que apresentasse soluções técnicas para a correção dos problemas detectados, particularmente aqueles referentes ao segundo segmento do Contrato 15/2008.

5. Nesta etapa processual, estão sendo examinadas as audiências e oitivas promovidas por meio dos Acórdãos 1.962/2010-Plenário e 282/2011-Plenário, em conjunto com as informações trazidas nos levantamentos realizados pelo Dnit em cumprimento às determinações exaradas pelo Tribunal.

6. Passo a tratar, a partir de agora, cada um dos fatos que geraram o superfaturamento detectado inicialmente, cotejando a irregularidade apontada, as justificativas apresentadas nas oitivas e audiências realizadas e a análise feita pela unidade técnica em relação a cada uma delas. Primeiramente, tratarei das irregularidades em si, para depois abordar a questão da eventual responsabilização e das medidas pertinentes a serem adotadas neste momento.

Contrato 15/2008 – implantação e ancoragem de defensas metálicas. Foram instaladas defensas simples e não duplas, ao passo que foram pagos valores correspondentes a defensas duplas, conforme previsto no orçamento.

7. Os responsáveis e a empresa contratante admitiram a ocorrência da irregularidade, que já foi corrigida, conforme consulta feita pela unidade técnica ao Sistema de Acompanhamento de Contratos do Dnit, eliminando o superfaturamento.

Contrato 15/2008 – serviço de transporte de areia para pré-misturado a quente (PMQ) com polímero. Não estava sendo utilizada areia como agregado para o PMQ com polímero, mas pó de peDrª Este último insumo possui distância média de transporte de 16km, ao contrário da areia, cuja distância média é de 60,3km. Estavam sendo pagos valores embutindo indevidamente o custo de transporte da areia e não o de pó de peDrª

8. Os responsáveis reconheceram a irregularidade, já tendo sido feito o ajuste pertinente, conforme assinalado pela SecobRodov, descaracterizando o superfaturamento.

Contrato 15/2008 – serviço de PMQ. Constatou-se que o valor referente a este item estava acima do de mercado.

9. Os responsáveis e a própria empresa projetista reconheceram algumas inconsistências na composição do custo unitário de referência, admitindo que o custo do item deveria ter sido inferior ao que foi adotado no contrato. Fez-se uma repactuação de preços reduzindo o preço unitário contratado de 64,91R$/t para 56,32 R$/t. A unidade técnica fez os cálculos pertinentes, de forma consistente, chegando a um preço de referência de R$ 53,49 (itens 462/478 da instrução). Subsiste, portanto, um débito no valor de R$ 169.361,10 (maio/2008).

Contrato 15/2008 – execução com qualidade deficiente de serviços de PMQ e de placas de concreto de cimento Portland. A partir da extração de corpos de prova em trecho concluído, constatou-se que foram pagos e medidos serviços de PMQ e de placas de concreto com qualidade deficiente, uma vez que as espessuras médias executadas (e que serviram de base para as medições e pagamentos) estavam inferiores às previstas em contrato;

10. Constatados esses problemas na auditoria, a partir da extração de um corpo de prova, o Tribunal determinou ao Dnit, por meio do item 9.4.1 do Acórdão 1.962/2010-Plenário, que realizasse levantamento em toda a extensão do segmento do contrato 15/2008, “a fim de comprovar se as características e as respectivas espessuras das camadas que compõe o pavimento concluído correspondem ao que foi contratado”. O cumprimento dessa determinação foi monitorado pela Secex/MT no âmbito do TC 025.957/2010-4.

11. No monitoramento, foram extraídos 89 corpos de prova na pista de rolamento, de forma sistemática (a cada 230m a partir de um local inicial obtido aleatoriamente) e uma amostra não sistemática de 7 corpos de prova no acostamento. Em relação à pista de rolamento, constatou-se que 94% dos corpos extraídos tinham camada de PMQ inferior a 10cm, conforme previsto em projeto, e 37% tinham camada de concreto com espessura inferior a 24cm (o projeto previa 25 cm e norma do Dnit estabelecia como mínimo admitido 24cm). Já no que se refere ao acostamento, nenhum dos 7 corpos de prova tinha espessura da camada de concreto inferior a 24cm e 6 tinham espessura da camada de PMQ inferior a 13cm, valor previsto em projeto.

12. Diante desse resultado, o Tribunal, no Acórdão 282/2011-Plenário, entendeu caracterizada a irregularidade em todo o trecho, gerando superfaturamento nos montantes de R$ 1.644.152,79 (PMQ) e R$ 2.458.875,65 (placas de concreto). Tal fato gerou a audiência da fiscal do contrato e do então Superintendente do Dnit em Mato Grosso, além da oitiva do Dnit e da empresa contratada.

13. Analisadas as respostas às audiências e às oitivas, a SecobRodov manteve fundamentalmente o entendimento a respeito da existência do superfaturamento, entendimento que endosso, tendo feito novo cálculo que alterou os valores do débito para R$ 1.290.493,08 (PMQ) e 2.287.170,22 (pavimento de concreto portland) (jan/2008).

Contrato 15/2008 – emissão de ordem de serviço para início da execução das obras sem que houvesse empresa supervisora contratada, o que contribuiu para o atesto de medições e para a realização de pagamentos em quantitativos acima dos efetivamente executados e com qualidade deficiente.

14. O Acórdão 282/2011-Plenário determinou a realização da audiência do Sr. Rui Barbosa Egual, então Superintendente Regional do Dnit em Mato Grosso, quanto a esse fato, uma vez que a contratação da empresa supervisora ocorreu mais de um ano após o início das obras, quando já tinham sido realizadas 14 medições, correspondentes a 45% do valor total do empreendimento.

15. O responsável alega, fundamentalmente, que a contratação de empresa supervisora não constitui obrigação legal, mas uma faculdade da administração e que teria atendido um memorando do Diretor de Infraestrutura Rodoviária para dar início às obras sem a existência de empresa supervisora.

16. Entendo que assiste razão à unidade técnica quando propõe o não acolhimento das justificativas. Em primeiro lugar, não foi encaminhado o memorando citado em sua defesa. Quanto à questão da obrigatoriedade da contratação de empresa supervisora, o art. 67 da Lei 8.666/93 assim dispõe:

“A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição.”

17. Uma leitura apressada e literal do dispositivo acima poderia até conduzir ao entendimento de que não seria exigível do responsável a contratação de empresa supervisora, uma vez que a legislação permite a contratação de terceiros, mas não exige que a administração o faça como regra em todas as situações. É preciso, entretanto, verificar a finalidade do dispositivo legal. O art. 67 da Lei de Licitações tem por objetivo fazer com que a administração acompanhe adequadamente a correta execução de seus contratos. Caberá ao administrador, considerando sua realidade concreta, avaliar se este acompanhamento pode ser adequadamente realizado de forma direta por seus servidores ou se é necessária a contratação de terceiros para assistir o fiscal do contrato.

18. No caso presente, os elementos constantes nos autos demonstram que o acompanhamento apenas pelo fiscal do contrato não era suficiente para uma adequada fiscalização contratual. Tratava-se de uma obra importante, cuja fiscal designada também tinha diversas outras atribuições simultâneas a exercer. Aliás, conforme bem assinalou a SecobRodov, o próprio Dnit reconhecia a necessidade da contratação de empresa supervisora, tanto assim que fez a contratação, só que tardiamente, quando a obra já estava quase em sua metade, contribuindo para a ocorrência de algumas das irregularidades tratadas neste processo.

Contrato 377/2009 – serviços de recuperação do acostamento. A partir da extração de corpos de prova, constatou-se que os serviços de reciclagem de base e imprimação, previstos no contrato, foram medidos e pagos sem terem sido realizados.

19. Conforme registrado pela unidade técnica a partir das informações prestadas pela contratada, pela fiscal do contrato e pelo próprio Dnit, reconheceu-se a existência da irregularidade, que perdurou até a 9ª medição. Na 10ª medição, promoveu-se o estorno de R$ 2.243.739,16 (valores referentes a maio/2008) com relação aos serviços de restauração do acostamento, não mais subsistindo prejuízos aos cofres públicos em função dessa irregularidade. Ressalte-se que tal valor é praticamente idêntico ao superfaturamento calculado pela equipe de auditoria (R$ 2.359.442,84).

20. Alegam os gestores, a empresa contratada e o próprio Dnit que, ao iniciarem a execução da obra, verificaram que seria necessário fazer alterações no projeto inicial, daí a execução de alguns serviços em desconformidade com o previsto inicialmente. Independentemente das questões técnicas envolvidas nessas modificações, é preciso que estas alterações sejam devidamente aprovadas pelo órgão contratante, sob pena de se incorrer em uma intolerável informalidade na relação entre as partes. Além disso, também não se justifica que os serviços tivessem sido medidos e pagos com base no projeto original, se sua alteração era tão necessária como apregoaram os responsáveis.

Contrato 377/2009 – aquisição de materiais betuminosos. O percentual de CAP 50/70 com polímero e de CAP 50/70 efetivamente utilizado no CBUQ foi de 4,8% e não de 6,0%, conforme previsto na planilha orçamentária, medido e pago, implicando em um acréscimo de custo indevido. Além disso, os serviços de ligação estavam sendo feitos com emulsão RR-2C, com custo inferior ao da emulsão RR-1C, prevista em contrato e que estava sendo utilizada para fazer as medições e pagamentos.

21. Com relação à utilização de emulsão RR-2C, admitiu-se a ocorrência da irregularidade, tendo a unidade técnica atestado, em consulta ao Sistema de Administração de Contratos do Dnit, que houve a correção do problema, o que elimina o prejuízo ao erário anteriormente configurado.

22. No que se refere ao superfaturamento decorrente de utilização de CAP 50/70 e CAP 50/70 com polímero em quantidades inferiores às previstas em projeto, a justificativa utilizada é que esse contrato integra o Programa Crema (Contratos de Recuperação e Manutenção) e que tal programa tem como critério de medição e pagamento a Instrução de Serviço 5/2008/DG/Dnit, que assim dispõe:

“As obras de recuperação serão medidas e pagas mensalmente, conforme extensão executada, por unidade de serviço concluído, incluindo a sinalização provisória. Os preços por km de faixa de cada solução serão aqueles constantes do Cronograma de Atividades, aprovado e incluído no Contrato”.

23. Alega-se que, de acordo com essas regras, o Dnit somente efetuaria o pagamento quando concluída uma unidade de serviço (evitando o pagamento de serviços parciais) e que o preço se basearia nas quantidades previstas no projeto, independentemente de a contratada executar os serviços com maior ou menor quantidade de materiais do que a prevista.

24. Conforme apontado pela unidade técnica, não há qualquer problema no pagamento ter como base uma unidade de serviço concluído, mas que o segundo aspecto previsto nessa regra vem sofrendo questionamentos por parte deste Tribunal, por possibilitar o pagamento por serviços não efetivamente executados (subitem 9.2.1 do Acórdão 978/2006-Plenário, subitem 9.1.3.4 do Acórdão 2.730/2009-Plenário, subitem 9.1.1-a do Acórdão 3.260/2011-Plenário).

25. Segundo o critério mencionado, não se admitiriam revisões de projeto no âmbito dos contratos incluídos no Crema. No entanto, como registrado pela SecobRodov, isso não vem acontecendo na prática. No próprio Contrato 377/2009, ora sob exame, já foram feitas revisões de projeto, como, por exemplo, quando se constatou que determinados segmentos deveriam sofrer fresagem de 6cm no pavimento existente e não de 4cm, conforme previsto no projeto original. Não haveria óbices, portanto, para a modificação do projeto, ante a constatação de que não seria necessária a utilização de 6% do CAP 50/70, mas de 4,8%. Aliás, a própria empresa contratada reconhece que no Estado de Mato Grosso “dificilmente o teor chegará a 6,0% devidas às altas temperaturas que causam exudação da massa” (peça 34, fl. 6). Não se vislumbram razões para que a contratada receba o valor correspondente à utilização de 6,0% daquele material se só usou efetivamente 4,8%, incorrendo em custo inferior.

26. Dessa forma, subsiste razão à unidade técnica quanto à existência de débito referente a esses itens (incluindo os valores de aquisição e transporte de CAP 50/70 e CAP 50/70 com polímero). O débito tem o valor, a preços originais de maio/2008, de R$ 3.910.168,56, conforme cálculo feito pela SecobRodov.

Contrato 377/2009 – serviços de transporte de materiais betuminosos. Os materiais asfálticos estavam sendo fornecidos à contratada por fornecedores de Cuiabá/MT, a uma distância medida de 89,9 km do canteiro de obras. No entanto, os serviços estavam sendo pagos com base no que estava contemplado no projeto básico, que previa que tais materiais seriam fornecidos por empresas em Betim/MG, a uma distância média bastante superior.

27. Os responsáveis alegam que, à época da elaboração do projeto básico referente ao Contrato 377/2009, foi cumprido o Acórdão 1.077/2008-Plenário, cujo item 9.3 assim dispôs:

“9.3. acrescentar os seguintes subitens ao Acórdão 2.649/2007 – Plenário:

“9.3.7. enquanto não viabilizada pela ANP a pesquisa dos preços praticados pelas distribuidoras de asfalto, conforme determinado no item 9.4 deste Acórdão, adote como parâmetro no SICRO ou Sistema que o suceda, os seguintes preços de custo de mercado, obtidos com base nos preços médios constantes das notas fiscais apresentadas pela ABEDA – Associação Brasileira das Empresas Distribuidoras de Asfalto, base fevereiro de 2008:

9.3.7.1. CAP – R$ 1.054,71/t;

9.3.7.2. CM-30 – R$ 1.779,50/t;

9.3.7.3. CAP com polímero – R$ 1.557,69/t;

9.3.7.4. RL-1C – R$ 913,00/t;

9.3.7.5. RM-1C – R$ 971,42/t;

9.3.7.6. RR-1C – R$ 884,28/t;

9.3.7.7. RR-2C – R$ 838,09/t;”

28. Aos valores de aquisição acima referidos, deveriam se somar os montantes referentes ao frete, bastante significativos na região Centro-Oeste.

29. Registra a SecobRodov que há dois tipos de transporte quando se trata de materiais betuminosos. O primeiro é o chamado frete de transferência, que envolve o transporte até as bases de distribuição, e o segundo é o frete de transporte, que diz respeito ao transporte das bases de distribuição até o local de entrega. Os responsáveis alegam que aos valores mencionados no Acórdão 1.077/2008-Plenário deveriam ser somados os dois fretes, para se chegar ao montante total referente àquele serviço, enquanto no relatório de auditoria entendeu-se que deveria ser agregado apenas o frete de transporte.

30. O superfaturamento originalmente apontado está relacionado a quatro produtos betuminosos: emulsão RR-2C, CAP 50/70 com polímero, asfalto diluído CM-30 e CAP 50/70. Conforme registro da unidade técnica, os dois primeiros produtos são produzidos exclusivamente por empresas distribuidoras de asfalto, utilizando insumos provenientes de refinarias. Assim, no custo de aquisição desses produtos, o frete de transferência já está incluído no custo da distribuidora, que precisa adquirir os insumos. Assim, para esses dois produtos só seria legítima a soma do frete de transporte aos valores constantes do Acórdão 1.077/2008-Plenário. Já em relação aos outros dois produtos, as empresas distribuidoras atuam como meros intermediários na revenda, sendo legítimo, portanto, considerar os dois tipos de frete.

31. Dessa forma, em relação ao RR-2C e ao CAP 50/70 com polímero, a unidade técnica aponta uma duplicidade no cômputo do frete de transferência, enquanto no asfalto diluído CM-30 e no CAP 50/70, a metodologia do Dnit foi correta. Assim, o superfaturamento só teria ficado caracterizado em relação aos dois primeiros produtos. Concordo com a análise realizada pela SecobRodov, que calculou o débito de R$ 3.093.672,11, a valores originais de maio/2008.

Contrato 377/2009 – serviço de CBUQ. A massa asfáltica estava sendo transportada a uma distância média de 70,69km da usina de asfalto, ao contrário do que estava previsto em contrato – 94km, distância esta que estava servindo de base para os pagamentos realizados. Além disso, a massa asfáltica utilizava pó de pedra ao invés de areia, entretanto, a contratada estava recebendo como se estivesse usando areia, com distância de transporte de 136km, apesar de estar usando um insumo produzido ao lado da usina de asfalto (distância de transporte 0,1km).

32. O Dnit entende que a irregularidade ficou efetivamente caracterizada, tendo inclusive promovido retenção no valor de R$ 1.588.611,26, valor até superior ao débito calculado pela unidade de R$ 1.425.523,13. Assim, acertadamente considera a SecobRodov que o valor retido deve ser usado para consolidar a devolução ao erário no valor de R$ 1.425.523,13 (maio/2008).

Contrato 653/2009 – aquisição de cimento asfáltico. O projeto prevê a utilização de 6% em peso de “CAP 50/70” para o CBUQ “faixa C” e de 6,5% para o CBUQ “massa fina”. No entanto, constatou-se que as quantidades reais utilizadas correspondiam a 5,1% e 5,8%, respectivamente, representando um custo inferior para o contratante.

33. Trata-se de irregularidade semelhante à abordada nos itens 22/26 acima. As justificativas apresentadas pelos responsáveis são também similares e a conclusão é a mesma. O débito foi calculado pela unidade técnica em R$ 356.513,75 (valor referente a maio/2008).

Contrato 653/2009 – aquisição de emulsão asfáltica. Os serviços de ligação estavam sendo feitos com emulsão RR-2C, com custo inferior ao do RR-1C, que estava previsto em contrato e estava sendo utilizado para fazer as medições e pagamentos.

34. Trata-se de irregularidade semelhante à tratada no item 21 acima. No caso deste contrato, os responsáveis também reconhecem que ela de fato ocorreu, mas não foi promovido o estorno do respectivo valor, uma vez que o Contrato 653/2009 não foi concluído pela empresa Redram Construtora de Obras Ltda., que desmobilizou toda sua estrutura operacional, segundo informações do Dnit. A última medição contratual refere-se a julho de 2010. O débito relativo a esse item é de R$ 8.785,46 (maio/2008), conforme cálculo da SecobRodov.

Contrato 653/2009 – transporte de materiais betuminosos. Os materiais asfálticos estavam sendo fornecidos à contratada por fornecedores de Cuiabá/MT, a uma distância média de 330 km do canteiro de obras. No entanto, os serviços estavam sendo pagos com base no que estava contemplado no projeto básico, que previa que os materiais betuminosos seriam fornecidos por empresas em Betim/MG, com uma distância de transporte bem superior.

35. Esta irregularidade é semelhante à abordada nos itens 27/31 do voto referente ao Contrato 377/2009. As justificativas apresentadas foram semelhantes e a conclusão também. No caso do Contrato 653/2009, foram contabilizados em duplicidade apenas os valores do frete de transferência referentes ao RR-2C, causando um superfaturamento de R$ 239.466,55 (maio/2008), conforme cálculo feito pela unidade técnica (itens 333 e 334) .

Contrato 653/2009 – serviço de sinalização provisória. Os serviços de sinalização provisória tinham sido medidos e pagos, mas não executados.

36. Os elementos trazidos aos autos demonstram que os serviços foram executados, descaracterizando o superfaturamento. No entanto, configurou-se que o a rodovia foi liberada para o tráfego antes da execução desse serviço, contrariando o que dispõe o art. 88 da Lei 9.503/97 ( Código Brasileiro de Trânsito).

Contrato 653/2009 – serviço de CBUQ. Constatou-se a dupla incidência de BDI em relação a estes serviços. Verificou-se, ainda, um superdimensionamento das distâncias de transporte de areia, brita e filler, além da utilização de uma mistura de areia e pó de pedra, ao invés de areia comercial, conforme previsto em contrato, implicando em menores custos para o contratante.

37. A duplicidade da incidência de BDI referente à atividade auxiliar “Usinagem de CBUQ” ficou caracterizada, irregularidade admitida pelos responsáveis e pelo Dnit, assim como o superdimensionamento das distâncias de transporte. Com relação à alteração da proporção dos insumos, a unidade técnica assinala que ela impactou minimamente o custo do serviço (de 108,18R$/t para 107,83 R$/t), podendo ser relevada.

38. Endosso análise realizada pela SecobRodov quanto a esse ponto, levando a um débito de R$ 1.058.129,52, sendo que houve uma retenção de R$ 944.774,07 na 9ª medição, conforme consulta realizada pela unidade técnica ao Sistema de Acompanhamento de Contratos do Dnit.

Contrato 653/2009 – serviço de Tratamento Superficial Duplo – TSD. O tratamento superficial executado, em alguns pontos do acostamento, era do tipo simples e não duplo, conforme previsto em projeto e conforme medições e pagamentos efetuados.

39. Em razão disso, o Tribunal determinou ao Dnit que fizesse um levantamento com o objetivo de verificar a extensão no acostamento onde tal problema tinha sido verificado (Acórdão 1.962/2010-Plenário). No monitoramento, verificou-se que a empresa executora refez o serviço em diversos trechos, saneando a irregularidade.

40. Em resumo, a situação dos contratos analisados, em relação à questão de superfaturamento, após a análise das justificativas apresentadas, é a seguinte:

Contrato 15/2008

serviços de PMQ: R$ 169.361,10 (preço unitário excessivo) (maio/2008);

– serviços de PMQ: R$ 1.290.493,08 (execução do serviço em desconformidade com o contrato) (jan/2008);

– serviços de placas de concreto de cimento portland: R$ 2.458.875,65 (jan/2008).

Contrato 377/2009

aquisição de materiais betuminosos: R$ 3.910.168,56 (maio/2008);

– transporte de materiais betuminosos: R$ 3.093.672,11 (maio/2008);

– serviço de CBUQ: R$ 1.425.523,13 (já retido R$ 1.588.611,26) (maio/2008).

Contrato 653/2009

aquisição de cimento asfáltico: R$ 356.513,75 (maio/2008);

– aquisição de emulsão asfáltica: R$ 8.785,46 (maio/2008);

– transporte de materiais betuminosos: R$ 239.466,55 (maio/2008)

– serviço de CBUQ: R$ 1.058.129,52 (já retido R$ 944.774,04) (maio/2008)

41. Conforme exposto no relatório precedente e na parte inicial deste voto, após a análise das respostas às audiências e às oitivas, ficaram caracterizadas as seguintes situações, para fins de responsabilização:

a) débito caracterizado, a ser tratado em tomadas de contas especiais ou recuperado com a utilização da garantia contratual (itens do voto 9, 10/13, 21/26, 27/31, 33, 34, 35, 37/38);

b) irregularidade caracterizada, com o débito já equacionado, em razão de estornos e retenções (itens 7,8,19/20,32);

c) irregularidade caracterizada que não gerou débito (itens 14/18, 36).

42. Em relação às situações em que persiste o débito, a unidade técnica analisou as responsabilidades, mas deixou de propor, acertadamente, qualquer tipo de apenação, uma vez que as questões ainda serão objeto de exame nas tomadas de contas especiais. Deixo de avaliar a responsabilidade desses agentes neste momento com relação a tais questões, o que deverá ser feito no âmbito de cada TCE.

43. No que tange às irregularidades que já tiveram o débito equacionado, em função dos estornos e retenções realizadas, elas se referem à execução de diversos serviços em desconformidade com o que estava previsto no contrato, enquanto as medições e os pagamentos eram feitos conforme estabelecia o contrato. Foram chamados a responder por essas irregularidades a Srª Deise Silva Torres Souza, fiscal dos contratos 15/2008 e 377/2009, e o Sr. Rui Barbosa Equal, Superintendente Regional do Dnit em Mato Grosso à época.

44. No que se refere ao Sr. Rui Barbosa, a unidade técnica propõe acolher suas justificativas em relação às situações descritas nos itens 7,8 e 32 deste voto, fundamentalmente por entender não existir nos autos elementos indicando que ele tivesse ciência das irregularidades nas medições e por não ser esperado de um gestor que ocupava seu cargo que tivesse averiguado as medições da obra naquele nível de detalhe. Já em relação à situação tratada nos itens 19/20 do voto – serviços de recuperação do acostamento, a Secob-2 entendeu que a responsabilidade do ex-Superintendente estaria caracterizada, ante as atribuições previstas no Regimento Interno e “considerando o fato de a irregularidade suscitada ser de esperada percepção do gestor, bem como de a irregularidade ter perdurado por cerca de nove meses, e somente foram tomadas medidas administrativas após a constatação das irregularidades pelo TCU”. Assim, entendeu que se deveria atribuir culpa in vigilando ao Sr. Rui Barbosa pela falha no dever de fiscalizar.

45. É importante ressaltar que se justifica a diferença de tratamento dada a esse achado específico, no que se refere à responsabilização do ex-Superintendente. As outras irregularidades, para sua constatação, necessitariam de um exame mais detalhado, às vezes até envolvendo testes de laboratório. Não é o caso da situação relativa à recuperação do acostamento, em que o trânsito pela rodovia permitiria ao gestor ter ciência de que os serviços não estavam sendo executados como previsto. Ressalte-se que as irregularidades ocorreram durante um período considerável – nove meses, e só foram corrigidas após sua constatação por parte deste Tribunal. Assim, considero pertinente a proposta da unidade técnica pela rejeição das razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Rui Barbosa, com a aplicação de multa.

46. Quanto à Srª Deise, fiscal dos contratos, nas suas razões de justificativa ela reconheceu a existência das irregularidades, mas procurou explicar as circunstâncias em que elas ocorreram, ressaltando que não houve qualquer intenção de causar prejuízo ao erário. Já nos “elementos adicionais de defesa” apresentados, ela aduziu que as obras eram fiscalizadas por empresa supervisora especificamente contratada para tal fim e que, dada a complexidade da obra e o acúmulo de atribuições que tinha, não seria razoável exigir que ela detectasse aqueles problemas, quando a supervisora da obra não os tinha indicado.

47. Entendo que materialmente não se revela adequado analisar a responsabilidade da fiscal dos contratos 15/2008 e 377/2009 neste momento, mesmo em relação àquelas situações em que o débito foi eliminado. Ela está sendo considerada responsável, em princípio, por diversos débitos, decorrentes da execução de serviços em desconformidade com o previsto no contrato, ou seja, por irregularidades da mesma natureza daquelas que estão motivando a proposta de sua apenação. Considero que um juízo mais completo e mais amplo acerca de eventual responsabilização da fiscal poderá ser feito no âmbito das TCEs, em que ela será ouvida por condutas semelhantes. Portanto, deixo de analisar a responsabilidade da fiscal dos contratos neste momento.

48. A unidade técnica também propôs a aplicação de multa aos Sres Laércio Coelho Pina e Orlando Fanaia Machado, responsáveis pela aprovação do projeto executivo da obra referente ao Contrato 15/2008, uma vez constatado que o preço do serviço PMQ estava acima do de mercado, o que gerou um superfaturamento de R$ 169.361,10.

49. Em relação ao mérito da irregularidade, ela foi tratada no item 9 deste voto e nos itens 449/482 da instrução reproduzido no relatório que compõe a presente deliberação. Quanto à responsabilização dos agentes mencionados, rejeita-se o argumento de que a responsabilidade seria exclusiva da empresa que elaborou os projetos. Se assim fosse, não haveria a necessidade de servidores do Dnit aprovarem o projeto. Dessa forma, reputo pertinente a proposta da Secob-2 de rejeição deste argumento e aplicação de multa a esses responsáveis.

50. Ressalte-se que apesar de subsistir o débito, como a obra não foi entregue, a garantia contratual não foi ainda liberada. Dessa forma, o débito referente a esse item – R$ 169.361,10 poderá ser recuperado pela via administrativa, se necessário, com a utilização da garantia contratual, conforme adequadamente propôs a Secob-2. Assim, como este débito não será incluído na TCE relativa ao Contrato 15/2008, justifica-se a aplicação, desde já, da multa prevista no art. 58 da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992 aos dois agentes mencionados.

51. Julgo importante tecer alguns comentários a respeito das situações tratadas nos itens 21/26 e 33 deste voto. Os projetos relativos aos Contratos 377/2009 e 653/2009 previam a utilização de um determinado percentual de material betuminoso no CBUQ, que estava servindo de base para as medições e para os pagamentos. Ocorre que, na prática, verificou-se que as contratadas estavam utilizando um percentual menor desses materiais. Ou seja, a administração estava pagando por um quantitativo de material que não estava sendo efetivamente aplicado.

52. Feitas as audiências da fiscal de contrato e do Superintendente Regional, além das oitivas do Dnit e da empresa contratada, ficou evidenciado que as medições e os pagamentos foram assim realizados por uma orientação geral relativa ao Programa Crema (Contratos de Recuperação e Manutenção), traduzida na Instrução de Serviço 5/2008/DG/Dnit, que estabelece que os preços a serem pagos serão aqueles previstos no contrato. No caso concreto, os responsáveis alegaram não ter autonomia para fazer as medições e pagamentos de acordo com o executado efetivamente, em função dessa orientação geral.

53. A unidade técnica concordou com as justificativas apresentadas e entendeu que a responsabilidade pela irregularidade deveria recair sobre os gestores do Dnit responsáveis pela elaboração das orientações relativas ao Crema, no caso, à época, o Diretor-Geral da Dnit Luiz Antônio Pagot, o Diretor de Infra-Estrutura Rodoviária, Hideraldo Caron, e o Coordenador-Geral de Manutenção e Restauração Rodoviária, Alex Peres Mendes Ferreira, conforme itens 149/154 da instrução incorporada ao relatório precedente.

54. Essa responsabilização será analisada em definitivo no âmbito das TCEs instauradas em razão dos débitos apurados (que incluem os danos gerados por tal metodologia de medição). Entendo que, neste estágio processual, há elementos suficientes para chamar os responsáveis acima indicados a apresentar alegações de defesa nessas tomadas de contas especiais. Cabe destacar que as medições questionadas ocorreram em 2010 e 2011, após o Tribunal já ter questionado esse critério de medição utilizado no Programa Crema, tendo recomendado ao Dnit, por meio do Acórdão 2.730/2009-Plenário (subitem 9.1.3.4), que revisse os procedimentos de fiscalização de obras de manutenção, restauração e conservação dos programas PIR IV e Crema de forma a “medir detalhadamente os serviços realizados, de forma a impedir o pagamento por serviços não realizados”.

55. A então Secob-2 propõe determinar ao Dnit que revise a referida instrução de serviço, de modo que o critério de pagamento das contratações no âmbito do Crema se restrinja aos serviços efetivamente executados pelas construtoras. Essa determinação é consistente sob o ponto de vista jurídico e econômico, considerando que a administração só deve desembolsar recursos para fazer face a serviços efetivamente executados. Sob o ponto de vista técnico e prático, o Dnit, na oitiva realizada, argumenta que o critério adotado no Programa Crema facilita o acompanhamento das obras, permitindo maior fluidez na execução dos serviços. Afirma que a mudança do critério, como quer o TCU, configuraria “verdadeiro retrocesso na forma de manutenção da malha federal, sendo necessária, para uma obra do tipo, a contratação de empresa supervisora e de maior tempo de execução das obras, em razão de medições mais detalhadas e complexas, comprometendo a eficiência e objetivo desta Autarquia” (peça 26, fl. 6).

56. Quanto à fiscalização da obra, este é um dever da administração, nos termos do art. 67 da Lei 8.666/93, de forma a garantir que os serviços foram regularmente executados e que os pagamentos realizados correspondem aos serviços prestados. Comumente, o Dnit contrata empresas de supervisão, justamente pela sua falta de capacidade de fiscalizar os empreendimentos unicamente com força de trabalho própria. Não foi diferente nos contratos 377/2009 e 653/2007, em que a ocorrência que ora se discute foi detectada. Ou seja, não foi o fato de a medição e o pagamento serem realizados com base no projeto, e não no efetivamente executado, que permitiu ao Dnit abrir mão de contratar empresa para supervisionar as obras.

57. Registre-se, ainda, a observação da unidade especializada do Tribunal a respeito das eventuais dificuldades alegadas pelo Dnit para a verificação da taxa de ligante na obra:

“O Dnit levanta dificuldades para que essa taxa de ligante seja verificada na obra, porém, essas dificuldades não existem. A taxa de ligante pode ser constatada de diversas formas pelo fiscal da obra ou pelas empresas supervisoras, por meio de observações na usina de asfalto, análise do estudo de dosagem do concreto asfáltico e dos resultados dos ensaios de laboratório. Todas essas opções são de livre acesso da fiscalização, assim como foram da equipe de auditoria, não prosperando, dessa forma, o argumento acerca de eventuais dificuldades da fiscalização em realizar a verificação da taxa de ligante.”

58. Assim, considero pertinente a proposta da unidade técnica no sentido de determinar ao Dnit que revise a norma que cuida do critério de medição e pagamento das empresas contratadas no âmbito do Programa Crema.

59. No que toca aos débitos relacionados aos Contratos 15/2008 e 377/2009, a unidade técnica propõe que o Tribunal constitua processos de Tomada de Contas Especial. Já em relação aos débitos pertinentes ao Contrato 653/2009, a proposta é de determinar ao Dnit que instaure a TCE. Estando os débitos devidamente quantificados em todos os casos, considero não haver motivo para tratar as situações de forma distinta, sendo mais adequado que o Tribunal desde logo constitua o processo de TCE também relacionado ao Contrato 653/2009, até para imprimir maior celeridade às apurações.

60. Os débitos relativos ao Contrato 15/2008 foram caracterizados no âmbito do monitoramento do Acórdão 1.962/2010-Plenário, uma vez verificada a execução de serviços de PMQ e de pavimento de concreto portland com espessuras inferiores às previstas no contrato. Além da fiscal do contrato e da empresa executora da obra, a unidade técnica entende que devem ser chamados a responder pelo débito os superintendentes do Dnit no estado do Mato Grosso no período de execução do ajuste, em função dos seguintes aspectos trazidos na instrução (itens 690-692, peça 54):

“...

689. Além disso, as medições irregulares foram realizadas ao longo de todo o contrato. Nesse sentido, cabe analisar o Regimento Interno do Dnit quanto à competência das Superintendências Regionais:

Art. 111 Às Superintendências Regionais compete:

IV – acompanhar e fiscalizar os programas, projetos e obras de adequação de capacidade, ampliação, construção, manutenção, operação e restauração de rodovias;

(...)

XIII – controlar e emitir as medições de serviços;

(...) Art. 127 São atribuições comuns dos Titulares da Procuradoria Federal Especializada, Auditoria Interna, Corregedoria, Ouvidoria, Superintendências Regionais, Administrações Hidroviárias, Coordenações Gerais, Coordenações, Divisões, Serviços, Seções, Setores e Núcleos:

I – planejar, programar, controlar, organizar, orientar, coordenar e supervisionar as atividades concernentes às competências estabelecidas para a sua unidade;

690. Em razão dessas responsabilidades, ao titular da Superintendência Regional compete o acompanhamento e fiscalização da obra, além de controlar e emitir as medições de serviços.

691. Nesse sentido, considera-se que, além de medições terem sido pagas indevidamente, o Dnit, por meio da sua Superintendência Regional, não adotou medidas saneadoras de resguardo ao Erário, mesmo diante das diversas evidências de falhas na execução dos serviços. Apesar dessas evidências, os pagamentos foram realizados praticamente na totalidade do contrato, sem haver quaisquer estornos representativos no Contrato 15/2008 quanto a essas irregularidades.

692. Quanto ao 2º segmento, mesmo a auditoria empreendida pelo TCU tendo detectado indícios de liquidação irregular de cerca de R$ 4 milhões, o Dnit realizou apenas estornos materialmente irrelevantes, contribuindo para a permanência do débito calculado.”

61. Em relação ao pagamento das medições conforme elas iam sendo realizadas, a avaliação da responsabilidade do superintendente deve ser realizada na mesma linha mencionada nos itens 44 e 45 deste voto. Há que se avaliar se seria possível a ele, diante de suas atribuições, verificar que aquelas medições não estavam corretas. No que tange a esta irregularidade em particular, relacionada à execução de serviços com espessura inferior ao exigido, não me parece ser um aspecto facilmente verificável após a execução desses serviços, tanto que é necessária a extração de corpos de prova para configurar a irregularidade. Dessa forma, guardando coerência com a linha de entendimento utilizada em outras situações nestes autos, entendo que não se pode atribuir responsabilidade ao superintendente por ter feito esses pagamentos, até o momento em que existissem evidências de que havia irregularidades na execução desses serviços. Essas evidências só apareceram após a realização do monitoramento do Acórdão 1.962/2010-Plenário, culminando no Acórdão 282/2011-Plenário, de 9/2/2011. A partir daí, sim, considero que o superintendente regional do Dnit tinha ciência dos problemas e tinha condições não só de parar de fazer os pagamentos, mas até de adotar medidas para buscar a recomposição dos valores indevidamente pagos.

62. Os períodos de gestão dos superintendentes foram os seguintes:

– Rui Barbosa Equal – entre 17/11/2006 e 9/6/2010

– Nilton de Brito – entre 9/6/2010 e 18/8/2011

– Luiz Antônio Ehret Garcia – desde 3/10/2011

63. Ao Sr. Rui Barbosa Equal julgo não ser possível imputar responsabilidade pelo débito, uma vez que ele não mais ocupava o cargo quando as evidências de irregularidades apareceram. Diferente é a situação dos dois outros agentes, que estiveram no exercício do cargo após a prolação do Acórdão 282/2011-Plenário. Analisando a tabela contendo as datas de pagamento, abaixo reproduzida, (item 665 da instrução, peça 54), observa-se que no período de gestão do Sr. Nilton não ocorreram pagamentos nem estornos significativos, ao passo que na gestão do Sr. Luiz Antônio não só não foram feitos estornos representativos, como foi realizado um pagamento vultoso, de R$ 769.614,37. Assim, a ambos deve ser atribuída responsabilidade por terem deixado de tomar medidas para recompor o dano e ao Sr. Luiz Antônio também pela realização de pagamentos indevidos.

Data

Débito/

Crédito

Valor

7/7/2009

D

R$

115.501,90

15/9/2009

D

R$

2.794,85

15/9/2009

D

R$

5.589,69

15/10/2009

D

R$

1.529.661,12

15/10/2009

D

R$

439.799,22

18/11/2009

D

R$

935.584,47

23/12/2009

D

R$

242.740,23

25/2/2010

D

R$

24.932,19

29/4/2010

D

R$

23.047,47

16/11/2010

D

R$

12.918,10

6/1/2011

D

R$

3.894,24

30/6/2011

D

R$

1.190,80

30/6/2011

C

R$

-11.837,43

30/6/2011

C

R$

-8.594,58

30/6/2011

C

R$

-3.274,12

24/8/2011

D

R$

3.436,16

20/9/2011

D

R$

16.084,89

20/9/2011

C

R$

-9.852,47

13/12/2011

D

R$

769.614,37

3/4/2012

D

R$

43.341,86

20/4/2012

D

R$

1.670,85

TOTAL

R$

4.138.243,81

64. Constatou-se também o início e a execução de parte das obras referentes ao Contrato 15/2008 sem a existência de empresa supervisora contratada. Conforme analisado nos itens 14/18 deste voto, a irregularidade ficou efetivamente caracterizada e trata-se de irregularidade grave, que contribuiu para a ocorrência das irregularidades detectadas naquela obra. Neste ponto, concordo com a unidade técnica de que está configurada a responsabilidade do Sr. Rui Barbosa Egual, então Superintendente Regional do DNIT em Mato Grosso, a quem cabia realizar a gestão das obras e serviços de engenharia no âmbito daquele estado e que deveria ter programado a contratação da supervisora de tal forma que ela pudesse ter iniciado os trabalhos concomitantemente com a execução da obra de recuperação da rodovia, e não após a execução de cerca de 45% do empreendimento. Por isso, julgo pertinente a proposta de aplicação de multa ao gestor.

65. Em relação ao Contrato 15/2008, ante a constatação das irregularidades no 2º segmento, o Tribunal determinou que o Dnit realizasse levantamento no 3º segmento, para verificar se a execução dos serviços se deu conforme previsto em contrato, e que apresentasse “relatório circunstanciado da situação do pavimento mencionado no item anterior, bem como das soluções técnicas que forem necessárias, caso o pavimento apresente camadas com espessuras inferiores às de projeto” (subitens 9.3.3 e 9.3.4 do Acórdão 282/2011-Plenário).

66. No monitoramento, constatou-se que apesar de o Dnit ter realizado o levantamento determinado, não foi feita análise de modo a verificar se a execução do pavimento ocorreu conforme previsto em contrato. Também não foi encaminhado qualquer relatório circunstanciado acerca da situação, de forma que as determinações não podem ser consideradas plenamente cumpridas. Por essa razão, a unidade técnica propõe determinar ao Dnit “que realize extrações de corpos de prova do pavimento executado no 3º segmento do Contrato 15/2008, de forma a obter uma amostragem aleatória e sistemática das espessuras das camadas de restauração executadas”, proposta que considero pertinente.

67. Após finalizada a etapa de instrução, quando o processo já estava em meu gabinete, a Srª Deise Silva Torres Souza, fiscal dos contratos 15/2008 e 377/2009, e o Sr. Alex Peres Mendes Ferreira, Coordenador-Geral de Manutenção e Restauração Rodoviária do Dnit, apresentaram ao Tribunal documentos intitulados, respectivamente, de “elementos adicionais de defesa” e “memoriais” (peças 65 e 66).

68. Mencione-se que mesmo o documento intitulado de memoriais não tem esse caráter, pois na verdade procura rebater cada ponto da instrução da unidade técnica relacionado ao Sr. Alex. O mesmo propósito tem o documento trazido aos autos pela Srª Deise.

70. O Regimento Interno do TCU, em seu art. 160, estabelece que a apresentação de documentos novos é permitida até o término da fase de instrução, que já tinha se encerrado quando os citados agentes encaminharam a nova documentação ao Tribunal. Dessa forma, a rigor, tais documentos sequer deveriam ser analisados. Considerando que não se está impondo nenhum tipo de sanção aos dois responsáveis, que terão suas condutas analisadas nas TCEs a serem constituídas, entendo que esses documentos devem ser juntados às respectivas TCEs, para servirem de elementos de defesa.

Sala das Sessões, em 31 de julho de 2013.

AROLDO CEDRAZ

Relator

ACÓRDÃO Nº 1989/2013 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 011.517/2010-7.

1.1. Apenso: 025.957/2010-4

2. Grupo I – Classe V – Relatório de Auditoria

3. Responsáveis: André Luiz Costa Ferreira (621.664.171-91); Deise Silva Torres Souza (631.395.701-63); Laércio Coelho Pina (545.363.911-34); Luiz Antonio Pagot (435.102.567-00); Luiz Antônio Ehret Garcia (820.696.201-82); Orlando Fanaia Machado (789.624.046-72); Rui Barbosa Egual (361.213.046-34); Hideraldo Luiz Caron (323.497.930-87); Alex Peres Mendes Ferreira (406.658.527-20) e Nilton de Brito (140.470.121-49).

4. Órgão: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit (MT).

5. Relator: Ministro Aroldo Cedraz.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Obras Rodoviárias (SecobRodov).

8. Advogados constituídos nos autos: Regina Schmitt, OAB/RS 58.372; Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, OAB/DF 6.546; Jaques Fernando Reolon, OAB/DF 22.885 e Renata Arnaut Araújo Lepshch, OAB/DF 18.641.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam de Relatório de Auditoria realizada nas obras de manutenção de trechos rodoviários da BR-364/MT, a cargo do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit, no âmbito do Fiscobras de 2010.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões expostas pelo Relator, em:

9.1 aplicar ao Sr. Rui Barbosa Egual, ex-Superintendente Regional do Dnit no Mato Grosso, a multa prevista no art. 58, inciso II da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c o art. 268, inciso II do Regimento Interno/TCU, no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais), fixando prazo de 15 (quinze) dias, a contar das notificações, para que comprovem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno/TCU), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, acrescida dos devidos encargos legais da data do presente acórdão até a data do efetivo pagamento, se for quitada após o vencimento, em razão dos seguintes fatos:

9.1.1 superfaturamento de serviços integrantes da recuperação do acostamento do Contrato 377/2009, decorrente do pagamento por serviços previstos no contrato que não foram executados, em afronta aos arts. 62 e 63 da Lei 4.320/64;

9.1.2 realização de parte das obras referentes ao Contrato 15/2008 sem que houvesse empresa supervisora contratada, em afronta ao art. 67 da Lei 8.666/93, contribuindo para a ocorrência de irregularidades no citado contrato.

9.2 aplicar aos Sres Laércio Coelho Pina e Orlando Fanaia Machado, responsáveis pela aprovação do projeto executivo da obra referente ao Contrato 15/2008, individualmente, a multa prevista no art. 58, inciso II da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c o art. 268, inciso II do Regimento Interno/TCU, no valor de R$ 3.000,00 (três mil reais), fixando prazo de 15 (quinze) dias, a contar das notificações, para que comprovem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno/TCU), o recolhimento das dívidas ao Tesouro Nacional, acrescidas dos devidos encargos legais da data do presente acórdão até a data do efetivo pagamento, se forem quitadas após o vencimento, pela aprovação do projeto com sobrepreço no serviço de pré-misturado à quente;

9.3 determinar ao Dnit que, expirado o prazo previsto nos itens 9.1 e 9.2 acima, efetue, nos termos do art. 28, inciso I, da Lei 8.443/1992, o desconto parcelado da dívida dos responsáveis em folha de pagamento, observado o limite previsto no art. 46, § 1º, da Lei 8.112/90;

9.4 autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, a cobrança judicial das dívidas caso não seja possível o desconto em folha de pagamento a que se refere o item anterior;

9.5. autorizar, ainda, o pagamento das dívidas em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais consecutivas, nos termos do artigo 26 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 217 do Regimento Interno/TCU, desde que solicitado pelo responsável antes da remessa do processo para cobrança judicial, fixando o vencimento da primeira em 15 (quinze) dias, a contar do recebimento das notificações, e o das demais a cada 30 (trinta) dias, com incidência sobre cada uma dos encargos legais devidos, na forma da legislação em vigor, e alertando aos responsáveis que a falta de comprovação do recolhimento de qualquer parcela importará no vencimento antecipado do saldo devedor, nos termos do art. 217, § 2º, do Regimento Interno/TCU;

9.6 determinar ao Dnit que:

9.6.1 avalie a ocorrência de possível descumprimento contratual que enseje a aplicação de penalidades ao Consórcio Contécnica/Engefoto/Unidec, no âmbito do Contrato 240/2007, em razão das diversas irregularidades detectadas neste processo referentes aos Contratos 377/2009 e 653/2009;

9.6.2 revise a Instrução de Serviço/DG/Dnit nº 05, de 15/05/2008, de modo a estabelecer que o critério de pagamento das contratações, no âmbito do programa Crema 1ª Etapa, se restrinja aos serviços efetivamente executados pelas contratadas, possibilitando as adequações de projeto necessárias, nos termos do art. 65, inciso I, da Lei 8.666/93, estendendo tal determinação, inclusive, para o programa Crema 2ª Etapa;

9.6.3 adote as medidas administrativas necessárias para a consolidação do estorno dos seguintes valores:

9.6.3.1 R$ 1.588.611,26 (um milhão, quinhentos e oitenta e oito mil e seiscentos e onze reais e vinte e seis centavos) (referência: maio/2008), referente à inadequação dos preços unitários dos serviços de CBUQ com polímero e CBUQ-reperfilamento no âmbito do Contrato 377/2009;

9.6.3.2 R$ 944.774,07 (referência: maio/2008) (novecentos e quarenta e quatro mil e setecentos e setenta e quatro reais e sete centavos), referente a superfaturamento do serviço de CBUQ, no âmbito do Contrato 653/2009;

9.6.4 adote as medidas administrativas necessárias para recuperar aos cofres do Dnit a quantia de R$ 169.361,10 (cento e sessenta e nove mil e trezentos e sessenta e um reais e dez centavos) (ref. jan/2008), referente ao superfaturamento apurado no serviço de pré-misturado a quente do Contrato 15/2008, decorrente do sobrepreço neste serviço em relação ao valor de referência do Sicro, utilizando-se, se preciso for, da garantia estipulada no art. 56 da Lei 8.666/1993;

9.6.5 avalie o comportamento estrutural do segmento da rodovia BR-364/MT correspondente ao Contrato 653/2009, de modo a detectar possíveis defeitos decorrentes de falhas na execução dos serviços, e caso identifique problemas em função dessa desconformidade, acione a empresa executora, nos termos do art. 66 e art. 73, § 2º da Lei 8.666/1993 e art. 618 do Código Civil;

9.6.6 encaminhe ao TCU, no prazo de 60 dias, as providências tomadas em relação às determinações contidas nos subitens anteriores e no item 9.3;

9.6.7 realize extrações de corpos de prova no 3º segmento do Contrato 15/2008, de forma a obter uma amostragem probabilística que permita a realização de inferência estatística sobre a conformidade das espessuras executadas nas camadas de PMQ e concreto para esse segmento;

9.6.8 comunique a este Tribunal o início do levantamento determinado no subitem anterior, com antecedência mínima de 20 dias, de modo a possibilitar o acompanhamento dos trabalhos pelo TCU;

9.6.9 encaminhe ao TCU os resultados dessas extrações no prazo de 90 dias;

9.6.10 abstenha-se de efetuar o recebimento definitivo da obra referente ao Contrato 15/2008, previsto no art. 73 da Lei 8.666/1993, enquanto não forem concluídas as devidas avaliações acerca dos serviços de restauração executados no 3º segmento do Contrato 15/2008 por parte deste Tribunal;

9.7 dar ciência ao Dnit que foi detectada a liberação do tráfego no trecho da BR-364/MT, referente ao Contrato 653/2009, sem a implantação de sinalização horizontal, ainda que provisória, em afronta ao art. 88 da Lei 9.503/97 (Código de Trânsito Brasileiro)

9.8 determinar à Secretaria de Fiscalização de Obras Rodoviárias (SecobRodov), com fundamento no art. 47 da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992 c/c o art. 252 do Regimento Interno/TCU, que constitua processos específicos de Tomada de Contas Especial relativos aos Contratos 15/2008, 377/2009 e 653/2009, que deverão contemplar os débitos referentes aos itens apontados a seguir, com a citação dos responsáveis também relacionados abaixo:

9.8.1 Contrato 15/2008: superfaturamento decorrente do pagamento pela execução de serviços de PMQ e de pavimento de concreto portland com espessuras inferiores às previstas em projeto;

9.8.1.1 Srª Deise Silva Torres Souza, fiscal do contrato, por ter atestado as medições dos referidos serviços;

9.8.1.2 Sr. Nilton de Brito, Superintendente Regional do Dnit, entre 9/6/2010 a 18/8/2011, por ter deixado de tomar medidas administrativas necessárias para recompor o débito apurado referente à execução dos citados serviços, mesmo diante das evidências acerca da amplitude e materialidade das irregularidades constatadas por este Tribunal, conforme Acórdão 282/2011-Plenário, de 9/2/2011;

9.8.1.3 Sr. Luiz Antônio Ehret Garcia, Superintendente Regional do Dnit, a partir de 3/10/2011, por ter realizado pagamentos indevidos e ter deixado de tomar medidas administrativas necessárias para recompor o débito apurado referente à execução dos citados serviços, mesmo diante das evidências acerca da amplitude e materialidade das irregularidades constatadas por este Tribunal, conforme Acórdão 282/2011-Plenário, de 9/2/2011;

9.8.1.4 Delta Construções S/A, empresa executora do Contrato 15/2008, por ter recebido os pagamentos superfaturados referentes a tais serviços;

9.8.2 Contrato 377/2009

9.8.2.1 superfaturamento decorrente do pagamento pelos serviços de transporte de CAP 50/70 com polímero e de emulsão asfáltica RR-2C com distâncias de transporte superestimadas;

9.8.2.1.1 Srª Deise Silva Torres Souza, fiscal do contrato, por ter atestado as medições dos referidos serviços;

9.8.2.1.2 Sres Laércio Coelho Pina, Orlando Fanaia Machado e Luiz Antônio Ehret Garcia, por terem aprovado o projeto básico contendo preços unitários superestimados para os mencionados serviços;

9.8.2.1.3 Consórcio STE/Dynatest, formado pelas empresas STE Serviços Técnicos de Engenharia S.A (líder) e Dynatest Engenharia Ltda. (membro), por ter elaborado o projeto básico contendo preços unitários superestimados para os mencionados serviços;

9.8.2.1.4 Consórcio Contécnica/Engefoto/Unidec, formado pelas empresas Contécnica Consultoria Técnica Ltda. (líder), Engefoto Engenharia e Aerolevantamentos S/A (membro) e Unidec Engenharia Consultiva Ltda. (membro), por ter atestado as medições, na qualidade de supervisor das obras;

9.8.2.1.5 Cavalca Construções e Mineração Ltda., empresa executora do Contrato 377/2009, por ter recebido os pagamentos superfaturados referentes a tais serviços;

9.8.2.2 superfaturamento decorrente da aquisição dos insumos “CAP 50/70” e “CAP 50/70 com polímero”, pagos a uma taxa acima da que foi realmente empregada;

9.8.2.2.1 Sres Luiz Antônio Pagot, Hideraldo Luiz Caron e Alex Peres Mendes Ferreira pela aprovação das regras do Programa Crema-1ª Etapa, que possibilitaram o pagamento por serviços não executados;

9.8.2.2.2 Cavalca Construções e Mineração Ltda., empresa executora do Contrato 377/2009, por ter recebido os pagamentos superfaturados referentes a tais serviços;

9.8.3 Contrato 653/2009;

9.8.3.1 superfaturamento decorrente da aquisição do insumo “CAP 50/70”, pago a taxas acima das que foram realmente empregadas;

9.8.3.1.1 Sres Luiz Antônio Pagot, Hideraldo Luiz Caron e Alex Peres Mendes Ferreira pela aprovação das regras do Programa Crema-1ª Etapa, que possibilitaram o pagamento por serviços não executados;

9.8.3.1.2 Redram Construtora de Obras Ltda., empresa executora do contrato, por ter recebido os pagamentos superfaturados referentes a tais serviços;

9.8.3.2 superfaturamento decorrente do pagamento por serviço de “aquisição de RR-1C”, quando a empresa contratada usou efetivamente o insumo RR-2C, com custo inferior;

9.8.3.2.1 Sr. André Luiz Costa Ferreira, fiscal do contrato, por ter atestado as medições dos referidos serviços;

9.8.3.2.2 Redram Construtora de Obras Ltda., empresa executora do contrato, por ter recebido os pagamentos superfaturados referentes a tais serviços;

9.8.3.3 superfaturamento decorrente dos serviços de transporte de materiais betuminosos com distâncias de transporte superestimadas;

9.8.3.3.1 Sr. André Luiz Costa Ferreira, fiscal do contrato, por ter atestado as medições dos referidos serviços;

9.8.3.3.2 Laércio Coelho Pina, Orlando Fanaia Machado e Luiz Antônio Ehret Garcia, por aprovarem o projeto básico contendo preços unitários superestimados para os mencionados serviços;

9.8.3.3.3 Redram Construtora de Obras Ltda., empresa executora do contrato, por ter recebido os pagamentos superfaturados referentes a tais serviços;

9.8.3.4 superfaturamento no serviço de CBUQ;

9.8.3.4.1 Sr. André Luiz Costa Ferreira, fiscal do contrato, por ter atestado as medições dos referidos serviços;

9.8.3.4.2 Redram Construtora de Obras Ltda., empresa executora do contrato, por ter recebido os pagamentos superfaturados referentes a tais serviços

9.9 determinar à Secretaria de Fiscalização de Obras Rodoviárias (SecobRodov) que, nas Tomadas de Contas Especiais mencionadas no item acima, atente para os seguintes aspectos:

9.9.1 em relação à TCE referente ao Contrato 15/2008, caso a medida determinada no subitem 9.6.4 não seja efetivamente implementada, o valor de R$ 169.361,10 deverá ser incluído no débito;

9.9.2 quanto à TCE referente ao Contrato 653/2009, caso a medida determinada no subitem 9.6.3.2 seja efetivamente implementada, o valor de R$ 944.774,07 deverá ser abatido do débito relativo ao superfaturamento no serviço de CBUQ;

9.9.3 no que tange à TCE referente ao Contrato 377/2009, caso a medida determinada no subitem 9.6.3.1 seja efetivamente implementada, a diferença entre tal valor (R$ 1.588.611,26) e o débito apontado referente ao superfaturamento no serviço de CBUQ (R$ 1.425.523,13) deverá ser utilizado como crédito na TCE (referência maio/2008). Se a medida não for efetivamente implementada, o montante de R$ 1.425.523,13 deverá ser incluído no débito.

9.9.4 cada processo de TCE deverá ser constituído por cópia das peças constantes deste processo que tenham relação com o respectivo contrato tratados em cada processo, inclusive os “elementos adicionais de defesa” e “memoriais” (peças 65 e 66), apresentados pela a Srª Deise Silva Torres Souza e pelo Sr. Alex Peres Mendes Ferreira.

10. Ata nº 28/2013 – Plenário.

11. Data da Sessão: 31/7/2013 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1989-28/13-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (na Presidência), Aroldo Cedraz (Relator), Raimundo Carreiro, José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.

13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.

13.3. Ministro-Substituto presente: André Luís de Carvalho.

(Assinado Eletronicamente)

VALMIR CAMPELO

(Assinado Eletronicamente)

AROLDO CEDRAZ

na Presidência

Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral

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