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28 de Fevereiro de 2020
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU : 03630520111 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
há 6 anos
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Inteiro Teor

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 036.305/2011-1

GRUPO II – CLASSE V – Plenário

TC 036.305/2011-1

Natureza: Relatório de Levantamento de Auditoria

Órgão/Entidade: Ministério das Comunicações - MC e Agência Nacional de Telecomunicações – Anatel

Advogado constituído nos autos: não há

:

SUMÁRIO: RELATÓRIO LEVANTAMENTO DE AUDITORIA. IRREGULARIDADES NA GESTÃO DE PROCESSOS DE APURAÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DAS OBRIGAÇÕES (PADOS) ENTRE 1995 E 2007. PRESCRIÇÃO EM MASSA DE MULTAS. INCONSISTÊNCIAS NOS INVENTÁRIOS REALIZADOS. AUSÊNCIA DE MEDIDAS DE REPARAÇÃO DE DANOS. DETERMINAÇÕES. RECOMENDAÇÃO. CIÊNCIA. LEVANTAMENTO PARCIAL DA CHANCELA DE SIGILO. ENCERRAMENTO.

RELATÓRIO

Versam os autos sobre Relatório de Levantamento de Auditoria realizado pela Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação de Energia e Comunicações – SefidEnergia para apurar fatos apontados como irregularidade em reportagem do jornal Folha de São Paulo, edição de 17/2/2011, segundo a qual foram considerados prescritos 8.231 processos abertos contra emissoras de rádio e TV por ilicitudes cometidas no período de 1995 a 2007, segundo Comunicação que fiz ao Plenário na Sessão Extraordinária de Caráter Reservado de 23/02/2011, nos seguintes termos:

Como é do conhecimento de Vossas Excelências, as Contas do Governo referentes ao exercício de 2009 consignaram capítulo específico sobre a arrecadação de multas administrativas aplicadas por órgãos da administração federal.

As apurações realizadas pelo Tribunal ensejaram, na ocasião, parecer com ressalva nas contas do Poder Executivo Federal, em face do “baixo percentual de arrecadação das multas administrativas aplicadas por órgãos da administração pública federal”.

Em face da complexidade do tema, o Tribunal aprofundou análises, mediante o Levantamento Auditoria versado no TC 022.631/2009-0, cujo objetivo foi conhecer o volume da arrecadação das multas aplicadas pelos diversos órgãos e entidades federais com atribuições de fiscalização e controle, inclusive as agências reguladoras.

A matéria foi objeto do Acórdão 1.817/2010-Plenário, de minha relatoria, ocasião em que foram expedidas diversas determinações voltadas ao aprimoramento dos mecanismos de gerenciamento e arrecadação das multas administrativas, cujo cumprimento está sendo monitorado pelo Tribunal.

A importância do tema incrementou sobremaneira a interlocução do Tribunal com os principais órgãos responsáveis pela arrecadação das multas em questão, com destaque para as interlocuções com os órgãos da Advocacia-Geral da União.

A par do baixíssimo percentual de arrecadação dos valores das multas, em média 3,7%, o levantamento identificou considerável risco de prescrição dos créditos decorrentes das multas, que pode estar associado, segundo as apurações realizadas, aos baixos índices de inscrições no Cadin e de execuções fiscais oriundas de multas administrativas.

E aqui surge o fato que pretendo destacar nesta comunicação.

Trata-se de matéria publicada no jornal Folha de São Paulo, edição de 17/2/2011, sob o título “Governo livra 3.000 emissoras de rádio e TV de processos”, e subtítulo: “Cofres públicos perdem R$ 8,4 milhões em multas não cobradas de irregularidades cometidas entre 95 e 2007”.

Segundo a matéria, a razão dessa perda em potencial seria o risco de prescrição, pois, de 3.765 processos de apuração de irregularidades praticadas por emissoras que geraram multas, apenas 9% das multas teriam sido pagas.

A reportagem assinala, ainda, que “Decretada a prescrição, a corregedoria da Anatel (...) vai investigar se foi algo proposital para favorecer empresários do setor e apontar os agentes públicos culpados que podem ser punidos até com demissão”. Outra informação veiculada é de que a deficiência seria ocasionada pela “indefinição sobre a competência de fiscalizar e sancionar o setor de radiodifusão”.

Diante dessas notícias, e considerando que os esforços que este Tribunal vem realizando para aprimorar a gestão das multas administrativas no âmbito federal, proponho seja determinado à Segecex, que:

promova a realização, neste exercício, de procedimento de fiscalização específico para apurar a veracidade e a extensão das irregularidades noticiadas na aludida reportagem;

oriente a unidade técnica incumbida da fiscalização para que busque subsídios junto à Secretaria de Macroavaliação Governamental, responsável pela instrução do aludido TC 022.631/2009- 0, que trata da matéria de forma mais ampla;

faça incluir, no respectivo relatório de auditoria, tópico específico sobre os eventuais processos deste Tribunal que tratem de irregularidades na área de fiscalização e controle governamental de emissoras de rádio e TV, em especial quanto à arrecadação de multas.

2. A atividade de fiscalização determinada naquele feito fundamentou-se nos arts. 7º e 9º da Portaria - TCU nº 82/2006 e no art. 238 do Regimento Interno deste Tribunal, conforme Portaria de Fiscalização/Fase de Planejamento nº 2.571/2011 (peça 1) e Portaria de Fiscalização/Fases de Execução e Relatório nº 2.862/2012 (peça 26). Seus resultados estão consignados no relatório constante da peça 48, cujos excertos principais reproduzo a seguir:

3 TRAMITAÇÃO DOS PROCESSOS E OCORRÊNCIA DA PRESCRIÇÃO

32. A Anatel e o MC, em resposta aos Ofícios de Requisição 2-984/2011 e 3-984/2011 (peças 30 e 33), respectivamente, se manifestaram sobre as seguintes questões relativas aos processos que foram transferidos para o Ministério das Comunicações em 2007 e depois devolvidos à Agência em fevereiro de 2011:

a) surgimento e resolução do conflito de competência entre a Agência e o Ministério;

b) procedimentos adotados para análise dos processos encaminhados para o MC em 2007 e devolvidos para a Anatel em 2011;

c) arquivo com inventário dos referidos processos, contendo informações sobre processos prescritos, local de prescrição, valores envolvidos, etc.;

d) dificuldades encontradas para elaboração desse inventário;

e) relatórios emitidos a respeito da análise da prescrição desses processos;

f) atos praticados pelo Ministério no âmbito desses processos entre 2007 e 2011, e se a Anatel convalidou tais atos.

33. A Anatel respondeu por meio do Ofício 150/2012/AUD-Anatel (peça 36) e o MC, por intermédio do Ofício 1.165/2012/SE-MC (peça 45).

3.1 – Surgimento e resolução do conflito de competências

34. Com base nas informações obtidas do Ministério e da Anatel, foram identificados os seguintes eventos relacionados ao surgimento e resolução do conflito de competências referente à apuração de irregularidades sobre os aspectos técnicos das emissoras de radiodifusão:

a) em 1997, com a criação da Anatel pela Lei 9.472/1997, Lei Geral de Telecomunicações (LGT), os Processos de Apuração de Infração (PAI) instaurados pelo Ministério das Comunicações a fim de apurar irregularidades constatadas nos aspectos técnicos das emissoras de radiodifusão foram encaminhados para prosseguimento da análise pelo novo órgão regulador (peça 36, p. 4);

b) a Agência também passou a fiscalizar e instaurar os Processos de Apuração de Descumprimento das Obrigações (Pados), aplicando as sanções correspondentes nas executoras de radiodifusão, no que se refere aos aspectos técnicos (peça 36, p. 4);

c) segundo a Anatel, “todos os Pados recebidos naquela época tiveram tratamento na Agência, juntamente com os instaurados a partir de 1997” (peça 8, p. 3);

d) em 2003, uma empresa de radiodifusão, multada pela Anatel, recorreu ao MC alegando “que a competência legal para notificar e punir as Emissoras de Radiodifusão é exclusiva” do Ministério (peça 45, p. 270). Por entender ser necessário “dirimir a controvérsia existente”, a Consultoria Jurídica do MC (Conjur/MC) avocou o recurso e exarou o PARECER/MC/CONJUR/JGH 1746-1.10/2003 (peça 45, p. 269-272);

e) segundo o entendimento da Conjur/MC naquele parecer, a Anatel não teria competência para notificar empresas de radiodifusão, pois tal competência pertenceria aos delegados do MC nos estados; a Consultoria alegou ainda que, pela LGT, caberia à Anatel apenas a fiscalização das estações de radiodifusão (peça 45, p. 273-277);

f) o Decreto 5.220, de 30/9/2004, aprovou a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas do Ministério das Comunicações e o art. 8º do Anexo I desse Decreto conferiu à Secretaria de Serviços de Comunicação Eletrônica do Ministério (SCE), entre outras, as seguintes atribuições (peça 36, p. 4):

VI - fiscalizar a exploração dos serviços de radiodifusão e de seus ancilares e auxiliares nos aspectos referentes ao conteúdo de programação das emissoras, bem como à composição societária e administrativa e às condições de capacidade jurídica, econômica e financeira das pessoas jurídicas executantes desses serviços;

VII - instaurar procedimento administrativo visando a apurar infrações de qualquer natureza referentes aos serviços de radiodifusão, seus ancilares e auxiliares;

VIII - adotar as medidas necessárias ao efetivo cumprimento das sanções aplicadas aos executantes dos serviços de radiodifusão, seus ancilares e auxiliares;

g) para operacionalizar as disposições do Decreto 5.220/2004, foi constituído Grupo de Trabalho com representantes da Anatel e da SCE do Ministério das Comunicações (peça 36, p. 40);

h) nas atas de reunião do Grupo ficou registrado que, em relação ao serviço de radiodifusão, o serviço de fiscalização seria executado integralmente pela Agência até 31/12/2004, e a partir de 1/1/2005, os fiscais executariam os procedimentos normais de fiscalização até a emissão do laudo e do correspondente Auto de infração (peça 36, p. 40);

i) a SCE/MC informou à Anatel que, diante da nova ordem jurídica, a Agência somente teria competência legal para realizar a fiscalização, não a tendo, segundo aquele órgão, para instaurar Processo para Apuração de Infração, realizar notificação, emitir parecer e aplicar penalidade, uma vez que esses atos, no que diz respeito ao serviço de radiodifusão, seus ancilares e auxiliares, seriam de atribuição exclusiva do Ministério das Comunicações (peça 36, p. 4);

j) a Procuradoria Federal Especializada da Anatel, em razão da controvérsia, emitiu o Parecer 1.167/2005-AOS/PGE-Anatel-SP e, acerca da inscrição em dívida ativa e no Cadastro Informativo de créditos não quitados do setor público federal (Cadin), concluiu que (peça 36, p. 4):

a Agência não teria competência para inscrição em Dívida Ativa relativamente aos créditos provenientes de aplicação de sanções pelas infrações constatadas nas estações dos serviços de radiodifusão sonora e de sons imagens, mesmo aqueles referentes aos aspectos técnicos, assim como, pelas mesmas razões, esta Agência não pode fazê-lo com relação ao CADIN, razão pela qual, opinou pela remessa dos processos ao Ministério das Comunicações, para convalidação ou anulação dos atos praticados no curso desses e posterior envio, se fosse o caso, à Procuradoria da Fazenda Nacional, órgão de execução dos créditos da União Federal;

k) a Consultoria Jurídica do Ministério, em 20/7/2006, adotou orientação semelhante ao exarar o Parecer MC/CONJUR/DMM/EMT/GSL 1.516-1.16/2006, segundo o qual o art. 211 da LGT confere à Anatel competência apenas para fiscalizar as estações de radiodifusão no que tange aos aspectos técnicos, porém a competência para aplicação de sanção sempre foi do Ministério das Comunicações, razão pela qual os processos instaurados pela Agência contra emissoras dos serviços de radiodifusão por infrações a aspectos técnicos deveriam ser encaminhados àquele órgão para prosseguimento da análise (peça 36, p. 5);

l) o Conselho Diretor da Agência, tendo em vista a publicação do Decreto 5.220/2004, definiu os seguintes procedimentos para tratamento dos Pados, na 410ª Reunião, de 26/9/2006, (peça 36, p. 5):

os processos referentes a entidades não outorgadas devem ser instaurados, processados e julgados pela Agência, uma vez que essas entidades, por falta de outorga, não podem ser juridicamente consideradas prestadoras de serviços de radiodifusão;

no que se refere a entidades detentoras de outorga, portanto prestadoras de serviços de radiodifusão, cabe à Agência apenas fiscalização, cujo procedimento pode chegar, como ato preparatório, até a lacração, devendo ser imediatamente encaminhados os autos ao Ministério das Comunicações para que este adote as medidas cabíveis, relativas a instauração de processo, notificação, emissão de parecer e aplicação de sanção.

35. A partir dessa decisão do Conselho Diretor, foram adotadas as seguintes medidas pela Agência (peça 36, p. 5):

a) quanto aos processos já instaurados pela Anatel: todos os processos instaurados contra emissoras outorgadas dos serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens passaram a ser encaminhados em lotes para o Ministério das Comunicações, inclusive processos que já estavam arquivados por encerramento administrativo, descaracterização da infração e outros motivos;

b) quanto às novas fiscalizações: a Anatel continuou a fazer as fiscalizações e, ao constatar irregularidades técnicas, passou a encaminhar cópia dos Laudos de Vistoria para que o Ministério das Comunicações procedesse à instauração dos processos administrativos.

36. Segundo a Anatel, todos os créditos referentes às multas que aplicou nos processos encaminhados ao MC continuaram ativos no Sistema de Gestão de Créditos da Anatel (Sigec), inclusive a inscrição no Cadin de algumas empresas, “fato que ensejou algumas ações judiciais contra a Agência para cancelamento de inscrição no Cadin por incompetência da Agência acerca da matéria” (peça 36, p. 5).

37. Considerando que essa situação poderia ensejar ações de indenização, o Gerente Geral de Fiscalização da Agência solicitou ao Gerente Geral de Planejamento, Orçamento e Finanças que suspendesse temporariamente a exigibilidade das multas aplicadas pela Anatel nos processos contra executantes do serviço de radiodifusão de sons e imagens, por meio do Memorando 237/2007-RFFCF/RFFC, de 8/8/2007, (peça 36, p. 5-6).

38. O Presidente da Agência solicitou ao então Ministro das Comunicações providências em relação à convalidação dos atos praticados pela Anatel nos processos em que já havia aplicação de multa, “de forma a evitar maiores prejuízos ao erário”, por meio do Ofício 1.029/2007/SRF/PR-Anatel, de 13/11/2007, informando também que (peça 36, p. 42):

a) dos processos encaminhados, 3.346 tinham sido julgados e sancionados, com pena de multa, cujo montante era de R$ 7.425.826,56, e deste montante R$ 2.692.628,99 tinham sido pagos pelas outorgadas;

b) do total dos processos sancionados, 419 encontravam-se inscritos no Cadin, somando importância da ordem de R$ 1.724.540,18. Desses, 28 processos estavam também inscritos na Dívida Ativa, perfazendo um total de R$ 92.253,57, sendo que 16 desses processos estavam sendo cobrados judicialmente pela Anatel (execução fiscal), num montante de R$ 43.649,36.

39. No Ministério das Comunicações, o ofício do Presidente da Anatel foi encaminhado para providências ao Departamento de Acompanhamento e Avaliação de Serviço de Comunicação Eletrônica (DEAA), que é o setor responsável sobre este tema dentro da SCE (peça 45, p. 321).

40. Em 16/12/2008, o DEAA elaborou a Informação 1583/GAB/DEAA/SCE, concluindo pela inviabilidade legal e administrativa de convalidar os atos praticados pela Anatel no âmbito desses milhares de processos de radiodifusão. Segundo o documento, “do ponto de vista legal” a “Anatel é uma Autarquia Especial com total autonomia, incluindo administrativa” e a LGT estabelece a ausência de subordinação hierárquica da Agência (peça 45, p. 321-322). “Do ponto de vista doutrinário”, não é possível a convalidação porque “a competência para aplicar pena administrativa é exclusividade do Ministério das Comunicações” (peça 45, p. 323).

41. Por fim, “do ponto de vista administrativo”, o DEAA alega que contava na época com apenas 15 técnicos (10 engenheiros e 5 advogados) que conseguiam analisar em torno de 1.500 processos por ano. Além disso, possuía um estoque de 2.500 PAIs e 2.589 laudos “aguardando a realização de pré-análise, objetivando a instauração do correspondente processo”. Considerando a estimativa do departamento de que por volta de 60% das entidades sancionadas interpõem recurso, isto acrescentaria mais 1.500 processos a serem examinados (peça 45, p. 323).

42. De acordo com o DEAA, por todos estes motivos, o setor não dispunha das condições administrativas para analisar os Pados encaminhados pela Anatel, que totalizariam 10.400 processos, sob pena de ocorrer prescrição dos processos em andamento no departamento e de “suspender os trabalhos de rotina, como providências para apuração de denúncias, prestação de informações ao Poder Judiciário, ao Ministério Público e outros, assim como a interrupção da análise dos laudos enviados pela Anatel e a instauração de processos de apuração de infração” (peça 45, p. 323).

43. Segundo o DEAA, caberia à “própria Anatel solucionar o problema que ela mesma criou”. Além disso, se o Ministério tentar convalidar os “atos anatelinos”, “é certo que as entidades moverão ações judiciais em face deste Ministério, por iniciar procedimento de ‘convalidação’ de atos não sujeitos à dita formalidade” (peça 45, p. 323). A propósito dessa observação do DEAA, convém mencionar que os processos foram enviados pela Anatel ao Ministério das Comunicações por solicitação do próprio Ministério.

44. Esse documento elaborado pelo DEAA foi encaminhado à SCE “para conhecimento e providências julgadas necessárias” em 16/12/2008 (peça 45, p. 324), porém, segundo a Coordenação-Geral de Acompanhamento de Outorgas (CGAO) do DEAA, esta “Informação permaneceu na Secretaria sem que a ela fosse dado andamento” (peça 45, p. 18). De fato, não foi enviado a este Tribunal nenhum documento que registre as providências que a SCE ou qualquer outro setor do Ministério tenham porventura realizado, entre 2007 e 2010, a fim de convalidar os atos praticados pela Anatel e evitar a ocorrência de prescrição nos milhares de processos de radiodifusão.

45. Além disso, a Anatel também afirmou que não recebeu respostas por parte do MC sobre esse assunto (peça 36, p. 102).

46. Em 2010, o DEAA elaborou levantamento de dados referente aos Pados de radiodifusão encaminhados pela Anatel e concluiu que havia 8.231 processos, todos prescritos, tendo 52,8% ocorrido na Anatel e 46,8% ocorrido no MC (peça 45, p. 19).

47. Em dezembro de 2009, deu-se uma nova mudança de orientação. A Procuradoria Federal Especializada da Anatel (PFE/Anatel) emitiu o Parecer 1.452/2009/PFS/PGF/PFE-Anatel e concluiu que caberia à Anatel fiscalizar, proceder ao lacre de estação, instaurar e conduzir o processo e aplicar a sanção cabível no que tange aos aspectos técnicos (peça 36, p. 6).

48. O Parecer 1.452/2009 propôs que se mudasse o foco da discussão, da natureza da entidade para a natureza da infração. Para se identificar a natureza da infração, há que se observar a cargo de quem está o Poder Concedente. Sendo assim, levando em conta o disposto na Lei 9.472/1997, arts. , 19, 157, 158, 160, 163, 208 e 211, verifica-se que o Ministério é responsável pela outorga da prestação do serviço de radiodifusão e a Anatel pela outorga da autorização de uso de radiofrequência. Logo, ao Ministério cabe punir infrações relacionadas ao serviço de radiodifusão e à Anatel, punir infrações relacionadas ao uso do espectro (peça 36, p. 53-54).

49. Ademais, acrescenta o Parecer 1452/2009 (peça 36, p. 54):

sendo a Anatel o Poder Concedente, dotado de todas as informações a respeito do assunto, inclusive técnicas, é essa Agência Reguladora que tem a expertise para dizer, em um processo administrativo sancionador, se o espectro está ou não sendo utilizado corretamente. Permitir que essa função fique a cargo do Ministério das Comunicações é o mesmo que inviabilizar toda a administração do espectro, cuja competência legal é da Anatel. Não haveria como garantir que as infrações relacionadas ao espectro estariam sendo corretamente punidas pelo Ministério das Comunicações, que, por não ser o Poder Concedente, não tem expertise no assunto.

50. Quanto ao Decreto 5.220/2004, citado como fundamento para restringir a competência da Anatel, o Parecer 1.452/2009 destaca ser impossível uma interpretação ampliativa da expressão “qualquer natureza” no inciso VII do art. 8º do seu Anexo I uma vez que a competência da Anatel para instaurar e conduzir processos administrativos, e aplicar a respectiva sanção quanto às irregularidades relacionadas ao uso de radiofrequência, é prevista em lei, não cabendo à interpretação retirar essa competência (peça 36, p. 55).

51. Em seguida, o Parecer 1.452/2009 enfatiza o seguinte entendimento sobre o inciso VII do art. 8º do Anexo I do Decreto 5520/2004 (peça 36, p. 55-56):

ao se referir a infrações de qualquer natureza, vincula tal expressão ao serviço de radiodifusão ("infrações de qualquer natureza referentes ao serviço de radiodifusão"), ou seja, não inclui as infrações relacionadas às competências da Anatel (uso de radiofrequência e certificação de equipamentos). Assim, compete à Secretaria de Serviços de Comunicação Eletrônica a instauração e condução de processos administrativos, bem como a aplicação da respectiva sanção, mas apenas no que tange às irregularidades relacionadas com o próprio serviço de radiodifusão.

52. Em complementação a esse parecer, a Procuradoria exarou o Despacho 50/2010/PFS/PGF/PFE-Anatel, para dar conhecimento de manifestação de Superior Tribunal de Justiça (STJ) sobre o tema em questão, “que deveria ser levada em consideração quando da apreciação da matéria” (peça 36, p. 6).

53. Em Acórdão proferido no Recurso Especial 1018209SC, publicado em 10/12/2009, o STJ decidiu:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. ALEGADA OFENSA AO ART. 535 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. SERVIÇO DE RADIODIFUSÃO DE SONS E IMAGENS. ANATEL. COMPETÊNCIA PARA A COBRANÇA DO PREÇO PÚBLICO PELO DIREITO DE USO DE RADIOFREQUÊNCIA - PPDUR, BEM COMO PARA APLICAR SANÇÕES.

(...)

5.. O art. 173 da LGT, por seu turno, dispõe o seguinte: "A infração desta Lei ou das demais normas aplicáveis, bem como a inobservância dos deveres decorrentes dos contratos de concessão ou dos atos de permissão, autorização de serviço ou autorização de uso de radiofrequência, sujeitará os infratores às seguintes sanções, aplicáveis pela Agência, sem prejuízo das de natureza civil e penal: I - advertência; II - multa; III - suspensão temporária, IV - caducidade; V - declaração de inidoneidade.

6. A legitimação da ANATEL, tanto para a cobrança do PPDUR como para a prática de atos sancionatórios, decorre do uso de radiofrequência, pouco importando o tipo de serviço prestado.

(...)

8. A Lei Geral de Telecomunicações, consoante o disposto em seu art. 211, excluiu da competência da ANATEL somente a outorga dos serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens, que permaneceram no âmbito de competência do Ministério das Comunicações.

(sem grifos no original)

54. Comunicada do novo entendimento defendido pela PFE/Anatel, a Conjur/MC mudou de posição e opinou, em janeiro de 2011, pela “competência da Agência para instaurar Pado e sancionar executantes dos serviços de radiodifusão nas infrações relacionadas ao uso do espectro e certificação de produtos”, por meio do Parecer 036/1.16/2011/RZL/GAB/CONJUR-MC/AGU (peça 36, p. 7).

55. Como consequência desse novo entendimento a respeito da competência do Ministério das Comunicações e da Anatel no assunto em questão, ocorreu a seguinte situação em relação aos processos discutidos no presente levantamento, segundo a Agência (peça 36, p. 7):

o Ministério das Comunicações devolveu todos os Pados de radiodifusão que haviam sido instaurados pela Anatel anteriormente a decisao de 2006, além dos PAI que foram instaurados pelo Ministério entre 2006 e janeiro de 2011 e de todos os Laudos de Vistoria das fiscalizações realizadas pela Anatel no período de 2006 a 2011 e que haviam sido remetidos aquele órgão em razão da decisão do Conselho Diretor na mencionada Reunião n.º 410.

56. No momento seguinte, o Conselho Diretor declarou a competência da Anatel para fiscalizar, instaurar e instruir Pados por infrações relacionadas ao uso de radiofrequência e certificação de equipamentos, conforme Reunião 597ª, de 24/2/2011, e Despacho 2.645/2011-CD, de 1/4/2011, (peça 36, p. 7).

57. A partir de então, segundo a Agência, foram adotadas as seguintes providências (peça 36, p. 7):

a) início da instrução dos 2.176 processos instaurados pelo MC e encaminhados para prosseguimento na Agência;

b) instauração dos processos em razão das irregularidades apontadas nos Laudos de Vistoria das fiscalizações realizadas pela Anatel entre 2006 e 2011, que haviam sido encaminhados ao Ministério e em fevereiro de 2011 foram devolvidos à Agência;

c) início do inventário dos Pados devolvidos que, segundo o Ministério, somavam 8.231 processos, todos prescritos, informação que embasou a reportagem publicada pela imprensa.

58. Na conclusão do inventário, segundo a Agência, constatou-se que foram devolvidos pelo Ministério 8.645 processos: 1.165 prescritos na Anatel e 6.319 prescritos no MC (peça 36, p. 7-8).

59. Segundo a Anatel, verificou-se ainda que 1.161 Pados não estavam prescritos, mas encerrados administrativamente, “quer por ausência de recurso da decisão proferida, quer por decisão de arquivamento ou outras situações” (peça 36, p. 8).

3.2 - Relatórios ou Notas Técnicas elaboradas sobre os processos prescritos

60. No Ministério, a CGAO/DEAA produziu a Nota Informativa 13/2012/CGAO/DEAA/SCE-MC de 20/1/2012 (peça 45, p. 13-20), em resposta à Controladoria-Geral da União (CGU), que solicitou informações sobre o procedimento disciplinar instaurado para apurar as responsabilidades quanto à prescrição de 8.231 processos conforme notícia veiculada pela imprensa, por meio do Ofício 118/2012/CORIN-MCT/CGU-PR (peça 45, p. 25).

61. Na Anatel, a SRF informou que, além da Nota Tecnica de 22/11/2012, encaminhada ao TCU em resposta ao ofício de requisição, não fez outra avaliação a respeito dos resultados encontrados na elaboração do inventário dos processos prescritos (peça 36, p. 8).

62. Entretanto, segundo a Corregedoria da Agência, a SRF elaborou a Nota Técnica 5/2012-RFFCF/RFFC, de 11/5/2012, cujos interessados são a Procuradoria da República do Distrito Federal – 6º Ofício da Cidadania (Inquérito Civil Público 1.16.000.001548/2011-12) e a CGU, informando sobre o resultado parcial do inventário (peça 42, p. 5).

63. Em resposta aos ofícios de requisição, foram encaminhadas ao TCU cópias das três notas supracitadas. Cada uma apresenta a versão da respectiva entidade sobre o conflito de competências ocorrido, contendo um breve histórico dos fatos e mencionando a realização do respectivo inventário e a posterior apuração de responsabilidades.

3.3 - Atos praticados nos processos pelo Ministério das Comunicações entre 2007 e 2011

64. Em resposta a esse item do Ofício de Requisição 2-984/2011 (peça 30, p. 2), a Anatel informa que, nos Pados devolvidos pelo Ministério das Comunicações, verificou-se que em alguns casos foram juntados recursos apresentados pelas empresas, “porém não houve análise por parte do Ministério das Comunicações” em nenhum desses Pados (peça 36, p. 8).

65. Em todos os processos, segundo a Anatel, foi juntado o despacho a seguir transcrito, datado de 10/2/2011, assinado pela Diretora do DEAA (peça 36, p. 8):

À ANATEL, com base no Parecer n.º 036/1.16/2011/RZL/GAB/CONJUR-MC/AGU, de 25 de janeiro de 2011, da Consultoria Jurídica deste Ministério, que no item nº 55 concorda com as conclusões do Parecer n.º 1.452/2009/PFS/PGF/PFE-Anatel, da Procuradoria Federal Especializada da Anatel, que conclui ser atribuição da Agência toda matéria referente à fiscalização técnica e, como descrito no item 59"ii", determina o encaminhamento imediato à Agência de todos os processos sancionadores em trâmite no Ministério.

66. Desta forma, segundo a Anatel, “com relação aos Pados que constam do inventário não havia nenhum ato do Ministério das Comunicações a ser convalidado pela Agência” (peça 36, p. 8).

3.4 - Análise da legalidade da tramitação dos processos entre o MC e a Anatel

67. Observa-se, conforme descrito nos parágrafos 34 a 56 desta instrução, que não houve ilegalidade na movimentação dos processos de radiodifusão em si. A partir de um recurso de uma empresa radiodifusora sancionada pela Anatel, foi suscitada uma divergência jurídica sobre um possível conflito de competências entre a Anatel e o Ministério das Comunicações, no que tange à aplicação de sanções por motivos técnicos a empresas de radiodifusão.

68. Quando consultadas, as instâncias decisórias máximas da Anatel (Conselho Diretor) e do MC (Ministro) decidiram no sentido de atender aos pareceres jurídicos então vigentes, com o encaminhamento dos processos para o MC entre 2006 e 2007. Posteriormente em 2011, tanto a Anatel como o MC concordaram com a devolução dos Pados para instrução e análise da Anatel.

69. Dito de outra forma, a movimentação dos mais de oito mil processos, entre 2006 e 2011, decorreu da existência de entendimentos jurídicos nem sempre convergentes entre a Consultoria Jurídica do Ministério das Comunicações e a Procuradoria Federal Especializada da Anatel, acerca das competências da Agência para sancionar radiodifusores por irregularidades técnicas.

70. Sem entrar no mérito das interpretações jurídicas elaboradas pela Conjur/MC e pela PFE/Anatel, o fato é que, em linhas gerais, a tramitação de todos os processos de radiodifusão foi legalmente embasada nos pareceres jurídicos vigentes à época. Analisando o inventário de Pados elaborado pela Anatel e os relatórios parciais de apuração de responsabilidade da Anatel, não há indícios que tenha havido casos isolados de movimentação arbitrária de Pados entre o MC e a Anatel. Entretanto, tal hipótese não pode ser simplesmente descartada.

71. Cabe à Corregedoria da Anatel e à Comissão Permanente Disciplinar do MC a apuração completa da conduta funcional dos envolvidos nesta movimentação de processos, identificando eventuais casos atípicos que não receberam o mesmo tratamento preconizado pelos pareceres jurídicos vigentes na época.

72. Além disso, convém apontar que, embora nada se possa opor a essa mudança de opinião em relação à forma como Ministério e Agência deveriam atuar nas diferentes etapas processuais, quem chamou a si a responsabilidade de concluir os processos autuados pela Anatel, e de também atuar nos futuros processos abertos contra executantes dos serviços de radiodifusão em razão de irregularidades técnicas, foi o próprio Ministério.

73. Registre-se também que, conforme apontado em Ofício do Presidente da Anatel ao então Ministro das Comunicações, a transferência dos processos não se deu de forma brusca, estando registrada a ocorrência de reuniões em que ficou acertado até que data o serviço de fiscalização seria executado integralmente pela Anatel e a partir de quando a participação dos fiscais da Agência se encerraria com a emissão do laudo técnico.

74. O Ministério não instruiu os processos nos prazos regulamentares, evitando a ocorrência de casos de prescrição ou, ao menos, minimizando essa possibilidade. Dessa forma, quando em fevereiro de 2011 houve alteração do entendimento, os processos retornaram à Agência sem que houvesse nenhum ato do Ministério a ser convalidado, inclusive os recursos apresentados pelos interessados.

75. A principal justificativa da diretora do DEAA, departamento responsável por analisar esses processos de radiodifusão no Ministério, é que o quadro reduzido de servidores no setor inviabilizou qualquer atuação.

76. Note-se que não há um posicionamento oficial das instâncias superiores do Ministério (como Conjur, SCE, Secretaria-Executiva, Gabinete do Ministro), nem o registro de qualquer providência para evitar a prescrição de milhares de processos ao longo de quatro anos.

77. A única análise realizada pelo MC entre 2007 e 2011 foi a elaboração de um relatório dos Pados devolvidos pela Anatel, concluindo pela prescrição de todos os 8.231 processos.

78. Considerando que a prescrição dos processos pode ter provocado dano ao erário, esta situação necessita ser analisada na apuração de responsabilidades do MC, mas, de qualquer forma, precisam ser adotadas medidas para mitigar os riscos de que isso ocorra novamente.

4 – INVENTÁRIOS DOS PROCESSOS DEVOLVIDOS

4.1 – Elaboração dos inventários pelo MC e pela Anatel

79. Em abril de 2010, foi criado um grupo de trabalho no DEAA/MC para realizar um levantamento detalhado de todos os Pados enviados pela Anatel, que se encontravam no Ministério desde 2007. O relatório da análise foi concluído em janeiro de 2011 (peça 45, p. 420).

80. Segundo o documento do DEAA, a Agência instaurou 8.231 Pados entre 18/10/1995 e 4/2/2007 envolvendo 3.148 entidades, sendo a maioria nos serviços de radiodifusão de sons em frequência modulada (FM) (1.820 processos), de sons em ondas médias (OM) (1.804 processos) e de retransmissão de TV (RTV) (1.803 processos). Todos os Pados estariam prescritos: 4.343 processos (52,8%) prescreveram na Anatel antes do envio para o MC em 2007, 3.855 (46,8%) prescreveram no Ministério entre 2007 e 2010 e em 33 processos não foi possível concluir onde ocorreu a prescrição (peça 45, p. 421-424).

81. Segundo o inventário do MC, as multas aplicadas e prescritas totalizavam o valor de R$ 9.260.487,51. A Tabela 1 apresenta os tipos de sanções aplicadas e a respectiva quantidade de processos.

Tabela 1 – Quantidade de processos por tipo de sanção aplicada, segundo o MC

Sanção aplicada

Quantidade de processos

% do total de processos

Nenhuma (1)

3.858

46,9%

Multas

3.765

45,7%

não pagas

3.441

41,8%

pagas

324

3,9%

Arquivamento

336

4,1%

Advertência sem multa

209

2,5%

Suspensão sem multa

54

0,7%

Cassação

9

0,1%

Total

8.231

100%

(1) Inclui tanto os processos em que a análise não foi concluída, quanto os processos nos quais a decisão foi pela não aplicação de nenhuma sanção.

Fonte: Relatório do MC ‑ Análise dos Pados instaurados pela Anatel para os serviços de radiodifusão (peça 45, p. 428-430)

82. Segundo o DEAA/MC, em cumprimento ao parecer da Conjur/MC aprovado em janeiro de 2011, foram encaminhados à Anatel, entre fevereiro e abril de 2011, 8.231 Pados, 2.166 PAIs em trâmite no Ministério, relacionados à matéria de competência da Agência, e 1.133 laudos de vistoria para que a Anatel instaurasse o respectivo Pado (peça 45, p. 18-19).

83. Após a Reunião do Conselho Diretor de 1/4/2011, a Gerência Geral de Fiscalização da Anatel iniciou a análise dos processos e a elaboração do inventário sobre sua situação (peça 36, p. 7). Em 4/10/2012, a SRF informou ao TCU, por meio de ofício (peça 25), a conclusão do inventário e o resultado da análise.

84. Segundo o documento da SRF, o MC devolveu à Anatel 8.712 processos, dos quais 7.434 estavam prescritos e correspondiam a mais de 85% do número total de Pados devolvidos. Dentre estes processos em que ocorreu prescrição, a maioria (6.260 processos, 71,85%) teria prescrito no Ministério das Comunicações, enquanto 1.174 Pados, 13,48%, teriam prescrito na Anatel, conforme Tabela 2.

Tabela 2 – Processos de sanção de radiodifusão por tipo e local de prescrição – Anatel (outubro/2012)

Órgão / entidade

Processos de radiodifusão prescritos

Processos de radiodifusão não prescritos

Total de processos

Prescrição quinquenal

Prescrição intercorrente

Prescrição executória

Total

Ministério das Comunicações

5.004

716

540

6.260

Anatel

719

420

35

1.174

Total

5.723

1.136

575

7.434

1.278

8.712

Fonte: Ofício 131/2012/AUD-Anatel (peça 25, p. 2-3)

85. Em 22/11/2012, em resposta ao Ofício de Requisição 2-984/2011 (peça 30), a SRF informou outros números do resultado do inventário, conforme Tabela 3. Segundo a Superintendência, dos 8.645 processos devolvidos, 1.161 não estavam prescritos porque se referem a Pados que se encontravam encerrados administrativamente quando do envio ao MC, seja por ausência de recurso da decisão proferida, por decisão de arquivamento ou por outras situações. No total prescreveram 7.484 processos, a maioria (6.319 processos, 73,09%) teria prescrito no Ministério das Comunicações, enquanto 1.165 Pados, 13,47%, teriam prescrito na Anatel (peça 36, p. 8).

Tabela 3 – Processos de sanção de radiodifusão por tipo e local de prescrição – Anatel (novembro/2012)

Órgão / entidade

Processos de radiodifusão prescritos

Processos de radiodifusão não prescritos

Total de processos

Prescrição quinquenal

Prescrição intercorrente

Prescrição executória

Total

Ministério das Comunicações

4.957

762

600

6.319

Anatel

714

397

54

1.165

Total

5.671

1.159

654

7.484

1.161

8.645

Fonte: Ofício 150/2012/AUD-Anatel (peça 36, p. 8)

86. A Agência também publicou três editais de notificação no DOU, em 21/8/2012, 19/9/2012 e 23/10/2012, para cientificar:

os interessados que restou reconhecida, de ofício e por atos próprios, a incidência de prescrição, em consonância com o disposto na Lei n.º 9.873, de 23 de novembro de 1999, com o consequente encerramento dos feitos, nos autos de Procedimentos para Apuração de Descumprimento de Obrigações (Pados) instaurados a fim de apurar infrações técnicas do serviço de radiodifusão, os quais foram remetidos pelo Ministério das Comunicações a esta Agência após o reconhecimento da competência deste órgão regulador declarada pelo Parecer nº 036/-1.16/2011/RZL/GAB/CONJUR-MC/AGU, aprovado pelo Ministro das Comunicações, conforme Despacho publicado no Diário Oficial da União do dia 27 de janeiro de 2011, e pelo Despacho nº 2.645/2011-CD, de 1º de abril de 2011, do Conselho Diretor da Anatel. A lista completa com a identificação dos Pados, dos interessados e da espécie de prescrição pode ser consultada no link" Documentos e Publicações "disponível na página inicial do Portal da Anatel na internet em www.anatel.gov.br.

87. Em 25/2/2013, a Anatel publicou uma retificação desses editais de notificação, alterando o tipo, a data e o local da prescrição de 27 Pados.

88. A quantidade total de processos prescritos, por tipo de prescrição e local onde ocorreu, está na Tabela 4, conforme os anexos dos editais de notificação, publicados pela Anatel em seu sítio. Foram 7.495 Pados prescritos, sendo 6.350 (84,72%) prescritos no MC e 1.145 (15,28%) prescritos na Anatel.

Tabela 4 – Processos de sanção de radiodifusão por tipo e local de prescrição – Editais de notificação - Anatel (agosto, setembro e outubro/2012, retificados em fevereiro/2013)

Órgão / entidade

Processos de radiodifusão prescritos

Processos de radiodifusão não prescritos

Total de processos

Prescrição quinquenal

Prescrição intercorrente

Prescrição executória

Total

Ministério das Comunicações

4.961

763

626

6.350

Anatel

687

411

47

1.145

Total

5.648

1.174

673

7.495

ni

7.495

Legenda: ni – não informado

Fonte: Editais de notificação 1/2012-RFFC, publicado no DOU em 21/8/2012 seção 3, p. 96; 2/2012-RFFC publicado no DOU em 19/9/2012 seção 3, p. 155; 3/2012-RFFC publicado no DOU em 23/10/2012 seção 3, p. 98; e 1/2013-RFFC, publicado no DOU em 25/2/2013 seção 3, p. 108. Anexos dos Editais de notificação publicados no sítio www.anatel.com.br.

89. Segundo a Anatel (planilhas encaminhadas em meio eletrônico por intermédio do Ofício 150/2012/AUD-Anatel de 22/11/2012, peça 36), 258 processos não tiveram aplicação de sanção de multa, sendo 208 processos resultantes em advertência e 50 em suspensão. Em 4.037 processos não foi alcançada a fase de quantificação das multas aplicadas. Em 1.094 processos foram recolhidos R$ 2.167.347,18 de multas, enquanto 1.161 processos acumulam o montante de R$ 1.148.041,62 em multas não prescritas. No total, prescreveram 2.324 processos com sanção de multa quantificada, correspondentes a R$ 6.038.801,99, tendo ocorrido R$ 5.710.845,10 (94,6%) no Ministério das Comunicações e R$ 327.956,89 (5,4%) na Anatel, conforme tabela 5.

Tabela 5 – Valores de multas prescritas e não prescritas

Multas prescritas

MC

R$ 5.710.845,10

Anatel

R$ 327.956,89

Total de multas prescritas

R$ 6.038.801,99

Multas recolhidas

R$ 2.167.347,18

Multas não prescritas

R$ 1.148.041,62

Valor total de multas

R$ 9.354.190,79

Fonte: Tabela elaborada pela Anatel (peça 36, CD, arquivo Tabela TCU.pdf)

4.2 – Inconsistências identificadas e análise dos inventários

90. Comparando as Tabelas 2, 3 e 4, observa-se que os números apresentados pela Agência apresentam divergências (peça 42, p. 7). Em breve análise não estatística, encontrou-se algumas inconsistências no inventário, quando comparado com as listas de processos prescritos publicadas pela Anatel.

91. Há um Pado que aparece como prescrito em data anterior ao ano em que foi aberto (53520.002816/2004 prescrito em 2002).

92. Há 12 processos que prescreveram no mesmo ano em que foram instaurados (53548.000137/2002, 53554.000818/2002, 53504.000984/2002, 53578.000156/2003, 53520.000954/2003, 53504.002151/2003, 53554.000408/2003, 53566.000321/2004, 53504.000316/2004, 53578.001981/2004 e 53554.003751/2004).

93. Foram identificados dois casos de troca de número de processo e nome do radiodifusor na comparação entre o inventário e a lista publicada pela Anatel, conforme Tabela 6.

Tabela 6 – Processos diferentes apresentados com a mesma numeração

Processo

Documento

Radiodifusor

Local da prescrição

Tipo de Prescrição

Número do Despacho

53520.002816/ 2004

Anexo do Edital de Notificação

Rádio Clube de Blumenau LTDA

MC

Intercorrente

3337

Inventário da Anatel

Rádio Sudoeste FM LTDA

Anatel

Intercorrente

3337

53504.000334/ 2004

Anexo do Edital de Notificação

Associação de Desenvolvimento Artístico, Cultural e Social - Palestina

Anatel

Intercorrente

4398

Inventário da Anatel

Sistema Cumbica de Radiodifusão LTDA.

Anatel

Intercorrente

4398

Fonte: Editais de notificação 1/2012-RFFC, publicado no DOU em 21/8/2012 seção 3, p. 96; 2/2012-RFFC publicado no DOU em 19/9/2012 seção 3, p. 155; e 3/2012-RFFC publicado no DOU em 23/10/2012 seção 3, p. 98. Anexos dos Editais de notificação publicados no sítio www.anatel.com.br. Arquivo Inventário Novembro 2012.xlsx (peça 36, CD)

94. A comparação do inventário do MC com o da Agência também apresenta divergências, qualquer que seja a versão utilizada do inventário da Anatel, conforme demonstrado na Tabela 7. Enquanto o documento do Ministério afirma que a maioria (52,8%) dos processos prescrevera na Anatel, todas as versões da Anatel indicam que a maioria (acima de 70%) das prescrições ocorreu no MC.

Tabela 7 – Comparação entre o número de processos prescritos segundo os inventários elaborados pelo MC e pela Anatel

Situação

Inventário do MC em 1/2011

Inventário da Anatel

Ofício enviado ao TCU em 10/2012

Ofício enviado ao TCU em 11/2012

Editais de Notificação publicados em 8, 9 e 10/2012, e retificados em 2/2013

Número de Pados

% e valores

Número de Pados

% e valores

Número de Pados

% e valores

Número de Pados

% e valores

Total de Pados

8.231

100%

8.712

100%

8.645

100%

7.495

100%

Total de Pados prescritos

8.231

100%

7.434

85,3%

7.484

86,6%

7.495

100%

Anatel

4.343

52,8%

1.174

13,5%

1.165

13,5%

1.145

15,3%

MC

3.855

46,8%

6.260

71,9%

6.319

73,1%

6.350

84,7%

Não conclusivo

33

0,4%

0

0,0%

0

0,0%

0

0,0%

Pados não prescritos

0

0,0%

1.278

14,7%

1.161

13,4%

ni

ni

Multas prescritas

3.765

R$ 9.260.487,51

ni

ni

2.324

R$ 6.038.801,99

ni

ni

Anatel

ni

ni

ni

ni

ni

R$ 327.956,89

ni

ni

MC

ni

ni

ni

ni

ni

R$ 5.710.845,10

ni

ni

Legenda: ni – não informado

Fontes: Relatório do MC ‑ Análise dos Pados instaurados pela Anatel para os serviços de radiodifusão (peça 45, p. 430); Ofício 131/2012/AUD-Anatel (peça 25, p. 2-3); Ofício 150/2012/AUD-Anatel (peça 36, p. 8); Editais de notificação 1/2012-RFFC, publicado no DOU em 21/8/2012 seção 3, p. 96; 2/2012-RFFC publicado no DOU em 19/9/2012 seção 3, p. 155; 3/2012-RFFC publicado no DOU em 23/10/2012 seção 3, p. 98; e 1/2013-RFFC, publicado no DOU em 25/2/2013 seção 3, p. 108. Anexos dos Editais de notificação publicados no sítio www.anatel.com.br. Arquivo Inventário Novembro 2012.xlsx (peça 36, CD)

95. Apesar de o inventário da Agência ter sido concluído em data superior a um ano após o relatório do Ministério, a quantidade de Pados prescritos diminuiu (em mais de 700 processos), assim como os valores de multas prescritas (em mais de R$ 3,2 milhões).

96. Note-se que os números informados na notícia veiculada pela imprensa, em fevereiro de 2011, são exatamente os mesmos relatados no inventário elaborado pelo Ministério das Comunicações. Entretanto, à luz das posteriores informações aduzidas neste processo, propõe-se determinar que seja revisado tanto o inventário realizado pelo MC quanto o inventário da Anatel, de forma a eliminar as inconsistências apontadas pela instrução deste Tribunal nas diversas versões encaminhadas, retificando, se for o caso, os editais de notificação publicados no DOU.

97. Adicionalmente, propõe-se que o MC e a Anatel quantifiquem o valor exato das multas prescritas e se houve dano ao erário, prosseguindo com a instauração das respectivas Tomadas de Contas Especiais (TCE), se for necessário.

98. De toda forma, o saldo final dos editais de notificação emitidos pela Anatel é a oficialização da prescrição de quase 7.500 processos de sanção a radiodifusores por irregularidades técnicas, instaurados entre 1995 e 2007, tendo a maioria das prescrições ocorrido no MC e, o restante, na Anatel. Em valores monetários, isto corresponde à prescrição de R$ 6.038.801,99 em multas aplicadas em 2.324 processos, porém em outros 4.037 Pados não se chegou a quantificar as multas que deveriam ser aplicadas, o que indica que o potencial prejuízo ao erário pela prescrição de multas pode ter sido maior que o quantificado pela Anatel.

99. Sem mencionar os 2.176 processos instaurados pelo Ministério após 2007 e encaminhados para prosseguimento da análise na Agência e os processos decorrentes dos Laudos de Vistoria das fiscalizações realizadas pela Anatel entre 2006 e 2011 e que haviam sido encaminhados ao Ministério e retornaram a Agência em fevereiro de 2011. O escopo desse levantamento não abrangia a análise da situação desses processos.

100. Uma das finalidades da sanção administrativa é o caráter pedagógico, no sentido de coibir novas infrações. Apesar da baixa materialidade das multas prescritas frente aos valores movimentados pelo setor de radiodifusão, o presente caso apresenta relevância porque, além dos valores de multas que deixaram de ser arrecadadas, a ausência de punição de infrações pode ser um estímulo à reincidência.

101. A divergência do número de Pados ainda não prescritos também se mostra preocupante, pois é necessário tomar as ações necessárias pela Anatel para que também não ocorra a prescrição desses Pados.

5 APURAÇÃO INTERNA DE RESPONSABILIDADES

102. Após a conclusão parcial de 73% do inventário dos Pados, a SRF começou a encaminhar todos os processos prescritos na Anatel para a Corregedoria da entidade, para análise e apuração de responsabilidades dos servidores envolvidos na época. Os que prescreveram no MC, segundo o inventário da Anatel, foram devolvidos para a SCE (peça 42, p. 3-4).

5.1 - Apuração pela Corregedoria da Anatel

103. Em resposta ao Ofício de Requisição 1-984/2011 (peça 29), a Corregedoria da Anatel informou que vem acompanhando a questão da prescrição desses Pados de radiodifusão desde a publicação da matéria jornalística, em 17/2/2011, e que o histórico documental das providências e diligências adotadas encontra-se no processo 53500.008267/2012 da Anatel (peça 42, p. 3).

104. Tendo em vista que sua competência legal restringe-se à apuração de responsabilidades imputáveis aos servidores da Anatel, a Corregedoria relatou que foi firmado acordo com a SRF para que lhe fossem remetidos apenas os processos em que se verificou que a prescrição ocorreu na Agência (peça 42, p. 4).

105. Em julho de 2012, quando os primeiros lotes de processos foram enviados pela Superintendência, o Corregedor determinou a abertura de três investigações preliminares, com a constituição das respectivas comissões de investigação preliminar, para analisar cada uma das espécies de prescrições: quinquenal (processo Anatel 53500.015214/2012), intercorrente trienal (processo Anatel 53500.015213/2012), e executória (processo Anatel 53500.015057/2012) (peça 42, p. 4, 139-144).

106. Segundo a Corregedoria, os relatórios das comissões de investigação preliminar serão encaminhados à CGU quando forem concluídos. Além disso, conforme citado anteriormente, a SRF elaborou a Nota Técnica 5/2012-RFFCF/RFFC, de 11/5/2012, cujos interessados são a Procuradoria da República do Distrito Federal – 6º Ofício da Cidadania, tendo em vista o Inquérito Civil Público 1.16.000.001548/2011-12, e a Corregedoria-Geral da União (CRG), órgão da CGU, conforme arts. , inciso I, e do Decreto 5.480/2005 c/c art. 15 do Decreto 5.683/2006 (peça 42, p. 5).

5.1.1 - Relatórios parciais da Comissão para prescrição quinquenal

107. Segundo os relatórios encaminhados ao TCU, até o momento foram analisados 418 Pados prescritos na modalidade quinquenal (peça 42, p. 159, 162, 165, 168, 171, 174, 177, 180, 183, 186):

(...) na qual a Administração, mesmo não tendo ficado inerte por mais de três anos, deixou de julgar o feito no prazo de cinco anos, contado da notificação do interessado para apresentar defesa, ou deixou de apreciar recurso interposto contra a decisão de primeira instância no mesmo prazo.

108. Até 2008, a interpretação da Lei 9.873/1999, no âmbito da Anatel, não previa a ocorrência de prescrição quinquenal nos Pados em tramitação, conforme o Parecer 239/2005-PGF/PFE/ADTB/Anatel que “era adotado pelo Conselho Diretor da Agência como parâmetro para suas decisões sobre questões de prescrição” (peça 42, p. 159).

109. Entretanto, com a edição do Parecer 419/2008/PGR/PFE-Anatel, de 2/10/2008, tal interpretação foi alterada, e “aos poucos foi sendo adotada pelo Conselho Diretor”. O entendimento definitivo sobre a questão foi firmado pelo Parecer 991/2009/PGF/PFE-Anatel, de 3/7/2009 (peça 42, p. 159-160).

110. A Corregedoria estabeleceu uma data de referência, considerando a necessidade de utilizar critérios objetivos na análise de responsabilidade dos servidores, conforme Despacho 12, de 30/8/2012 (peça 42, p. 161):

(..) Assim, crê-se que é razoável firmar esse marco temporal trinta dias após a edição do Parecer nº9911/2009/PGF/PFE-Anatel, de 3 de julho de 2009, tempo em tese adequado para que todos os servidores da Agência dele tenham tomado ciência.

Portanto, nos casos da ocorrência de declaração retroativa de prescrição quinquenal intercorrente, presume-se que todos os servidores da Agência passaram a ter ciência de sua existência a partir de 3 de agosto de 2009, salvo prova em contrário.

111. Logo, como todos os 418 Pados analisados até o momento prescreveram antes dessa data, a comissão opinou pela não ocorrência de infração disciplinar ou ilícito penal por parte dos servidores envolvidos com estes processos que prescreveram em data anterior a 3/8/2009.

5.1.2 - Relatórios parciais da Comissão para prescrição intercorrente trienal

112. Segundo os relatórios encaminhados ao TCU, até o momento foram analisados 167 Pados prescritos na modalidade intercorrente trienal, “quando a Administração permanece inerte por período maior que três anos, contados da notificação do interessado e apresentação da defesa” (peça 42, p. 145).

113. A análise dividiu esses processos em dois grupos, conforme fosse a data de prescrição anterior ou posterior a 2006. Nos Pados prescritos antes de 2006, a comissão emitiu a mesma opinião manifestada em três casos análogos ocorridos em 2006 e 2008 na Agência.

114. Na Corregedoria da Anatel foram abertas duas sindicâncias em 2006 e uma investigação preliminar em 2008, para averiguar a eventual responsabilidade de servidores da Agência pela ocorrência de 1.359 prescrições em Pados instaurados entre 1996 e 2004 e prescritos entre os anos de 2001 e 2006, em vários setores da Anatel, incluindo processos de radiodifusão na SRF (peça 42, p. 151-153).

115. Nos três casos, a decisão foi pelo “arquivamento, ante a total inexistência de qualquer elemento indicativo de indício de ilícito administrativo por parte de servidor” (peça 42, p. 151). A fundamentação apresentada nos três processos pode ser resumida nos seguintes pontos (peça 42, p. 151-153):

a) com a entrada em vigor da LGT, em 1997, foi transferido “todo o passivo de Processos de Apuração de Infração (PAI), relativo às infrações cometidas” por radiodifusores, do Ministério das Comunicações para a recém-criada Anatel, sob o encargo da SRF que alegara não possuir a infraestrutura necessária na época;

b) a falta de servidores efetivos da Agência foi “contornada pela contratação temporária de colaboradores, sem a necessária qualificação profissional ou treinamento específico compatível com o grau de responsabilidade que se exige no tratamento dessa modalidade de processo administrativo”;

c) a “inexistência de sistema informatizado preciso e eficiente para controlar prazos”; e

d) “o longo período de tempo transcorrido entre a instalação da Agência e a efetiva regulação no tocante à aplicação das sanções administrativas”.

116. Quanto aos Pados prescritos após 2006, a comissão concluiu que não é possível responsabilizar os servidores porque eles agiram de acordo com o entendimento da época, diante das sucessivas alterações relacionadas à competência da Anatel para instaurar, instruir e sancionar em processos de radiodifusão (peça 42, p. 156-158).

5.1.3 - Relatórios parciais da Comissão para prescrição executória

117. Segundo os relatórios encaminhados ao TCU, até aquele momento tinham sido analisados oito Pados prescritos na modalidade executória, “cuja contagem do prazo de 5 (cinco) anos inicia-se 30 (trinta) dias após a notificação do interessado, sem que haja recurso da decisão da notificação” (peça 42, p. 192).

118. Segundo a análise da comissão, quatro processos prescreveram entre março e junho de 2011, enquanto a Anatel iniciava o inventário dos mais de oito mil Pados devolvidos pelo Ministério das Comunicações, portanto não seria possível responsabilizar os servidores envolvidos nestes processos (peça 42, p. 199-200).

119. Em um Pado instaurado em 1996, a multa foi recolhida pelo radiodifusor em 2001, e por isso não teria ocorrido a prescrição executória. Em outro processo, instaurado em 1999, a Anatel teria cumprido com todas as fases legais e inscrito o débito em dívida ativa em 27/3/2003. A responsabilidade por prosseguir com a cobrança seria do órgão jurídico e não mais dos servidores da Agência (peça 42, p. 200).

120. Em outro processo instaurado em 1999, a comissão não vislumbrou indícios de ilícitos administrativos, pois o Pado prescreveu no ano de 2006, em meio à controvérsia jurídica da competência da Anatel para sancionar radiodifusores (peça 42, p. 201-202).

121. Por fim, o oitavo processo analisado pela comissão, instaurado em 2006, refere-se a um débito correspondente a uma receita de sanção administrada pelo Ministério das Comunições. Para a comissão concluir a análise das causas da prescrição executória deste Pado, ainda está sendo aguardado que o Ministério envie mais informações, conforme solicitação da comissão de investigação preliminar da Anatel (peça 42, p. 202).

5.2 – Análise da apuração no âmbito da Anatel

122. Analisando os relatórios parciais enviados pela Corregedoria da Anatel, observa-se que estão sendo apuradas as responsabilidades pelas prescrições que ocorreram no trâmite dos processos entre o Ministério e a Agência.

123. Entretanto, segundo a Corregedoria, este não é o primeiro caso de prescrição de grande quantidade de processos na Anatel. Em 2006 e 2008 foram apuradas as prescrições de mais de 1.300 processos de sanção instaurados entre 1996 e 2004 em diversos setores de fiscalização da Agência. Na época, as principais causas apontadas para a prescrição foram o número reduzido de servidores capacitados para instruir os Pados, a ausência de um sistema para controlar a movimentação, a distribuição e os prazos dos processos e a falta de um regulamento de aplicação de sanções (peça 42, p. 151-153).

124. Acrescente-se que, pesquisando-se no sítio da Agência, foram identificados relatórios elaborados pela Ouvidoria da Anatel em 2009 e 2012, segundo os quais 2.665 Pados prescreveram na SRF entre 1997 e 2008 e outros 568 processos prescreveram entre 2008 e 2011 (peça 46, p. 19; peça 47, p. 29-30).

125. Conforme apontado no parágrafo 25, com base apenas nas informações disponíveis na primeira fase do Levantamento, a situação de atraso na tramitação dos processos referidos na matéria divulgada pela imprensa, objeto da Comunicação ao Plenário feita pelo Ministro Raimundo Carreiro, aparentava ter decorrido de divergência de entendimento entre o Ministério e a Anatel a respeito de quem caberia aplicar punições aos prestadores de serviços de radiodifusão por irregularidades técnicas.

126. A partir dos relatórios parciais elaborados pela Corregedoria da Anatel, nota-se que, mesmo se não tivesse ocorrido essa divergência jurídica e a movimentação de Pados para o MC, havia a possibilidade dos processos prescreverem da mesma forma na Anatel.

127. Portanto, há que se ressaltar a importância de mitigar ao máximo os riscos de que ocorram novas prescrições em massa de processos no âmbito da Anatel, especialmente pelo motivo de falta de pessoal qualificado para analisar os Pados. Por isso, propõe-se recomendar à Anatel que disponibilize infraestrutura material e de pessoal suficiente para autuação e instrução dos Pados de radiodifusão, bem como para os demais processos de serviços de telecomunicações, de forma a evitar dano ao erário e propiciar mais efetividade ao processo sancionatório da agência.

128. Além disso, as multas não arrecadadas devido à prescrição podem configurar dano ao erário, portanto, conforme parágrafo 97 da presente instrução, propõe-se determinar que a Anatel adote as medidas cabíveis, apurando o fato e instaurando a Tomada de Contas Especial, se for o caso.

129. Também propõe-se determinar que a Anatel informe, no Relatório de Gestão, o estágio das apurações de responsabilidades e encaminhe os relatórios finais relativos aos processos de sanção tratados nestes autos.

5.3 - Apuração pelo Ministério das Comunicações

130. Os processos prescritos devolvidos à SCE foram repassados para análise da Comissão Permanente Disciplinar, vinculada à Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração (SPOA) do MC, para apuração de possíveis responsabilidades dos servidores do Ministério.

131. Questionada pela CGU em janeiro de 2012, por meio do Ofício 118/2012/CORIN-MCT/CGU-PR (peça 45, p. 25), se havia algum procedimento disciplinar em aberto sobre a prescrição destes processos, a Comissão Permanente Disciplinar afirmou que não localizou “nenhuma solicitação de processo e nenhum processo em andamento relativo à prescrição” dos Pados de radiodifusão (peça 45, p. 48).

132. No memorando 446/SPOA/SE-MC de 27/11/2012 (peça 45, p. 2-3), encaminhado ao TCU por meio do Ofício 1.165/2012/SE-MC, a SPOA relatou que a Comissão não recebera “nenhum processo sobre radiodifusão devolvido pela Anatel” até a presente data.

133. No mesmo memorando, a SPOA também afirma que, tão logo a Comissão receba os processos, “o primeiro procedimento será promover a análise técnica sobre a questão que envolve o instituto da prescrição” e submeter à apreciação da Conjur/MC. Após a manifestação da Conjur/MC, a Comissão promoverá a apuração dos processos “se for o caso” (peça 45, p. 2-3).

134. Em 27/11/2012, a Coordenação-Geral de Acompanhamento de Outorgas do DEAA/SCE/MC iniciou a tramitação à Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração (SPOA) das 318 caixas lacradas pela Anatel, que conteriam 7.488 processos prescritos no Ministério (peça 45, p. 432-434). Segundo a Nota Técnica 89/2012/CGAO/DEAA/SCE-MC, o local do arquivo temporário, onde os processos estão guardados, “encontra-se com problemas hidráulicos graves, com risco de possível inundação” (peça 45, p. 432).

5.4 – Análise da apuração no âmbito do Ministério das Comunicações

135. É compreensível que na apuração seja necessário analisar os processos físicos em si, para decidir quanto a responsabilizar, ou não, cada servidor envolvido. Entretanto, alguns fatos se sobrepõem ao encaminhamento individual de cada processo prescrito.

136. O presidente da Anatel enviou um oficio em dezembro de 2007 solicitando que o MC convalidasse os atos praticados pela Agência e prosseguisse com a tramitação legal dos processos. Contudo, apenas um ano depois, em 16/12/2008, o DEAA/MC, departamento responsável pela análise destes Pados no Ministério, elaborou um documento, encaminhado para a SCE, destacando a inviabilidade de analisar os, então, 10.400 processos de radiodifusão e a possibilidade de ocorrência de prescrições em massa devido ao quadro de pessoal reduzido (15 servidores) do setor e ao volume de atividades rotineiras, que normalmente envolviam a análise de 1.500 processos por ano (peça 45, p. 323).

137. Conforme mencionado anteriormente (parágrafos 44 e 45), não foi apresentado ao TCU nenhum documento que registre as providências que a SCE ou o Ministério tenham porventura realizado a fim de convalidar os atos praticados pela Anatel e evitar a ocorrência de prescrição nos milhares de processos de radiodifusão. A própria Anatel constatou que nenhum ato foi praticado no âmbito dos Pados durante os quatro anos em que esses processos estiveram no MC (peça 36, p. 8).

138. E, mesmo após a solicitação de informação feita pela CGU em janeiro de 2012, a Comissão não iniciou nenhum procedimento preliminar de apuração.

139. De forma análoga ao caso da Anatel, é recomendável que o MC aja no sentido de reduzir o risco de que novamente ocorram prescrições em massa de processos de radiodifusão por falta de pessoal qualificado. Portanto, propõe-se recomendar ao Ministério das Comunicações que disponibilize infraestrutura material e de pessoal suficiente para autuação e instrução dos processos de radiodifusão, de forma a mitigar a possibilidade de ocorrerem novas prescrições por falta de pessoal disponível para analisar os processos.

140. Além disso, é necessário que a Comissão inicie uma apuração para identificar as responsabilidades pela não tramitação dos Pados por quatro anos e pela falta de providências para evitar a prescrição desses processos, mesmo com o alerta feito pelo DEAA/MC à SCE sobre a possibilidade de prescrição em massa. Por isso, propõe-se determinar ao MC que instaure processos administrativos, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias para apurar as responsabilidades funcionais quanto à omissão de providências que levaram a prescrição, por falta de análise, de milhares de Pados no período de quatro anos.

141. Analogamente à situação da Anatel, propõe-se determinar ao MC que apure a potencial ocorrência de dano ao erário e instaure a TCE no âmbito do Ministério, se for o caso.

142. Também propõe-se determinar que o MC informe, no Relatório de Gestão, o estágio das apurações de responsabilidades e encaminhe os relatórios finais relativos aos processos de sanção tratados nestes autos.

6 CONCLUSÃO

143. O presente levantamento de auditoria foi realizado em cumprimento à determinação contida na Comunicação ao Plenário de autoria do Ministro Raimundo Carreiro na Sessão de 23/2/2011. (parágrafos 12 a 16)

144. Considerando o baixo percentual de arrecadação de multas administrativas aplicadas por entidades da administração federal, e tendo em vista notícia publicada na imprensa em 17/2/2011, que divulgou a prescrição de aproximadamente 8.200 processos abertos contra empresas atuantes no setor de radiodifusão, o Ministro determinou a realização de procedimento de auditoria para apurar a extensão e a veracidade dos fatos apontados naquela reportagem.

145. Inicialmente previsto para o ano de 2011, o levantamento só pôde ser realizado ao final de 2012 quando foi concluído por parte da Anatel o inventário dos Pados que haviam sido instaurados entre 1995 e 2007 contra empresas de radiodifusão por irregularidades técnicas. (parágrafos 18 e 19)

146. Em cumprimento às determinações 9.1. e 9.2. do Acórdão 1.197/2012-TCU-Plenário, a Agência concluiu o inventário no prazo estipulado e enviou ofícios (peças 24 e 25) ao TCU, comunicando tempestivamente o cumprimento dessa determinação. (parágrafo 24)

147. Ao se examinar a documentação obtida no levantamento de auditoria, concluiu-se que:

a) em relação à movimentação dos processos entre o Ministério das Comunicações e a Anatel, não se verificou a existência de ilegalidade na transferência, entre a Agência e o Ministério, dos processos instaurados contra empresas de radiodifusão por irregularidades técnicas; (parágrafos 67 a 71)

a.1) em 2003, após um recurso impróprio interposto por um radiodifusor no MC contra a Anatel, a Conjur/MC elaborou um parecer afirmando que a Anatel não possuía competência para sancionar radiodifusores por irregularidades técnicas. Em 2004 foi publicado o decreto sobre a estrutura e as competências dos setores do Ministério que, segundo o entendimento da época do MC, corroborava a tese de que essa atribuição de sancionar radiodifusores pertencia apenas ao Ministério; (parágrafo 34, itens d a f)

a.2) a Procuradoria da Anatel acatou esse entendimento e em 2006 o Conselho Diretor decidiu pelo envio de parte dos processos de radiodifusão ao MC. No mesmo ano, o Ministro das Comunicações determinou que todos os processos fossem encaminhados ao Ministério; (parágrafo 34, itens j e l)

a.3) entre 2006 e 2010, a PFE/Anatel voltou a defender a competência da Anatel de sancionar radiodifusores. No início de 2011, a Conjur/MC reviu seu entendimento e opinou que os processos deveriam ser devolvidos para a Anatel, pois eram da competência da Agência. Após a aprovação do Ministro, todos os Pados foram devolvidos para a Agência durante o primeiro semestre de 2011; (parágrafos 47 a 55)

b) em relação aos inventários dos processos elaborados pelo MC e pela Anatel: o número de processos e os valores de multas indicados no inventário realizado pelo Ministério são diferentes do número de processos e valores das multas constantes do inventário realizado pela Anatel; (parágrafos 94 e 95)

c) em relação aos inventários da Anatel, entidade que de acordo com último entendimento ficou com a incumbência de fiscalizar as emissoras de radiofusão quanto aos aspectos técnicos: o inventário apresenta inconsistências, tais como, processos prescritos em ano anterior ao que foram abertos, processos prescritos no mesmo ano em que foram abertos, troca de número do processo e nome do radiodifusor; além disso, a Anatel apresentou três versões do seu inventário e nas três versões o número de processos é diferente; (parágrafos 90 a 93)

d) em relação à quantidade de processos prescritos: os editais de notificação, publicados no Diário Oficial pela Anatel, oficializaram a prescrição de 7.495 processos de sanção a radiodifusores por irregularidades técnicas, instaurados entre 1995 e 2007, tendo 84,7% das prescrições ocorrido no MC e, 15,3% na Anatel; (parágrafos 94 e 98)

e) em relação aos valores das multas prescritas: segundo a versão de novembro de 2012 do inventário da Anatel, houve a prescrição de R$ 6.038.801,99 em multas aplicadas em 2.324 processos, porém em outros 4.037 Pados não se chegou a quantificar as multas que deveriam ser aplicadas, o que indica que o prejuízo ao erário pela prescrição de multas pode ter sido maior do que o quantificado pela Anatel; (parágrafo 98)

f) em relação à apuração de responsabilidades pela Anatel: os trabalhos não foram concluídos; até o momento e com base em precedentes, a Corregedoria opinou, nos 592 processos já analisados, pela não responsabilização de nenhum servidor; (parágrafos 103 a 121)

g) em relação à apuração de responsabilidades pelo Ministério: os trabalhos ainda não tinham sido iniciados à época de realização do levantamento de auditoria. (parágrafos 129 a 133)

148. A partir dessas constatações, há que se determinar aos órgãos envolvidos que adotem providências para sanar as inconsistências apontadas em relação ao número de processos, aos valores envolvidos e onde ocorreu a prescrição. (parágrafos 94 a 98)

149. Destaca-se ainda que, embora os valores envolvidos nos processos de multa que prescreveram não tenham a mesma materialidade dos valores das multas aplicadas em outros setores, como o de telecomunicações, é necessário levar em conta o caráter pedagógico da multa como instrumento para coibir infrações. (parágrafo 100)

150. Observou-se ainda, conforme informações prestadas pela própria agência, que em 2006 houve a prescrição de mais de 1.300 processos na SRF, não necessariamente relacionados à radiodifusão, e que segundo a Agência tal prescrição ocorreu por falta de pessoal, infraestrutura insuficiente, ausência de sistemas informatizados de controle de prazos e demora na regulamentação do julgamento de sanções por parte da Anatel. Além disso, relatórios da Ouvidoria da Anatel de 2009 e 2012 afirmam que mais de 3.200 Pados prescreveram na SRF entre 1997 e 2011. (parágrafos 123 e 124)

151. Nota-se que, se os processos em análise neste Levantamento tivessem permanecido sob responsabilidade da Anatel durante todo o tempo, ainda assim haveria risco de prescreverem da mesma forma que ocorreu com milhares de outros Pados em análise na mesma Superintendência da Agência. (parágrafo 126)

152. Ressalte-se que o Ministério iniciou a discussão sobre a competência da Anatel em sancionar radiodifusores por irregularidades técnicas, determinando o envio de todos os processos para supostamente serem analisados e julgados pelo MC. Entretanto, não foi praticado nenhum ato nesses Pados ao longo dos mais de quatro anos em que estiveram sob a responsabilidade do Ministério. Mesmo após dois documentos, emitidos pelo Presidente da Anatel e pelo DEAA/MC, terem alertado para o risco de prescrição em massa, nenhum setor do MC demonstrou ter tomado qualquer providência para impedir ou ao menos reduzir o risco de prescrição de mais de oito mil processos. (parágrafos 135 e 136)

153. Propõe-se, então, que seja recomendado ao Ministério das Comunicações e a Anatel adotarem providências que visem assegurar que não se repetirá a situação de prescrição sistemática dos processos de multas e de outras sanções aplicadas no setor de radiodifusão, bem como em outros setores de atuação do MC e da Agência. (parágrafos 127 e 138)

154. Constata-se que, até a conclusão da fase de execução deste Levantamento, o MC não tinha iniciado nenhuma apuração de responsabilidades. Por isso, propõe-se que o Ministério instaure processos administrativos, para apurar as responsabilidades funcionais de todos os níveis hierárquicos quanto à possível omissão de providências que contribuiu para a prescrição no Ministério, por falta de análise, de milhares de Pados no período entre o recebimento do Ofício 1.209/2007-SRF/PR-Anatel, em 14/11/2007, e a conclusão do Parecer 0036–1.16/2011/RZL/GAB/CONJUR-MC/AGU, de 25/1/2011. (parágrafos 133 e 139)

155. Quanto a potencial ocorrência de dano ao erário devido à prescrição das multas aplicadas, a proposta é determinar que o MC e a Anatel apurem a existência desse dano e instaurem as respectivas Tomadas de Contas Especiais, se necessário. (parágrafos 128 e 140)

156. Com base na documentação obtida durante o levantamento, verificou-se que a prescrição desses processos também está sendo examinada por parte da Controladoria-Geral da União e do Ministério Público Federal. Propõe-se, então, o encaminhamento do Acórdão que vier a ser proferido, juntamente com o relatório e o voto que o fundamentaram, às unidades que, nesses dois órgãos, estejam incumbidas do exame ou acompanhamento dos fatos tratados neste feito, quais sejam: (parágrafos 60 a 62)

a) Corregedoria-Geral da União, tendo em vista as suas competências como órgão central do sistema de correição do Poder Executivo federal, inclusive quanto à possibilidade de avocação de sindicâncias, procedimentos e processos administrativos disciplinares em razão da complexidade da matéria ou do envolvimento de servidores de diferentes órgãos e entidades, nos termos do inciso XII do art. do Decreto 5.480/2005 c/c art. 15º do Decreto 5.683/2006; e

b) Procuradoria da República do Distrito Federal – 6º Ofício da Cidadania tendo em vista o Inquérito Civil Público 1.16.000.001548/2011-12.

157. Também há proposta de dar ciência à CGU, por meio da Corregedoria-Geral da União, sobre as impropriedades identificadas relativas à apuração de responsabilidades:

a) o MC não instaurou procedimento administrativo para apurar a possível omissão de providências que contribuiu para a prescrição de milhares de processos de sanção no período em que eles estiveram sob responsabilidade do Ministério, isto é, entre 2007 e 2011; (parágrafos 131, 133, 136 a 138)

b) a Anatel tem registrado reiteradas prescrições de processos de sanção ao longo dos anos, como os quase 7.500 Pados tratados nestes autos e os 3.233 Pados prescritos na SRF entre 1997 e 2011 segundo a Ouvidoria, sendo que, com base em pareceres aprovados pela Procuradoria e pelo Conselho Diretor, as apurações realizadas pela Corregedoria da Agência não identificaram nenhum ilícito administrativo na prescrição de pelo menos 1.300 processos entre 1996 e 2008 e de quase 600 Pados tratados nestes autos. (parágrafos 122 a 126)

158. Além disso, identificou-se que o Tribunal, conforme Acórdão 486/2012-TCU-Plenário, determinou a inclusão no relatório de gestão anual, até o exercício 2016, de informações relativas à quantidade de processos na Anatel, o que permitirá acompanhar o estoque de processos com maior risco de prescrição. (parágrafo 30)

159. Não obstante, propõe-se determinar que o MC e a Anatel informem, no Relatório de Gestão, o estágio das apurações de responsabilidades e encaminhem os relatórios finais relativos aos processos de sanção tratados nestes autos. (parágrafo 129 e 142)

160. Adicionalmente, propõe-se levantar o sigilo do presente processos, reclassificando-o como público, nos termos do art. 5º, parágrafo 1º da Resolução-TCU 254/2013, com exceção do Ofício 151/2012/AUD-Anatel (peça 42), que contém diversos relatórios de investigações preliminares realizadas pela Corregedoria da Anatel, com base no art. 5, § 4º da Resolução-TCU 254/2013 c/c art. 150 da lei 8.112/1990.

161. O Volume de Recursos Fiscalizados – VRF, nos processos de fiscalização deste Tribunal, tem seus critérios para cálculo e registro determinados pela Portaria-TCU 222, de 10/10/2003. Consoante item 4 do anexo dessa Portaria, “Sempre que o cálculo do VRF, embora viável, não puder obedecer aos critérios deste Documento, caberá à Secretaria desenvolver critérios próprios para o caso”.

162. Desse modo, o VRF neste processo é calculado pelo valor total de multas aplicadas no âmbito dos processos administrativos do setor de radiodifusão, instaurados pelo MC e pela Anatel para apuração de irregularidades técnicas entre 1995 e 2007, que totalizou R$ 9.354.190,79, conforme a Tabela 5 da presente instrução.

163. A identificação e a divulgação dos benefícios do controle têm por objetivo demonstrar os resultados obtidos pelo TCU no exercício de suas atribuições. A nova sistemática de identificação e registro de benefícios do controle encontra-se regulamentada por meio da Portaria-TCU 82, de 29/3/2012, e da Portaria-Segecex 10, de 30/3/2012, e tem como parâmetros a confiabilidade, a transparência, a universalidade e a auditabilidade.

164. Os benefícios de controle classificam-se, no caso dos presentes autos, em: melhorar processos de trabalho, melhorar a gestão administrativa e promover a expectativa de controle, nos termos dos itens 56.7, 56.9 e 66.1 do documento Orientações para Benefícios do Controle, aprovado pela Portaria-Segecex 10/2012.

7 PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

165. Ante ao exposto, propõe-se:

a) sejam consideradas cumpridas as determinações exaradas nos itens 9.1. e 9.2. do Acórdão 1.197/2012-TCU-Plenário; (parágrafo 146)

b) com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, determinar ao Ministério das Comunicações (MC) e à Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) que:

b.1) no prazo máximo de 120 dias, contados da ciência da deliberação que vier proferida neste processo, concluam a revisão dos inventários de processos de radiodifusão, de forma a eliminar as inconsistências entre as diversas versões encaminhadas apontadas neste processo, retificando, se for o caso, os editais de notificação já publicados no Diário Oficial da União (DOU), quantificando o valor exato das multas que prescreveram; (parágrafo 96)

b.1.1) caso constatado a ocorrência de dano ao erário, adote, no prazo de 60 dias a contar da conclusão do item b.1, as medidas administrativas para a reparação do dano, nos termos do art. da Lei 8.443/1992, e instaure, se necessário, as respectivas Tomadas de Contas Especiais; (parágrafo 97)

b.2) encaminhem ao TCU, ao término do prazo, o resultado das providências adotadas para dar cumprimento às determinações das alíneas b.1 e b.1.1 acima e a versão definitiva do inventário de processos de radiodifusão;

b.3) informem nos relatórios de gestão, a partir do exercício de 2013 e nos seguintes, até a conclusão dos exames de todos os casos, o estágio das apurações de responsabilidades pela prescrição dos Pados tratados neste processo; e

b.4) encaminhem ao TCU os relatórios finais das apurações concluídas referentes aos processos de sanção tratados nestes autos, após a conclusão dos exames de todos os casos;

c) com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c art. 143 da Lei 8.112/1990 c/c art. inciso IV do Decreto 5.480/2005 c/c art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, determinar ao Ministério das Comunicações que, no prazo máximo de 60 dias, a contar da conclusão do item b.1:

c.1) instaure processos administrativos, para apurar as responsabilidades funcionais de todos os níveis hierárquicos quanto à possível omissão de providências que contribuiu para a prescrição no Ministério, por falta de análise, de milhares de processos no período entre o recebimento do Ofício 1.209/2007-SRF/PR-Anatel, em 14/11/2007, e a conclusão do Parecer 0036–1.16/2011/RZL/GAB/CONJUR-MC/AGU, de 25/1/2011; (parágrafos 133 e 139)

d) com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, recomendar ao Ministério das Comunicações (MC) e à Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) que:

d.1) adotem providências com vistas a assegurar a disponibilidade de infraestrutura de material e de pessoal suficiente para autuação e instrução tempestiva dos processos de sanção, de forma a afastar a possibilidade de ocorrerem prescrições por omissão na análise dos processos; (parágrafos 127 e 138)

e) dar ciência à Controladoria-Geral da União (CGU), por meio da Corregedoria-Geral da União, sobre as seguintes impropriedades identificadas relativas à apuração de responsabilidades pela prescrição de milhares de processos de sanção por irregularidade técnica do setor de radiodifusão abertos entre 1995 e 2007:

e.1) o Ministério das Comunicações não instaurou procedimento administrativo para apurar as responsabilidades funcionais pela possível omissão de providências que contribuiu para a prescrição dos processos por falta de análise no Ministério, ocorrida entre 2007 e 2011, o que afronta o disposto no art. 143 da Lei 8.112/1990 e no art. , inciso IV, do Decreto 5.480/2005; (parágrafos 131, 133, 136 a 138)

e.2) a Anatel tem registrado reiteradas prescrições de processos de sanção ao longo dos anos, como os quase 7.500 Pados tratados nestes autos e os 3.233 Pados prescritos na SRF entre 1997 e 2011 segundo a Ouvidoria, sendo que, com base em pareceres aprovados pela Procuradoria e pelo Conselho Diretor, as apurações realizadas pela Corregedoria da Agência não identificaram nenhum ilícito administrativo na prescrição de pelo menos 1.300 processos entre 1996 e 2008 e de quase 600 Pados tratados nestes autos; (parágrafos 122 a 126)

f) com base no art. 5º, § 1º, da Resolução-TCU 254/2013, classificar o presente processo como público; (parágrafo 160)

g) classificar como sigiloso o Ofício 151/2012/AUD-Anatel (peça 42), que contém diversos relatórios de investigações preliminares realizadas pela Corregedoria da Anatel, com base no art. 5, § 4º, da Resolução-TCU 254/2013 c/c art. 150 da Lei 8.112/1990; (parágrafo 160)

h) encaminhar cópia da deliberação que vier a ser proferida neste processo, bem como do relatório e voto que a fundamentarem: (parágrafos 60 a 62 e 145)

h.1) ao Ministério das Comunicações;

h.2) à Agência Nacional de Telecomunicações;

h.3) à Corregedoria-Geral da União (CRG) / CGU, tendo em vista as suas competências como órgão central do sistema de correição do Poder Executivo federal, conforme art. 15 do Decreto 5.683/2006 e arts. , inciso I, e do Decreto 5.480/2005;

h.4) à Procuradoria da República do Distrito Federal – 6º Ofício da Cidadania tendo em vista o Inquérito Civil Público 1.16.000.001548/2011-12; e

i) encerrar o presente processo, com fulcro no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU.

3. À vista da juntada de novos documentos dos gestores e de solicitação de remessa de cópia por parte da Procuradoria da República no Distrito Federal, por meio de despacho (peça 56), determinei o retorno dos autos à SefidEnerg para atendimento da referida solicitação e análise do teor da peça 51, manifestando-se conclusivamente sobre os eventuais reflexos nas conclusões e propostas de encaminhamento acima transcritas.

4. A esse respeito, a SefidEnerg juntou instrução acolhida uniformemente (peça 60) nos termos seguintes, verbis:

EXAME TÉCNICO

8. Registre-se, inicialmente, que, como parte da documentação encaminhada pela Anatel, constam cópias do Relatório, Voto e Acórdão 1.600/2013-TCU-Plenário (peça 51, p. 37-45), referentes ao TC 017.636/2007-9, em que se examinou a transformação de cargos em comissão de ocupação privativa por servidores efetivos da administração em cargos em comissão de livre nomeação e vice-versa.

9. Em razão do seu conteúdo, entende-se que essa parte da documentação encaminhada pela Anatel não tem relação com o assunto tratado no presente processo. Feita essa observação, passa-se a seguir ao exame da peça 51.

10. O item 5 do Relatório de Levantamento, Apuração Interna de Responsabilidades (peça 48, p. 21-26), trata das apurações de responsabilidades quanto à prescrição dos processos objeto do presente levantamento na seguinte ordem: Apuração pela Corregedoria da Anatel, subitens 5.1 e 5.2, e Apuração pelo Ministério das Comunicações, subitens 5.3 e 5.4.

11. Quando da elaboração do Relatório de Levantamento, trabalhou-se com as informações disponíveis, isto é, com os relatórios parciais de apuração enviados pela Anatel, pois, naquele momento, a Corregedoria da Agência ainda não tinha concluído o trabalho de apuração de responsabilidades pela prescrição de todos os Procedimentos para Apuração de Descumprimento de Obrigações (Pados).

12. A documentação indicada na peça 51 foi encaminhada pela Anatel em complemento ao Ofício 151/2012/AUD-Anatel (peça 42), de 27/11/2012, e dela fazem parte o Memorando 84/2013-CRG (peça 51, p. 2) e os relatórios finais elaborados para “apuração das prescrições quinquenais, trienais e executórias, ocorridas no âmbito da Anatel” (peça 51, p. 1-36).

13. Estes relatórios finais apresentam fundamentos idênticos aos alegados anteriormente pela Agência para os diferentes tipos de prescrição, e se limitam a atualizar o número total de processos prescritos nas modalidades quinquenal, trienal e executória, conforme indicado a seguir:

a) prescrição quinquenal: a documentação atualizada (peça 51, p. 3-6) indica a prescrição de 720 processos nessa modalidade de prescrição; a documentação anterior, por se basear em relatórios preliminares, indicava a prescrição de 418 processos;

b) prescrição trienal: a documentação atualizada (peça 51, p. 19-36) indica que foram analisados mais 393 Pados; somados aos 167 constantes da documentação anterior, chega-se ao número de 560 processos com prescrição trienal ocorrida na Anatel;

c) prescrição executória: a documentação atualizada (peça 51, p. 7-18) indica que 49 Pados foram submetidos à análise da Corregedoria, porém apenas 14 estavam, de fato, atingidos pela prescrição executória. Entre esses processos, ainda estariam incluídos dois que teriam prescrito no âmbito do Ministério das Comunicações e, portanto, seriam devolvidos ao MC. Somados ao número de oito Pados analisados na documentação anterior, chega-se ao número total de 20 processos com prescrição executória ocorrida na Anatel.

14. Além disso, a Comissão da Corregedoria que analisou os processos com prescrição executória identificou um processo (53504.001283/2003) que teria sido classificado erroneamente, pois sua prescrição seria trienal. Todavia, este processo não consta em nenhum dos relatórios enviados pela Comissão que analisou todas as prescrições trienais. Por outro lado, no Edital de Notificação 3/2012-RFFC publicado no Diário Oficial da União em 23/10/2012, este mesmo processo teve reconhecida a prescrição executória pela Anatel.

15. O número total de processos analisados na apuração da Corregedoria, de acordo com os relatórios finais encaminhados pela Agência, é de 1.300. Este valor é diferente de todos os outros apresentados pelo MC e pela Anatel durante este Levantamento, além de também diferir do total de processos declarados oficialmente prescritos por meio dos editais de notificação publicados pela Agência, conforme demonstrado na Tabela 1.

Tabela 1 – Total de processos prescritos, segundo os documentos enviados pela Anatel e pelo MC

Fonte

Documento (peça do processo)

Total de Pados prescritos na Anatel

MC

Inventário do MC em 1/2011 (peça 45, p. 430)

4.343

Anatel

Ofício enviado ao TCU em 10/2012 (peça 25, p. 2-3)

1.174

Ofício enviado ao TCU em 11/2012 (peça 36, p. 8)

1.165

Editais de Notificação publicados em 8, 9 e 10/2012, e retificados em 2/2013 (peça 36, CD)

1.172

Ofício enviado ao TCU em 7/2013 - Processos analisados pela Corregedoria (peça 51, p. 3-36)

1.300

Fontes: Relatório do MC - Análise dos Pados instaurados pela Anatel para os serviços de radiodifusão (peça 45, p. 430); Ofício 131/2012/AUD-Anatel (peça 25, p. 2-3); Ofício 150/2012/AUD-Anatel (peça 36, p. 8); Editais de notificação 1/2012-RFFC, publicado no DOU em 21/8/2012 seção 3, p. 96; 2/2012-RFFC publicado no DOU em 19/9/2012 seção 3, p. 155; 3/2012-RFFC publicado no DOU em 23/10/2012 seção 3, p. 98; e 1/2013-RFFC, publicado no DOU em 25/2/2013 seção 3, p. 108. Anexos dos Editais de notificação publicados no sítio www.anatel.com.br. Arquivo Inventário Novembro 2012.xlsx (peça 36, CD); Ofício 111/2013/AUD-Anatel (peça 51, p. 3-36).

16. Observa-se que esta situação é mais um exemplo do desencontro de informações, por vezes dentro da própria Anatel, quanto ao inventário de processos prescritos, o que foi apontado ao longo do Relatório do Levantamento (peça 48), em especial nos parágrafos 94-101.

17. Adicionalmente, as fundamentações alegadas pela Corregedoria na apuração de responsabilidades são idênticas às anteriores, que foram analisadas no Relatório do Levantamento (peça 48), em especial nos parágrafos 122-129.

18. Não se vislumbra, portanto, qualquer alteração na análise de mérito dos autos, expressada no Relatório deste Levantamento (peça 48), em face das informações adicionais enviadas pela Anatel por meio do Ofício 111/2013/AUD-Anatel (peça 51).

19. Embora o envio desses documentos da Corregedoria (peça 51) atenda parcialmente às propostas de determinação dos itens “b.3’ e “b.4” da proposta de encaminhamento do Relatório de Levantamento (peça 48, p. 30), também foi proposto determinar que a Anatel realize outras apurações de responsabilidade relativas à prescrição dos processos tratados nos autos, conforme itens “b.1” e “b.1.1” (peça 48, p. 29-30). Por isso, não há necessidade de alterar a propostas desses itens.

20. Contudo, na proposta de encaminhamento de dar ciência à Controladoria-Geral da União, item “e.2”, faz-se necessário atualizar a quantidade de processos citados, conforme o número de apurações realizadas pela Corregedoria, dos então quase 600 Pados para os atuais 1.300. Propõe-se, pois, alterar o item “e.2” da proposta de encaminhamento para:

e.2) a Anatel tem registrado reiteradas prescrições de processos de sanção ao longo dos anos, como os quase 7.500 Pados tratados nestes autos e os 3.233 Pados prescritos na SRF entre 1997 e 2011 segundo a Ouvidoria, sendo que, com base em pareceres aprovados pela Procuradoria e pelo Conselho Diretor, as apurações realizadas pela Corregedoria da Agência não identificaram nenhum ilícito administrativo na prescrição de pelo menos 1.300 processos entre 1996 e 2008 e de outros 1.300 Pados tratados nestes autos; (parágrafos 122 a 126)

21. Convém registrar que, em 24/9/2013, a Anatel solicitou e obteve vistas do presente processo (peças 52-54), inclusive do Relatório de Levantamento, que ainda não foi apreciado pelo Plenário do TCU.

22. Antecipando-se a uma possível recomendação do Tribunal, e considerando apenas o teor do relatório elaborado no âmbito desta unidade técnica, a Auditoria Interna da Agência enviou informações complementares sobre os trabalhos da Corregedoria, por meio do Ofício 163/2013/AUD-Anatel (peça 58), de 12/11/2013, com um CD em anexo.

23. Esse ofício encaminha cópias de dois Memorandos elaborados pela Corregedoria da Anatel: o Memorando 84/2013-CRG, que já foi analisado nos parágrafos 8 a 17 da presente instrução, pois foi enviado originalmente em julho/2013; e o Memorando 128/2013-CRG, de 7/11/2013, que é examinado a seguir.

24. Nesse memorando, em resposta à proposta de recomendação do item 153 do Relatório de Levantamento (peça 48), a Corregedoria da Anatel faz os seguintes esclarecimentos (peça 58, p. 2):

2. O parágrafo 153 do relatório supracitado reza:

“153. Propõe-se, então, que seja recomendado ao Ministério das Comunicações e a Anatel adotarem providências que visem assegurar que não se repetirá a situação de prescrição sistemática dos processos de multas e de outras sanções aplicadas no setor de radiodifusão, bem como em outros setores de atuação do MC e da Agência. (parágrafos 127 e 138)”.

Sobre o Assunto, cumpre salientar que esta Corregedoria realizou correições entre os anos de 2010 a 2012, com o objetivo de correicionar o tratamento dispensado aos Procedimentos para Apuração de Descumprimento de Obrigação (Pados) que tramitam no âmbito de todos os órgãos da Anatel, cujos relatórios também se encontram no mencionado CD.

3. Assim, essas correições tiveram um caráter preventivo no que diz respeito à ocorrência da prescrição da pretensão punitiva da Administração e, consequentemente, minimizaram a necessidade de uma eventual responsabilização de servidores desta Agência Reguladora.

25. A Corregedoria também solicita que os relatórios das investigações preliminares que realizou e que fazem parte do CD acima mencionado sejam classificados como sigilosos (peça 58, p. 3).

26. Os relatórios dessas investigações descrevem os Procedimentos de Correição instaurados por determinação do Corregedor da Anatel, “com o intuito de prevenir o advento do fenômeno da prescrição”, para verificar o tratamento dispensado aos Pados que tramitavam em onze unidades da Agência, localizadas em sete unidades da federação, entre os anos de 2010 e 2012 (peça 58, mídia anexa).

27. No total foram inspecionados 5.869 processos em tramitação na Anatel e foram identificados 220 Pados prescritos ou com risco elevado de prescrição. A Corregedoria apontou, entre outras, as seguintes constatações (peça 58, mídia anexa):

a) em uma das unidades inspecionadas, a fase que tem demandado maior tempo na instrução de Pados é a elaboração do Informe, em média 24 meses, mas em alguns casos aproxima-se de 36 meses, prazo máximo para a ocorrência da prescrição intercorrente;

b) em outra unidade inspecionada, a fase que apresentava o maior lapso temporal era a análise da defesa apresentada pelo fiscalizado, variando entre quatro e 44 meses;

c) algumas unidades não realizavam a distribuição formal dos Pados aos servidores incumbidos da análise e instrução dos processos, não sendo possível prontamente identificar qual servidor estaria responsável por quais processos;

d) enquanto algumas unidades instruíam os processos obedecendo a ordem de criticidade quanto à data prevista da ocorrência prescrição intercorrente, outras unidades não adotavam nenhum critério deste tipo para priorizar os Pados em instrução.

28. Em que pese a preocupação da Corregedoria em demonstrar que vem se empenhando e exercendo suas atribuições de modo a evitar a ocorrência de prescrição de Pados em diferentes unidades da Anatel, primeiramente convém registrar que o Relatório de Levantamento ainda não foi apreciado pelo Tribunal.

29. Além disso, a proposta de recomendação contida no parágrafo 153 foi dirigida à Anatel como um todo e não apenas à Corregedoria. Nesse sentido, envolve outras questões como, por exemplo, a disponibilidade de recursos humanos e materiais que possibilitem a todas as unidades da Agência, inclusive a Corregedoria, condições para analisar tempestivamente os Pados que lhe forem submetidos. Registre-se que esta foi descrita como uma das dificuldades enfrentadas pelas unidades que instruem processo na Anatel, conforme os relatórios de correição.

30. Um exemplo é o caso do Escritório Regional da Anatel no Estado de São Paulo (ER-01), que relatou enfrentar uma carência de servidores para instruir os processos, além de não ter uma estrutura administrativa compatível com a quantidade de processos sob sua responsabilidade. Na época da correição, entre outubro e dezembro de 2010, tramitavam pelo ER01 exatos 3.138 Pados, distribuídos entre onze servidores, ou seja, uma média de 286 processos para cada servidor, conforme indicado no Compact Disc encaminhado em anexo ao Ofício 163/2013-AUD-Anatel (peça 59).

31. Conforme destacado pela própria Corregedoria, o Escritório teceu os seguintes comentários, em informe de 16/11/2010 (peça 58, mídia anexa, Processo Correição ER01 53500.024224.2010, p. 11):

5.9 O quantitativo de servidores hoje não elimina a preocupação com a questão de pessoal. Entre os servidores que instruem processos dois já manifestaram o desejo de remoção para a Sede e um deve retornar à Telebrás tão logo seja convocado, reduzindo em um terço a capacidade de julgamento de Pados. No apoio administrativo, é premente a necessidade de criar um quadro de pelo menos dois técnicos administrativos permanentes em substituição aos técnicos em regulação e às duas terceirizadas que hoje prestam serviço no Núcleo de Processos do ER01.

(...)

5.11 É oportuno reafirmar a constatação de que a Anatel não dá aos Núcleos de Processo dos Escritórios Regionais o mesmo tratamento que aplica aos seus congêneres em Brasília. Na Sede, as áreas responsáveis pelo julgamento e instrução de processos administrativos são gerências, possuindo uma estrutura compatível com suas atribuições, inclusive com a previsão de vagas de técnico administrativo. O Núcleo de Processos do ER01, a despeito de seus números, sequer existe no organograma da Agência.

32. Por fim, os relatórios remetidos pela Corregedoria confirmam que o problema da ocorrência da prescrição de processos acontece em diversas unidades da Agência e envolvem não apenas o setor de radiodifusão, mas sim todos os setores submetidos à fiscalização da Anatel.

33. Tais constatações apenas reforçam a adequação da referida proposta de encaminhamento, no sentido de recomendar à Agência que adote providências para evitar a prescrição sistemática de processos.

CONCLUSÃO

34. Conclui-se, portanto, que as informações adicionais encaminhadas pela Anatel nas peças 51 e 58 não alteram a análise de mérito dos autos, expressada no Relatório deste Levantamento (peça 48) nem têm qualquer efeito sobre a conclusão elaborada pela unidade técnica.

35. Quanto à proposta de encaminhamento, a única alteração identificada resume-se a atualizar o número de processos citados no item “e.2”, de “quase 600” para “outros 1.300”, conforme parágrafo 20 da presente instrução.

36. Propõe-se, ainda, em cumprimento ao item c do Despacho do Relator (peça 56), que seja encaminhada cópia da presente instrução à Procuradora da República no Distrito Federal Marina Sélos Ferreira.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

37. Propõe-se, inicialmente, em cumprimento ao item c do Despacho do Relator (peça 56), que seja encaminhada cópia da presente instrução à Procuradora da República no Distrito Federal Marina Sélos Ferreira, e que seja mantida a proposta de encaminhamento do Relatório do presente Levantamento (peça 48), atualizando somente o número de Pados citados no item “e.2” para 1.300, nos seguintes termos:

a) sejam consideradas cumpridas as determinações exaradas nos itens 9.1. e 9.2. do Acórdão 1.197/2012-TCU-Plenário; (parágrafo 146)

b) com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, determinar ao Ministério das Comunicações (MC) e à Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) que:

b.1) no prazo máximo de 120 dias, contados da ciência da deliberação que vier proferida neste processo, concluam a revisão dos inventários de processos de radiodifusão, de forma a eliminar as inconsistências entre as diversas versões encaminhadas apontadas neste processo, retificando, se for o caso, os editais de notificação já publicados no Diário Oficial da União (DOU), quantificando o valor exato das multas que prescreveram; (parágrafo 96)

b.1.1) caso constatado a ocorrência de dano ao erário, adote, no prazo de 60 dias a contar da conclusão do item b.1, as medidas administrativas para a reparação do dano, nos termos do art. da Lei 8.443/1992, e instaure, se necessário, as respectivas Tomadas de Contas Especiais; (parágrafo 97)

b.2) encaminhem ao TCU, ao término do prazo, o resultado das providências adotadas para dar cumprimento às determinações das alíneas b.1 e b.1.1 acima e a versão definitiva do inventário de processos de radiodifusão;

b.3) informem nos relatórios de gestão, a partir do exercício de 2013 e nos seguintes, até a conclusão dos exames de todos os casos, o estágio das apurações de responsabilidades pela prescrição dos Pados tratados neste processo; e

b.4) encaminhem ao TCU os relatórios finais das apurações concluídas referentes aos processos de sanção tratados nestes autos, após a conclusão dos exames de todos os casos;

c) com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c art. 143 da Lei 8.112/1990 c/c art. inciso IV do Decreto 5.480/2005 c/c art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, determinar ao Ministério das Comunicações que, no prazo máximo de 60 dias, a contar da conclusão do item b.1:

c.1) instaure processos administrativos, para apurar as responsabilidades funcionais de todos os níveis hierárquicos quanto à possível omissão de providências que contribuiu para a prescrição no Ministério, por falta de análise, de milhares de processos no período entre o recebimento do Ofício 1.209/2007-SRF/PR-Anatel, em 14/11/2007, e a conclusão do Parecer 0036– 1.16/2011/RZL/GAB/CONJUR-MC/AGU, de 25/1/2011; (parágrafos 133 e 139)

d) com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, recomendar ao Ministério das Comunicações (MC) e à Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) que:

d.1) adotem providências com vistas a assegurar a disponibilidade de infraestrutura de material e de pessoal suficiente para autuação e instrução tempestiva dos processos de sanção, de forma a afastar a possibilidade de ocorrerem prescrições por omissão na análise dos processos; (parágrafos 127 e 138)

e) dar ciência à Controladoria-Geral da União (CGU), por meio da Corregedoria-Geral da União, sobre as seguintes impropriedades identificadas relativas à apuração de responsabilidades pela prescrição de milhares de processos de sanção por irregularidade técnica do setor de radiodifusão abertos entre 1995 e 2007:

e.1) o Ministério das Comunicações não instaurou procedimento administrativo para apurar as responsabilidades funcionais pela possível omissão de providências que contribuiu para a prescrição dos processos por falta de análise no Ministério, ocorrida entre 2007 e 2011, o que afronta o disposto no art. 143 da Lei 8.112/1990 e no art. , inciso IV, do Decreto 5.480/2005; (parágrafos 131, 133, 136 a 138)

e.2) a Anatel tem registrado reiteradas prescrições de processos de sanção ao longo dos anos, como os quase 7.500 Pados tratados nestes autos e os 3.233 Pados prescritos na SRF entre 1997 e 2011 segundo a Ouvidoria, sendo que, com base em pareceres aprovados pela Procuradoria e pelo Conselho Diretor, as apurações realizadas pela Corregedoria da Agência não identificaram nenhum ilícito administrativo na prescrição de pelo menos 1.300 processos entre 1996 e 2008 e de outros 1.300 Pados tratados nestes autos; (parágrafos 122 a 126)

f) com base no art. 5º, § 1º, da Resolução-TCU 254/2013, classificar o presente processo como público; (parágrafo 160)

g) classificar como sigiloso o Ofício 151/2012/AUD-Anatel (peça 42), que contém diversos relatórios de investigações preliminares realizadas pela Corregedoria da Anatel, com base no art. 5, § 4º, da Resolução-TCU 254/2013 c/c art. 150 da Lei 8.112/1990; (parágrafo 160)

h) encaminhar cópia da deliberação que vier a ser proferida neste processo, bem como do relatório e voto que a fundamentarem: (parágrafos 60 a 62 e 145)

h.1) ao Ministério das Comunicações;

h.2) à Agência Nacional de Telecomunicações;

h.3) à Corregedoria-Geral da União (CRG) / CGU, tendo em vista as suas competências como órgão central do sistema de correição do Poder Executivo federal, conforme art. 15 do Decreto 5.683/2006 e arts. , inciso I, e do Decreto 5.480/2005;

h.4) à Procuradoria da República do Distrito Federal – 6º Ofício da Cidadania tendo em vista o Inquérito Civil Público 1.16.000.001548/2011-12; e

i) encerrar o presente processo, com fulcro no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU.

É o relatório.

VOTO

Os presentes autos apontam para irregularidades de verificadas na gestão de 8.231 Processos de Apuração de Descumprimento das Obrigações (Pados) entre 1995 e 2007, período no qual ocorreu a prescrição em massa de várias multas por infrações técnicas relativas a esses processos.

2. Nesta fase do procedimento de fiscalização, são analisados os resultados das diligências e as justificativas dos gestores a respeito das irregularidades verificadas. No que concerne a esse exame, devo afirmar que concordo com a essência dos posicionamentos e propostas da Unidade Técnica em vários pontos.

3. Primeiramente, verifico nos autos que a movimentação dos processos (Pados) da Anatel para o Ministério das Comunicações é decorrência do início de uma longa discussão jurídica, travada em diversos pareceres, sobre quem desses órgãos teria competência para apreciá-los. Considerando isso e o fato de que não se verificou nenhum traslado de processos que tivesse como objetivo o favorecimento de algum administrado, entendo que não há nenhuma irregularidade nessa remessa em si.

4. No entanto, causa espécie constatar que o Ministério das Comunicações, entre 2006 e 2011, não praticou nenhum ato que pudesse evitar ou pelo menos adiar a prescrição desses processos (peça 36, fls. 8), mesmo depois de ter ciência de um alerta feito pelo Presidente da Anatel e pelo DEAA/MC e de saber a respeito da solicitação de informação feita pela CGU. Assim, levando-se em conta a importância desses processos, em razão do montante dos valores envolvidos e do poder dissuasório das penalidades aplicadas, entendo que a carência e a baixa qualificação de pessoal não é justificativa suficiente para que nada fosse feito.

5. Como se não bastasse a desídia em procurar evitar o máximo de prescrições possíveis com os recursos disponíveis à época, as iniciativas posteriores de quantificação do prejuízo e de identificação dos responsáveis não correram a contento. Os inventários da Anatel, por exemplo, contém várias inconsistências nas três versões de inventário apresentadas, tais como prescrições ocorridas em apenas um ano ou acontecidas antes mesmo da abertura dos processos; numerações e nomes de administrados trocados, etc.

6. Ademais, há sérias discrepâncias de números e de valores entre os inventários da Anatel e os do Ministério das Comunicações. Entre elas, as que chamam mais atenção são as percentagens de processos prescritos em um e outro, o que, a meu ver, retrata a dificuldade de ambos em assumir a responsabilidade pela prescrição da maioria dos processos. Apesar de tudo, o que ficou oficializado nos editais de notificação publicados no Diário Oficial pela Anatel é que, dos 7.495 processos instaurados entre 1995 e 2007, 84,7% das prescrições ocorreu no Ministério das Comunicações e 15,3% na Anatel.

7. Ressalto que, entre os créditos prescritos de R$ 6.038.801,99, referentes a 2.324 processos, não estão incluídos os haveres ainda não quantificados, relativos a 4.037 processos. Ou seja, o prejuízo ao Erário pode ser maior que o avaliado pela Anatel, o que demanda a adoção de providências urgentes para sanar as inconsistências e a desinformação ainda presentes.

8. Quanto à apuração de responsabilidades pela Anatel, as comissões de investigação preliminar, divididas por espécie de prescrição (peça 42, fls. 4 e 139/144), ainda não apresentaram seus resultados. Nota-se, todavia, que ainda não houve responsabilização de nenhum servidor no âmbito de 592 processos já examinados. Os motivos aventados foram diversos e arrimaram-se em razões, tais como a ocorrência de prescrição antes de um marco temporal tido como razoável para o conhecimento dos gestores envolvidos (trinta dias após a edição do Parecer nº 991/2009/PGF/PFE-Anatel de 03/07/2009); ausência de estrutura para instruir os Processos de Apuração de Infração (PAI), transferidos por força do advento da Lei Geral de Telecomunicações (LGT); baixa qualificação do pessoal temporário, contratado por falta de servidores efetivos; ausência de um sistema informatizado e eficiente de gestão processual; regulamentação tardia da aplicação de sanções administrativas por parte da agência recém-criada; existência de controvérsia jurídica a respeito da competência da Anatel; ocorrência de prescrição após o início dos trabalhos de inventário; recolhimento de multa por parte do infrator; cumprimento de todos os procedimentos cabíveis no âmbito da agência, etc.

9. Este rol de atenuantes demonstra que as dificuldades tiveram um caráter nitidamente operacional, indicando que haveria igualmente grande risco de prescrição em massa dos processos, mesmo se não tivesse ocorrido a polêmica jurídica a respeito das competências da Anatel e do Ministério das Comunicações, e o consequente traslado de processos de um para o outro. Destarte, é evidente a necessidade de dotar a Anatel de recursos materiais e humanos para que tais situações não ocorram mais.

10. Diante de todo o exposto, acolho a essência das propostas da Unidade Técnica, incluindo a de levantamento parcial da chancela de sigilo aposta aos autos, e Voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à deliberação deste Plenário.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 26 de fevereiro de 2014.

RAIMUNDO CARREIRO

Relator

ACÓRDÃO Nº 84/2014 – TCU – Plenário

1. Processo TC 036.305/2011-1

2. Grupo I, Classe de Assunto V – Levantamento de Auditoria

3. Responsáveis: Paulo Bernardo Silva (CPF 112.538.191-49) e João Batista de Rezende (CPF 472.648.709-44)

4. Órgão/Entidade: Ministério das Comunicações - MC e Agência Nacional de Telecomunicações – Anatel

5. Relator: Ministro Raimundo Carreiro

6. Representante do Ministério Público: não atuou

7. Unidades Técnicas: Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação de Energia e Comunicações - SefidEnerg

8. Advogado constituído nos autos: não há

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatório de Levantamento de Auditoria realizado para a apuração de fatos apontados em reportagem do jornal Folha de São Paulo, edição de 17/2/2011, dando conta da prescrição de 8.231 processos abertos em razão de infrações cometidas por radiodifusores no período de 1995 a 2007.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. considerar cumpridas as determinações exaradas nos itens 9.1. e 9.2. do Acórdão nº 1.197/2012 – TCU - Plenário;

9.2. com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, determinar ao Ministério das Comunicações (MC) e à Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) que:

9.2.1. no prazo máximo de 120 (cento e vinte) dias, contados da ciência da presente deliberação, concluam a revisão dos inventários de processos de radiodifusão, de forma a eliminar as inconsistências entre as diversas versões encaminhadas e apontadas neste processo, retificando, se for o caso, os editais de notificação já publicados no Diário Oficial da União (DOU), e quantificando o valor exato das multas que prescreveram;

9.2.2. caso constatado a ocorrência de dano ao Erário, adote, no prazo de 60 (sessenta) dias a contar do término do prazo fixado no subitem acima, as medidas administrativas para a reparação do dano, nos termos do art. da Lei 8.443/1992, e instaure, se necessário, as respectivas Tomadas de Contas Especiais;

9.2.3. encaminhem ao TCU, ao término dos prazos acima fixados, o resultado das providências adotadas para dar cumprimento às determinações dos subitens 9.2.1 e 9.2.2 acima e a versão definitiva do inventário de processos de radiodifusão;

9.2.4. informem em capítulos específicos nos relatórios de gestão, a partir do exercício de 2013 e nos seguintes, até a conclusão dos exames de todos os casos, o estágio das apurações de responsabilidades pela prescrição dos Processos de Apuração de Descumprimento das Obrigações (Pados) tratados nestes autos; e

9.2.5. encaminhem a este Tribunal os relatórios finais das apurações concluídas referentes aos processos de sanção ora tratados, após a conclusão dos exames de todos os casos;

9.3. com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c art. 143 da Lei nº 8.112/1990 c/c art. inciso IV do Decreto nº 5.480/2005 c/c art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, determinar ao Ministério das Comunicações que, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias, a contar do término do prazo fixado no subitem 9.2.1, instaure processos administrativos, para apurar as responsabilidades funcionais em todos os níveis hierárquicos quanto à possível omissão de providências que possa ter contribuído para a prescrição no âmbito do Ministério da Comunicações, por falta de análise, de milhares de processos no período entre o recebimento do Ofício nº 1.209/2007-SRF/PR-Anatel, em 14/11/2007, e a conclusão do Parecer nº 0036– 1.16/2011/RZL/GAB/CONJUR-MC/AGU, de 25/1/2011;

9.4. com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, recomendar ao Ministério das Comunicações (MC) e à Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) que adotem providências com vistas a assegurar a disponibilidade de recursos materiais e humanos suficientes para autuação e instrução tempestiva dos processos de sanção, de forma a afastar a possibilidade de ocorrerem novas prescrições por omissão na análise dos processos;

9.5. dar ciência à Controladoria-Geral da União (CGU), por meio da Corregedoria-Geral da União, das seguintes impropriedades identificadas na apuração de responsabilidades pela prescrição de milhares de processos de sanção por irregularidade técnica do setor de radiodifusão abertos entre 1995 e 2007:

9.5.1. o Ministério das Comunicações não instaurou procedimento administrativo para apurar as responsabilidades funcionais pela possível omissão de providências que contribuiu para a prescrição dos processos por falta de análise no Ministério, ocorrida entre 2007 e 2011, o que afronta o disposto no art. 143 da Lei nº 8.112/1990 e no art. , inciso IV, do Decreto nº 5.480/2005;

9.5.2. a Anatel tem registrado reiteradas prescrições de processos de sanção ao longo dos anos, como os quase 7.500 Pados tratados nestes autos e os 3.233 Pados prescritos na Superintendência de Radiofrequência e Fiscalização - SRF entre 1997 e 2011 segundo a Ouvidoria, sendo que, com base em pareceres aprovados pela Procuradoria e pelo Conselho Diretor, as apurações realizadas pela Corregedoria da Agência não identificaram nenhum ilícito administrativo na prescrição de pelo menos 1.300 processos entre 1996 e 2008 e de outros 1.300 Pados tratados nestes autos;

9.6. com fulcro no art. 5º, §§ 1º e 4º, da Resolução-TCU nº 254/2013 e o art. 150 da Lei nº 8.112/1990, levantar a chancela de sigilo aposta aos presentes autos, classificando-os como públicos, excetuando-se no que diz respeito ao teor do Ofício nº 151/2012/AUD-Anatel (peça 42);

9.7. dar ciência deste Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamentam, ao Ministério das Comunicações, à Agência Nacional de Telecomunicações, à Corregedoria-Geral da União (CRG) / CGU, à Procuradoria da República do Distrito Federal – 6º Ofício da Cidadania;

9.8. determinar o monitoramento do cumprimento das determinações contidas no subitem 9.2 acima;

9.9. encerrar o presente processo, com fulcro no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU.

10. Ata nº 1/2014 – Plenário.

11. Data da Sessão: 22/1/2014 – Extraordinária de Caráter Reservado.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0084-01/14-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Raimundo Carreiro (Relator), José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.

13.2. Ministro-Substituto convocado: Weder de Oliveira.

13.3. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti e André Luís de Carvalho.

(Assinado Eletronicamente)

JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES

(Assinado Eletronicamente)

RAIMUNDO CARREIRO

Presidente

Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral