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28 de Maio de 2020
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU : 00978020130 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
há 6 anos
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Inteiro Teor

image1 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.780/2013-0

GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 009.780/2013-0

Natureza: Auditoria Operacional.

Órgãos: Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac), Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero) e Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (SAC/PR).

Advogado constituído nos autos: não há.

Sumário: AUDITORIA OPERACIONAL. AVALIAÇÃO DO ESTÁGIO ATUAL DA EXECUÇÃO DOS CONTRATOS DE CONCESSÃO DOS AEROPORTOS DE BRASÍLIA, GUARULHOS E VIRACOPOS. ATUAÇÃO DA ANAC E DA INFRAERO. CARÊNCIAS QUANTO À ESTRUTURAÇÃO E AOS MEIOS NECESSÁRIOS AO MELHOR ACOMPANHAMENTO DA EXECUÇÃO DOS CONTRATOS DE CONCESSÃO PELA ANAC. EM RELAÇÃO À INFRAERO, AUSÊNCIA DE ESTRUTURAÇÃO INTERNA PARA O ALCANCE DOS OBJETIVOS. FALTA DE DEFINIÇÃO CLARA DE PROCEDIMENTOS PARA AVALIAR O RETORNO FINANCEIRO DOS APORTES DE CAPITAL. AUSÊNCIA DE DEFINIÇÃO DE AÇÕES PARA ASSIMILAR AS MELHORES PRÁTICAS DAS CONCESSIONÁRIAS. LIMITAÇÕES PARA VERIFICAR SE OS CONTRATOS ASSINADOS COM PARTES RELACIONADAS ÀS CONCESSIONÁRIAS ATENDEM A TERMOS E CONDIÇÕES DE MERCADO. CONSIDERAÇÕES SOBRE A MATÉRIA. PROPOSTAS DE MEDIDAS PARA MELHORAR O DESEMPENHO INSTITUCIONAL TANTO DA ANAC QUANTO DA INFRAERO. RECOMENDAÇÕES. DETERMINAÇÕES. CIÊNCIA. REMESSA DE CÓPIA DA DELIBERAÇÃO À SECRETARIA DE AVIAÇÃO CIVIL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, AO CONSELHO NACIONAL DE DESESTATIZAÇÃO, PARA A AGENCIA NACIONAL DE AVIACAO CIVIL E À EMPRESA BRASILEIRA DE INFRAESTRUTURA AEROPORTUÁRIA.

RELATÓRIO

Trata-se de Auditoria de Natureza Operacional (Fiscalis 242/2013) realizada na Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) e na Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero) com o objetivo de examinar a atuação dessas entidades no acompanhamento dos contratos de concessões aeroportuárias.

2. Reproduzo abaixo excerto do Relatório elaborado por auditores da Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação de Transportes (SefidTransp), da Secretaria de Fiscalização de Obras Aeroportuárias e de Edificação (SecobEdif) e da Secretaria de Métodos Aplicados e Suporte à Auditoria (Seaud) (Peças 76 e 77):

“[...] 1. Introdução

1.1 Antecedentes

1. Ao longo de 2011 e 2012 o Tribunal de Contas da União acompanhou os processos de outorga das concessões dos aeroportos internacionais de Guarulhos, Campinas e Brasília, respectivamente nos TCs 032.786/2011-5, 032.695/2011-0 e 032.696/2011-6. O primeiro estágio de fiscalização das concessões, previsto na IN TCU 27/1998, foram aprovados com ressalva pelo TCU por meio dos Acórdãos 3.232, 3.234 e 3.233/2011-Plenário, em 7/12/2011.

2. O segundo estágio de fiscalização desses aeroportos foram apreciados e aprovados com ressalva conjuntamente por meio do Acórdão TCU 157/2012-Plenário, de 1º/2/2012.

3. Posteriormente, no final de 2012, já com os aeroportos sendo administrados pelas novas concessionárias, foram abertos processos de acompanhamento da execução dos contratos de concessão para cada aeroporto: TCs 045.106/2012-6 (Guarulhos), 045.109/2012-5 (Campinas) e 045.110/2012-3 (Brasília).

4. Por intermédio do Acórdão 448/2013 (TC 041.274/2012-1), o Plenário do TCU aprovou, na Sessão Extraordinária de caráter reservado de 6/3/2013, a inclusão no Plano de Fiscalização de Obras para 2013 (Fiscobras 2013) de auditorias de qualidade de obras, acompanhamentos de concessões de serviços públicos e avaliações da governança de órgãos e entidades executoras de obras (subitem 9.3).

5. Em virtude disso, a Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação de Transportes (SefidTransporte) e a Secretaria de Fiscalização de Obras Aeroportuárias e de Edificação (SecobEdificação) planejaram, conjuntamente, a execução de Auditoria de Natureza Operacional na Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) e na Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero), com o objetivo de examinar a atuação dessas entidades no acompanhamento e gestão de contratos de concessões aeroportuárias.

6. A equipe de auditoria foi designada por meio da Portaria de Fiscalização/Fase Planejamento 571, de 19/4/2013, posteriormente alterada pelas Portarias 844, de 6/6/2013, e 924, de 21/6/2013, com vistas a planejar a auditoria operacional (Registro Fiscalis 242/2013) nas referidas entidades, no período de 8/4/2013 a 5/7/2013 (peças 1 a 3). A Portaria de Fiscalização/Fases Execução e Relatório 1041, de 19/7/2013, estabeleceu o período de 17/7 a 6/9/2013 para a realização das fases de execução e relatório da auditoria (peça 4).

1.2 I Identificação do objeto de auditoria

7. Após a concessão do Aeroporto de São Gonçalo do Amarante (Asga), situado na região metropolitana de Natal/RN, em novembro de 2011, o governo federal decidiu conceder três dos aeroportos de maior movimento – Guarulhos, Campinas e Brasília – à iniciativa privada visando proporcionar um nível de serviço adequado aos usuários e dar agilidade na realização dos investimentos necessários para a adequação da infraestrutura, notadamente em razão da realização da Copa do Mundo de 2014. Na modelagem definida, a Infraero passaria a ser sócia relevante das concessionárias, com 49% do capital social, mas sem participar da gestão. Os dois principais objetivos da participação da empresa estatal, conforme enunciado pelo governo, são: o recebimento de dividendos para compensar a perda de receitas com a concessão dos aeroportos mais lucrativos da sua rede e o fortalecimento de sua gestão por meio da assimilação das melhores práticas das concessionárias privadas (peça 5, p. 26-27).

8. O alcance dos objetivos das concessões depende do adequado acompanhamento pela Anac, que, à época da outorga dos aeroportos, não dispunha de experiência nessa atividade. Por sua vez, a Infraero, como sócia relevante sem participação na gestão das concessionárias, enfrentaria desafios devido ao novo papel a desempenhar.

9. Neste contexto, o objeto desta auditoria operacional é a atuação da Anac no acompanhamento dos contratos de concessão aeroportuária e a atuação da Infraero como sócia relevante das novas concessionárias.

1.3 Objetivos e escopo da auditoria

10. O trabalho teve como objetivos específicos:

a) entender o estágio em que se encontram as concessões aeroportuárias;

b) compreender como a Anac está se estruturando para acompanhá-las e em que medida essa estruturação permitirá o cumprimento do seu papel institucional; e

c) verificar se a forma como a Infraero está se estruturando propicia o alcance dos objetivos inicialmente previstos para sua participação como sócia nas concessionárias.

Figura 1 – Problema e questões de auditoria

image11.jpg

1.4 Critério

11. Com relação a questões legais, os principais critérios utilizados foram a Constituição Federal (princípios da eficiência e da publicidade), a Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso a Informacao), o Decreto 6.780/2009 (Política Nacional de Aviação Civil – PNAC), além da Lei 5.862/1972 (criação da Infraero), o Estatuto da Infraero e os Regimentos Internos da Anac e da Infraero, bem como os respectivos normativos, notas técnicas e contratos de concessão e seus anexos (peças 6-8), especialmente relativos aos Planos de Exploração Aeroportuária (peças 6-8) e aos Acordos de Acionistas (peças 9-11).

12. Foram utilizados também referenciais bibliográficos sobre estruturação organizacional (URWICK, 1943; LACOMBE e HEILBORN, 2006; e HUNT, 1996) e orientações publicadas pelo Government Accountability Office (GAO), dos Estados Unidos, voltadas ao aprimoramento de controles internos e da estrutura de entidades públicas.

13. Na avaliação de aspectos de governança corporativa, foram utilizados como referência documentos do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC) e da Comissão de Valores Mobiliários (CVM). Para avaliação de controles e riscos adotaram-se padrões do Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (Coso), conforme adaptação feita pela International Organization of Supreme Audit Institutions (Intosai), mais especificamente os componentes avaliação de riscos e atividades de controle. Foram também adotados critérios de gestão de projetos recomendados pelo Project Management Body of Knowledge (PMBOK).

1.5 Métodos usados

14. Os métodos e técnicas usados no planejamento deste trabalho foram: análise documental, a partir da legislação pertinente e das respostas aos ofícios de requisição enviados; reuniões com gestores e técnicos da Anac e da Infraero, além de secretários da SAC/PR; elaboração de análise SWOT, Diagrama de Verificação de Risco e análise stakeholder.

15. Durante a execução da auditoria, as principais atividades realizadas foram: análise de normativos, documentos e processos da Anac e da Infraero, além das atas dos conselhos de administração e fiscal das concessionárias; e reuniões mantidas com representantes das concessionárias em São Paulo, Campinas e Brasília e com membros da Associação Internacional de Transportes Aéreos (Iata), da Associação Brasileira das Empresas Aéreas (Abear), além de reuniões técnicas com servidores da área de fiscalização da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) e pesquisadores do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).

16. Para melhor análise dos temas e obtenção de sugestões, foram realizados painéis de referência para discutir e validar a Matriz de Planejamento, em 8/7/2013, e a Matriz de Achados, em 3/9/2013.

17. A equipe de auditoria contou também com a tutoria de servidores da Secretaria de Métodos Aplicados e Suporte à Auditoria (Seaud) ao longo da discussão e elaboração das Matrizes de Planejamento, SWOT e de Achados, a na estruturação do Relatório de Auditoria.

1.6 Organização do Relatório

18. Este relatório apresenta, no capítulo 2, a visão geral das concessões aeroportuárias; da Anac, seu papel institucional e estrutura para acompanhamento das concessões aeroportuárias; e da Infraero, sua correspondente estrutura para atuação como sócia relevante das concessionárias. O capítulo 3 discorre sobre a situação atual das concessões aeroportuárias, no que se refere aos investimentos, nível de serviço, equilíbrio econômico-financeiro e obrigações contratuais. O capítulo 4 descreve a forma como a Anac está se estruturando para acompanhar as concessões aeroportuárias e avalia em que medida essa estruturação propicia o cumprimento de seu papel institucional. A seu turno, o capítulo 5 avalia em que medida a forma como a Infraero está se estruturando propicia o alcance dos objetivos inicialmente previstos para sua participação como sócia relevante nas concessões aeroportuárias. A análise dos comentários apresentados pelos gestores está contida no capítulo 6, enquanto o capítulo 7 é dedicado à conclusão do trabalho. Por fim, o capítulo 8 contém a proposta de encaminhamento, com a compilação das recomendações e determinações propostas pela equipe de auditoria ao longo do relatório.

2. Visão geral

2.1 Concessões Aeroportuárias no Brasil

19. Nos últimos anos houve um crescimento muito forte da demanda pelo uso dos serviços dos aeroportos no Brasil. De 2003 a 2010, enquanto a média mundial de crescimento no movimento de passageiros foi de 40%, no Brasil foi de 118%. Esse aumento trouxe uma necessidade crescente de investimentos para a manutenção da qualidade no atendimento nos aeroportos e para a adoção de padrões internacionais de operação. Assim, o governo brasileiro avaliou que a parceria com a iniciativa privada viabilizaria com maior rapidez os investimentos, a troca de experiências e a absorção das melhores práticas no setor .

20. O governo federal decidiu conceder à iniciativa privada a operação e manutenção de alguns importantes aeroportos em maio de 2011. Até então, todos os principais aeroportos nacionais eram administrados pela Infraero, responsável pela operação de 66 aeroportos, nos quais circulavam 97% dos passageiros.

21. Antes disso, a primeira concessão aeroportuária, iniciada em 2010, envolveu a outorga para o setor privado de um aeroporto em construção (greenfield), o de São Gonçalo do Amarante (Asga), na região metropolitana de Natal/RN, que irá substituir o atual Aeroporto Internacional de Natal quando entrar em operação, prevista para ocorrer em meados de 2014. O processo de outorga se deu por intermédio do Leilão Anac 1/2011, ocorrido em 22/8/2011, no qual se sagrou vencedor o Consórcio Inframérica (composto pela Infravix Participações e Corporación America) com o lance de R$ 170 milhões, representando um ágio de 228,82% sobre o valor mínimo de R$ 51,7 milhões previsto no Edital.

22. Após a concessão do Asga, o governo federal iniciou o projeto de desestatização dos Aeroportos Internacionais de Guarulhos, Viracopos e Brasília, responsáveis, à época, por 30% do movimento de passageiros, 57% das cargas e 19% das aeronaves do tráfego aéreo brasileiro doméstico e internacional. Uma das alterações mais significativas na modelagem dessa nova rodada de concessões foi a definição de participação da Infraero com 49% no capital social das futuras concessionárias.

23. Em 6/2/2012 foi realizado o Leilão Anac 2/2012, no qual se sagraram vencedores os consórcios indicados na Tabela a seguir.

Tabela 1 – Resultado do Leilão de Concessão dos Aeroportos de Guarulhos, Brasília e Campinas (valores em R$ milhões)

Aeroporto

Consórcio Vencedor

Valor Vencedor

Valor mínimo previsto no Edital 2/2011

Ágio

Valor do Contrato (*)

Prazo

Guarulhos

Invepar-Acsa

16.213

3.424

374%

17.697

20 anos

Brasília

Inframérica Aeroportos

4.501

582

673%

5.334

25 anos

Viracopos

Aeroportos Brasil

3.821

1.471

160%

12.983

30 anos

Totais

24.535

5.477

348%

36.015

Fonte: Peças 223, 328, 345, 346 e 347 do TC 032.786/2011-5.

(*) O valor do Contrato, correspondente ao valor presente das Receitas Tarifárias e Não-Tarifárias estimadas para todo o prazo da concessão.

24. As empresas que compõem cada consórcio vencedor, e a respectiva participação, estão abaixo indentificadas na Tabela 2:

Tabela 2 – Composição Acionária dos Consórcios Vencedores dos Leilões de Concessão

Aeroporto

Consórcio Vencedor

Empresas componentes

%

Guarulhos

Invepar-Acsa

Investimentos e Participações em Infra-Estrutura S.A. Invepar (participação dos fundos estatais de previdência privada Previ, do Banco do Brasil, Petros, da Petrobras, e Funcef, da Caixa Econômica Federal)

90%

Airports Company South Africa SOC Limited (ACSA)

10%

Brasília

Inframérica Aeroportos

Infravix Participações S.A.

50%

Corporación América S.A.

50%

Viracopos

Aeroportos Brasil

TPI – Triunfo Participações e Investimentos S.A.

45%

UTC Participações S.A.

45%

Egis Airport Operation

10%

Fonte: Anac (peça 75).

25. Ressalte-se que o edital de leilão exigia que uma das companhias integrantes do consórcio, que teria participação de no mínimo 10% no capital da sociedade de propósito específico, comprovasse experiência em operação de aeroportos com volume de ao menos 5 milhões de passageiros por ano.

26. O governo federal também já concluiu os estudos que irão subsidiar a outorga para a concessão dos aeroportos de Confins, na região metropolitana de Belo Horizonte/MG, e do Galeão, no Rio de Janeiro/RJ. Foi mantida, em termos gerais, a mesma modelagem nessas novas concessões, com participação de 49% da Infraero nas futuras concessionárias.

2.2 Anac

27. A Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) foi criada pela Lei 11.182, de 27/9/2005, em substituição ao Departamento de Aviação Civil (DAC) do Comando da Aeronáutica, como autoridade de aviação civil e reguladora do transporte aéreo no país.

28. Vinculada à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (SAC/PR), a Anac é uma autarquia especial com independência administrativa, autonomia financeira, ausência de subordinação hierárquica e mandato fixo de seus dirigentes, que atuam em regime de colegiado. Suas atribuições são regular, certificar e fiscalizar as atividades de aviação civil e de infraestrutura aeronáutica e aeroportuária, devendo, para tanto, observar e implementar as orientações, diretrizes e políticas estabelecidas pelo governo federal, adotando as medidas necessárias ao atendimento do interesse público e ao desenvolvimento da aviação.

29. A atividade regulatória da Anac é dividida em regulação técnica e regulação econômica. A regulação técnica busca principalmente a garantia da segurança aos passageiros e usuários da aviação civil por meio de regulamentos que tratam sobre a certificação e fiscalização da indústria, seja na garantia da segurança nas operações aéreas, de pista e pátio dos aeroportos (safety), seja mantendo nos terminais de passageiros e de cargas e nas aeronaves a segurança contra atos de interferência ilícita como, por exemplo, atentados terroristas (security). Isto decorre das normas internacionais fixadas pela Organização Internacional de Aviação Civil (OACI) de que as operações aéreas cumpram rígidos requisitos de segurança e de treinamento de mão de obra.

30. Já a regulação econômica refere-se ao monitoramento e possíveis intervenções no mercado de modo a buscar a máxima eficiência . Para tanto, a Anac emite regulamentos que abrangem não somente as empresas aéreas, mas também os operadores aeroportuários.

31. Importa destacar que as atividades de investigação de acidentes aeronáuticos e de controle do espaço aéreo não estão no campo de atuação da Anac, ficando a cargo, respectivamente, do Centro de Investigação e Prevenção de Acidentes Aeronáuticos (Cenipa) e do Departamento de Controle do Espaço Aéreo (Decea), vinculados ao Comando da Aeronáutica, no Ministério da Defesa.

32. A competência da Anac para atuar como poder concedente foi prevista no art. , inciso XXIV, da Lei 11.182/2005, ao dispor que compete à Agência “conceder ou autorizar a exploração da infraestrutura aeroportuária, no todo ou em parte”. Tal disposição consta também no subitem 1.1.36 do Edital de Leilão 2/2011, relativo à concessão dos Aeroportos de Internacionais de Guarulhos, Brasília e Campinas, e igualmente está previsto no art. do Decreto 7.531/2011.

33. A atual estrutura organizacional da Anac está representada na Figura 2.

Figura 2 – Estrutura Organizacional da Anac

image2.png

Fonte: http://www2.anac.gov.br/arquivos/pdf/Organograma/organograma%20diretoria%20geral.pdf (acesso em 26/9/2013).

34. Conforme o Regimento Interno, aprovado pela Resolução Anac 110, de 15/9/2009, recentemente alterado pela Resolução Anac 245, de 4/9/2012, a Agência conta com duas gerências responsáveis pelo acompanhamento de contratos de concessão: a Gerência de Concessões de Infraestrutura Aeroportuária (GCON), vinculada à Superintendência de Regulação Econômica e Acompanhamento de Mercado (SRE), e a Gerência Técnica de Coordenação de Concessões (GTCC), vinculada à Superintendência de Infraestrutura Aeroportuária (SIA).

35. Conforme o art. 39, inciso III, do Regimento da Anac, compete à SRE:

Cumprir e fazer cumprir, na fiscalização das concessões, permissões e autorizações, observada sua esfera de atuação, as obrigações do poder concedente e das concessionárias, permissionárias e autorizadas dos correspondentes serviços públicos de transporte aéreo e de exploração de infraestrutura aeroportuária.

36. O parágrafo único do artigo 40 prevê que “as competências dos órgãos enumerados neste artigo serão delegadas em ato do Superintendente de Regulação Econômica e Acompanhamento de Mercado”. Disposição análoga existe para a SIA no parágrafo único do art. 42.

37. O quadro da Anac atualmente é composto de 1.755 cargos previsto na legislação, dos quais 1.103 estão preenchidos, havendo um déficit de 652 servidores, conforme Tabela 3.

Tabela 3 – Servidores da Anac por Cargo

Cargos

Lotação Legal *

Lotação Atual**

Déficit

Especialistas em Regulação de Aviação Civil

922

590

332

Técnicos em Regulação de Aviação Civil

394

221

173

Analista Administrativo

307

200

107

Técnico Administrativo

132

92

40

TOTAL

1755

1103

652

Fonte: Anac, dados de 16/8/2013 (peça 39).

* Leis nº 10.871/2004 e 11.929/2007.

** Não contempla 43 servidores efetivos atualmente cedidos para outros órgãos da administração pública.

2.3 Infraero

38. Criada pela Lei 5.862, de 12/12/1972, alterada pelas Leis 12.462/2011, 12.648/2012 e 12.833/2012, a Infraero é uma empresa pública sediada em Brasília, está presente em todos os estados brasileiros, reunindo o trabalho de cerca de 32.000 profissionais, entre empregados concursados (13.135) e terceirizados (18.925), conforme dados de julho de 2013 .

39. A Infraero tem por finalidade implantar, administrar, operar e explorar industrial e comercialmente a infraestrutura aeroportuária que lhe for atribuída pela SAC/PR, e foi autorizada, pela Lei 12.648/2012, a criar subsidiárias e a participar em outras sociedades públicas ou privadas, de forma majoritária ou minoritária, como no caso das participações no capital social das concessionárias de aeroportos.

40. A estrutura organizacional da Infraero está disposta na Figura 3. O gerenciamento das participações nas concessionárias é feito no âmbito do Departamento de Planejamento, como será abordado mais adiante neste relatório.

Figura 3 – Estrutura Organizacional da Infraero

image3.png

Fonte: http://www.infraero.gov.br/index.php/br/institucional/estrutura-organizacional.html (acesso em 26/9/2013).

41. Foi estabelecido no art. 1º, § 3º, da Resolução 11/2011 do Conselho Nacional de Desestatização, quando da aprovação da concessão como modalidade operacional para a exploração dos Aeroportos de Guarulhos, Brasília e Viracopos, que a Infraero deteria até 49% das futuras concessionárias.

42. Após a concessão desses aeroportos, a Infraero ressentiu-se da perda de receitas, conforme declaração do presidente da estatal, Gustavo do Vale, ao jornal Valor Econômico de 24/6/2013, no sentido de que, até abril de 2012, quando nenhum grande aeroporto da rede havia sido transferido à iniciativa privada, a Empresa teve lucro operacional de R$ 375 milhões no ano, e que, já no primeiro quadrimestre de 2013, com os três aeroportos concedidos, o lucro caiu para R$ 65 milhões. Sem Galeão e Confins, o resultado, segundo ele, irá se reverter em prejuízo de R$ 60 milhões. Salientou que Guarulhos, Viracopos e Brasília correspondiam a 36% das receitas da Infraero, sendo que Galeão e Confins significam 23% de toda a arrecadação que restou (peça 40).

43. No gráfico a seguir, baseado nos dados financeiros comparativos dos dois primeiros trimestres de 2012 e 2013, observa-se que a Infraero teve significativa queda na receita e alteração do resultado de lucro para prejuízo no primeiro semestre de 2013, refletindo os efeitos da perda das receitas dos Aeroportos de Guarulhos, Viracopos e Brasília, situação que certamente será agravada com as concessões dos aeroportos do Galeão e de Confins.

Gráfico 1 – Dados financeiros da Infraero comparativos dos dois primeiros trimestres de 2012 e 2013.

image4.pngFonte: Demonstrações de Resultados trimestrais da Infraero, não revisadas, fornecidas pela sua Auditoria Interna em agosto de 2013 (peças 41 a 44).

44. Observa-se que a receita do 2º trimestre de 2013 teve queda de 30,8% (de R$ 1.052 milhões em 2012 para R$ 728 milhões em 2013), enquanto o resultado passou de um lucro de R$ 158 milhões no 2º trimestre de 2012 para um prejuízo de R$ 341 milhões no mesmo período de 2013.

2.4 Legislação envolvida

45. As concessões de serviço público são regidas pela Lei 8.987/1995, e, subsidiariamente, pelos critérios e normas gerais da Lei 8.666/1993, com alterações posteriores.

46. Os aeroportos internacionais de Guarulhos, Brasília e Viracopos foram incluídos no Programa Nacional de Desestatizacao, que é disciplinado pela Lei 9.491/1997, por intermédio do Decreto 7.531, de 21/7/2011. As condições de delegação à iniciativa privada da exploração da infraestrutura aeroportuária, por meio de concessão, são estabelecidas pelo Decreto 7.624, de 22/11/2011.

47. Aplicam-se às concessões, ainda, as disposições contidas na Lei 11.182/2005, lei de criação da Anac, e na Lei 7.565/1986, que institui o Código Brasileiro de Aeronáutica (CBA), bem como as diretrizes estabelecidas na Política Nacional de Aviação Civil (Pnac), aprovada pelo Decreto 6.780/2009.

3. Situação Atual das Concessões Aeroportuárias

48. Este capítulo apresenta breve síntese sobre a situação atual das Concessões dos Aeroportos de Brasília, Guarulhos e Viracopos.

49. As informações aqui apresentadas foram obtidas por intermédio de reuniões com gestores e das respostas aos ofícios de requisição emitidos pela equipe de auditoria. Durante o planejamento da auditoria foram realizadas visitas a cada um dos aeroportos, além de entrevistas com os gestores das concessionárias.

50. São apresentados os aspectos relacionados com (i) transferência operacional, (ii) investimentos; (iii) nível de serviço; (iv) equilíbrio econômico financeiro; (v) e obrigações contratuais.

3.1 Transferência operacional

51. Conforme estabelecido nas cláusulas 2.19 a 2.22 dos Contratos de Concessão e em seu Anexo 9 (Plano de Transferência Operacional), a transferência da operação da Infraero para os novos concessionários dos aeroportos ocorreu na Fase I-A, subdividida em três estágios:

(i) Estágio 1 – período que se iniciou com a eficácia do contrato, no qual a concessionária elaborou e apresentou àAnacc o Plano de Transferência Operacional (PTO). Nesse estágio a operação do aeroporto ainda ficou a cargo da Infraero, que disponibilizou informações dos aeroportos aos novos concessionários.

(ii) Estágio 2 – teve início com a aprovação do PTO pelaAnacc. Nesse período a operação do aeroporto ainda permaneceu com a Infraero, mas agora assistida pela concessionária.

(iii) Estágio 3 – iniciado com a assinatura do Termo de Aceitação Definitiva e de Permissão de Uso de Ativos (TAD) das instalações do Aeroporto, previsto no Anexo 8 dos Contratos. A Concessionária assumiu a responsabilidade pela operação do Aeroporto, mas ainda era assistida pela Infraero.

52. A tabela a seguir demonstra as datas em que estes eventos ocorreram nos aeroportos de Brasília, Guarulhos e Viracopos:

Tabela 4 – Transferência Operacional

Datas de início e fim dos estágios relativos à Fase I-A.

Concessionárias

Descrição

BSB

GRU

VCP

Assinatura do contrato

14/6/2012

14/6/2012

14/6/2012

Publicação da ordem de serviço (data de eficácia)

24/7/2012

11/7/2012

11/7/2012

Fase I-A

Estágio 1 iniciado em (publicação no DOU)

24/7/2012

11/7/2012

11/7/2012

Estágio 2 iniciado em (aprovação do PTO)

30/8/2012

14/8/2012

13/8/2012

Estágio 3 iniciado em (assinatura do TAD)

1º/12/2012

15/11/2012

14/11/2012

Fim do Estágio 3 (decurso do prazo de 3 meses)

1º/3/2013

15/2/2013

14/2/2013

Fonte: (peça 35, p. 25-26).

3.2 Investimentos

53. As disposições contratuais acerca dos investimentos estão previstos nos Anexo 2 – Plano de Exploração Aeroportuária (PEA) e Anexo 3 – Obras do Poder Público dos contratos de concessão. Cada Anexo traz as obrigações das concessionárias e do poder público no tocante à realização de obras para a adequação da infraestrutura aeroportuária nos aeroportos concedidos.

54. As obras do poder público tratam de uma lista exaustiva de investimentos dentro do sítio aeroportuário sob a responsabilidade da Infraero, a quem coube promover todos os atos necessários à contratação e completa execução dos respectivos contratos, arcando com seus pagamentos.

55. Quanto aos investimentos constantes no PEA, a implementação do objeto do contrato foi dividida em três fases: Fases I-B, I-C e II. A Fase I-B, atualmente em andamento, refere-se à ampliação do aeroporto pela concessionária para adequação da infraestrutura até maio/2014. A Fase I-C trata de obras obrigatórias para serem implementadas até 2016 (24 meses após o término da Fase I-B), quando se inicia a Fase II, na qual as concessionárias devem cumprir integralmente a obrigação de manter o nível de serviço estabelecido no PEA.

3.2.1 Obras sob responsabilidade das Concessionárias

56. Por meio da Nota Técnica 43/2013/GCON/SRE, de 9/8/2013 (peça 35, fls. 7-9), que responde ao Ofício de Requisição 02ª-242/2013-TCU/SefidTransporte (peça 13), a Anac manifestou-se sobre o cronograma físico e financeiro de realização dos investimentos, indicando mensalmente o percentual previsto e o realizado para cada aeroporto.

57. Além disso, são apontados os principais riscos de atraso na entrega das melhorias da infraestrutura antes da Copa do Mundo de 2014, bem como os respectivos controles adotados para o gerenciamento destes riscos. As informações aqui constantes retratam a situação dos aeroportos até o mês de julho/2013, período da última inspeção da Anac antes da elaboração do presente relatório.

Aeroporto de Brasília (SBBR)

58. A concessionária Inframérica deu início às obras de ampliação do Aeroporto Internacional de Brasília em outubro/2012.

59. Apesar de haver projeto básico contratado pela Infraero anteriormente à concessão do Aeroporto, os estudos elaborados previamente não foram aproveitados pelo novo operador, que desenvolveu novo projeto para a ampliação do terminal.

60. Essa mudança de concepção de projeto teve como objetivo reduzir o tempo de construção, uma vez que o projeto anterior não poderia ser executado em 22 meses, conforme relatado em reunião com a concessionária, prazo previsto até o final da Fase I-B, sob pena de multa para a concessionária em caso de descumprimento do prazo.

61. A solução de ampliação adotada pela concessionária Inframérica tem interferido diretamente na operação do aeroporto, dado que o terminal está sendo ampliado em área antes ocupada pelo pátio de aeronaves. Isso dificulta a abertura de várias frentes de trabalho simultaneamente e a recuperação de eventuais atrasos, além de requerer que a Anac homologue previamente as intervenções na área operacional do aeroporto.

62. O valor total previsto para a Fase I-B é de R$ 668.251.628,30. O cronograma apresentado pela Concessionária previa, até o mês de julho/2013, gasto no valor de R$ 326.240.444,00, ou seja, uma execução de 48,82% do investimento total previsto para a Fase I-B. Quanto aos valores efetivamente investidos, foram aplicados R$ 261.400.801,00, o que corresponde a 80,1% do valor previsto para o período e 39,12% do investimento total.

63. Na sequência, é apresentado gráfico com comparativo entre a previsão e a execução física das obras do cronograma, até o mês de julho/2013, para os itens relativos à Fase I-B, conforme dados apresentados pela Concessionária junto à Anac.

Gráfico 2 – Evolução das Obras no Aeroporto de Brasília

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Fonte: (Anac, peça 45).

64. Conforme o diagnóstico acima, a Curva S (linha contínua do realizado acumulado) do SBBR segue em descompasso com a programação prevista, com um maior descolamento da linha de execução a partir do início de 2013. Apesar de ter havido melhora no ritmo de execução, especialmente a partir de julho/2013, com a execução em percentual superior ao planejado para esse mês, percebe-se atraso próximo de 10% em relação ao originalmente previsto.

65. Segundo a Anac, as informações referentes aos investimentos foram objeto de diligência junto à concessionária, que ressalta ter apresentado reprogramação da obra, a qual se encontra em análise na GCON/SRE, reafirmando a previsão de conclusão dos investimentos em maio de 2014. Dessa forma, a Agência tem intensificado a periodicidade de visitas técnicas as obras, como medida para dirimir dúvidas e obter esclarecimentos sobre os cronogramas das obras.

Aeroporto de Guarulhos (SBGR)

66. O Aeroporto de Guarulhos também já possuía projeto de ampliação (construção do Terminal 3) elaborado pela Infraero antes da concessão. Contudo, pelo mesmo motivo apresentado anteriormente para o SBBR, as soluções apontadas inicialmente não foram aproveitadas pela concessionária, que elaborou novo projeto com vistas a atender ao prazo para a execução das obras.

67. Entre os investimentos previstos, já foi entregue e entrou em operação o novo estacionamento coberto com capacidade para 2.600 vagas. Está em execução a construção do Terminal 3, que aumentará a capacidade do aeroporto em 12 milhões de passageiros por ano, e a ampliação do pátio de aeronaves, com pelo menos 32 novas posições para aeronaves Código C, sendo ao menos 20 com ponte de embarque.

68. De acordo com a Anac, parte da área de expansão do aeroporto esteve embargada judicialmente para obras, em razão de antigo contrato da Infraero com a Construtora Queiroz Galvão, o que interferiu na evolução de obras. Atualmente, a área encontra-se liberada para acesso pela concessionária; o acesso à obra, contudo, já foi liberado e suspenso diversas vezes pelo Poder Judiciário desde março de 2013.

69. O valor total previsto para a Fase I-B é de R$ 1.938.366.380,00. O cronograma apresentado pela Concessionária previa, até o mês de julho/2013, um gasto no valor de R$ 1.359.570.178,93, representando uma execução de 70,14% do investimento total previsto para a Fase I-B. Quanto aos valores efetivamente investidos, foram aplicados R$ 1.161.624.676,00, o que corresponde a 85,44% do valor previsto para o período e a 59,93% do investimento total.

70. Na sequência, é apresentado gráfico com comparativo entre a previsão e a execução física das obras do cronograma, até o mês de julho/2013, para os itens relativos à Fase I, conforme dados apresentados pela Concessionária junto à Anac.

Gráfico 3 – Evolução das Obras no Aeroporto de Guarulhos

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Fonte: (Anac, peça 45).

71. De acordo com o diagnóstico acima, a Curva S (realizado acumulado) do Aeroporto de Guarulhos segue em ligeiro descompasso com a programação prevista, a partir de um descolamento da linha de execução ocorrido no final do primeiro trimestre de 2013.

72. A concessionária apresentou planejamento contendo reprogramação da obra. Verifica-se que, apesar disso, a execução não vem acompanhando o replanejamento. A Anac informa que, caso não seja verificada a recuperação da realização dos investimentos, a concessionária será instada a prestar esclarecimentos. Essa diferença entre o previsto e o executado representa aproximadamente 10,21%, quando computado o atraso acumulado entre setembro/2012 a julho/2013.

Aeroporto de Viracopos (SBKP)

73. Diferentemente dos Aeroportos de Brasília e Guarulhos, em que os terminais existentes serão interligados às novas estruturas, o novo terminal do Aeroporto de Viracopos, com capacidade projetada de 14 milhões de passageiros, será independente do terminal atual.

74. O valor total previsto para investimento na Fase I-B é de R$ 2.065.041.002,00. O cronograma apresentado pela Concessionária previa, até o mês de julho/2013, um gasto no valor de R$ 964.374.167,00, correspondente a uma execução de 46,70% do investimento total previsto para a Fase I-B. Quanto aos valores efetivamente investidos, foram gastos R$ 901.291.607, o que corresponde a 93,4% do valor previsto para o período e 43,65% do investimento total.

75. Na sequência, é apresentado gráfico com comparativo entre a previsão e a execução física das obras do cronograma, até o mês de julho/2013, para os itens relativos à Fase I-B, conforme dados apresentados pela Concessionária à Anac.

Gráfico 4 – Evolução das Obras no Aeroporto de Campinas

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Fonte: (Anac, peça 45).

76. Em linha com o diagnóstico acima, a Curva S (realizado acumulado) do SBKP segue em ligeiro descompasso com a programação prevista, com um maior descolamento da linha de execução a partir do final do primeiro trimestre de 2013. A concessionária vem executando nos últimos três meses investimentos acima do previsto, o que resulta na tendência de recuperação dos atrasos devidos a chuvas não esperadas e a acidentes com operários que resultaram na paralisação de parte das obras por cerca de duas semanas. O total de atraso acumulado até março/2013 corresponde a 3,06% do previsto (novembro/2012 a julho/2013).

3.3 Nível de Serviço

77. Melhorar a qualidade do serviço aeroportuário fornecido aos passageiros e usuários foi um dos fatores principais que motivaram a concessão dos aeroportos. Nesse sentido, o contrato de concessão possui mecanismo de avaliação periódica da qualidade dos serviços aeroportuários. Trata-se dos Indicadores de Qualidade de Serviço (IQS) previstos no PEA, os quais são compostos de fatores objetivos – serviços diretos e disponibilidade de equipamentos e instalações – e subjetivos – Pesquisa de Satisfação dos Passageiros (PSP).

78. Parte dos IQS é usada para compor o Fator Q, que incide sobre os reajustes tarifários anuais. O Fator Q pode afetar de forma positiva (até +2%) ou negativa (até -7%) o reajuste anual, dependendo do desempenho apresentado pela Concessionária no que se refere à qualidade do serviço nos aeroportos. Nos termos da cláusula 10.13 do Anexo 2 dos contratos de concessões, o Fator Q somente gerará efeitos sobre o reajuste tarifário a partir de 2015.

79. De acordo com o disposto no Anexo 2 dos Contratos de Concessão dos Aeroportos, cláusula 10.8, as Concessionárias devem submeter à Anac o Plano de Qualidade do Serviço (PQS), que deverá apresentar o Relatório de Qualidade de Serviço (RQS) com trinta dias de antecedência da data prevista para o reajuste das tarifas, que ocorre todo mês de junho.

80. A Anac, contudo, informou ter recebido, tempestivamente, os RQS apenas das concessionárias de Guarulhos e Viracopos, os quais ainda se encontram em processo de análise. Em face do não envio do RQS na data estabelecida no Contrato, a GCON emitiu, em 26/7/2013, o Auto de Infração 273/2013/GCON/SRE para a concessionária de Brasília (peça 35, p. 10-11).

81. A pesquisa de satisfação dos passageiros (PSP) é responsável por mensurar o desempenho de dezenove dos trinta indicadores definidos no contrato de concessão (IQS). Considerando a prerrogativa de desenvolver metodologia para realização da pesquisa (cláusula 10.10.1), a Agência estabeleceu regras e diretrizes metodológicas referentes às PSP, por meio das Portarias Anac 74, 75 e 76/SRE/SIA, de 10/1/2013, aplicadas, respectivamente, às concessionárias dos Aeroportos de Guarulhos, Viracopos e Brasília.

82. Em face de tal obrigação, as concessionárias têm encaminhado à Agência mensalmente os resultados das PSP, tendo a Anac recebido, até o momento, os dados relativos aos meses de fevereiro (primeiro resultado) a junho de 2013 (último resultado).

3.4 Equilíbrio Econômico-Financeiro

83. De acordo com o contrato de concessão, o equilíbrio econômico-financeiro do contrato será preservado por meio dos mecanismos de reajuste e de revisão. O reajuste é anual e incide sobre as tarifas previstas no Anexo 4, com exceção das tarifas fixadas em percentuais, e visa recompor as perdas inflacionárias por meio da aplicação do Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA). Nos reajustes anuais incidem o Fator X – que visa compartilhar os ganhos de produtividade e eficiência com os usuários – e o Fator Q.

84. Nos termos da cláusula 6.4 dos contratos de concessão dos aeroportos, quando da emissão da Ordem de Serviço da Fase I, as tarifas previstas no Anexo 4 seriam reajustadas pelo IPCA, tendo como referência a data da publicação do edital. Assim, em julho de 2012 as tarifas aeroportuárias de embarque, conexão, pouso e permanência foram reajustadas em 2,32069%. Após o primeiro ano da concessão, conforme previsto na cláusula 6.5 dos contratos, em julho de 2013 as tarifas foram reajustadas em 6,6959%.

85. Já a revisão extraordinária é feita de ofício ou mediante solicitação da concessionária, quando ocorre algum evento cujo risco seja de responsabilidade do poder concedente, conforme elencado na Seção I do Capítulo V dos contratos de concessão, que impacte de forma relevante os custos ou receitas da concessionária. Pode ser favorável à concessionária ou ao poder concedente. Os mecanismos para reestabelecer o equilíbrio do contrato podem ser, a critério da Anac, o valor das tarifas, o prazo de concessão, as obrigações contratuais, ou outra forma definida em comum acordo entre as partes, inclusive o pagamento das outorgas. Até o momento da elaboração deste relatório, nenhuma solicitação de revisão extraordinária havia sido encaminhada à Anac.

86. Além disso, a cada cinco anos ocorre a Revisão dos Parâmetros da Concessão, quando são redefinidos os Indicadores de Qualidade de Serviço (IQS), a metodologia de cálculo dos fatores X e Q e a taxa de desconto a ser utilizada no fluxo de caixa marginal.

3.5 Obrigações Contratuais

87. Além das obrigações relativas a investimentos na infraestrutura aeroportuária e na qualidade de serviço, o contrato traz outros deveres para as concessionárias, entre os quais merecem destaque: (i) a apresentação de seguros e garantias; (ii) a manutenção de capital mínimo subscrito e integralizado; e (iii) o pagamento de outorga fixa e outorga variável.

(i) Seguros e Garantias

88. Nos termos da cláusula 3.1.54 dos contratos de concessão, é obrigação das concessionárias contratar e manter em vigor, durante todo o prazo da concessão, apólices de seguro, com vigência mínima de doze meses, que garantam a continuidade e a eficácia das operações realizadas no aeroporto. Devem ser cobertas três ordens de riscos: danos às obras civis em curso e adendos, danos aos bens móveis e imóveis da concessão e dano moral e material causado a terceiros.

89. A fim de cumprir as obrigações pactuadas, as concessionárias apresentaram quatro espécies de seguros, cujos valores e período de vigência estão resumidos na Tabela 4 abaixo:

Tabela 5 – Seguros

Riscos Operacionais

Riscos de Engenharia

Responsabilidade Civil (Geral)

Responsabilidade Aeroportuária

Guarulhos

(Valor/ Vigência)

R$ 1.315.200.017,94

R$ 111.000.000,00

R$ 50.000.000,00

US$ 500.000.000,00

24h de 24/5/2013 até 24h de 24/ 5/2014

24h de 24/5/2012 até 24h de 25/5/2014

24h de 8/9/2012 até 24h de 30/6/2016

24h de 24/ 5/2013 até 24h de 24/ 5/2014

Viracopos

(Valor/ Vigência)

R$ 919.653.522,00.

R$ 43.113.837,47

R$ 20.000.000,00

US$ 500.000.000,00

24h de 25/5/2013 até 24h de 25/5/ 2014

24h de 30/8/2012 até 24h de 25/9/2013

24h de 25/5/2013 até 24h de 25/5/2014

24h de 25/5/2013 até 24h de 25/5/2014

Brasília

(Valor/ Vigência)

R$ 295.797.131,49

R$ 395.550.000,00

R$ 20.000.000,00

US$ 500.000.000,00

24h de 13/8/2012 até 24h de 13/8/2013

24h de 11/7/2012 até 24h de 01/6/2014

24h de 29/6/2012 até 24h de 01/6/2014

24h de 1/6/2012 até 24h de 14/7/2013

Fonte: Anac, NT 43/2013/GCON/SRE (peça 35).

90. O contrato assinado estabelece às concessionárias, ainda, a obrigação de prestar garantia de execução contratual que foram assinados conforme valores e vigências a seguir:

Tabela 6 – Garantias de Execução Contratual

Aeroporto

Vigência

Valor

Guarulhos

24h de 4/6/2013 até 24h de 4/6/2014.

R$ 956.328.122,93

(endossado em 11/7/2013)

Viracopos

24h de 23/5/2013 até 24h de 25/5/2014.

R$ 701.637.814,15

(endossado em 11/7/2013)

Brasília

24h de 25/5/2013 até 24h de 25/11/2014

R$ 288.280.744,80

(endossado em 24/7/2013)

Fonte: Anac, NT 43/2013/GCON/SRE (peça 35).

(ii) Capital social subscrito e integralizado, com respectivas datas e valores

91. De acordo com a cláusula 3.1.45 dos contratos de concessão dos aeroportos, as concessionárias devem manter, durante a vigência do contrato, capital social subscrito mínimo conforme os valores abaixo:

a) Aeroporto de Guarulhos: capital social de, no mínimo, R$ 543.315.000,00;

b) Aeroporto de Brasília: capital social de, no mínimo, R$ 243.251.000,00;

c) Aeroporto de Campinas: capital social de, no mínimo, R$ 435.513.000,00.

92. Nos termos da cláusula 3.1.46 dos contratos supramencionados, as Concessionárias deverão integralizar a totalidade do capital social mínimo no prazo previsto para o término da Fase I-B. Observa-se que todas as concessionárias integralizaram todo o capital social mínimo, sendo que Viracopos e Guarulhos ultrapassaram esses valores. A tabela abaixo indica a situação para cada uma das concessionárias, conforme documento obtido junto a Infraero (peça 46).

Tabela 7 – Capital Social (em R$ mil)

Aeroporto

Subscrito

Integralizado

A integralizar

Concessionária do Aeroporto Internacional de Guarulhos S.A.

1.215.559

1.013.314

202.245

Inframerica Concessionária do Aeroporto de Brasília S.A.

292.794

243.251

49.543

Aeroportos Brasil Viracopos S.A.

597.000

447.940

149.060

Valores em 31/7/2013, em R$ mil.

Fonte: Infraero (peças 46).

(iii) Pagamento de valores de outorga fixa e variável pagos

93. O contrato de concessão estabelece no Capítulo II, Seção IV, as regras para o recolhimento da contribuição ao sistema. Em resumo, a contribuição variável deve ser recolhida no dia 15 de maio de cada ano, aplicando-se a alíquota específica a cada concessionária sobre a receita bruta no exercício social anterior do aeroporto. Quanto à contribuição fixa, ela deverá ser recolhida anualmente, com a data-base determinada pela data de eficácia do contrato de concessão e ser reajustada com base no IPCA, de acordo com as fórmulas constantes das cláusulas 2.17 e 2.18 do contrato.

94. A contribuição variável relativa ao exercício de 2012, possui como base de cálculo as receitas brutas dos aeroportos a partir do dia da operação totalmente sob responsabilidade da concessionária, ou seja, do Estágio 3 da transferência operacional. As tabelas a seguir demonstram os períodos, os percentuais contratuais, a data de recolhimento e os valores recolhidos da contribuição variável e da contribuição fixa dos três aeroportos:

Tabela 8 – Contribuições Variáveis

Aeroporto

Percentual da Receita Bruta

Período

Valor

Data de Vencimento

Brasília

2%

de 1º/12/2012 a 31/12/2012

R$ 395.997,66

15/5/2013

Campinas

5%

de 14/11/2012 a 31/12/2012

R$ 2.361.537,53

15/5/2013

Guarulhos

10%

de 15/11/2012 a 31/12/2012

R$ 14.890.289,48

15/5/2013

Fonte: Anac, NT 43/2013 GCON/SRE (peça 35).

Tabela 9 – Contribuições Fixas

Aeroporto

Valor

Data de Vencimento

Brasília

R$ 194.588.993,39

24/7/2013

Campinas

R$ 137.655.087,13

11/7/2013

Guarulhos

R$ 876.132.659,34

11/7/2013

Fonte: Anac, NT 43/2013 GCON/SRE (peça 35).

4. Atuação da Anac no Acompanhamento das Concessões Aeroportuárias

95. Este capítulo apresenta um relato do atual estágio de estruturação da Anac para acompanhar os contratos de concessão e discute alguns aspectos considerados mais críticos para o bom desempenho da missão institucional da Agência.

96. Em razão de ser um processo ainda em fase de construção, considerou-se pertinente apresentar uma descrição mais detalhada de como a Anac está se estruturando, até mesmo para melhor contextualizar os achados do relatório.

97. A Anac foi a última das agências reguladoras de infraestrutura a ser criada, em setembro de 2005, tendo sido instalada apenas em março de 2006. A concessão de aeroportos também é o mais recente dos processos de concessão a ser conduzido pelo governo federal. O primeiro processo de concessão foi o do aeroporto de São Gonçalo do Amarante/RN (Asga), cujo contrato foi assinado em novembro de 2011. O Asga é um aeroporto ainda em fase de construção (greenfield) que deve entrar em operação apenas em 2014, quando substituirá o atual Aeroporto Internacional de Natal/RN, o qual passará a operar apenas como base aérea.

98. Os primeiros aeroportos em operação concedidos foram os de Guarulhos, Campinas e Brasília. A decisão de conceder esses aeroportos foi tomada em maio de 2011. O processo de outorga foi conduzido com celeridade inédita, em razão, sobretudo, do nível de saturação desses aeroportos e da proximidade da Copa do Mundo de 2014. No período de aproximadamente um ano foram elaborados os estudos de viabilidade técnica, econômica, financeira e ambiental, realizadas as audiências públicas obrigatórias dos documentos jurídicos (minutas do edital e contrato e seus anexos), conduzido o processo de licitação (com o leilão) e assinado os contratos de concessão, em junho de 2012. A Anac, na condição de poder concedente, nos termos do art. , inciso XXIV, da Lei 11.182/2005, foi responsável pela condução de todo o processo de outorga e é encarregada da gestão dos contratos de concessão.

99. O processo de outorga foi conduzido por um grupo de trabalho com a participação de duas superintendências da Agência, a Superintendência de Regulação Econômica (SRE) e a Superintendência de Infraestrutura Aeroportuária (SIA), além de uma comissão especial de licitação.

100. Muitos dos servidores envolvidos nas concessões de Guarulhos, Campinas e Brasília participaram do processo de concessão do Asga, mas não havia nenhuma estrutura gerencial, tampouco um corpo de servidores da Agência com experiência no acompanhamento da execução de um contrato de concessão. O Asga ainda está em fase de construção, demandando, nessa etapa, uma atuação mais limitada da Anac. Os novos aeroportos concedidos, além de já estarem em operação, eram alguns dos mais movimentados e importantes do país, e exigem, por isso, um nível de envolvimento da Agência muito mais profundo e complexo.

101. Como bem indicam processos de concessão em outros setores, a exemplo das rodovias (TC 006.351/2013-1), para garantir que o programa de concessão cumpra seus objetivos, especialmente o de oferecer um serviço de qualidade aos usuários, com preço justo, não basta que o processo de outorga tenha sido bem modelado e conduzido. É preciso também que o poder concedente faça acompanhamento adequado da execução do contrato, avalie se a concessionária está cumprindo as obrigações contratuais (especialmente investimentos e manutenção) e, caso não esteja, adote as medidas pertinentes.

102. O acompanhamento do contrato é uma atividade complexa que se estende por muitos anos (algumas décadas, em geral) e que demanda conhecimentos em distintas áreas, como direito, economia, contabilidade, engenharia, entre outros. Dessa forma, envolve diversos tipos de atividades, com diferentes graus de complexidade, relacionadas aos investimentos, à qualidade de serviço, ao equilíbrio econômico-financeiro e às demais obrigações contratuais, além daquelas relacionadas aos aspectos de segurança que envolvem todos os tipos de aeroportos, concedidos ou não.

103. Ademais, os contratos de concessão, pela sua própria natureza, em razão da especificidade do objeto do contrato (prestação de um serviço público) e do prazo longo de vigência, não são exaustivos em suas disposições. Muitos aspectos da execução contratual envolvem interpretação por parte da agência reguladora, o que depende de um correto entendimento da natureza do contrato de concessão e, sobretudo, de uma profunda compreensão do papel do regulador. Daí a complexidade e relevância da atuação da agência reguladora no acompanhamento dos contratos de concessão, o que exige uma estruturação específica e permanente.

104. Considerando o horizonte de vigência desses contratos (de 20 a 30 anos), as concessões aeroportuárias ainda estão em fase bastante inicial. A assinatura dos contratos de concessões tem pouco mais de um ano (junho de 2012). A operação exclusiva dos aeroportos pelas concessionárias é ainda mais recente, uma vez que apenas em fevereiro (1º de março para Brasília) deste ano foi concluída a transferência operacional para os novos operadores (até então a Infraero ainda assistia as concessionárias). O prazo para conclusão das obras da Fase I-B, que concentram as obrigações de investimentos mais relevantes das concessionárias, termina apenas em maio de 2014. O Fator Q somente começará a ser avaliado a partir de 2014, para ter impacto no reajuste contratual de 2015. O Fator X só será calculado a partir da primeira revisão dos parâmetros da concessão, após o primeiro quinquênio da concessão. Desse modo, a atuação da agência reguladora ainda não abrange todos os aspectos do contrato.

105. Não obstante, a importância do acompanhamento da execução contratual, conforme ressaltado acima, fez com que o Tribunal considerasse importante avaliar, desde logo, como a Agência está se estruturando para desempenhar esse papel.

106. A estruturação organizacional da Agência para acompanhar as concessões começou com a criação de duas unidades, a Gerência de Concessões de Infraestrutura Aeroportuária (GCON), na SRE, a quem compete regimentalmente “gerir os contratos de concessão de infraestrutura aeroportuária, ouvida a SIA nos aspectos afetos à sua esfera de competência” (art. 39, inciso XLIII), e a Gerência Técnica de Coordenação de Concessões (GTCC), na SIA, a quem cabe:

subsidiar a atuação da SRE nas atividades relacionadas à delegação à iniciativa privada da exploração da infraestrutura aeroportuária, em especial no que tange à:

(...)

d) análise e emissão de parecer em relação a planos, programas e projetos relativos à concessão; e

e) fiscalização dos requisitos contratuais.

107. Essas gerências foram criadas por meio da Resolução 245, de 4/9/2012, que alterou o Regimento Interno da Anac, sendo efetivamente instituídas a partir de 8/10/2012.

108. A GCON/SRE é a principal unidade encarregada do acompanhamento dos contratos de concessão, sendo, em princípio, a unidade responsável pela interlocução da Agência com as concessionárias. Inicialmente sua estrutura organizacional era composta por seis servidores, entre estes um gerente e três gerentes técnicos. A partir de junho de 2013, com o ingresso de novos servidores na Anac, essa gerência passou a ter um efetivo total de treze pessoas. A GCON é composta por três subunidades:

a) Gerência Técnica de Análise e Acompanhamento Econômico-financeira (GTEF);

b) Gerência Técnica de Acompanhamento de Investimentos e Serviços (GTIS);

c) Gerência Técnica de Acompanhamento de Obrigações Contratuais (GTOC).

109. A GTCC/SIA é uma unidade de coordenação das atividades sob responsabilidade da SIA relacionadas, sobretudo, à análise do projetos básicos, dos planos de gestão da infraestrutura e à qualidade dos serviços aeroportuários. Até junho de 2013, contava com três servidores; atualmente são nove. A SIA, além das atribuições relacionadas à segurança operacional (safety) e segurança contra atos de interferência ilícita (security), também é responsável pelos aspectos de nível de serviço nos aeroportos.

110. Antes mesmo da criação dessas unidades especializadas, a Anac teve que analisar questões que condicionavam a assinatura dos contratos e que fazem parte da gestão ordinária dos contratos, como a apresentação dos seguros e garantias, a subscrição e integralização do capital social, a constituição das sociedades de propósito específico entre outras. Após a assinatura dos contratos, a Agência foi responsável por supervisionar a transferência operacional nos aeroportos, tendo que analisar os Planos de Transferência Operacional (PTO) e os projetos básicos das obras relativas à Fase I-B.

111. Pelo que se pôde depreender das discussões com a área técnica da Agência, a ausência de unidade formalmente criada para acompanhar as concessões não comprometeu a realização dessas atividades.

112. Além da realização de atividades rotineiras relacionadas à gestão dos contratos, tais como o recebimento e análise dos seguros e garantias, do Plano de Gestão da Infraestrutura (PGI) e do Plano de Qualidade de Serviços (PQS), o reajuste tarifário anual, o recebimento das outorgas fixa e variável, entre outras, a Anac também tem desenvolvido atividades mais estruturantes, como a elaboração da chamada agenda regulatória, o levantamento geral dos processos de trabalho e a sistematização de procedimentos.

113. A Anac destaca que a discussão sobre a agenda regulatória envolve matérias relevantes que demandam atuação prioritária, mas cujo resultado não é necessariamente a elaboração de um normativo, podendo envolver também a abstenção de atuação da Agência ou adoção de alguma outra medida. A agenda regulatória definida pela GCON envolve diversas matérias. O quadro abaixo discrimina a perspectiva de conclusão de cada uma delas.

Quadro 1 – Etapas da Agenda Regulatória da Anac

Matéria

Cronograma para Conclusão

Demonstrações contábeis

2º semestre de 2014

Fluxo de Caixa Marginal e Taxa de desconto (para revisão extraordinária)

2º semestre de 2014

Manual de Contabilidade

Contratação de consultoria no 1º sem/2014. Manual publicado em 2015.

Pesquisa de Satisfação dos Passageiros (para 2013)

Portarias 74, 75 e 76/SRE/SIA, de 10/1/2013

Pesquisa de Satisfação dos Passageiros (para 2014)

2º semestre de 2013

Processo de autuação, fiscalização e medidas cautelares

2º semestre de 2014

Resumo de Movimentação Aeroportuária (RMA) e outros dados da concessão

1º semestre de 2014

Reversibilidade, inventário e guarda de bens

1º semestre de 2014

Fonte: Anac, NT 43/2013 GCON/SRE (peça 35).

114. Para a elaboração do Manual de Contabilidade, o qual detalhará como as concessionárias irão elaborar e apresentar suas demonstrações contábeis, a Anac informou que irá contratar empresa de consultoria, o que está previsto para ocorrer no 1º semestre de 2014.

115. Quanto à sistematização de procedimentos, foram disciplinados, por meio de diversas notas técnicas, aqueles relacionados ao acompanhamento dos investimentos, ao acompanhamento e fiscalização da Pesquisa de Satisfação dos Passageiros (PSP), ao acompanhamento e fiscalização da transferência operacional, à análise e avaliação da PSP e do Resumo de Movimentação Aeroportuária (RMA), à análise da manutenção dos seguros obrigatórios e das garantias de execução contratual e à análise de solicitação de habilitação ao Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura (REIDI) (peça 36).

116. A GCON identificou a necessidade de desenvolvimento de alguns sistemas de tecnologia da informação (TI) para melhor desempenho de suas atribuições, tendo proposto sua inclusão no Plano Diretor de TI relativo aos anos de 2014/2015. O Quadro abaixo apresenta os sistemas, sua descrição e previsão de elaboração. Vale destacar que alguns desses sistemas dependem de prévia regulamentação da matéria.

Quadro 2 – Sistemas de Tecnologia da Informação Necessários para a Anac

Sistema

Detalhamento

Previsão

Sistema de contas contábeis

Receberá periodicamente os dados contábeis das concessionárias e extrairá relatórios.

2º semestre de 2015 (depende da definição do plano de contas)

Sistema de controle dos bens reversíveis

Receberá periodicamente arquivos com o inventário dos bens reversíveis e também tratará da autorização de alienação desses bens.

2º semestre de 2015

Sistema de gerenciamento de dados referentes à Pesquisa de Satisfação dos Passageiros (PSP)

Possibilitará o recebimento e armazenamento adequado dos dados gerados pela aplicação das PSP, assim como viabilizará uma avaliação da qualidade dos dados e da evolução dos resultados gerados.

1º semestre de 2015

Sistema de Informações da Concessão (inclui RMA)

Possibilitará o recebimento e armazenamento adequado dos dados da concessão, bem como o acompanhamento da tempestividade, consistência e qualidade das informações submetidas à Agência.

1º semestre de 2014

Sistema de monitoramento de investimentos

Possibilitará o recebimento e armazenamento adequados dos dados de investimento encaminhados pelas concessionárias, assim como viabilizará uma avaliação da qualidade dos dados e da evolução dos resultados.

1º semestre de 2014

Sistema de registro das entrevistas da Pesquisa de Satisfação dos Passageiros (PSP)

Possibilitará melhor acompanhamento e controle da aplicação da PSP, inclusive quanto à tempestividade, autenticidade, confidencialidade, integridade e disponibilidade das informações submetidas à Agência, ao promover, a partir de dispositivo móvel, a coleta, o registro e a codificação dos dados das entrevistas, gravação de áudio, tratamento e disponibilização de dados, inclusive com informações georeferenciadas do local de realização da entrevista.

Sem cronograma definido

Fonte: Anac, NT 43/2013 GCON/SRE (peça 35).

117. Apesar de a inexistência desses sistemas não comprometerem, nessa fase inicial, a gestão dos contratos de concessão, os recursos de tecnologia de informação permitirão que a Agência desempenhe seu papel com maior eficiência e efetividade, como indica a descrição dos sistemas no quadro acima. Entende-se, por isso, que esse aspecto deve ser objeto de acompanhamento do TCU em futuros trabalhos que vierem a ser realizados na Anac.

118. A GCON também identificou as necessidades de capacitação da equipe envolvida com o acompanhamento das concessões. Ressaltando que se trata de levantamento preliminar, que pode vir a ser alterado, foram mencionados os seguintes temas, alguns dos quais, como nível de serviços em aeroportos e técnicas de amostragem, já estão na programação de treinamento da Agência (peça 35, p. 31-32):

a) Administração de conflitos;

b) Direito administrativo, regulatório, societário e do consumidor;

c) Gestão de contratos;

d) Regulação de serviços e infraestrutura de transportes;

e) Acompanhamento econômico-financeiro de concessões de infraestrutura;

f) Gerenciamento de projetos, investimentos e serviços;

g) Nível de serviços em aeroportos;

h) Pesquisas de satisfação;

i) Seguros; e

j) Mergers & Aquisitions (fusões e aquisições) e defesa da concorrência.

119. Em novembro de 2012, a Anac instituiu, nos termos de sua Instrução Normativa 66/2012, o Programa de Fortalecimento Institucional (PFI), cujo objetivo é aprimorar continuamente os processos organizacionais, assegurar a modernização da instituição e direcionar a implantação das diretrizes estratégicas (peça 47). Tendo como base os objetivos institucionais, foram definidos, no âmbito do PFI, alguns projetos prioritários.

120. Entre esses projetos, o Projeto Gestão da Exploração Aeroportuária (GEA) é a principal ação estruturante capaz de induzir na Anac as mudanças necessárias ao adequado acompanhamento dos contratos de concessão de aeroportos (peça 48). Em seu escopo estão, por exemplo, a proposição de mudanças na estrutura da Agência em face de suas novas atribuições quanto à gestão da exploração de infraestrura aeroportuária, o estabelecimento de marco regulatório adequado para a matéria e a padronização de suas atividades e procedimentos. O objetivo do Projeto é promover a eficiência no uso dos recursos da Anac, sem perder de vista a necessidade de criar-se ambiente favorável aos investimentos na expansão da infraestrutura e à melhoria da qualidade dos serviços prestados pelos operadores aeroportuários (peça 48). A tabela abaixo apresenta as quatro principais frentes de trabalho do Projeto GEA:

Quadro 3 – Atividades e produtos previstos no Projeto GEA

Gerenciamento do Projeto

Nivelamento do conhecimento da equipe

Mapeamento e racionalização de processos

Marco regulatório

Planejamento

Controle

Encerramento

Capacitação da equipe

Revisão bibliográfica

Benchmarking

a) mapeamento preliminar de

atividades:

a.1) atividades relacionadas à concessão de aeroportos;

a.2) proposta de estrutura organizacional preliminar;

b) mapeamento complementar de atividades:

b.1) demais atividades relacionadas à exploração aeroportuária;

b.2) proposta de estruturação definitiva.

a) proposição de regulamentos a serem elaborados

b) elaboração dos regulamentos prioritários;

c) desenho dos fluxos de processo;

d) elaboração dos manuais de procedimentos;

e) plano de capacitação permanente de servidores.

Fonte: Anac (peça 48, p. 6).

121. O Projeto GEA irá, por exemplo, elaborar minutas de regulamentos prioritários, desenhar o fluxo dos processos, elaborar manuais de procedimentos e propor um plano de capacitação permanente dos servidores que atuam na área. A maior parte dos produtos a serem desenvolvidos no âmbito do Projeto deverá ser entregue em 2014. Dentre os que serão concluídos em 2013, encontram-se o mapeamento de atividades relacionadas à execuçao dos contratos de concessão de aeroportos, a proposta de estrutura organizacional preliminar e a proposição de regulamentos que precisam ser editados.

122. O Projeto conta com um gerente e quatro servidores, todos com dedicação parcial, sendo um da GCON/SRE e outro da GTCC/SIA. Todos os projetos prioritários da Agência tem por patrocinador um diretor; o do Projeto GEA é o Diretor-Presidente da Anac. Ademais, o projeto conta com apoio metodológico da Superintendência de Planejamento Institucional (SPI). O Projeto tem indicadores que permitem seu acompanhamento, que será realizado pela SPI e pela Diretoria. Cabe ao gerente do projeto coordenar as ações para sua realização, informando ao patrocinador as necessidades identificadas.

123. O primeiro produto entregue pelo Projeto GEA foi a proposta de estrutura organizacional, ainda pendente de aprovação do patrocinador. Posteriormente, a proposta, se aprovada, será submetida à análise à SPI. De toda forma, o patrocinador informou, em reunião com a equipe de auditoria, que não haveria condições de implementar as mudanças propostas antes da conclusão do processo de outorga dos novos aeroportos que estão sendo concedidos (Confins e Galeão).

124. No momento, o Projeto realiza a capacitação de sua equipe, devendo iniciar o levantamento do marco regulatório antes do fim do ano.

125. As próximas duas seções deste capítulo apresentam os achados da auditoria operacional quanto à Anac. Estão relacionados à estruturação ainda incompleta e provisória da Agência e à limitação da publicidade de informações atinentes aos contratos de concessão. Antes de se caracterizarem como uma crítica à atuação da entidade, os pontos ressaltados visam chamar a atenção da Agência para aspectos que podem levar a um melhor desempenho na gestão desses contratos.

4.1 Estruturação da Anac para acompanhar as concessões ainda provisória e incompleta

126. O processo de estruturação da Anac para acompanhar a execução dos contratos de concessão ainda é provisório e incompleto. A análise do estágio atual, na Agência, de aspectos como estrutura organizacional, marco regulatório, mapeamento de processos, formalização de normas e implementação de sistemas informatizados mostrou que ainda há melhorias a serem realizadas para que a Anac detenha situação compatível com seu papel institucional no acompanhamento da execução dos contratos de concessão aeroportuária.

127. Tais aspectos foram avaliados pela equipe de auditoria a partir de referencial bibliográfico sobre estruturação organizacional e de orientações publicadas por entidade de controle voltadas ao aprimoramento de controles internos e da estrutura de entidades públicas.

128. De acordo com orientações do Government Accountability Office (GAO, 2001:19) , é papel da direção da entidade avaliar periodicamente a estrutura organizacional e fazer as mudanças necessárias para atender a novas condições. Para assegurar a eficiência e a eficácia na execução de seu novo papel institucional, é importante que as atividades desempenhadas pela Anac no acompanhamento das concessões aeroportuárias sejam adequadamente divididas, organizadas e coordenadas. A bibliografia especializada recomenda também que os deveres, a autoridade e a responsabilidade de cada posição na estrutura organizacional e suas relações com as demais devem ser definidos por escrito e comunicados a todos (URWICK, 1943; GAO, 2001; LACOMBE e HEILBORN, 2006) .

129. Outro aspecto relevante considerado pelo GAO, sobretudo em organizações em processo de mudança é que os funcionários devem ser orientados, capacitados e dotados das ferramentas necessárias para desempenhar seus deveres e responsabilidades, melhorar seu desempenho, desenvolver suas capacidades e satisfazer as demandas impostas pelas necessidades do órgão (GAO, 2001:43). Nesse sentido, a formalização de normas e o mapeamento de processos organizacionais tendem a reduzir falhas e a melhorar o desempenho de uma organização (HUNT , 1996).

130. Considerando esses aspectos, o atual estágio de estruturação da Agência para o acompanhamento de concessões aeroportuárias, ainda incipiente, é corroborado por diversas evidências.

131. A primeira delas é o fato de ainda não existir entendimento consolidado ou definição formal na Anac sobre qual seria a melhor estrutura organizacional a ser adotada, especialmente se seria ou não mais adequado e eficiente criar uma superintendência específica para tratar da gestão da infraestrutura aeroportuária, absorvendo as atribuições hoje divididas entre a SRE e a SIA. Esse tema está sendo estudado no âmbito do Projeto GEA.

132. Atualmente essas atribuições são desempenhadas por unidades distintas, em duas superintendências – a GCON/SRE e GTCC/SIA –, o que gera maior esforço de coordenação, acarretando, eventualmente, lapsos de comunicação entre as unidades, que não têm condições de acompanhar com maior tempestividade todas as atividades desenvolvidas pela outra superintendência. Além disso, a divisão de funções entre duas superintendências gera maior risco de ocorrerem conflitos, lacunas ou sobreposição de atribuições.

133. Segundo a Agência, no início do processo de concessão já havia sido considerada a possibilidade de criação de uma nova superintendência específica para tratar da gestão da infraestrutura aeroportuária. A carência de pessoal e a dificuldade para remanejar cargos e funções comissionadas acabaram, no entanto, restringindo as opções da entidade. Ademais, não existia, naquele momento, experiência sedimentada para avaliar com maior precisão todas as atividades a serem desenvolvidas e a força de trabalho necessária. Por isso, optou-se por instalar subunidades nas duas superintendências da Agência envolvidas com as concessões aeroportuárias, as mencionadas GCON/SRE e GTCC/SIA.

134. Outro ponto que indica o estágio ainda inicial de estruturação da Agência para o acompanhamento das concessões é a falta de portaria de delegação tanto para a GCON/SRE quanto para a GTCC/SIA, formalizando as atribuições das unidades criadas especificamente para acompanhar as concessões. Esses atos de delegação estão previstos no Regimento Interno da Anac, respectivamente, para SRE e para SIA, nos parágrafos unicos dos artigos 40 e 42.

135. No caso da SIA, foi informado na reunião de discussão da Matriz de Achados com os gestores que a portaria de delegação estava prestes a ser aprovada. No caso da SRE, a dirigente da unidade entendia que aquele ainda não era o melhor momento para a edição do referido ato, sendo necessário amadurecer melhor a atuação da Agência no acompanhamento das concessões.

136. Embora a avaliação da oportunidade e conveniência de editarem-se as portarias de delegação seja da esfera de competência do gestor, é importante ressaltar que a inexistência dos atos de delegação definindo as atribuições das GCON/SRE e da GTCC/SIA pode dificultar o planejamento dessas unidades, gerar maior dificuldade de estimar a necessidade de recursos humanos e, especialmente no caso da última, que tem função de coordenação dentro da SIA, dificultar a interação com as outras gerências dessa Superintendência. Além disso, a falta de precisão nas delegações de autoridade, juntamente com a falta de clareza na discriminação de atribuições individuais, pode levar a conflitos e ineficiência em uma organização (KOONTZ e O´DONNEL, 1964).

137. Também não foi elaborado um mapeamento mais detalhado dos processos desempenhados, tampouco foram formalizadas as normas e procedimentos de cada área, salvo algumas exceções, como a análise dos projetos básicos. Segundo Lacombe e HeilBorn (2006: 183), a formalização de normas deve ocorrer especialmente quando os assuntos tratados são complexos e quando a coerência das decisões é relevante. É esse o caso das atividades realizadas pela Anac no acompanhamento das concessões.

138. A ausência de formalização de normas e procedimentos gera risco de não se dar tratamento isonômico e padronizado para questões iguais ou similares, envolvendo, por exemplo, diferentes concessionárias. Ademais, a ausência de formalização pode ocasionar ineficiência, repetição de erros, duplicidade de esforços e dificultar o treinamento de pessoal.

139. Segundo informado pelos gestores, as demandas relativas à gestão rotineira dos contratos e o pequeno efetivo das unidades não permitiram que esses instrumentos de formalização fossem elaborados. Deve-se lembrar, ainda, que o Projeto GEA tem em seu escopo a elaboração desses produtos (peça 48).

140. Diversos regulamentos necessários à adequada execução dos contratos de concessão e seu correspondente acompanhamento pela Anac estão pendentes de elaboração. Embora já esteja em desenvolvimento uma agenda regulatória, com cronograma para elaboração dos regulamentos mais relevantes — alguns das quais já editados — chama a atenção o fato de ainda não ter sido elaborado regulamento, por exemplo, sobre a metodologia para levantamento dos fatores objetivos – serviços diretos e disponibilidade de equipamentos e instalações – dos Indicadores de Qualidade de Serviço (IQS).

141. Os IQS, previsto no Anexo 2 dos contratos de concessão, que trata do Plano de Exploração Aeroportuária (PEA), é composto por fatores subjetivos e objetivos. Os fatores subjetivos são apurados por meio da Pesquisa de Satisfação dos Passageiros (PSP), cuja metodologia foi disciplinada com a edição das Portarias Anac 74, 75 e 76/SRE/SIA, de 10/1/2013. Esse trabalho foi conduzido pela GCON/SRE, em parceria com a GTCC/SIA. Com isso, as concessionárias puderam, a partir de fevereiro desse ano, realizar as PSP de forma padronizada, permitindo uma avaliação mais consistente dos resultados e a comparação entre os três aeroportos.

142. Até o momento, contudo, o levantamento dos fatores objetivos não foi regulamentado. Em junho de 2013, em atendimento ao disposto no Contrato (cláusula 12.10 do Anexo 2), as concessionárias apresentaram os Relatórios de Qualidade de Serviço (RQS) com o levantamento dos fatores subjetivos e objetivos, esses últimos efetuados a critério de cada operadora. Segundo a própria Agência informou em reunião com a equipe, os resultados obtidos com esses levantamentos não se mostraram proveitosos, entre outras razões, devido à falta de padronização.

143. Conforme previsto no PEA, os IQS irão compor o Fator Q (fator de qualidade de serviço), o qual irá impactar os reajustes tarifários anuais. O impacto pode ser positivo ou negativo, conforme o resultado dos IQS que compõem o Fator Q, podendo variar de -7,5% a +2,0%. O Fator Q terá impacto no reajuste tarifário apenas a partir de 2015, com base nos resultados do ano anterior. O Fator Q, portanto, deve, obrigatoriamente, começar a ser medido a partir de janeiro de 2014. Para isso, a metodologia de levantamento dos indicadores deve estar regulamentada pela Agência antes do fim deste ano.

144. A PSP, considerando a experiência da Agência ao longo de 2013, deverá ter sua metodologia aprimorada para o exercício de 2014, com edição de novas portarias até o fim do ano. Os fatores objetivos também deverão estar disciplinados, sem que a Agência tenha tido, contudo, experiência prévia com a regulamentação ao longo deste ano, de modo a avaliar eventuais inconsistências e possibilidades de melhoria.

145. A regulamentação da metodologia de levantamento dos fatores objetivos está a cargo da SIA, a quem compete, regimentalmente (art. 42, III.2), tratar das questões relacionadas ao nível de serviço dos aeroportos. Essa atribuição da SIA não se restringe aos aeroportos concedidos, mas abrange toda rede de aeródromos públicos brasileiros. Diferentemente das questões de segurança (safety e security), competências herdadas do DAC com longa tradição na aviação brasileira e exigidas por normas internacionais de aviação, a preocupação com o nível de serviço da infraestrutura aeroportuária é bem mais recente e não teve, até a concessão dos primeiros aeroportos, maiores progressos na Anac.

146. De acordo com diversos entrevistados (na Anac e na SAC/PR), o principal fator que dificulta o desenvolvimento do tema na SIA é que as questões de segurança têm uma prioridade inquestionável e acabam absorvendo quase todas as atenções da unidade, a qual, com recursos escassos, fica com capacidade muito reduzida para abrir uma frente de trabalho para a qual não tem experiência e que exige considerável esforço.

147. Por isso, a maior preocupação da equipe de auditoria recaiu sobre a regulamentação da metodologia dos fatores objetivos dos IQS, considerando a pouca experiência e as dificuldades da SIA com relação ao nível de serviço. Seria desejável que os levantamentos dos IQS pudessem produzir resultados úteis desde o início da concessão, até mesmo como forma de avaliar a evolução da qualidade dos aeroportos em comparação com o antigo operador estatal. No entanto, se, a partir de janeiro de 2014, a medição desses fatores não puder ser feita devido à falta de metodologia definida pela agência reguladora, o cumprimento do contrato, no que se refere à aplicação do Fator Q, estará seriamente comprometido.

148. Com relação à área de tecnologia da informação, embora a GCON já tenha identificado diversos sistemas que precisam ser desenvolvidos, até a elaboração deste relatório eles não haviam sido incluídos no Plano Diretor de Tecnologia da Informação (PDTI) da Agência. Ainda que esses sistemas dependam, em muitos casos, de prévia regulamentação das áreas envolvidas, é preciso que eles sejam inseridos no planejamento da unidade da Anac responsável pelo desenvolvimento dos sistemas de informação.

149. Um dos principais fatores que explicam o estágio inicial de estruturação da Anac para acompanhar as concessões foi a rapidez com que as primeiras concessões aeroportuárias foram outorgadas, conforme comentado na seção anterior, o que não permitiu que a Agência se preparasse adequadamente para essa função antes da assinatura dos contratos.

150. Outro aspecto que deve ser considerado é o próprio ineditismo da atividade. Embora a Anac tenha se beneficiado da experiência adquirida por outras agências reguladoras de infraestrutura na gestão de contratos de concessão, os quais têm sido celebrados desde a década de 1990, a infraestrutura aeroportuária tem suas próprias peculiaridades, e a Agência não previu todos os desdobramentos dos processos de concessão.

151. De maneira geral, foi observado que a Agência tem envidado esforços, em todos os níveis institucionais, para bem desempenhar seu papel na gestão dos contratos de concessão. Não obstante, alguns aspectos destacados nesta seção – como a estruturação organizacional, a regulamentação de aspectos urgentes e necessários relacionados aos contratos de concessão, a formalização de normas e a implementação de sistemas informatizados – merecem especial atenção, pois, caso não venham a ser implementados tempestivamente, podem impactar negativamente a execução dos contratos.

152. Além disso, o Projeto GEA, peça central na estruturação da Anac para o acompanhamento das concessões aeroportuárias, ainda não teve tempo de oferecer contribuição mais efetiva. Embora existam demandas imediatas relativas ao tema e que não podem aguardar a conclusão do Projeto, espera-se que até o final de 2014 seus produtos tragam melhorias relacionadas a questões apontadas nesta subseção.

153. Em face do exposto, propõe-se que a Anac encaminhe ao TCU, em sessenta dias e, a partir de então, semestralmente, relatório de desempenho do Projeto GEA, destacando, por produto, atividades concluídas e em andamento, cronograma atualizado, indicadores, metas, análise de riscos e os correspondentes planos de respostas, bem como problemas ocorridos e ações corretivas adotadas.

154. Além da conclusão dos produtos definidos no escopo do Projeto GEA, é relevante o monitoramento, pelo TCU, da implementação de outras ações necessárias para o acompanhamento das concessões pela Anac. Entre elas, verifica-se a necessidade premente de regulamentação da metodologia de levantamento dos indicadores objetivos do IQS. A Anac deve editar tal regulamento de modo que o Fator Q possa ser medido a partir de janeiro de 2014. Portanto, entende-se pertinente determinar que a Agência encaminhe ao TCU, até o fim de 2013, o regulamento da metodologia de levantamento dos IQS previstos no Plano de Exploração Aeroportuária (PEA), tanto para os indicadores objetivos como para os subjetivos.

155. Por fim, é pertinente determinar que a Anac encaminhe ao TCU, em sessenta dias, plano de ação com indicação de cronograma, atividades e responsáveis, detalhando as medidas a serem adotadas para a implementação dos sistemas informatizados destinados às atividades ligadas ao acompanhamento das concessões aeroportuárias. [Em razão da informação dada pela Anac, nos seus comentários ao Relatório (peça 72), de que esses sistemas foram incluídos no PDTI de 2014/2015, a equipe entende que essa determinação ficou superada, devendo ser objeto de futuros acompanhamentos da área pelo Tribunal.]

156. A implementação dessas medidas, a ser monitorada pelo TCU, tende a propiciar o cumprimento do papel institucional da Anac em relação ao acompanhamento das concessões aeroportuárias. O estabelecimento de nova estrutura organizacional poderá melhorar a divisão e a coordenação das novas atividades exercidas pela Agência, aumentando sua eficiência e eficácia. Por sua vez, o mapeamento mais detalhado dos processos e a formalização de normas ajudarão no tratamento isonômico e padronizado de questões envolvendo as concessionárias. Outros possíveis benefícios são a diminuição do número de erros, aumento de eficiência e mais facilidade no treinamento de pessoal. Já os sistemas informatizados previstos pela GCON, quando em operação, permitirão um acompanhamento mais tempestivo, completo e eficiente de diversos aspectos da concessão, desde a execução dos investimentos até a avaliação da qualidade do serviço prestado em cada aeroporto.

157. Por fim, a regulamentação da metodologia para levantar os IQS pelas concessionárias, além de ser imprescindível para a elaboração do Fator Q, irá permitir a comparação entre os aeroportos e facilitar a avaliação da qualidade dos serviços prestados pelas concessionárias, permitindo ainda divulgar essas informações aos usuários e à sociedade em geral.

4.2 Publicidade e Transparência da Gestão dos Contratos de Concessão ainda Incipiente e muito Limitada

158. Ainda não foram identificadas medidas efetivas para dar publicidade e transparência à execução dos contratos de concessão. Até o momento da elaboração deste relatório, a Agência ainda não havia criado uma página em seu sítio na internet sobre a execução dos contratos, nem tinha um cronograma para sua implementação. Além disso, embora todas as concessionárias tenham suas próprias páginas na internet, a Anac também não regulamentou quaisquer informações que devessem constar desses sites.

159. O contrato de concessão dispõe, em sua cláusula 3.1.33, que é dever das concessionárias “tornar públicos os contratos celebrados com Partes Relacionadas, nos termos estabelecidos pela Anac” (peças 6-8). A Agência, contudo, até o momento não regulamentou nem demonstrou ter exigido das concessionárias a publicação desses contratos.

160. A relevância de dar-se publicidade a informações de interesse público relacionadas às concessões advém do arcabouço jurídico. A publicidade é um dos princípios basilares que rege a administração pública brasileira, conforme disposto no caput do art. 37 da Constituição Federal de 1988.

161. Além disso, a Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso a Informacao) estabelece, em seu art. , as seguintes diretrizes para o “direito fundamental de acesso à informação”:

I – observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção;

II – divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações;

III – utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação;

IV – fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública;

V – desenvolvimento do controle social da administração pública.

162. De acordo com a lei, portanto, cabe à administração a iniciativa de disponibilizar as informações de interesse público, independentemente de solicitações.

163. Com o advento dos recursos de tecnologia da informação (TI) e da internet, os meios de se dar publicidade da atividade administrativa se tornaram muito mais acessíveis e efetivos. A disponibilização de normas, atos, contratos e outros documentos e dados nos sites dos órgãos públicos pode ser feito a um custo relativamente baixo para a administração, permitindo o acesso praticamente indiscriminado de todos os potenciais interessados.

164. Nos processos de outorga de todos os aeroportos – desde o de São Gonçalo do Amarante até o atual processo em andamento de Confins e Galeão – a Anac criou uma página específica no sítio da entidade na internet com todos os documentos relevantes do processo, como legislação, estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental, relatório de contribuições da audiência pública sobre os documentos jurídicos, impugnações, esclarecimentos, comunicados, editais e contratos, entre outros. Durante os processos de outorga, essas informações precisam ser disponibilizadas com absoluta tempestividade, sob pena de se comprometer a própria efetividade da medida.

165. A publicidade dos dados e documentos relativos à execução dos contratos de concessão não tem a mesma exigência de tempestividade do processo de outorga. Nem por isso, contudo, a publicidade passa a ser menos importante nessa fase. Além de fomentar a cultura da transparência na administração pública, a disponibilização de informações sobre as concessões é um instrumento auxiliar na cobrança da boa execução do contrato por parte das concessionárias e da atuação mais efetiva por parte da agência reguladora, fomentando inclusive o controle social.

166. O art. da Lei de Acesso a Informacao dispõe que:

‘É dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.

§ 1º Na divulgação das informações a que se refere o caput, deverão constar, no mínimo:

(...)

IV – informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados;

(...)

§ 2º Para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e entidades públicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet).’ (grifamos)

167. A Política Nacional de Aviação Civil (PNAC), aprovada por meio do Decreto 6.780/2009, estabelece (item 3.5) entre as ações estratégicas para o desenvolvimento da aviação civil “assegurar a transparência e a publicidade da atividade regulatória”. Existem, portanto, políticas setoriais específicas enfatizando a importância da publicidade da atuação da Anac.

168. A Agência informou que a criação de página com a disponibilização de dados sobre a gestão dos contratos na internet “está sendo discutida no âmbito da reestruturação completa do site da Anac”. Foi definido que a página que trata das concessões será dividida em dois níveis: licitações e execução contratual. Já foram definidos alguns documentos que serão disponibilizados, tais como: contratos de concessão, normas específicas da concessão, ordens de serviço, planos de transferência operacional, projetos básicos aprovados, demonstrativos contábeis, Relatório de Movimentação Aeroportuária (RMA), resultados das PSP e evolução das obras. Até o momento, contudo, não existia um cronograma definido sobre a implantação da página do sítio da Anac nem para a normatização das informações que devem constar do site das concessionárias (peça 35).

169. A Anac informou que todos os contratos com partes relacionadas foram registrados em cartório, onde poderiam ser consultados por quaisquer interessados, e que, por isso, já seriam públicos. Essa medida, contudo, não pode ser considerada como efetiva publicidade dos contratos com partes relacionadas, como determina o contrato. Em primeiro lugar, a informação de que esses contratos estão registrados em cartórios e em quais cartórios, disponíveis para consulta, não foi disponibilizada nem no site da Anac, nem no site das concessionárias ou da Infraero. Além disso, a Lei de Acesso a Informacao determina expressamente que a publicidade deve se dar obrigatoriamente por meio da internet. Desse modo, fica evidente que o acesso de eventuais interessados aos contratos registrados em cartórios é extremamente restrito, não atendendo à finalidade da lei nem dos dispositivos contratuais que determinam a publicidade dos contratos com partes relacionadas.

170. Nos termos do contrato de concessão, a concessionária somente poderá celebrar contratos com qualquer parte relacionada em termos e condições de mercado, justamente para que não seja concedida a qualquer parte remuneração mais vantajosa de que a que seria acordada com outras partes não relacionadas. Conforme será discutido com maiores detalhes no próximo capítulo, a contratação com partes relacionadas nas presentes concessões adquirem uma relevância diferenciada em função do expressivo valor desses contratos (mais de R$ 2 bilhões no caso tanto de Guarulhos como Viracopos, e superior a R$ 850 milhões em Brasília) e pelo fato de a Infraero ter 49% de participação nas concessionárias, sem, contudo, ter qualquer participação na gestão. Portanto, diante da materialidade e da relevância desses contratos para as concessões de infraestrutura aeroportuária, é premente a necessidade de que Anac assegure condições ao pleno exercício do controle social sobre tais documentos.

171. A Agência informou que não havia exigido a publicação desses contratos na internet por ainda estar discutindo com as concessionárias se haveria alguma informação sensível em alguns de seus anexos. Segundo relatado na última reunião com a SRE, apenas recentemente foi confirmado que não haveria nenhuma restrição por parte das concessionárias. Desse modo, não haveria mais qualquer impedimento para que a Anac exigisse a publicação integral dos contratos, por exemplo, no próprio site das concessionárias.

172. O processo de concessão de aeroportos foi implementado com grande celeridade a partir de 2012, gerando um demanda de trabalho inédita e substancial para a Anac relativamente à gestão dos contratos. Nessas circunstâncias, é evidente que o gestor deve identificar a urgência e definir o grau de prioridade das diversas ações que precisam ser implementadas, uma vez que não é factível fazer tudo ao mesmo tempo.

173. Não obstante, considerando a estatura constitucional do princípio da publicidade e as diretrizes presentes na Lei de Acesso a Informacao e na Pnac, a equipe de auditoria entende necessário propor recomendação para que a Anac aprimore a publicidade relativa à execução dos contratos de concessão. Ademais, a adoção das medidas propostas incentivará a promoção da cultura da transparência na atuação da agência reguladora, favorecerá o controle social dos contratos de concessão e permitirá que os usuários dos aeroportos concedidos e a população em geral fiquem mais bem informados sobre o andamento das concessões.

174. Com relação à publicação pelas concessionárias dos contratos com partes relacionadas, trata-se de obrigação contratual relevante e urgente que ainda depende de orientação da Agência. A relevância para o interesse público é agravada em razão da participação de 49% da Infraero no capital social das concessionárias, com todos os riscos decorrentes dessa participação. Portanto, entende-se que a omissão ou demora da Anac na definição da matéria acarreta risco que poderia ser consideravelmente mitigado pela disponibilização dos contratos com partes relacionadas, inclusive seus quantitativos e valores, de maneira a possibilitar o pleno exercício do controle social.

175. Em face do exposto, propõe-se recomendar à Anac que implemente mecanismos destinados a assegurar a publicidade e transparência das informações de interesse público relativas à execução dos contratos de concessão de infraestrutura aeroportuária, especialmente por meio de sua divulgação em página oficial na internet. Ademais, propõe-se determinar à Agência que, no prazo de 30 dias, defina os termos necessários a dar plena eficácia à Cláusula 3.1.33 dos contratos de concessão dos aeroportos de Viracopos, Brasília e Guarulhos, em cumprimento ao art. , inciso XXI, da Lei 11.182/2005. [Em seus comentários ao Relatório (peça 72), a Anac informou que requereu às concessionárias, por meio do Ofício-Circular 21/2013/GCON/SRE/ANAC, que registrem esses contratos em cartório e publiquem em seus sites os respectivos resumos. Em razão disso, a determinação foi convertida em recomendação para que a Agência aperfeiçoe os mecanismos de publicidade dos contratos com partes relacionadas. (parágrafo 259)]

176. Vale lembrar também que o Pronunciamento Técnico CPC 05 (Revisão 1), a respeito de “Divulgação sobre Partes Relacionadas”, emitido pelo Comitê de Pronunciamentos Contábeis e aprovado pela Resolução 1.297/2010 do Conselho Federal de Contabilidade (CFC) e pela Deliberação 642/2010 da Comissão de Valores Mobiliários (CVM), dispõe sobre a divulgação de informações referentes a transações com partes relacionadas que devem constar das demonstrações contábeis das empresas, conforme transcrito abaixo:

18. Se a entidade tiver realizado transações entre partes relacionadas durante os períodos cobertos pelas demonstrações contábeis, a entidade deve divulgar a natureza do relacionamento entre as partes relacionadas, assim como as informações sobre as transações e saldos existentes, incluindo compromissos, necessárias para a compreensão dos usuários do potencial efeito desse relacionamento nas demonstrações contábeis. Esses requisitos de divulgação são adicionais aos referidos no item 17. No mínimo, as divulgações devem incluir: a) montante das transações; b) montante dos saldos existentes, incluindo compromissos (...); c) provisão para créditos de liquidação duvidosa (...); e d) despesa (...) relacionada a dívidas incobráveis ou de liquidação duvidosa (...).

177. Foi verificado, contudo, que essas informações não constaram, em sua totalidade, nas notas explicativas às demonstrações contábeis das concessionárias aeroportuárias relativas ao exercício de 2012, quando já haviam sido celebrados os contratos para execução das obras da Fase I-B com partes relacionadas das concessionárias. Não houve a divulgação, por exemplo, do montante das transações mantidas com partes relacionadas, mas apenas dos reflexos contábeis a elas referentes (peças 61-63).

178. Além disso, considerando a prerrogativa de fiscalização da concessão pela Anac prevista no Capítulo VII dos contratos de concessão, assim como o dever de adoção, pela concessionária, de contabilidade e demonstrações financeiras padronizadas, conforme o subitens 3.1.40 e 3.1.42 dos mencionados contratos, inclusive quanto às normas da CVM, e em observância aos princípios da publicidade e da transparência, propõe-se que seja dada ciência à Agência sobre o fato de não terem sido apropriadamente divulgados nas demonstrações contábeis das concessionárias os elementos previstos no item 18 do Pronunciamento Técnico CPC 5 (Revisão 1) quanto aos contratos mantidos com partes relacionadas.

179. As melhorias que se espera alcançar com a implementação das medidas abordadas nesta seção são a maior publicidade e transparência da execução dos contratos de concessão e a consequente possibilidade de maior controle social.

5. Atuação da Infraero como Sócia Relevante das Concessionárias

180. Este capítulo tem por objetivo avaliar se a forma como a Infraero está se estruturando propicia o alcance dos objetivos que motivaram sua participação como sócia relevante nas concessionárias: receber dividendos e assimilar as melhores práticas de gestão.

181. Essa participação como sócia relevante é acompanhada de desafios. A Infraero detém 49% do capital social das concessionárias, é o maior acionista individual, porém não participa da gestão das concessionárias e indica a minoria dos membros para o conselho de administração e para o conselho fiscal. A titularidade do controle sempre cabe ao Acionista Privado, que indica os administradores das concessionárias e a maioria dos membros dos conselhos.

182. Desse modo, a estruturação interna e a formalização de atividades de controle pela Infraero são importantes para o alcance dos objetivos. O recebimento de dividendos favorece a manutenção do modelo de administração vigente na empresa baseado no sistema de subsídio cruzado entre aeroportos superavitários e deficitários – concebido com vistas a promover a universalização do sistema. A assimilação das melhores práticas permite que a empresa fortaleça sua gestão, visto que a possibilita extrair novos conhecimentos e aplicá-los na operação dos demais aeroportos de sua rede.

183. Os problemas identificados na atuação da Infraero como sócia relevante das concessionárias que podem comprometer o alcance dos objetivos propostos foram: estruturação ainda em estágio inicial para o alcance dos objetivos; procedimentos ainda não definidos com vistas a avaliar o retorno financeiro dos aportes de capital; ações ainda não definidas com vistas à assimilação das melhores práticas; e limitações para verificar se os contratos assinados com partes relacionadas às concessionárias atendem a termos e condições de mercado.

5.1 Estruturação

184. Foi constatado que a estruturação da Infraero para acompanhamento das concessões ainda se encontra em estágio inicial para alcance dos objetivos citados. A análise da estrutura e das atividades realizadas no acompanhamento das concessões revelou organização não compatível com sistema de governança corporativa de empresas estatais que detém participações acionárias relevantes.

185. Em benchmarking realizado pela própria Infraero em empresas de controle estatal que possuem participações acionárias – Petrobras, Banco do Brasil e Cemig –, foi verificado que, valendo-se de boas práticas de governança, essas empresas optaram por implementar estrutura formal (gerências, superintendências e diretorias), estabelecer a dedicação exclusiva de profissionais, definir atribuições e competências necessárias para as atividades desenvolvidas e firmar compromisso com áreas técnicas para avaliar assuntos demandados de forma prioritária.

186. A análise da estrutura da Infraero mostrou que atualmente a governança das relações societárias com as concessionárias é exercida pela Assessoria da Diretoria de Planejamento, com apoio técnico das demais áreas da empresa. São dois funcionários que atuam no acompanhamento das concessões, sem estrutura formal para a área.

187. Foi verificado ainda que não existe levantamento detalhado dos processos, fluxos e produtos, tampouco dos procedimentos para orientar as atividades da área.

188. Nada obstante essa estruturação ainda se encontrar em estágio inicial, a Infraero já realizou diversas ações, informadas por meio do Ofício 9264/DP/2013 (peça 17, p. 5-7), objetivando alcançar padrões de governança adequados à nova relação societária:

a) constituiu o Comitê de Participações em Concessionárias de Aeroportos (CPCA), órgão de suporte técnico e de assessoramento à Diretoria Executiva da Infraero, com o objetivo de apoiar tecnicamente e subsidiar o processo decisório da empresa; posteriormente, o comitê foi extinto devido à dificuldade no trâmite documental das matérias de interesse das concessionárias. A Assessoria da Diretoria de Planejamento substituiu o referido comitê;

b) constituiu grupo de trabalho para promover o intercâmbio entre as áreas técnicas da Infraero e das concessionárias buscando a assimilação das melhores práticas (o assunto é tratado de forma detalhada no tópico subsequente, relativo à assimilação das melhores práticas);

c) elaborou os manuais do conselheiro de administração e do conselheiro fiscal, com o objetivo de auxiliar os representantes da Infraero no desempenho de suas atividades.

189. Ademais, a Infraero noticiou que, em dezembro de 2012, em decorrência de estudos realizados pela Diretoria Financeira, foi idealizada a estruturação de um setor específico para tratar de relações societárias com as concessionárias. Entretanto, em vista dos estudos elaborados pela empresa de consultoria Falconi Consultores de Resultado, contratada para definir nova estrutura organizacional em toda Infraero, esta optou por aguardar a conclusão dos trabalhos para implantar o setor de relações societárias em conjunto com a modificação da estrutura organizacional.

190. A proposta de nova estrutura apresentada pela consultoria, ainda não aprovada pela Infraero, contempla a criação de uma Superintendência de Relações com o Mercado e Gestão de Participações. A unidade será composta de duas gerências, uma para coordenar a atuação da Infraero como acionista nos aeroportos concedidos, com o objetivo de maximizar os resultados advindos das participações, e outra para atuar na preparação da abertura de capital da Infraero, quando ocorrer.

191. A consultoria realizará ainda levantamento de processos e produtos, bem como definirá manuais de procedimentos para orientar as atividades da área.

192. Como a proposta apresentada ainda se encontra sem aprovação no âmbito da empresa, os produtos detalhados da consultoria, salvo o organograma da nova área, não foram disponibilizados para a análise da equipe de auditoria.

193. Considerando essas ações realizadas pela Infraero, que busca alcançar padrões de governança adequados à nova relação societária, uma possível causa para o estágio inicial de estruturação reside na pouca participação que a empresa teve no processo de modelagem das concessões. Além disso, nada obstante deter 49% do capital social das concessionárias, a Infraero não teve qualquer ingerência na formulação das propostas vencedoras do Leilão 2/2011, que coube exclusivamente ao Acionista Privado. Assim, não pôde se adequar previamente às novas relações societárias.

194. Esse estágio inicial de estruturação pode ocasionar fragilidade na atuação como sócia e na coordenação interna da Infraero, devido à falta de estrutura específica, atribuições formalizadas e atividades definidas para tratar de participações acionárias.

195. Por esses mesmos motivos, corre-se o risco de os objetivos previstos pelo governo para a participação da Infraero no capital das concessionárias sejam comprometidos, bem como que ocorram prejuízos ao processo decisório da Infraero em relação às participações acionárias e no apoio aos conselheiros no exercício de suas atribuições.

196. Em relação às boas práticas identificadas, a Assessoria de Planejamento da Infraero aguarda posicionamento do setor de tecnologia da informação acerca da viabilidade de implantar ferramenta informatizada – o chamado Portal da Governança – para apoiar os trabalhos dos conselheiros indicados pela empresa e para facilitar a tramitação das matérias relacionadas às concessionárias nas áreas técnicas envolvidas. Trata-se de um repositório com interface web contendo agendamento de reuniões, pautas, atas, votos e documentos diversos relacionados às concessionárias. O principal benefício da ferramenta está no atendimento dos prazos, sem prejuízo da qualidade técnica na realização das análises.

197. Desse modo, infere-se que a Infraero ainda não adequou sua estruturação aos referenciais de governança corporativa observados em empresas que detém participações acionárias relevantes, visto que atualmente não existe estrutura formal para atuar na governança das relações societárias com as concessionárias, tampouco processos mapeados e procedimentos definidos para orientar as atividades da área.

198. Ante o exposto, entende-se pertinente propor recomendação para que a Infraero implemente estrutura para tratar da gestão de participações acionárias e defina e formalize procedimentos para as atividades desenvolvidas no acompanhamento de participações acionárias.

199. Com a implementação dessas medidas, espera-se um melhor acompanhamento dos contratos de concessão, maior consistência e padronização na relação com as concessionárias, mais rapidez na tomada de decisão e maior capacidade de absorção das melhores práticas de gestão.

5.2 Recebimento de dividendos

200. Foi constatado que a Infraero ainda não possui ações e procedimentos definidos para avaliar, considerando os aportes de capital efetuados, o retorno financeiro com o recebimento dos dividendos previstos no plano de negócio das concessionárias. A análise das atividades desenvolvidas no acompanhamento econômico e financeiro do investimento revelou que a Infraero ainda não realizou estudos que, entre outros aspectos, avaliem as premissas consideradas nos atuais planos de negócios, seus resultados em termos de geração de riqueza e a taxa de retorno projetada, com vistas a verificar a adequação operacional, comercial e financeira dos planos de negócios.

201. Por ocasião do processo de outorga, a Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República – por meio da Nota Técnica 25/DEOUT/DERC/SPR/SAC-PR (peça 5, p. 26-27), que trata das premissas adotadas pelo poder concedente quando da concessão dos Aeroportos de Brasília, Guarulhos e Campinas – justificou que a participação relevante da Infraero no capital das concessionárias pretendia assegurar principalmente o recebimento de dividendos, de forma a manter o modelo de administração atualmente vigente na empresa, baseado no sistema de subsídio cruzado entre aeroportos superavitários e deficitários.

202. De acordo com o Coso (2006:3) , uma ferramenta que ajuda a organização a atingir seus objetivos e evitar surpresas em seu percurso é o gerenciamento de riscos. A obtenção de informações adequadas a respeito dos riscos possibilita que a organização aprimore a alocação do capital.

203. A análise das atividades desenvolvidas como sócia das concessionárias mostrou que a Infraero tem realizado todos os aportes de capital solicitados pelas concessionárias, mesmo além do mínimo previsto nos contratos de concessão, observando orientação do Governo Federal no sentido de que não haja diluição de sua participação acionária. Os aportes realizados, no entanto, não são acompanhados de análises econômicas e financeiras abrangentes, que estabeleçam as taxas de retorno do capital investido. A Infraero, por exemplo, não elaborou fluxo de caixa descontado contemplando os aportes de capital comparativamente com as receitas de dividendos trazidas a valor presente, tampouco validou as premissas constantes dos planos de negócios das concessionárias.

204. Conforme estabelecido na seção III do Acordo de Acionistas (peças 9-11), a Infraero tem a opção de acompanhar o acionista privado no aumento de capital social proporcionalmente a sua participação, caso estes sejam superiores ao montante mínimo inicialmente subscrito. Desse modo, considerando que o capital social mínimo já foi totalmente integralizado nas concessionárias, a Infraero pode exercer o direito de não acompanhar os aportes de capital, salvo em relação aos recursos necessários para realizar os investimentos da Fase I-B do Contrato de Concessão.

205. Em relação ao assunto, a Infraero comunicou, por meio do Ofício 9264/DP/2013 (peça 17, p. 9-10), que os aportes, quando realizados, se submetem a dois níveis de controle na empresa: primeiramente, se não excede o capital subscrito; em segundo lugar, se está de acordo com o orçamento aprovado pelo conselho de administração das concessionárias. Além disso, a empresa informou que:

a) a indicação dos investidores privados das concessionárias é no sentido de que as taxas de retorno dos projetos estão adequadas aos seus respectivos perfis de risco, mesmo considerando os expressivos valores de outorga a serem suportados ao longo da concessão e os vultosos investimentos para atendimento de demanda;

b) as estratégias são agressivas em relação à exploração comercial dos sítios aeroportuários, cujos planos de desenvolvimento foram elaborados por empresas de consultoria de reconhecimento internacional;

c) essas expectativas devem ser avaliadas por consultoria especializada a ser contratada para apoiar a análise dos planos de negócios, de modo a confirmar as expectativas de transferência de dividendos.

206. Em outro expediente, no caso o Ofício 10386/DP/2013 (peça 38, p. 2-3), a Infraero ressaltou que não participou da elaboração dos planos de negócios que deram suporte aos lances vencedores do Leilão 2/2011. Assim, entende que as expectativas de retorno do negócio definidas pelas concessionárias, mesmo após a revisão dos planos, podem não refletir as expectativas de retorno da Infraero, em vista do montante de capital integralizado.

207. Considerando que a Infraero não participou da elaboração dos planos de negócios que deram suporte aos lances vencedores, possível causa para a ausência de ações e procedimentos definidos para avaliar o retorno financeiro do investimento reside na pouca participação que a empresa teve no processo de concessões.

208. A empresa tornou-se sócia das concessionárias, independente da adequação operacional, comercial e financeira dos planos de negócios elaborados pelo Acionista Privado. Assim, teve como obrigação compulsória integralizar o capital social até o mínimo inicialmente subscrito, proporcionalmente a sua participação.

209. Outrossim, a inexistência de processo de gerenciamento de risco, que estabeleça avaliação de riscos e atividades de controle, também pode ser causa para ausência de avaliação consistente do retorno financeiro do investimento. O gerenciamento de riscos ajuda as organizações a atingirem metas de desempenho e lucratividade e evita a perda de recursos. Com o processo implementado, provavelmente as taxas de retorno já teriam sido avaliadas.

210. Em decorrência da ausência de ações e procedimentos definidos para avaliar o retorno financeiro do investimento, corre-se o risco de que os objetivos previstos pelo governo para a participação da Infraero no capital das concessionárias sejam comprometidos. Sem análise da taxa de retorno, o resultado financeiro do investimento pode ser insatisfatório para os aportes realizados.

211. Igualmente, sem a validação das premissas consideradas nos atuais planos de negócio e a análise das taxas de retorno projetadas, o Governo Federal, por intermédio da SAC/PR, não terá informações suficientes para decidir acerca da manutenção dos aportes de capital da Infraero nas concessionárias.

212. Uma boa prática que pode ser estabelecida pelas concessionárias, conforme descrito no Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa – IBGC (peça 50, p. 28), é a definição e divulgação da política de distribuição de dividendos. Disponibilizar para os sócios as informações que sejam de seu interesse resulta em clima de confiança e transparência.

213. Desse modo, conclui-se que os aportes de capital estão sendo realizados sem avaliação da perspectiva do retorno financeiro do investimento, visto que a Infraero ainda não realizou estudos que, entre outros aspectos, avaliem as premissas consideradas nos atuais planos de negócios, de modo a estabelecer as taxas de retorno do capital investido.

214. Ante o exposto, é cabível proposta de recomendação para que a Infraero:

a) implemente mecanismos para gerenciar os riscos associados aos objetivos da participação da Infraero nas concessões;

b) desenvolva e formalize procedimento para avaliar o retorno financeiro de suas participações acionárias nas concessionárias de infraestrutura aeroportuária, de modo a utilizar tais avaliações, por exemplo, na tomada de decisão sobre futuros aportes de capital nessas empresas;

c) comunique à SAC/PR o resultado das análises que vierem a ser procedidas relacionadas ao retorno financeiro dos investimentos feitos nas concessionárias;

d) envide esforços destinados ao estabelecimento de uma política de dividendos junto às concessionárias, que contenha, entre outros aspectos: a periodicidade dos pagamentos, o parâmetro de referência a ser utilizado para definição do montante a ser distribuído e as circunstâncias e os fatores que podem afetar a distribuição.

215. Vale lembrar que o Pronunciamento Técnico CPC 18 (Revisão 2), relativo a “Investimento em Coligada, em Controlada e em Empreendimento Controlado em Conjunto” – emitido pelo Comitê de Pronunciamentos Contábeis, aprovado pela Resolução 1.414/2013 do Conselho Federal de Contabilidade –, é aplicável às práticas contábeis adotadas pelas empresas públicas e sociedades de economia mista. Dessa forma, deve ser adotado pela Infraero na divulgação dos investimentos realizados nas concessionárias de aeroportos, de modo que, na eventual redução no valor recuperável desses investimentos em comparação com os respectivos valores contabilizados, seja reconhecida a perda e constituída provisão nas suas demonstrações contábeis anuais, conforme abaixo transcrito:

Perdas por redução ao valor recuperável

40. Após a aplicação do método da equivalência patrimonial, incluindo o reconhecimento dos prejuízos da coligada ou do empreendimento controlado em conjunto em conformidade com o disposto no item 38, o investidor deve aplicar os requisitos do Pronunciamento Técnico CPC 38 – Instrumentos Financeiros: Reconhecimento e Mensuração para determinar a necessidade de reconhecer alguma perda adicional por redução ao valor recuperável do investimento líquido total desse investidor na investida.

41. O investidor, em decorrência de sua participação na coligada ou no empreendimento controlado em conjunto, também deve aplicar os requisitos do Pronunciamento Técnico CPC 38 – Instrumentos Financeiros: Reconhecimento e Mensuração para determinar a existência de alguma perda adicional por redução ao valor recuperável (impairment) em itens que não fazem parte do investimento líquido nessa coligada ou empreendimento controlado em conjunto para determinar o montante dessa perda.

216. Nas demonstrações contábeis da Infraero relativas ao exercício de 2012 (peça 64, p. 63-67 e 76), foi verificado que, apesar de a Nota Explicativa 3 — Principais Práticas Contábeis, item g, mencionar que “o investimento permanente (...) deve ser avaliado pelo método da equivalência patrimonial – MEP, observadas as disposições do artigo 248 da Lei 6.404/1976 e do Pronunciamento Técnico CPC 18”, não há na Nota Explicativa 10 – Investimentos qualquer menção à realização do teste do valor recuperável em comparação com o valor dos investimentos nas concessionárias, conforme previsto nos itens 40 e 41 do Pronunciamento CPC 18. Portanto, é pertinente recomendar à Infraero que adote o Pronunciamento Técnico CPC 18 (Revisão 2), especialmente em relação à divulgação das possíveis perdas por redução ao valor recuperável dos investimentos efetuados nas concessionárias dos aeroportos, quando comparado com os valores contabilizados, em suas demonstrações contábeis anuais.

217. As melhorias que se espera alcançar com a implementação das recomendações mencionadas nesta seção são o melhor gerenciamento de risco corporativo, o maior aproveitamento financeiro decorrente da participação acionária e maior transparência com o estabelecimento de uma política de distribuição de dividendos por parte das concessionárias aeroportuárias das quais a Infraero é sócia relevante. Adicionalmente, avaliações efetuadas sobre o retorno financeiro das participações acionárias da Infraero podem auxiliar tanto a empresa quanto o Poder Público na tomada de decisão quanto a futuros aportes de capital nas concessionárias.

5.3 Assimilação das Melhores Práticas

218. Foi constatado que a Infraero ainda não possui ações definidas com vistas à captação, disseminação e aplicação das melhores práticas de gestão das concessionárias. A análise das atividades desenvolvidas pelo Grupo de Trabalho de Melhores Práticas – constituído para promover o intercâmbio entre as áreas técnicas da Infraero e das concessionárias – revelou ausência de pauta definida para absorver boas práticas das concessionárias e implementá-las nos aeroportos da Rede Infraero.

219. Por ocasião do processo de outorga, a Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República – por meio da Nota Técnica 25/DEOUT/DERC/SPR/SAC-PR (peça 5, p. 26-27), referida anteriormente – justificou que a participação relevante da Infraero no capital das concessionárias pretendia assegurar não apenas o pagamento de dividendos, mas também fortalecer sua gestão, ao incluí-la como sócia de uma entidade privada, permitindo-lhe extrair novos conhecimentos.

220. A análise das atividades desenvolvidas para assimilar as melhores práticas mostrou que o Grupo de Trabalho de Melhores Práticas ainda não definiu a pauta dos trabalhos a serem desenvolvidos, tampouco estabeleceu condições gerais de cooperação com as concessionárias.

221. Por meio do Ofício 9264/DP/2013 (peça 17, p. 10-12), a Infraero reconheceu que um dos principais trabalhos a serem gerados pelo Grupo de Trabalho de Melhores Práticas será a elaboração de “acordo de cooperação técnica” entre a Infraero e as concessionárias estabelecendo condições de troca de experiência entre as partes.

222. Informou que, em virtude do desafio de as concessionárias entregarem os investimentos previstos para a Fase I-B (até a véspera da Copa do Mundo de 2014) no prazo, a empresa tinha adotado uma postura de aguardar a conclusão das obras para intensificar o processo de troca de experiência.

223. Em outro expediente, o Ofício 10386/DP/2013 (peça 38, p. 2-3), a Infraero informou que as atividades do citado grupo de trabalho haviam sido adiadas em decorrência do volume de tarefas iniciais desenvolvidas pelas concessionárias, mas que os trabalhos seriam retomados em agosto de 2013.

224. Possível causa para a ausência de ações definidas com vistas à captação, disseminação e aplicação das melhores práticas de gestão reside na dificuldade de a Infraero implementar melhores práticas não compatíveis com o regime jurídico das empresas estatais.

225. As práticas de contratação de bens, serviços e pessoal adotadas pelas concessionárias – regidas pelas disposições do direito privado e pela legislação trabalhista – são inconciliáveis com o regime jurídico das empresas estatais, ao qual se sujeita a Infraero, que obriga a realização de licitação e de concurso público. As concessionárias podem contratar de acordo com sua conveniência, sem a necessidade de obedecer a regras de contratação aplicáveis à Administração Pública e princípios como o da impessoalidade e da isonomia.

226. Outrossim, percebe-se que a ausência de definição precisa, por parte da Infraero, das matérias a absorver e de mecanismos para aplicar o conhecimento adquirido sobre melhores práticas contribui para a ausência de ações desenvolvidas com vistas à assimilação das melhores práticas das concessionárias.

227. Pode-se inferir ainda, valendo-se dos preceitos de mercado aplicados a questões concorrenciais, a possível restrição de as concessionárias compartilharem conhecimentos estratégicos da gestão de seus aeroportos, relacionados sobretudo a questões comerciais, que possam ser utilizados em aeroportos concorrentes da Rede Infraero. Ou seja, é razoável esperar que as concessionárias não tenham interesse no compartilhamento das melhores práticas relacionadas com a estratégia comercial do aeroporto e que, se utilizadas em aeroportos potencialmente concorrentes, poderiam comprometer o alcance dos objetivos a que se propõem.

228. Caso as melhores práticas não sejam absorvidas e implementadas na Rede Infraero, uma possível consequência será a deficiência na qualidade dos serviços prestados na Rede Infraero quando comparado aos prestados pelos aeroportos concedidos. Sem assimilar o conhecimento, a participação no capital das concessionárias em nada contribuiria para melhorar a qualidade do serviço nos aeroportos operados pela Infraero.

229. Constatou-se, desse modo, que a Infraero ainda não definiu ações com vistas à captação, disseminação e aplicação das melhores práticas das concessionárias, visto que o grupo de trabalho constituído para promover o intercâmbio entre as áreas técnicas da Infraero e das concessionárias, antes de definir a pauta dos trabalhos a serem desenvolvidos, teve suas atividades adiadas.

230. Ante o exposto, é pertinente propor recomendação para que a Infraero especifique as matérias em relação às quais deverá absorver as melhores práticas das concessionárias e defina os mecanismos para captá-las e implementá-las nos aeroportos de sua rede, indicando etapas, atividades, cronograma de implementação e possíveis produtos.

231. As melhorias que se esperam alcançar com a implementação das recomendações são a efetiva melhoria na gestão da Infraero decorrente da aplicação do conhecimento adquirido pela sua participação nas concessionárias e a melhor prestação de serviços aos usuários dos aeroportos da sua rede.

5.4 Contratos com partes relacionadas

232. Foi constatado que a Infraero possui limitações para verificar se os contratos assinados pelas concessionárias com partes relacionadas, que representam a grande maioria dos valores contratados, atendem a termos e condições de mercado. A análise das atividades realizadas no acompanhamento das concessões revelou que a Infraero ainda não verificou se os contratos com partes relacionadas referentes à execução dos investimentos previstos na Fase I-B (até a véspera da Copa do Mundo de 2014) foram firmados em condições de mercado.

233. Conforme definido nas cláusulas 5.3 e 5.6 do Acordo de Acionistas (peças 9-11), todas as operações entre a concessionária e partes a elas relacionadas deverão ser realizadas em termos e condições de mercado. Para que os contratos com partes relacionadas sejam realizados, é necessário o consentimento prévio e por escrito da Infraero, que pode vetar qualquer contrato com parte relacionada realizado em condições diversas às de mercado.

234. De acordo com o Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC) (peça 50, p. 67-68), os membros do conselho de administração devem zelar para que as transações com partes relacionadas sejam conduzidas dentro de parâmetros de mercado. Dessa forma, sempre que possível essas operações devem ser embasadas por laudos de avaliação independentes, elaborados com premissas realistas e informações referendadas por terceiros.

235. Ainda, consoante descrito na cartilha da Comissão de Valores Mobiliários (CVM) “Recomendações da CVM sobre Governança Corporativa” (peça 51, p. 7-8), o conselho de administração deve certificar-se de que as transações com partes relacionadas sejam realizadas em condições de mercado. Caso os acionistas minoritários julguem necessário, poderão pedir parecer de entidade independente, à custa da companhia. Além disso, a cartilha recomenda que, em transações com partes relacionadas, as partes interessadas não votem.

236. A análise das atividades realizadas no acompanhamento das concessões mostrou que a Infraero concedeu autorização, em caráter provisório, para a realização dos investimentos previstos na Fase I-B. A autorização foi concedida sob efeito condicional, ficando reservado à Infraero o direito de somente conceder autorização definitiva após a análise dos termos e condições da contratação (peças 52-54).

237. Os valores dos contratos para a realização dos referidos investimentos são expostos na tabela a seguir:

Tabela 10 – Contratos com Partes Relacionadas

Aeroporto

Parte Relacionada

Regime de Execução

Valor (R$)

Guarulhos

Construtora OAS Ltda.

Empreitada Global

2.132.278.337,56

Viracopos

Construtora Triunfo S. A. e Constran S. A.

Empreitada Global

2.065.042.322,00

Brasília

Engevix Engenharia S.A. e Helport Construções do Brasil S. A.

Empreitada Integral

863.289.039,93

Fonte: Infraero (peças 55-57).

238. Para embasar as decisões acerca das contratações com partes relacionadas e ampliar os padrões de governança corporativa, recentemente a Infraero estabeleceu com as concessionárias um protocolo para transações com partes relacionadas (peças 58-60). O protocolo é um regramento estabelecido entre as partes para esclarecer e reger determinados procedimentos relacionados às obrigações contratuais.

239. De acordo com o protocolo, quando se tratar de obras e serviços de engenharia, a concessionária realizará a contratação de consultoria para verificar se os contratos atendem a termos e condições de mercado. A concessionária oferecerá uma lista com três empresas de consultoria com competência comprovada para realizar o serviço e a Infraero selecionará uma delas. A empresa selecionada emitirá um laudo de avaliação, com base no qual a Infraero se manifestará acerca da autorização da contratação.

240. O protocolo, no entanto, não dispõe a respeito da conferência dos quantitativos dos serviços constantes do orçamento. Tal verificação faz-se importante na medida em que os preços podem estar corretos, mas os quantitativos superestimados. Uma análise apenas dos preços – quando estes estiverem em condições de mercado, porém com os quantitativos superestimados – poderia induzir a uma falsa impressão de que a contratação atenderia às condições de mercado.

241. Quanto a serviços não relacionados a obras e serviços de engenharia, o protocolo não define procedimento para verificação do atendimento às condições de mercado.

242. Ao final da fase de execução da auditoria, as concessionárias de Guarulhos e Campinas já haviam apresentado à Infraero a lista com três empresas de consultoria para verificação das condições de mercado nos contratos referentes aos investimentos da Fase I-B. A concessionária de Brasília havia aprovado o protocolo, porém ainda não o tinha assinado.

243. Em relação ao assunto, por meio do Ofício 9264/DP/2013 (peça 17, p. 8-9), a Infraero justificou que optou pela aprovação provisória para permitir o início imediato da execução dos investimentos, em vista dos exíguos prazos para a entrega da infraestrutura prevista nos contratos de concessão e das vultosas multas previstas no caso de atraso.

244. A Infraero informou que efetuou consulta à Anac para esclarecimento do conceito “termos e condições de mercado”. Na manifestação, a Anac indicou que o procedimento para verificação do conceito deveria ser estabelecido pelos acionistas (peça 31, p. 20-25). Assim, entendeu que o protocolo está de acordo com as orientações firmadas pela Anac.

245. Foi constatado que a causa para não ter sido realizada verificação das condições de mercado nos contratos referentes à execução dos investimentos previstos na Fase I-B reside no grande vulto e na urgência das obras, que possuem prazos exíguos para conclusão, além do expressivo valor da multa em caso de atraso. Essas circunstâncias limitaram as condições da Infraero para analisar previamente os contratos.

246. A ausência inicial do entendimento acerca de “termos e condições de mercado” também contribuiu para que as condições de mercado ainda não tenham sido verificadas. O protocolo para transações com partes relacionadas, que define solução para a questão, foi estabelecido apenas recentemente.

247. Ademais, as concessionárias ainda não tornaram públicos os contratos realizados com partes relacionadas, conforme previsto na cláusula 3.1.33 dos contratos de concessão, limitando a publicidade das concessões e dificultando o controle social (ver Seção 4.2 deste Relatório).

248. Caso as verificações acerca dos termos e condições de mercado nos contratos com partes relacionadas às concessionárias não sejam realizadas, corre-se o risco de que a Infraero tenha eventuais prejuízos no recebimento de dividendos, visto que o montante a ser distribuído aos acionistas tende a ser reduzido quando as despesas da companhia são realizadas a valores superiores aos de mercado. Ademais, como a Infraero não participa da gestão, o risco torna-se ainda maior.

249. A autorização em caráter provisório para contratação de parte relacionada pode resultar em dificuldade de alteração dos valores acordados nos contratos firmados para realização dos investimentos previstos na Fase I-B. Os contratos assinados entre as concessionárias e as construtoras não possuem cláusula dispondo que os valores inicialmente acordados poderão ser alterados em decorrência de análises que vierem a ser procedidas pela Infraero. Assim, mesmo o contrato tendo sido assinado com uma parte relacionada, poderá haver impossibilidade jurídica de posterior ressarcimento caso a Infraero identifique valores superiores aos de mercado.

250. Dessarte, constata-se que a Infraero possui limitações para verificar se os contratos assinados com partes relacionadas atendem a termos e condições de mercado. As obrigações contratuais quanto aos prazos para entrega das obras pelas concessionárias dificultaram que a Infraero realizasse avaliação prévia dos contratos com as partes relacionadas referentes à execução dos investimentos previstos na Fase I-B, conforme definido no Acordo de Acionista.

251. Nada obstante os prazos exíguos para conclusão das obras, a autorização em caráter provisório para a realização dos investimentos previstos na Fase I-B mostrou-se arriscada. Além de ter abdicado de exercer uma prerrogativa prevista contratualmente – a avaliação prévia –, passado aproximadamente um ano da contratação das obras, a Infraero ainda não possui conhecimento se esses contratos atendem a termos e condições de mercado.

252. Ante o exposto, é pertinente propor recomendação para que a Infraero:

a) aperfeiçoe os procedimentos, firmados mediante protocolo junto às concessionárias, de verificação da adequabilidade dos termos e condições de mercado em relação a obras e serviços de engenharia, notadamente em relação à conferência dos quantitativos constantes do orçamento;

b) desenvolva e estabeleça procedimentos, próprios ou mediante protocolo, para análise dos contratos assinados pelas concessionárias com partes relacionadas além daqueles referentes a obras e serviços de engenharia; e

c) abstenha-se de consentir a celebração de qualquer contrato ou instrumento congênere com parte relacionada às concessionárias sem analisar previamente e de maneira consistente o atendimento aos termos e condições de mercado.

253. Igualmente, será proposta determinação para que a Infraero encaminhe a este Tribunal, no prazo de 60 dias, análise conclusiva, bem como todos os elementos que a fundamentem, acerca do atendimento aos termos e condições de mercado nos contratos celebrados com partes relacionadas às concessionárias dos aeroportos de Guarulhos, Viracopos e Brasília para a realização dos investimentos previstos na Fase I-B.

254. As melhorias que se espera alcançar com a implementação das recomendações são o melhor acompanhamento dos contratos com partes relacionadas firmados pelas concessionárias, a mitigação do risco de prejuízos no recebimento de dividendos, de forma a propiciar efetivo aproveitamento financeiro decorrente da participação acionária, e padronização dos procedimentos relacionados aos contratos com partes relacionadas.

6. Comentários dos Gestores

255. Com vistas a colher a manifestação dos gestores sobre a presente auditoria operacional, versão preliminar deste relatório (peça 65) foi encaminhada à Infraero e à Anac, respectivamente por meio dos Ofícios 409 e 410/2013-TCU/SefidTransporte, de 11/10/2013 (peças 68 e 69).

256. A Anac apresentou suas considerações por meio do Ofício 709/2013/GAB/DEI/P, de 25/10/2013 (peça 72). Em relação à proposta de determinação contida no item Ido parágrafo 271 do Relatório, para que a Agência “defina os termos necessários a dar plena eficácia à Cláusula 3.1.33 dos contratos de concessão dos aeroportos internacionais de Brasília, Campinas e Guarulhos”, referente à publicidade dos contratos com partes relacionadas, a Anac informa que foi encaminhado às concessionárias o Ofício Circular 21/GCON/SRE/ANAC, de 9/9/2013 (peça 74), requerendo que as concessionárias registrem os contratos em cartório e publiquem em seus sites os respectivos resumos. Subentende-se que a Agência considera a proposta de determinação atendida com essas medidas.

257. A Cláusula 3.1.33 dos contratos de concessão estabelece que os contratos com partes relacionadas sejam publicados “nos termos definidos pela Anac”. O mencionado Ofício-Circular estabelece que o resumo que deve ser publicado no site da concessionária contenha apenas a descrição do objeto, a caracterização das partes, o valor do contrato, o prazo contratual e os dados do registro em cartório (peça 74). Esse expediente está, dessa forma, definindo os termos da publicidade dos contratos com partes relacionadas, conforme previsto nos contratos de concessão. Ainda que esteja no poder discricionário da Agência, entendemos que a forma pela qual está sendo dada publicidade aos contratos com partes relacionadas pode ser aprimorada pela Anac.

258. Conforme descrito no Relatório (parágrafo 232 e seguintes), os contratos para execução das obras da Fase I-B foram celebrados, em todos os aeroportos, com partes relacionadas das concessionárias. O valor desses contratos é extremamente vultoso, chegando a mais de R$ 2 bilhões nos aeroportos de Guarulhos e Viracopos, e mais de R$ 800 milhões em Brasília. Ademais, em razão do prazo estabelecido nos contratos para conclusão das obras, esses contratos foram assinados sem análise e aprovação prévia da Infraero, que concedeu apenas uma autorização provisória para sua assinatura. Consideramos, por isso, que seria desejável que esses contratos com partes relacionados tivessem a maior publicidade possível.

259. Se a Agência entender que o custo de publicação da íntegra dos contratos nos sites das concessionárias é superior ao benefício de tal medida, deveria, ao menos, ser informado, tanto no site das concessionárias como no da Anac, que os contratos com partes relacionadas podem ser solicitados à Agência pelos eventuais interessados, com respaldo na Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso a Informacao). Entendemos, assim, que a determinação proposta na versão preliminar do Relatório deve ser convertida em recomendação para que a Anac avalie formas de aprimorar a publicidade dos contratos com partes relacionadas, considerando a possibilidade e conveniência de determinar a publicação da íntegra dos contratos no site das concessionárias ou, ao menos, que seja informado, nos sites das concessionárias e da Agência, que esses contratos podem ser solicitados à Anac pelos interessados com base na Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso a Informacao).

260. Relativamente às propostas de determinação constantes das alíneas a e b do inciso IIdo parágrafo 271, no sentido de que a Agência encaminhasse ao Tribunal, em 60 dias, relatório de desempenho do Projeto de Gestão da Exploração Aeroportuária (GEA) e o plano de ação para implementação dos sistemas informatizados destinados às atividades ligadas ao acompanhamento das concessões aeroportuárias, a Anac chama a atenção para o fato de este Tribunal estar focado no “meio” pelo qual a Agência está se estruturando, e não no “resultado” de sua estruturação, “o que pode comprometer a atualidade das recomendações dessa Egrégia Corte, uma vez que os meios utilizados para esses fins podem ser alterados”. Acrescenta que “talvez fosse mais eficiente a busca de informações sobre a organização gerencial da Agência, inclusive quanto às medidas a serem adotadas para o acompanhamento e fiscalização dos dados e atividades relacionados às obrigações contratuais”, independente da origem da iniciativa (peça 72, p. 2).

261. As observações da Anac, no sentido de que o que importa ao TCU é a efetiva estruturação da Agência e as atividades por ela desenvolvidas, são pertinentes. Não obstante, tendo em vista a relevância dos propósitos atribuídos ao Projeto GEA, apresentado como a principal iniciativa para refletir sobre a estruturação da Agência quanto ao acompanhamento das concessões aeroportuárias, entendemos, oportuno que o Tribunal acompanhe o seu desdobramento. Esta Corte entende o caráter propositivo, e não vinculativo, do trabalho em desenvolvimento no Projeto. Compreende também que a atuação do gestor público, ainda que limitado pelo ordenamento jurídico, deve gozar de certa flexibilidade. A determinação proposta pela equipe de auditoria não tem por objetivo engessar ou limitar a atuação da Anac, apenas acompanhar o desdobramento de pontos considerados mais relevantes. De qualquer forma, eventual reestruturação da Anac relativamente à gestão da infraestrutura aeroportuária, bem como o desenvolvimento de suas atividades de fiscalização das concessões, será objeto de acompanhamento regular pelo Tribunal. Portanto, é pertinente a manutenção da determinação, com a redação originalmente disposta no relatório preliminar.

262. A respeito da implementação dos sistemas informatizados para acompanhamento das concessões aeroportuárias, a Agência informa que os sistemas necessários a esse acompanhamento já foram incluídos no Plano Diretor de Tecnologia da Informacao de 2014/2015 – o que ainda não tinha ocorrida à época da execução da auditoria – e que seus cronogramas serão definidos após a priorização de todos os sistemas que a regulação do setor de aviação civil requer (peça 72, p. 3).

263. Conforme descrito no relatório, muitos dos sistemas informatizados que serão utilizados no acompanhamento das concessões dependem da regulação de diversos aspectos dos contratos a ser desenvolvidos nos próximos anos. Por essa razão, o esclarecimento prestado pela Anac suprime, por ora, a necessidade de ser expedida a respectiva determinação.

264. A Infraero enviou seus comentários por meio do Oficio 13251/PRAI (CPAAE)/2013, o qual encaminha o Memorando 21850/DF/2013, ambos de 28/10/2013 (peça 73). Inicialmente a Infraero informa que, por meio do Ato Administrativo 3986/PR/2013, de 17/10/2013, a administração das participações acionárias da empresa passou a ser atribuição da Diretoria Financeira, signatária dos comentários ao relatório.

265. A Infraero destaca que a proposta de reestruturação da empresa, conforme apontado no relatório, é anterior à contratação da Falconi Consultores de Resultado, que está elaborando proposta de nova estruturação de toda a Infraero, mas que em razão disso decidiu-se aguardar a conclusão do trabalho da consultoria.

266. No que se refere às propostas de recomendação e determinação apresentadas no relatório, a Infraero afirma, em regra, que estão aderentes às ações em curso na empresa, tecendo, para algumas propostas especificas considerações complementares.

267. Com relação à recomendação proposta no item V, c, no sentido de que a Infraero desenvolva procedimento específico para avaliar o retorno financeiro de suas participações acionárias nas concessionárias de infraestrutura aeroportuária, a Infraero informa que envidará esforços para tal, mas que a definição de aportes nessas empresas depende de fatores alheios à vontade da estatal (peça 73, p. 2).

268. Quanto à proposta de recomendação contida no item V, h, para que a Infraero aperfeiçoe os procedimentos de verificação das condições de mercado (nos contratos com partes relacionadas), notadamente em relação aos quantitativos constantes do orçamento, a estatal ressalta que os Protocolos de Governança firmados com as concessionárias, não obstante possam ser aperfeiçoados, já contemplam, ao se referirem à verificação das condições de mercado, implicitamente, preços e quantitativos dos orçamentos (peça 73, p. 3).

269. Por fim, com referência à recomendação proposta no item V, j, para que a Infraero se abstenha de consentir a celebração de contratos com partes relacionadas aos demais sócios das concessionárias sem analisar previamente o atendimento às condições de mercado, a estatal ressalta que a autorização provisória dada para contratação das obras se deu em razão dos prazos para execução dos investimentos e que tal fato não deve se repetir, até mesmo porque o Protocolo de Governança prevê a informação prévia pela concessionária da intenção de contratar com partes relacionadas.

270. Desse modo, ante os comentários convergentes da Infraero, entendemos que as propostas de determinação e recomendação para aquela empresa pública devem ser mantidas no relatório.

7. Conclusão

271. A presente auditoria operacional teve por objetivo avaliar a atuação da Anac no acompanhamento dos contratos de concessão aeroportuária e a atuação da Infraero como sócia relevante das novas concessionárias, de modo a verificar mais especificamente:

a) qual a situação atual das concessões aeroportuárias;

b) como a Anac está se estruturando para acompanhar a execução das concessões aeroportuárias;

c) em que medida essa estruturação da Anac propicia o cumprimento do seu papel institucional em relação ao acompanhamento das concessões aeroportuárias;

d) em que medida a forma como a Infraero está se estruturando propicia o alcance dos objetivos inicialmente previstos para sua participação como sócia relevante nas concessionárias.

272. Os principais critérios que nortearam as verificações foram o Regimento Interno e notas técnicas da Anac e normativos da Infraero, bem como os contratos de concessão, incluindo os Planos de Exploração Aeroportuária, e os Acordos de Acionistas firmados pela Infraero com as concessionárias. Também foram utilizados referenciais bibliográficos sobre estruturação organizacional. Na avaliação da atuação da Infraero como sócia das concessionárias, foram utilizados como referência documentos ligados a aspectos de governança corporativa emitidos pela CVM e pelo IBGC, além dos padrões do Coso para a avaliação de controles e riscos.

273. A partir desses critérios, comparados com os elementos colhidos durante a auditoria, concluiu-se que, apesar de a situação atual das concessões aeroportuárias não apresentar discrepâncias significativas em relação às etapas previstas para conclusão até o final da Fase 1-B, há carências quanto à estruturação tanto na Anac como na Infraero para acompanhamento das concessões.

274. Quanto ao processo de estruturação da Anac para acompanhar os contratos de concessão, observou-se que ainda é provisório e incompleto. A análise do estágio atual, na Agência, de aspectos como estrutura organizacional, marco regulatório, mapeamento de processos, formalização de normas e implementação de sistemas informatizados mostrou que ainda há melhorias a serem realizadas para que a Anac detenha situação compatível com seu papel institucional no acompanhamento da execução dos contratos de concessão aeroportuária. Ademais, não foram identificadas medidas efetivas para dar publicidade e transparência à execução dos contratos de concessão.

275. Verificou-se que não existe um entendimento consolidado na Agência sobre o melhor desenho organizacional para esse acompanhamento, tampouco foram elaborados mapeamentos detalhados dos processos desempenhados e formalizadas as normas e procedimentos de cada área, salvo algumas exceções, como para a análise dos projetos básicos. Com relação à área de tecnologia da informação, embora a área técnica já tenha identificado diversos sistemas que precisam ser desenvolvidos, até a elaboração deste relatório eles não haviam sido incluídos no Plano Diretor de Tecnologia da Informação (PDTI) da Agência. [Nos seus comentários ao Relatório (peça 72), a Anac informa que esses sistemas foram incluídos no PDTI de 2014/2015, e que os respectivos cronogramas de desenvolvimento serão definidos após a priorização de todos os sistemas que a regulação do setor requer.]

276. Em relação à publicidade e transparência da gestão dos contratos de concessão, aspecto relacionado ao papel institucional da Anac no acompanhamento das concessões aeroportuárias, a Agência ainda não havia criado uma página em seu sítio na internet sobre a execução dos contratos, nem tinha um cronograma para sua implementação. Além disso, embora todas as concessionárias tenham suas próprias páginas na internet, a Anac também não regulamentou quaisquer informações que devessem constar desses sites.

277. Falta ainda a regulamentação, pela Anac, da publicação dos contratos mantidos pelas concessionárias com partes relacionadas, conforme previsto na cláusula 3.1.33 dos contratos de concessão. [Em seus comentários ao Relatório (peça 72), a Anac informou que requereu às concessionárias, por meio do Ofício-Circular 21/2013/GCON/SRE/ANAC, que registrem esses contratos em cartório e publiquem em seus sites os respectivos resumos.]

278. De maneira geral, foi observado que a Agência tem envidado esforços, inclusive com o desenvolvimento do Projeto GEA – peça central nessa estruturação da Anac –, para bem desempenhar seu papel na gestão dos contratos de concessão. Não obstante, alguns aspectos destacados – como a estruturação organizacional, a regulamentação de aspectos urgentes e necessários relacionados aos contratos de concessão, a formalização de normas, a implementação de sistemas informatizados e a publicidade dos contratos – merecem especial atenção, pois, caso não venham a ser implementados tempestivamente, podem impactar negativamente a execução dos contratos. A ausência de regulamentação de metodologia para levantamento dos dados objetivos dos indicadores de qualidade de serviço (IQS) foi considerada especialmente preocupante, merecendo proposta de determinação para que a Agência encaminhe ao TCU, até o final de 2013, a regulamentação do tema.

279. Em relação aos demais pontos, foram sugeridas medidas no sentido de melhorar o desempenho institucional da Anac. As propostas de encaminhamento contemplam determinações para que a Agência encaminhe ao TCU relatórios de desempenho do Projeto GEA e plano de ação para implementação de sistemas informatizados [considerada superada pela equipe de auditoria após a apresentação dos comentários da Anac ao Relatório (peça 72)], bem como recomendação para que implemente mecanismos destinados a assegurar a publicidade e transparência das informações de interesse público relativas à execução dos contratos de concessão de infraestrutura aeroportuária.

280. Espera-se que a implementação pela Anac das medidas propostas possa contribuir para a melhoria da atuação da Agência no acompanhamento dos contratos de concessão, propiciando, entre outros aspectos, um nível de serviço adequado aos consumidores.

281. Quanto à atuação da Infraero como sócia que detém 49% do capital social das concessionárias, os problemas identificados, que podem comprometer o alcance dos objetivos que justificaram a presença da empresa nas concessionárias, foram: a estruturação interna para o alcance dos objetivos – recebimento de dividendos e fortalecimento de sua gestão – ainda em estágio inicial; falta de definição clara de procedimentos para avaliar o retorno financeiro dos aportes de capital; ausência de definição de ações para assimilar as melhores práticas das concessionárias; e limitações para verificar se os contratos assinados com partes relacionadas às concessionárias atendem a termos e condições de mercado.

282. A análise da estrutura e das atividades realizadas pela Infraero no acompanhamento das concessões revelou organização não compatível com sistema de governança corporativa de empresas estatais que detêm participações acionárias relevantes. Foi verificado ausência de estrutura formal e de procedimentos para orientar as atividades da área.

283. A análise das atividades desenvolvidas no acompanhamento econômico e financeiro de investimentos revelou que a Infraero ainda não realizou estudos que, entre outros aspectos, avaliem as premissas consideradas nos atuais planos de negócios das concessionárias, seus resultados em termos de geração de riqueza e a taxa de retorno projetada, com vistas a verificar a adequação operacional, comercial e financeira desses planos de negócios. Os aportes de capital feitos pela Infraero nas concessionárias estão sendo realizados sem avaliação da perspectiva do retorno financeiro do investimento.

284. Em relação à assimilação das melhores práticas das concessionárias para aplicação em sua rede de aeroportos, a Infraero ainda não definiu ações com vistas à captação, disseminação e aplicação desse conhecimento. Apesar de ter criado o grupo de trabalho específico para tratar do assunto, a empresa ainda não definiu pauta para trabalhos a serem desenvolvidos e sequer estabeleceu as condições gerais de cooperação com as concessionárias.

285. A respeito dos contratos mantidos pelas concessionárias com partes relacionadas, foi observado que a Infraero possui limitações para verificar se esses contratos atendem a termos e condições de mercado. As obrigações contratuais quanto aos prazos para entrega das obras pelas concessionárias dificultaram que a Infraero realizasse avaliação prévia dos contratos com as partes relacionadas referentes à execução dos investimentos previstos na Fase I-B, conforme definido nos acordos de acionistas firmados com seus sócios privados.

286. A autorização em caráter provisório para a realização dos investimentos previstos na Fase I-B mostrou-se arriscada. Além de ter abdicado de exercer uma prerrogativa prevista contratualmente – a avaliação prévia –, passados aproximadamente um ano da contratação das obras, a Infraero ainda não possui conhecimento se esses contratos atendem a termos e condições de mercado.

287. De maneira geral, foi observado que a Infraero tem envidado esforços para alcançar padrões de governança adequados à nova relação societária. Não obstante, alguns aspectos destacados – como a estruturação em estágio inicial, a falta de procedimentos para avaliar o retorno financeiro dos aportes feitos nas concessionárias, a ausência de definição de ações para assimilar as melhores práticas e as limitações para analisar os contratos assinados entre as concessionárias e suas partes relacionadas – merecem especial atenção para proporcionar que a Infraero alcance os objetivos propostos na concessão.

288. Diante da situação encontrada, foram sugeridas medidas no sentido de aperfeiçoar o desempenho da Infraero no acompanhamento de suas participações acionárias. As propostas de encaminhamento para as constatações contemplam recomendações para que a empresa: implemente estrutura para tratar da gestão de participações acionárias; desenvolva e formalize procedimento para avaliar o retorno financeiro das participações acionárias; especifique as matérias a absorver as melhores práticas das concessionárias e defina os mecanismos para captá-las e implementá-las nos aeroportos de sua rede; e abstenha-se de consentir a celebração de qualquer contrato ou instrumento congênere com parte relacionada às concessionárias sem verificar previamente o atendimento aos termos e condições de mercado. Ademais, contempla determinações para que a empresa encaminhe a esse Tribunal plano de ação e cronograma para a implementação das melhorias propostas.

289. Espera-se que a adoção dessas melhorias pela Infraero possibilite maior aproveitamento financeiro decorrente da sua participação acionária nas concessionárias, além de melhor assimilação das melhores práticas e a consequente melhoria na prestação do serviço aos usuários da Rede Infraero.

290. Por fim, registra-se que a presente auditoria operacional permitiu obter informações atualizadas sobre o andamento das concessões aeroportuárias dos aeoportos de Guarulhos, Campinas e Brasília, de modo que o acompanhamento que estava sendo realizado por meio dos TCs 045.106/2012-6 (Guarulhos), 045.109/2012-5 (Campinas) e 045.110/2012-3 (Brasília) podem ser considerados plenamente atendidos. Em razão disso, propõe-se, com fulcro no art. 169, inciso I, do Regimento Interno do TCU, que esses processos de acompanhamento sejam apensados a este TC.

8. Proposta de Encaminhamento

291. Ante todo o exposto, submete-se este relatório à consideração superior, para posterior encaminhamento ao gabinete do Sr. Ministro-Relator Aroldo Cedraz, com as propostas que seguem:

I) determinar à Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac), com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que encaminhe ao TCU:

a. em sessenta dias e, a partir de então, semestralmente, relatório de desempenho do Projeto Gestão da Exploração Aeroportuária, destacando, por produto, atividades concluídas e em andamento, cronograma atualizado, indicadores, metas, análise de riscos e os correspondentes planos de respostas, bem como problemas ocorridos e ações corretivas adotadas (parágrafo 153);

b. até o fim de 2013, a regulamentação da metodologia de levantamento dos indicadores de qualidade de serviço previstos no Plano de Exploração Aeroportuária dos contratos de concessão (parágrafo 154);

II) dar ciência à Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) sobre o fato de não terem sido apropriadamente divulgados nas demonstrações contábeis das concessionárias dos aeroportos de Brasília, Viracopos e Guarulhos os elementos previstos no item 18 do Pronunciamento Técnico CPC 5 (Revisão 1) quanto aos contratos mantidos com partes relacionadas (parágrafo 178);

III) recomendar à Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac), com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que:

a. avalie formas de aprimorar a publicidade dos contratos com partes relacionadas, prevista na Cláusula 3.1.33 dos contratos de concessão dos aeroportos de Guarulhos, Campinas e Brasília, considerando a possibilidade e conveniência de determinar a publicação da íntegra dos contratos no site das concessionárias ou, ao menos, que seja informado, nos respectivos sites e no da Agência, que esses contratos podem ser solicitados à Anac pelos interessados com base na Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso a Informacao) (parágrafo 172 e 259);

b. implemente mecanismos destinados a assegurar a publicidade e transparência das informações de interesse público relativas à execução dos contratos de concessão de infraestrutura aeroportuária, especialmente por meio de sua divulgação em página oficial na internet (parágrafo 175);

IV) recomendar à Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero), com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que:

a. implemente estrutura para tratar da gestão de participações acionárias e defina e formalize procedimentos para as atividades desenvolvidas no acompanhamento de suas participações acionárias (parágrafo 198);

b. implemente mecanismos para gerenciar os riscos associados aos objetivos da participação da Infraero nas concessões (parágrafo 214);

c. desenvolva e formalize procedimento específico para avaliar o retorno financeiro de suas participações acionárias nas concessionárias de infraestrutura aeroportuária, de modo a utilizar tais avaliações, por exemplo, na tomada de decisão sobre futuros aportes de capital nessas empresas (parágrafo 214);

d. comunique à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República o resultado das análises que vierem a ser procedidas relacionadas ao retorno financeiro dos investimentos feitos nas concessionárias (parágrafo 214);

e. envide esforços destinados ao estabelecimento de uma política de dividendos junto às concessionárias, que contenha, entre outros aspectos: a periodicidade dos pagamentos, o parâmetro de referência a ser utilizado para definição do montante a ser distribuído e as circunstâncias e os fatores que podem afetar a distribuição (parágrafo 214);

f. adote o Pronunciamento Técnico CPC 18 (Revisão 2), especialmente em relação à divulgação das possíveis perdas por redução ao valor recuperável dos investimentos efetuados nas concessionárias dos aeroportos, quando comparado com os valores contabilizados, em suas demonstrações contábeis anuais (parágrafo 216);

g. especifique as matérias em relação às quais deverá absorver as melhores práticas das concessionárias e defina os mecanismos para captá-las e implementá-las nos aeroportos de sua rede, indicando etapas, atividades, cronograma de implementação e possíveis produtos (parágrafo 230);

h. aperfeiçoe os procedimentos, firmados mediante protocolo junto às concessionárias, de verificação da adequabilidade dos termos e condições de mercado em relação a obras e serviços de engenharia, notadamente em relação à conferência dos quantitativos constantes do orçamento (parágrafo 252);

i. desenvolva e estabeleça procedimentos, próprios ou mediante protocolo, para análise dos contratos assinados pelas concessionárias com partes relacionadas além daqueles referentes a obras e serviços de engenharia (parágrafo 252);

j. abstenha-se de consentir a celebração de qualquer contrato ou instrumento congênere com parte relacionada às concessionárias sem analisar previamente e de maneira consistente o atendimento aos termos e condições de mercado (parágrafo 252);

V) determinar à Infraero, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que encaminhe a este Tribunal, no prazo de sessenta dias:

a. análise conclusiva, bem como todos os elementos que a fundamentem, acerca do atendimento aos termos e condições de mercado nos contratos celebrados com partes relacionadas às concessionárias dos aeroportos de Guarulhos, Viracopos e Brasília para a realização dos investimentos previstos na Fase I-B dos contratos de concessão (parágrafo 253);

b. plano de ação, com indicação de cronograma, atividades e responsáveis, para a implementação das recomendações contidas no item IV desta proposta de encaminhamento;

VI) apensar os TCs 045.106/2012-6, 045.109/2012-5 e 045.110/2012-3 aos presentes autos, com fulcro no art. 169, inciso I, do Regimento Interno do TCU;

VII) encaminhar cópia do Acórdão que vier a ser adotado pelo Tribunal, bem como do relatório e do voto que o fundamentarem, e do inteiro teor do presente relatório para a Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República, para o Conselho Nacional de Desestatização, para a Agencia Nacional de Aviacao Civil e para a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária;

VIII) autorizar a Sefid Transportes a autuar processo de monitoramento da implementação das deliberações do Acórdão que vier ser proferido nestes autos;

IX) arquivar o presente processo, com fulcro no art. 169, inciso II, c/c o art. 250, inciso II, ambos do Regimento Interno do TCU. [...]”.

É o Relatório.

VOTO

Nesta oportunidade, trago à apreciação deste Plenário auditoria operacional realizada na Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) e na Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero) com o objetivo de examinar a atuação dessas entidades no acompanhamento dos contratos de concessões aeroportuárias, mais especificamente, dos aeroportos de Brasília, Guarulhos e Viracopos.

2. O trabalho em questão foi aprovado por meio do Acórdão 448/2013 (TC 041.274/2012-1), que inovou prevendo, no subitem 9.3, a inclusão no Plano de Fiscalização de Obras para 2013 (Fiscobras 2013) de auditorias de qualidade de obras, acompanhamentos de concessões de serviços públicos e avaliações da governança de órgãos e entidades executoras de obras.

3. A intenção da fiscalização foi aferir o estágio atual da execução de mencionados contratos e analisar como a Anac e a Infraero desempenharam seu papel institucional exigido para essas concessões, principalmente nessa primeira fase, bem como procurar compreender como essas entidades estão se estruturando para estes misteres.

4. Os métodos e técnicas usados no planejamento deste trabalho foram: análise documental, a partir da legislação pertinente e das respostas aos ofícios de requisição enviados; reuniões com gestores e técnicos da Anac e da Infraero, além de secretários da SAC/PR; elaboração de análise SWOT, Diagrama de Verificação de Risco e análise stakeholder.

5, Durante o planejamento dos trabalhos, foram realizadas análise documental, aplicação de técnicas de diagnóstico (análise SWOT, stakeholder e diagrama de verificação de risco), reuniões com gestores e técnicos da Anac (SRE, SIA) e da Infraero (Diretoria de Planejamento).

6. Visando a trazer maior clareza sobre os aspectos que seriam observados, a equipe de auditoria discorreu sobre o modelo de exploração da infraestrutura aeroportuária por meio de concessão, o que passou a ser implementado a partir de 2011, com a passagem para iniciativa privada de alguns dos mais importantes aeroportos do País, com o objetivo de se atingir nível de serviço adequado aos usuários e dar agilidade à realização dos investimentos necessários para a adequação da infraestrutura aeroportuária.

7. Destacou, em relação à modelagem das concessões, o papel da Infraero, que, de antiga operadora dos aeroportos concedidos, passou a ser sócia das concessionárias a fim de que ficasse assegurado à empresa pública o recebimento de dividendos – em substituição às receitas até então auferidas com os aeroportos – e o fortalecimento de sua gestão, bem como discorreu sobre a essencialidade da atuação da Anac neste processo, para garantir que os objetivos propostos sejam alcançados.

8. O Relatório, na sequência, traz elementos importantes sobre o processo de estruturação da Anac para acompanhar os contratos de concessão. É possível aferir das informações, que referido processo ainda é provisório e incompleto. A análise do estágio atual, na Agência, de aspectos como estrutura organizacional, marco regulatório, mapeamento de processos, formalização de normas e implementação de sistemas informatizados mostrou que ainda há melhorias a serem realizadas para que a Anac detenha situação compatível com seu papel institucional no acompanhamento da execução dos contratos de concessão aeroportuária. Ademais, não foram identificadas medidas efetivas para dar publicidade e transparência à execução dos contratos de concessão.

9. A auditoria verificou, também, que não existe entendimento consolidado na Agência sobre o melhor desenho organizacional para o acompanhamento, tampouco foram elaborados mapeamentos detalhados dos processos desempenhados e formalizados os procedimentos e as normas de cada área, salvo algumas exceções, como para a análise dos projetos básicos. Com relação à área de tecnologia da informação, embora a área técnica já tenha identificado diversos sistemas que precisam ser desenvolvidos, até a elaboração deste relatório, estes não haviam sido incluídos no Plano Diretor de Tecnologia da Informação (PDTI) da Agência.

10. Entretanto, nos seus comentários ao Relatório (Peça 72), a Anac informa que esses sistemas foram incluídos no PDTI de 2014/2015, e que os respectivos cronogramas de desenvolvimento serão definidos após a priorização de todos os sistemas que a regulação do setor requer.

11. Em relação à publicidade e transparência da gestão dos contratos de concessão, aspecto relacionado ao papel institucional da Anac no acompanhamento das concessões aeroportuárias, há informação no Relatório de que a Agência ainda não havia criado uma página em seu sítio na internet sobre a execução dos contratos, nem tinha um cronograma para sua implementação. Além disso, embora todas as concessionárias tenham suas próprias páginas na internet, a Anac também não regulamentou quaisquer informações que devessem constar desses sítios.

12. Foi constatada falta de regulamentação, pela Anac, da publicação dos contratos mantidos pelas concessionárias com partes relacionadas, conforme previsto na cláusula 3.1.33 dos contratos de concessão. Em seus comentários ao Relatório (Peça 72), a Anac informou que requereu às concessionárias que registrem esses contratos em cartório e publiquem em seus sites os respectivos resumos.

13. Conforme consta na conclusão do trabalho, de maneira geral, a Agência tem envidado esforços, inclusive com o desenvolvimento do Projeto Gestão da Exploração Aeroportuária (GEA), para bem desempenhar seu papel na gestão dos contratos de concessão. Não obstante, alguns aspectos destacados – como a estruturação organizacional, a regulamentação de aspectos urgentes e necessários relacionados aos contratos de concessão, a formalização de normas, a implantação de sistemas informatizados e a publicidade dos contratos – merecem especial atenção, pois, caso não venham a ser implementados tempestivamente, podem impactar negativamente a execução dos contratos.

14. Devo destacar, por relevante, que o Projeto GEA de fato parece ser a principal ação estruturante capaz de induzir na Anac as mudanças necessárias ao adequado acompanhamento dos contratos de concessão de aeroportos. Em seu escopo estão, por exemplo, a proposição de mudanças na estrutura da Agência em face de suas novas atribuições quanto à gestão da exploração de infraestrutura aeroportuária, o estabelecimento de marco regulatório adequado para a matéria e a padronização de suas atividades e de seus procedimentos. O objetivo do Projeto é promover a eficiência no uso dos recursos da Anac, sem perder de vista a necessidade de se criar ambiente favorável aos investimentos na expansão da infraestrutura e à melhoria da qualidade dos serviços prestados pelos operadores aeroportuários (Peça 48).

15. Quanto à ausência de regulamentação de metodologia para levantamento dos dados objetivos dos indicadores de qualidade de serviço (IQS) que foi considerada, pela unidade técnica como especialmente preocupante, merecendo proposta de determinação para que a Agência encaminhe ao TCU, até o final de 2013, a regulamentação do tema, devo registrar que esta regulamentação foi editada pela Anac por meio da Portaria 3401/SIA/SRE, de 26/12/2013. Embora ainda não analisada com profundidade pela área técnica deste Tribunal, depreendo não ser mais adequado expedir determinação com o teor proposto.

16. Por fim, foram sugeridas medidas no sentido de melhorar o desempenho institucional da Anac. As propostas de encaminhamento contemplam determinações para que a Agência encaminhe ao TCU relatórios de desempenho do Projeto GEA e plano de ação para implementação de sistemas informatizados, bem como recomendação para que implemente mecanismos destinados a assegurar a publicidade e transparência das informações de interesse público relativas à execução dos contratos de concessão de infraestrutura aeroportuária.

17. Quanto à atuação da Infraero como sócia que detém 49% do capital social das concessionárias, os problemas identificados, que, segundo a equipe de auditoria, podem comprometer o alcance dos objetivos que justificaram a presença da empresa nas concessionárias, foram: a estruturação interna para o alcance dos objetivos – recebimento de dividendos e fortalecimento de sua gestão – ainda em estágio inicial; falta de definição clara de procedimentos para avaliar o retorno financeiro dos aportes de capital; ausência de definição de ações para assimilar as melhores práticas das concessionárias; e limitações para verificar se os contratos assinados com partes relacionadas às concessionárias atendem a termos e condições de mercado.

18. A análise da estrutura e das atividades realizadas pela Infraero no acompanhamento das concessões revelou organização não compatível com sistema de governança corporativa de empresas estatais que detêm participações acionárias relevantes. Foi verificada ausência de estrutura formal e de procedimentos para orientar as atividades da área.

19. A análise das atividades desenvolvidas no acompanhamento econômico e financeiro de investimentos revelou que a Infraero ainda não realizou estudos que, entre outros aspectos, avaliem as premissas consideradas nos atuais planos de negócios das concessionárias, seus resultados em termos de geração de riqueza e a taxa de retorno projetada, com vistas a verificar a adequação operacional, comercial e financeira desses planos de negócios. Os aportes de capital feitos pela Infraero estão sendo realizados sem avaliação da perspectiva do retorno financeiro do investimento.

20. Em relação à assimilação das melhores práticas das concessionárias para aplicação em sua rede de aeroportos, a equipe constatou que a Infraero ainda não definiu ações com vistas à captação, disseminação e aplicação desse conhecimento. Apesar de ter criado o grupo de trabalho específico para tratar do assunto, a empresa ainda não definiu pauta para atividades a serem desenvolvidas e sequer estabeleceu as condições gerais de cooperação com as concessionárias.

21. Preocupante, no meu entender, foi a constatação de que a Infraero possui limitações para verificar se os contratos mantidos pelas concessionárias com partes relacionadas atendem a termos e condições de mercado. Conforme foi exposto no relatório, as obrigações contratuais quanto aos prazos para entrega das obras dificultaram que a Infraero realizasse avaliação prévia dos contratos com as partes relacionadas referentes à execução dos investimentos previstos na Fase I-B, conforme definido nos acordos de acionistas firmados com seus sócios privados.

22. Neste aspecto, a autorização em caráter provisório para a realização dos investimentos previstos na Fase I-B acabou por representar um risco, pois levou a empresa a abdicar de exercer uma prerrogativa contratual de avaliar previamente as avenças. Foi constatado pela equipe de auditoria que, passados aproximadamente um ano da contratação das obras, a Infraero ainda não possui conhecimento se esses instrumentos atendem a termos e condições de mercado.

23. A equipe de auditoria avalia que, de maneira geral, a Infraero tem envidado esforços para alcançar padrões de governança adequados à nova relação societária. Não obstante, alguns aspectos como a estruturação em estágio inicial, a falta de procedimentos para avaliar o retorno financeiro dos aportes feitos nas concessionárias, a ausência de definição de ações para assimilar as melhores práticas e as limitações para analisar os contratos assinados entre as concessionárias e suas partes relacionadas merecem especial atenção. A melhoria desses procedimentos, com certeza, deve proporcionar que a Infraero alcance os objetivos propostos na concessão, afastando o risco do não atingimento de mencionados objetivos.

24. Diante da situação encontrada, foram sugeridas medidas no sentido de aperfeiçoar o desempenho da Infraero no acompanhamento de suas participações acionárias.

25. Não posso deixar de ressaltar a importância da apreciação, pelo Plenário desta Casa, dessas informações apresentadas neste Voto, extraídas do percuciente trabalho desenvolvido por auditores da Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação de Transportes (SefidTrans), da Secretaria de Fiscalização de Obras Aeroportuárias e de Edificação (SecobEdif) e Secretaria de Métodos Aplicados e Suporte à Auditoria (Seaud) (Peças 76 e 77), que possibilitou uma avaliação desse primeiro ano de concessão dos três dos mais importantes aeroportos do País. Sem dúvida, a matéria tratada nestes autos é relevante e merece a atenção desta Casa.

26. Registro que as questões de auditoria foram adequadamente abordadas e, dentro do possível, respondidas, restando, ao final, a necessidade de expedição de determinações e orientações como subsídio para o aperfeiçoamento da atuação da Anac no acompanhamento dos contratos de concessão aeroportuária e da atuação da Infraero como sócia relevante das novas concessionárias.

27. Feitos esses breves comentários, e lembrando aos meus pares que as informações constantes do Relatório retratam situação observada em julho de 2013, entendo adequados o seu conteúdo, a sua análise e as suas propostas, as quais incorporo às minhas razões de decidir, sem prejuízo de destacar do relatado, resumidamente, o que segue.

28. Quanto ao cronograma físico financeiro dos investimentos, observo que o relatório traz informações constante da Nota Técnica 43/2013/GCON/SRE, de 9/8/2013 (Peça 35, fls. 7-9), que responde ao Ofício de Requisição 02ª-242/2013-TCU/SefidTransporte (Peça 13), que indicou mensalmente o percentual previsto e o realizado para cada aeroporto.

29. O documento apontou, também, os principais riscos de atraso na entrega das melhorias da infraestrutura antes da Copa do Mundo de 2014, bem como os respectivos controles adotados para o gerenciamento destes riscos. As informações retratam a situação dos aeroportos até o mês de julho/2013, período da última inspeção da Anac antes da elaboração do presente relatório.

30. A análise efetivada nos dados apresentados permitiu concluir que a previsão e a execução física das obras do cronograma, até julho/2013, para os itens relativos à Fase I-B, conforme dados apresentados pelas concessionárias à Anac (representadas pela Curva S – linha contínua do realizado acumulado – Peça 45), para os aeroportos de Brasília (SBBR), Guarulhos (SBGR) e Viracopos (SBKP) representavam atrasos de 10%, 10,21% e 3,06%, respectivamente. Ou seja, não apresentavam discrepâncias significativas em relação às etapas previstas para conclusão até o final da Fase 1-B.

31. Com o objetivo de obter informações mais atualizadas sobre o cronograma de investimentos, solicitei a colaboração da SefidTransporte que fez chegar ao meu gabinete o Memorando 21/2014/GCON/SER/ANAC, que atende à solicitação de esclarecimentos constantes do Ofício 24/2014-TCU/SefidTransporte, concernente à execução dos contratos de concessão dos aeroportos em referência. O documento em questão será analisado no âmbito do TC 002.494/2014-0.

32. Os dados apresentados referentes a janeiro de 2014, para os Aeroportos de Brasília e Viracopos, e relativos a dezembro de 2013, em relação ao Aeroporto de Guarulhos, demonstram que os investimentos continuam relativamente dentro do cronograma. Atrasos de 9,63%, SBBR; 5,3 SBKP e 1,96, SBGR, representam pequenos deslocamentos em relação ao programado, como pode ser visualizado nos gráficos reproduzidos abaixo:

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Observação: A concessionária apresentou no dia 6/3/2014 informações dos investimentos executados em janeiro/2014 e alterações de valores apresentados em novembro e dezembro de 2013, após questionamentos da Anac acerca da coerência destas informações. Esses dados ainda estão em análise pela Agência, e não fazem parte desta Curva S.

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33. Cabe lembrar que as disposições contratuais acerca dos investimentos estão previstos no Anexo 2 – Plano de Exploração Aeroportuária (PEA). A implementação do objeto do contrato foi dividida em três fases: Fases I-B, I-C e II. A Fase I-B, atualmente em andamento, e refere-se à ampliação do aeroporto pela concessionária para adequação da infraestrutura até maio/2014.

34. Não poderia deixar de mencionar que, por ocasião dos julgamentos relativos ao 1º estágio de fiscalização das concessões dos três aeroportos, externei minha preocupação com dois pontos relevantes. O primeiro dizia respeito à qualidade dos serviços a serem prestados pelas futuras concessionárias; o segundo tem a ver com a participação da Infraero nas Sociedades de Propósito Específico (SPE) que irão prestar os serviços concedidos. Tal inquietação ficou ainda mais acentuada em razão de achados apresentados no relatório ora em apreciação.

35. No tocante à qualidade dos serviços aeroportuários, tenho em mente que a existência de indicadores que permitam avaliação objetiva é fundamental porque possibilita fiscalização preventiva, reduzindo o risco de danos à adequada prestação do serviço. A verificação da desconformidade entre a atuação do concessionário e os parâmetros de qualidade dos serviços imporá o dever de o Poder Concedente adotar as providências necessárias, inclusive promovendo a extinção da concessão por caducidade.

36. Já na apreciação do 2º estágio das concessões, deixei assente a necessidade da existência de indicadores com padrões adequados para a avaliação da qualidade do serviço. Há previsão de que os padrões serão estabelecidos mediante consulta pública e com base em boas práticas aeroportuárias reconhecidas internacionalmente.

37. O PEA prevê indicadores de qualidade de serviços (IQS), os quais são compostos de fatores objetivos (serviços diretos e disponibilidade de equipamentos e instalações) e subjetivos (pesquisa de satisfação dos passageiros – PSP). Tais indicadores irão compor o Fator Q, que irá impactar os reajustes tarifários anuais.

38. Como pode ser observado no Relatório, a maior preocupação da equipe de auditoria recaiu sobre a regulamentação da metodologia dos fatores objetivos dos IQS, considerando a pouca experiência e as dificuldades das concessionárias com relação ao nível de serviços. Foi externado o anseio de que os levantamentos dos IQS pudessem produzir resultados úteis desde o início da concessão, até como forma de avaliar a evolução da qualidade dos aeroportos em comparação com o antigo operador estatal. Essa situação levou a equipe de auditoria a propor a fixação de prazo para que a Anac encaminhasse a este Tribunal o regulamento da metodologia de levantamento do IQS.

39. Como visto em item precedente deste Voto, tal regulamentação já foi encaminhada a este Tribunal, tornando dispensável a determinação. Entretanto, dada a importância que atribuo a essa matéria, entendo que se deve determinar à SefidTransporte que analise a aderência da regulamentação expedida às normas legais e aos objetivos da concessão, de garantir níveis de serviço adequado aos usuários.

40. Por fim, no que tange à participação da Infraero nas Sociedades de Propósito Específico (SPE), da mesma forma manifestei a minha preocupação quanto à adequação dessa decisão governamental. As justificativas para a participação da Infraero como sócia relevante nas concessionárias foram, basicamente, a de receber dividendos e a de assimilar as melhores práticas de gestão.

41. Entretanto, os problemas identificados na atuação da Infraero apresentados neste Relatório me deixam ainda mais apreensivo quanto ao alcance desses objetivos.

42. Foi constatado que a organização da Infraero não é compatível com o sistema de governança corporativa de empresas estatais que detêm participações acionárias relevantes. Somente dois funcionários atuam no acompanhamento das concessões. Não há estrutura formal para a área. Não existe levantamento detalhado dos processos, fluxos e produtos, como também procedimentos para orientar as atividades. Essas fragilidades identificadas representam risco para a concretização dos objetivos previstos pelo governo.

43. Foi observado que a Infraero não possui ações e procedimentos definidos para avaliar, considerando os aportes de capital efetuados, o retorno financeiro de suas participações acionárias nas concessionárias de infraestrutura aeroportuárias.

44. Quanto à assimilação das melhores práticas para utilização em aeroportos de sua rede, foi constatado que a Infraero não possui ações definidas com vista à captação, disseminação e aplicação dessas práticas. A equipe de auditoria inferiu, valendo-se de preceitos de mercado aplicados a questões concorrenciais, uma possível restrição de as concessionárias compartilharem conhecimentos estratégicos da gestão de seus aeroportos, principalmente aqueles relacionados a questões comerciais, que possam ser utilizados em aeroportos concorrentes da rede Infraero.

45. O mais grave, no entanto, entendo que seja a constatação de que a Infraero possui limitações para verificar se os contratos assinados pelas concessionárias com partes relacionadas, que representam a grande maioria dos valores contratados, atendem a termos e condições de mercado. É de ser lembrado que, para a realização desses contratos, é necessário consentimento prévio e por escrito da Infraero, que pode vetar qualquer contrato com parte relacionada realizado em condições diversas às de mercado.

46. Os valores dos contratos para a realização dos investimentos, apresentados na tabela 10, Peça 76, são, para o Aeroporto de Guarulhos, cerca de R$ 2,1 bilhões; Viracopos, R$ 2,065 bilhões; e Brasília, 863 milhões.

47. Nem mesmo os argumentos de que são exíguos os prazos previstos para a entrega das obras da Fase I-B; de que é expressivo o valor da multa imposta em caso de atraso; ou, ainda, o fato de haver dificuldade de entendimento acerca da expressão “termos e condições de mercado”, são razões aceitáveis para justificar o risco incorrido pela Infraero em autorizar, ainda que em caráter provisório, a realização de tão vultosos contratos. Conforme informado no Relatório, os contratos assinados entre as concessionárias e as construtoras não possuem cláusulas dispondo que os valores inicialmente acordados poderão ser alterados em decorrência de análise que vier a ser procedida pela Infraero. Ou seja, pode haver impossibilidade jurídica de ressarcimento, caso sejam identificados valores superiores aos de mercado. Tal situação representa risco de que a Infraero tenha eventuais prejuízos no recebimento de dividendos.

48. Assim, diante dos riscos envolvidos neste procedimento, entendo mais conveniente expedir, em vez de recomendação, determinação à Infraero, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que se abstenha de consentir a celebração de qualquer contrato ou instrumento congênere com parte relacionada às concessionárias das quais participa como sócia relevante, sem analisar previamente e de maneira consistente, o atendimento aos termos e às condições de mercado.

49. Feitas essas considerações, acolho a proposta de encaminhamento da unidade técnica, na expectativa de que a adoção pela Anac das recomendações propostas possa contribuir para a melhoria no acompanhamento dos contratos de concessão, propiciando nível de serviço adequado aos consumidores e, quanto às recomendações feitas à Infraero, que sua implementação possibilite maior aproveitamento financeiro decorrente da participação acionária, além de melhor assimilação das boas práticas das concessionárias e a consequente melhoria na prestação do serviço aos usuários da Rede Infraero.

50. Tenho esperança de que chegará o dia em que poderemos dispor de serviços aeroportuários condizentes com a grandeza de nosso País.

51. Não poderia finalizar sem antes parabenizar todos os servidores das unidades técnicas que integraram as equipes engajadas na fiscalização.

Assim, com os ajustes que entendo necessários, VOTO no sentido de que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto a este Colegiado.

Sala das Sessões, em 12 de março de 2014.

AROLDO CEDRAZ

Relator

ACÓRDÃO Nº 548/2014 – TCU – Plenário

1. Processo: TC 009.780/2013-0.

2. Grupo I – Classe de Assunto V – Auditoria Operacional.

3. Interessado: Congresso Nacional.

4. Órgãos: Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac), Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero) e Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (SAC/PR).

5. Relator: Ministro Aroldo Cedraz.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação de Transportes (SefidTrans).

8. Advogado constituído nos autos: não há.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Auditoria de Natureza Operacional (Fiscalis 242/2013) realizada na Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) e na Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero) com o objetivo de examinar a atuação dessas entidades no acompanhamento dos contratos de concessões aeroportuárias.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões expostas pelo Relator, em:

9.1. com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, determinar à Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) que encaminhe a este Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias, e, a partir de então, semestralmente, relatório de desempenho do Projeto Gestão da Exploração Aeroportuária, destacando, por produto, atividades concluídas e em andamento, cronograma atualizado, indicadores, metas, análise de riscos e os correspondentes planos de respostas, bem como problemas ocorridos e ações corretivas adotadas (parágrafo 153);

9.2. dar ciência à Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) sobre o fato de não terem sido apropriadamente divulgados nas demonstrações contábeis das concessionárias dos aeroportos de Brasília, Viracopos e Guarulhos os elementos previstos no item 18 do Pronunciamento Técnico CPC 5 (Revisão 1) quanto aos contratos mantidos com partes relacionadas (parágrafo 178);

9.3. com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, recomendar à Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) que:

9.3.1. avalie formas de aprimorar a publicidade dos contratos com partes relacionadas, prevista na Cláusula 3.1.33 dos contratos de concessão dos aeroportos de Guarulhos, Campinas e Brasília, considerando a possibilidade e conveniência de determinar a publicação da íntegra dos contratos no site das concessionárias ou, ao menos, que seja informado, nos respectivos sites e no da Agência, que esses contratos podem ser solicitados à Anac pelos interessados com base na Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso a Informacao) (parágrafo 172 e 259);

9.3.2. implemente mecanismos destinados a assegurar a publicidade e transparência das informações de interesse público relativas à execução dos contratos de concessão de infraestrutura aeroportuária, especialmente por meio de sua divulgação em página oficial na internet (parágrafo 175);

9.4. com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, recomendar à Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero) que:

9.4.1. implemente estrutura para tratar da gestão de participações acionárias e defina e formalize procedimentos para as atividades desenvolvidas no acompanhamento de suas participações acionárias (parágrafo 198);

9.4.2. implemente mecanismos para gerenciar os riscos associados aos objetivos da participação da Infraero nas concessões (parágrafo 214);

9.4.3. desenvolva e formalize procedimento específico para avaliar o retorno financeiro de suas participações acionárias nas concessionárias de infraestrutura aeroportuária, de modo a utilizar tais avaliações, por exemplo, na tomada de decisão sobre futuros aportes de capital nessas empresas (parágrafo 214);

9.4.4. comunique à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República o resultado das análises que vierem a ser procedidas relacionadas ao retorno financeiro dos investimentos feitos nas concessionárias (parágrafo 214);

9.4.5. envide esforços destinados ao estabelecimento de uma política de dividendos nas concessionárias, que contenha, entre outros aspectos: a periodicidade dos pagamentos, o parâmetro de referência a ser utilizado para definição do montante a ser distribuído e as circunstâncias e os fatores que podem afetar a distribuição (parágrafo 214);

9.4.6. adote o Pronunciamento Técnico CPC 18 (Revisão 2), especialmente em relação à divulgação das possíveis perdas por redução ao valor recuperável dos investimentos efetuados nas concessionárias dos aeroportos, quando comparado com os valores contabilizados, em suas demonstrações contábeis anuais (parágrafo 216);

9.4.7. especifique as matérias em relação às quais deverá absorver as melhores práticas das concessionárias e defina os mecanismos para captá-las e implementá-las nos aeroportos de sua rede, indicando etapas, atividades, cronograma de implementação e possíveis produtos (parágrafo 230);

9.4.8. aperfeiçoe os procedimentos, firmados mediante protocolo junto às concessionárias, de verificação da adequabilidade dos termos e das condições de mercado em relação a obras e serviços de engenharia, notadamente em relação à conferência dos quantitativos constantes do orçamento (parágrafo 252);

9.4.9. desenvolva e estabeleça procedimentos, próprios ou mediante protocolo, para análise dos contratos assinados pelas concessionárias com partes relacionadas além daqueles referentes a obras e serviços de engenharia (parágrafo 252);

9.5. com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, determinar à Infraero que se abstenha de consentir a celebração de qualquer contrato ou instrumento congênere com parte relacionada às concessionárias das quais participa como sócia relevante, sem analisar previamente e de maneira consistente o atendimento aos termos e condições de mercado. (parágrafo 252);

9.6. com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, determinar à Infraero que encaminhe a este Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias:

9.6.1. análise conclusiva, bem como todos os elementos que a fundamenta, acerca do atendimento aos termos e condições de mercado nos contratos celebrados com partes relacionadas às concessionárias dos aeroportos de Guarulhos, Viracopos e Brasília para a realização dos investimentos previstos na Fase I-B dos contratos de concessão (parágrafo 253);

9.6.2. plano de ação, com indicação de cronograma, atividades e responsáveis, para a implementação das recomendações contidas no item IV desta proposta de encaminhamento;

9.7. determinar à SefidTrans que analise a aderência da regulamentação da metodologia de levantamento dos indicadores de qualidade de serviço, previstos no Plano de Exploração Aeroportuária dos contratos de concessão (editada pela Anac, por meio da Portaria 3401/SIA/SRE, de 26/12/2013), às normas legais e aos objetivos da concessão de garantir níveis de serviço adequado aos usuários.

9.8. apensar os TCs 045.106/2012-6, 045.109/2012-5 e 045.110/2012-3 aos presentes autos, com fulcro no art. 169, inciso I, do Regimento Interno do TCU;

9.9. encaminhar cópia do presente Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamentam, e do inteiro teor do presente Relatório para a Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República, para o Conselho Nacional de Desestatização, para a Agencia Nacional de Aviacao Civil e para a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária;

9.10. autorizar a SefidTrans a autuar processo de monitoramento da implementação das deliberações do presente Acórdão;

9.11. com fundamento no art. 169, inciso II, c/c o art. 250, inciso II, ambos do Regimento Interno do TCU, arquivar o presente processo.

10. Ata nº 7/2014 – Plenário.

11. Data da Sessão: 12/3/2014 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0548-07/14-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz (Relator), Raimundo Carreiro, José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.

13.2. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente)

JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES

(Assinado Eletronicamente)

AROLDO CEDRAZ

Presidente

Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral

Problema de auditoria

Em 2011, o Governo Federal inaugurou novo modelo de exploração da infraestrutura aeroportuária por meio da concessão de alguns dos mais importantes aeroportos do país. Entre os objetivos, espera-se atingir nível de serviço adequado aos usuários e dar agilidade à realização dos investimentos necessários para a adequação da infraestrutura. Na modelagem, a Infraero, antiga operadora dos aeroportos concedidos, passou a ser sócia das concessionárias a fim de que ficasse assegurado à empresa pública o recebimento de dividendos – em substituição às receitas até então auferidas com os aeroportos – e o fortalecimento de sua gestão.

Para garantir que os objetivos das concessões sejam alcançados, é essencial um adequado acompanhamento pela Agencia Nacional de Aviacao Civil. Contudo, à época da outorga dos aeroportos, a Anac não dispunha de experiência nessa atividade. Por sua vez, a Infraero, como sócia relevante que não participa da gestão das concessionárias, enfrentará desafios em função do novo papel que irá desempenhar.

Neste contexto, este trabalho destina-se a entender alguns aspectos referentes ao estágio em que se encontram as concessões aeroportuárias e, principalmente, a compreender como a Anac está se estruturando para acompanhá-las e em que medida tais mudanças deverão propiciar o cumprimento do seu papel institucional. Complementarmente, a auditoria irá examinar em que medida a forma como a Infraero está se estruturando propicia o alcance dos objetivos inicialmente previstos para sua participação como sócia nas concessionárias.

Questões de auditoria

1 Qual a situação atual das concessões aeroportuárias?

2 Como a Anac está se estruturando para acompanhar a execução das concessões aeroportuárias?

3 Em que medida essa estruturação da Anac propicia o cumprimento do seu papel institucional em relação ao acompanhamento das concessões aeroportuárias?

4 Em que medida a forma como a Infraero está se estruturando propicia o alcance dos objetivos inicialmente previstos para sua participação como sócia relevante nas concessionárias?

�Fonte: http://www.aviacaocivil.gov.br/noticias/2011/09/confira-aquioperguntaserespostas-sobreoprocesso-de-concessao (acesso em 26/9/2013).

� Fonte: http://www.anac.gov.br/Area.aspx?ttCD_CHAVE=7 (acesso em 26/9/2013).

� Fonte: http://www.infraero.gov.br/index.php/br/institucional/a-infraero.html (acesso em 26/9/2013).

� GAO, Ferramentas de Gestão e Avaliação de Controle Interno, 2011

� LACOMBE, Francisco J.M.; HEILBORN, Gilberto L.J. Administração: princípios e tendências. 1.ed. São Paulo: Saraiva, 2006.

� URWICK, Lyndall F. The elements of administration. New York: Harper & Brothers, 1943.

� HUNT, V. D. Process mapping: how to reengineer your business processes. New York: John Wiley & Sonsm Inc., 1996.

� Apenas as concessionárias de Guarulhos e Campinas apresentaram o RQS/PQS em junho de 2013. A concessionária de Brasília foi autuada pela Agência por não ter apresentado.

� COSO, Gerenciamento de Riscos Corporativos – Estrutura Integrada, 2006.

Disponível em: https://tcu.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/315642527/978020130/inteiro-teor-315642595