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23 de Setembro de 2019
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU : 02746420113 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
há 5 anos
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Inteiro Teor

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 027.464/2011-3

GRUPO I – CLASSE II – Segunda Câmara

TC 027.464/2011-3

Natureza: Prestação de Contas

Órgão: Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração

Exercício: 2010

Responsáveis: Carlos Roberto Paiva da Silva (027.748.282-87); Elias Araújo do Prado (153.640.701-15); Ezequiel Teixeira da Silva (245.548.981-72); Fernando Rodrigues Lopes de Oliveira (112.985.967-34); Jailda Jeronimo Neto (221.803.971-00); Jose Luiz Martins Durço (220.702.061-49); Zuleide Guerra Antunes Zerlotini (072.734.101-44)

Interessado: Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração

Advogado constituído nos autos: não há.

SUMÁRIO: PRESTAÇÃO DE CONTAS. EXERCÍCIO 2010. IMPROPRIEDADES IDENTIFICADAS PELO CONTROLE INTERNO. PROPOSTA DE JULGAMENTO DAS CONTAS COMO REGULARES E REGULARES COM RESSALVAS. DILIGÊNCIAS NO ÂMBITO DO TCU. SOBRESTAMENTO. FATOS CONSTANTES EM PROCESSO CONEXO APTOS A MACULAR A CONTA DE UM GESTOR. CONTAS REGULARES COM RESSALVA DE ALGUNS GESTORES. QUITAÇÃO. CONTAS REGULARES DOS DEMAIS GESTORES. QUITAÇÃO PLENA. CIÊNCIAS.

RELATÓRIO

Tratam os autos de processo de contas da Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração do Ministério das Comunicações (SPOA/MC), referente ao ano de 2010.

2. No âmbito deste Tribunal, as presentes contas foram inicialmente avaliadas por intermédio da instrução acostada à peça 12, cujos principais excertos transcrevo a seguir, com ajustes:

“II. PROCESSOS CONEXOS

7. TC 015.126/2009-2 – Tomada de Contas da SE/MC, referente ao ano de 2008. Os responsáveis tiveram suas contas julgadas regulares com ressalva, por meio do Acórdão TCU 6.767/2011 – Segunda Câmara, de 23/8/2011.

8. O referido processo ainda culminou com aplicação de multa a três gestores da CGTI/MC (Srs. Lafaiete Alves Ferreira Netto, Regivaldo Silva Portela e César de Souza Ribeiro), pela não realização de estudos prévios para delimitar o quantitativo necessário de licenças do software Citrix Presentation Server, versão 4.0, edição Enterprise Edition, o que resultou na subutilização das licenças adquiridas.

9. TC 027.015/2010-6 – Auditoria de conformidade realizada na SPOA/MC, no segundo semestre de 2010. O processo encontra-se aberto, pendente de apreciação no Gabinete do Exmo. Ministro Relator, com proposta de aplicação de multa aos seguintes responsáveis:

a) Sra. Eliane Maravalhas, pela ausência de prévia estimativa dos quantitativos de bens a serem entregues e de serviços a serem prestados em cada local de execução previsto no Pregão Eletrônico SRP 19/2010-MC, em afronta aos incisos II e V do artigo do Decreto 3.931/2001, o que impossibilitou o fracionamento do objeto licitado por local de prestação dos serviços;

b) Sra. Eliane Maravalhas e Sr. José Luiz Martins Durço, pelo agrupamento em dois lotes de itens que poderiam ter sido licitados individualmente, em afronta aos artigos 15, inciso IV, e 23, § 1º, da Lei 8.666, de 1993 e à Súmula 247-TCU, o que restringiu a competitividade do certame ante a impossibilidade de empresas especializadas no fornecimento de itens independentes apresentarem propostas;

c) Srs. José Luiz Martins Durço e Santiago Carvalho Guedes, pelo sobrepreço de R$ 864.736,05 existente em 50 itens da Ata de Registro de Preços do Pregão Eletrônico SRP 19/2010-MC, ensejando possibilidade da ocorrência de dano ao Erário no valor de R$ 128.678,61, apenas na execução do Contrato 23/2010-MC.

10. Foi proposto, ainda, que se desse ciência ao Ministério das Comunicações acerca de diversas falhas constatadas na amostra de processos licitatórios examinados durante os trabalhos de auditoria.

11. Em face de sua relevância e materialidade, entende-se que tais fatos devem repercutir no exame de mérito das presentes contas, tornando-se necessário que estes autos sejam oportunamente sobrestados até o julgamento de mérito do TC 027.015/2010-6, se for o caso.

III. EXAME DAS CONTAS

12. Do ponto de vista formal, verifica-se que, em cumprimento ao artigo 13 da Instrução Normativa TCU 63/2010 e do artigo 2º da Decisão Normativa TCU 110/2010, constam dos autos:

a) rol de responsáveis pela gestão da SPOA/MC, no ano de 2010, com as informações descritas nos artigos 10 e 11 da Instrução Normativa TCU 63/2010 (peça 4, p. 5-7);

b) relatório de gestão da SPOA/MC, do ano de 2010 (peça 10);

c) relatório de auditoria de gestão (peça 6), com as informações exigidas mediante o Anexo III da Decisão Normativa 110/2010;

d) certificado de auditoria emitido pelo Coordenador-Geral de Auditoria da Área de Comunicações em exercício (peça 7), contendo as informações descritas no Anexo IV da Decisão Normativa 110/2010;

e) parecer da Diretora da Diretoria de Auditoria da Área de Produção e Tecnologia (peça 8), com o conteúdo referido no Anexo V da Decisão Normativa 110/2010;

f) pronunciamento ministerial (peça 9), atestando as informações contidas no Anexo VI da Decisão Normativa 110/2010.

13. Com relação ao conteúdo do relatório de gestão, a Decisão Normativa TCU 107/2010 regulamenta a questão. O Quadro A1, do Anexo II, deste normativo enumera as informações relacionadas nas partes A e B do anexo, as quais deveriam ser apresentadas pela SPOA/MC em seu relatório.

14. Todavia, procedida a análise formal do relatório de gestão apresentado, verifica-se:

a) incorreção das metas previstas para as Ações 12EA, 2004, 2010, 2011 e 2012, descritas no Quadro de Execução Física das ações realizadas pela unidade (peça 10, p. 14), visto que a Lei Orçamentária Anual de 2010 prevê quantitativos diferentes;

b) ausência de informações referentes à composição do quadro de servidores inativos, pensionistas e estagiários, bem como de detalhamento dos custos com recursos humanos (peça 10, p. 35-38), o que sugere inexistência de controle sobre esses dados;

c) com relação às informações do Quadro A, item 2, alínea c, inciso II, não foram abrangidas todas as ações geridas pela SPOA/MC, no ano de 2010, conforme verificado na página 253 do Volume II da Lei Orçamentária Anual de 2010, Programa 8006 – Gestão da Política de Comunicações.

15. No tocante aos relatórios e pareceres mencionados no inciso III do artigo 13 da Instrução Normativa TCU 63/2010, a Decisão Normativa 110/2010 disciplina a matéria em seu artigo 2º, inciso III, e Anexo II.

16. De acordo com o Quadro A1 do Anexo II, a SPOA/MC deveria apresentar as informações contidas nos itens 1, 7, 8 daquele anexo. Entretanto, elas não constam dos autos.

17. Quanto aos itens 1 e 8, entende-se que não são aplicáveis à entidade jurisdicionada, por ela não possuir órgão de auditoria interna, haja vista os trabalhos relacionados ao controle interno do Ministério das Comunicações serem de competência da Controladoria-Geral da União (CGU). Todavia, os relatórios de correição descritos no item 7 restam injustificadamente ausentes do processo.

18. Já no que concerne ao Relatório de Auditoria de Gestão (peça 6), verifica-se terem sido detectadas falhas e irregularidades na gestão da SPOA/MC, sem, contudo, ter sido apresentado o Quadro de Detalhamento de Informações da Parte A do Anexo III da Decisão Normativa TCU 110/2010, Quadro III.A.1.

19. Quanto ao exame das atividades realizadas, no ano de 2010, pela unidade jurisdicionada, verificam-se os seguintes pontos, descritos no Relatório de Gestão e no Relatório de Auditoria de Gestão da CGU.

20. O Relatório de Gestão aborda as frentes de atuação exercidas no ano de 2010 (peça 10, p. 12-13), mas não foi demonstrado que tais atividades pautaram-se em objetivos estratégicos definidos, o que pode ser corroborado pelas informações constantes do Relatório de Auditoria de Gestão, onde se aponta que o planejamento estratégico do Ministério ainda estaria em processo de elaboração (peça 6, p. 5-6).

21. Não obstante, a SPOA/MC relaciona oito ações por ela realizadas, no ano de 2010 (peça 10, p. 14). Cabe destaque às seguintes ações, que não atingiram a meta de execução física prevista na Lei Orçamentária Anual.

Ação

Unidade de Medida

Meta prevista

Meta realizada

12EA – Reforma do Edifício Sede do Ministério das Comunicações

% de execução física

33

11

12EB – Modernização da Estrutura de Informática do Ministério das Comunicações

% de execução física

42

28,16

4572 – Capacitação de Servidores Públicos Federais em Processo de Qualificação e Requalificação

Capacitações

525

407

22. A unidade afirma que, no tocante à Ação 12EA, eram previstas, para 2010, a execução de três etapas: a reforma do serviço médico, a readequação dos espaços internos e a reforma da rede elétrica, lógica, forro e dutos de ar condicionado do Ministério.

23. No entanto, apenas a primeira teria sido realizada, devido à necessidade de adequações no projeto executivo para a readequação dos espaços internos e ao atraso na conclusão do projeto executivo para a reforma da rede elétrica, lógica, do forro e dutos de ar condicionado do órgão (peça 10, p. 15).

24. Quanto às Ações 12EB e 4572, o Relatório de Gestão apenas descreve as atividades realizadas em 2010, omitindo os motivos para o não cumprimento das respectivas metas físicas (peça 10, p. 21-23). Todavia, cabe ressaltar as informações que indicam ter havido, em 2010, considerável aumento no número de capacitações, em relação ao ano de 2009 (225%), não obstante o quantitativo ainda se encontre abaixo da meta.

25. A programação orçamentária do Ministério, aprovada para 2010, totalizou o montante de R$ 1.128.305.240,00, sendo R$ 1.118.307.640,00 (99,1%) para o custeio de despesas correntes (dos quais 80,3% só para o custeio de despesas com pessoal e encargos sociais) e R$ 9.997.600,00 (0,9%) para o financiamento de investimentos (peça 10, p. 23-25).

26. Embora não haja registro fundamentado quanto à compatibilidade dessas dotações frente às necessidades do Ministério, cabe ressaltar o acréscimo de 21,8% no orçamento do órgão, em relação ao ano de 2009.

27. Também não foram apresentadas justificativas para as movimentações orçamentárias ocorridas no exercício de 2010, da ordem de R$ 43.177.323,96 (peça 10, p. 26), tampouco os respectivos efeitos, como orienta o item 2.4.1.4 da Portaria TCU 277/2010.

28. Com relação à execução orçamentária da despesa (peça 10, p. 27-32), as alterações significativas ocorridas em 2010 apontam um acréscimo de 62,6% no pagamento de diárias, em relação ao ano de 2009, bem como uma inversão financeira da ordem de R$ 300.000.000,00, que teria sido utilizada para o aumento de capital das Telecomunicações Brasileiras S.A. (Telebras).

29. Quanto às despesas oriundas de contratações, o Relatório de Auditoria de Gestão aponta a ocorrência de diversas falhas nos processos de licitação por ela analisados, tais como dispensas e inexigibilidades indevidamente fundamentadas, ausência de padronização das cotações de preços e restrições à competitividade, que teriam como causa a insuficiência de controles internos adotados pela SPOA/MC, motivo pelo qual a CGU teceu as devidas recomendações (peça 6, p. 23-45). As principais irregularidades, para as quais se entende necessária a adoção de providências desta Corte, são abordadas com mais profundidade nos itens 51 a 95 desta instrução.

30. Também cabe destaque à existência de restos a pagar não processados dos anos de 2008 e 2009, totalizando R$ 878.167,56 (peça 10, p. 32-33). No entanto, não foram observadas as orientações do item 4.2 da Portaria TCU 277/2010, visto que a permanência desse saldo não foi devidamente justificada.

31. Sobre o assunto, o Relatório de Auditoria de Gestão da CGU ainda aponta a realização de dois empenhos inscritos em restos a pagar não processados, no valor total de R$ 1.085.162,40, para provisionar a quitação de débitos com aposentados e pensionistas não recadastrados na data requerida pela SPOA/MC (peça 6, p. 33).

32. Entretanto, os controles efetuados pela unidade sobre tais despesas seriam insuficientes, visto que não existiria prazo definido para o cancelamento dos restos a pagar dessa natureza, tampouco uma relação entre aposentados e pensionistas que não se recadastraram e o saldo remanescente de recursos disponíveis. A questão foi tratada na peça 6, p. 45-46, sobre a qual foram tecidas as devidas recomendações.

33. No que tange à avaliação de desempenho da SPOA/MC, a unidade demonstrou não dispor de indicadores institucionais para medir os produtos, serviços e resultados alcançados pela gestão no exercício (peça 10, p. 32), o que impossibilita a análise quanto à eficácia, eficiência, economicidade, qualidade e efetividade das ações por ela geridas. Tal informação foi confirmada pela CGU, em seu Relatório de Auditoria de Gestão (peça 6, p. 3).

34. A respeito das diversas falhas identificadas no relatório de gestão, acima mencionadas, propõe-se que seja, oportunamente, dada ciência ao órgão.

35. Sobre a composição de recursos humanos da SPOA/MC, consta da peça 10, p. 33-46, que a unidade dispõe de 124 ocupantes de cargo efetivo e 146 ocupantes de cargo em comissão, totalizando um quantitativo de 270 servidores, bem como de 186 terceirizados, para exercer atividades de apoio administrativo e operacional, por força dos Contratos 09/2010 e 29/2010.

36. Impende ressaltar, no entanto, quanto à qualificação dos ocupantes de cargo efetivo e em comissão lotados na SPOA/MC, que apenas 97 servidores possuem nível de escolaridade superior, sendo que nenhum possui título de pós-graduação, conforme as informações do Relatório de Gestão (peça 10, p. 35).

37. A CGU menciona, ainda, em seu Relatório de Auditoria de Gestão, o fato de não existirem estudos capazes de dimensionar quantitativamente e qualitativamente as necessidades de força de trabalho do Ministério, frente aos resultados almejados pelas suas unidades (peça 6, p. 12 e 21-23), razão pela qual teceu as devidas recomendações.

38. A propósito, tendo em vista tal fato, considera-se pertinente dar ciência formal da falha ao órgão, quando do julgamento das presentes contas.

39. Com relação à gestão dos recursos de Tecnologia da Informação (TI) do Ministério das Comunicações (peça 6, p. 15-17 e 103-107), o Controle Interno constatou que o instrumento de Planejamento Estratégico de Tecnologia da Informação (PETI) do órgão é rudimentar, indicando um nível de maturidade 1 (Inicial ou Ad Hoc), conforme o modelo constante do manual Cobit ( Control Objectives for Information and related Technology ). Ressalta-se que, de acordo com o item 20 desta instrução, o Ministério sequer possui planejamento estratégico institucional, o que inviabiliza a elaboração de um PETI coeso, com o objetivo de garantir a continuidade de projetos.

40. Para a CGU, o planejamento de TI deveria conter, no mínimo: a) detalhamentos quanto ao ambiente de TI do órgão, com informações relativas a hardware , software , recursos humanos e financeiros; b) descrição dos projetos e prioridades, frente aos objetivos e metas do Ministério, com relação dos recursos demandados para a sua implementação, bem como cronograma de execução, resultados obtidos e esperados, previsão de custos e fatores de sucesso; c) planejamento quanto às necessidades de pessoal e de capacitação da área de TI.

41. Além disso, foram destacadas as seguintes ocorrências relacionadas ao tema:

a) o PETI em vigor não teria sido submetido à aprovação da alta direção do Ministério, o que indica falta de comprometimento dessa esfera administrativa quanto ao alinhamento das ações de TI (peça 6, p. 17 e 107-108);

b) o Ministério não possui Comitê Diretivo de TI ou Comitê de Segurança da Informação, tampouco Políticas de Segurança da Informação (PSI), o que representa risco relacionado à ocorrência de ações ineficazes, descoordenadas e sem alinhamento com o negócio, bem como à segurança da informação, em descumprimento à Instrução Normativa GSI/PR 01/2008 (peça 6, p. 17 e 108-112);

c) não existe rotina para avaliação da compatibilidade dos recursos de TI com as reais necessidades do Ministério, tampouco processo de trabalho formalizado para a contratação de bens e serviços de TI ou gerência de acordos de níveis de serviço entre o órgão e as empresas de TI contratadas, representando risco da ocorrência de aquisições desnecessárias, com baixa qualidade e desalinhadas com o negócio (peça 6, p. 17 e 112-117);

d) a totalidade das soluções de TI da SPOA/MC é mantida por terceiros, acarretando risco de dependência tecnológica da Administração, inclusive para atividades críticas do negócio (peça 6, p. 17 e 117-118).

42. Diante dessas constatações, a CGU teceu recomendações ao Ministério das Comunicações.

43. Sobre o ponto, propõe-se que seja dada ciência dessas deficiências ao órgão, bem assim à Secretaria de Fiscalização de TI desta Corte (SEFTI), em face da natureza de suas atribuições.

44. Por fim, são abordadas a seguir as principais falhas e impropriedades constatadas pela CGU em seu Relatório de Auditoria de Gestão.

III. FALHAS/IMPROPRIEDADES

Itens 2.1.5.2 e 2.1.5.3 – Incompatibilidade na acumulação dos cargos exercidos por servidores na situação funcional de Ativo Permanente e Aposentados (peça 6, p. 53-56)

45. De acordo com a CGU, o servidor J.B.F., CPF 719.193.921-49, acumula o cargo de Agente de Telecomunicações e Eletricidade, no Ministério das Comunicações, com o de Professor do Ensino Básico, no órgão 26428 (Instituto Federal de Brasília), vez que a área responsável da CGGP/MC concluiu que o cargo exercido na Pasta seria técnico, apesar da Orientação Consultiva 16/97-DENOR/SRH/MARE, a qual fixa entendimento de que o mesmo cargo não pode ser considerado de natureza técnico-científico, para fins de exceção às regras de acumulação de cargos.

46. Além disso, mais seis servidores do órgão estariam acumulando cargos de nível intermediário, os quais não são considerados de nível técnico, com outros cargos públicos federais.

Manifestação da SPOA/MC

47. Quanto ao servidor J.B.F., a SPOA/MC apresentou a Nota Informativa 10/CGGP/SPOA/SE-MC, de 9/6/2011, na qual informa ter sido encaminhada à Coordenação-Geral de Elaboração, Sistematização e Aplicação de Normas do Ministério do Planejamento consulta a respeito da legalidade da acumulação do cargo em questão, tendo em vista a divergência de entendimentos quanto à natureza de suas atribuições.

48. No tocante aos demais servidores, a unidade afirma que foram solicitadas cópias dos respectivos processos, mediante o Memorando/COGEP/CGGP/SPOA/SE-MC, de 8/6/2011, para envio à CGU. No entanto, alega que as posses desses servidores, nos cargos ocupados em outros órgãos, ocorreram após a aposentadoria deles no Ministério.

Análise do Controle Interno

49. A CGU optou por esperar a resposta à consulta relacionada ao servidor J.B.F., bem como o recebimento dos processos referentes aos demais servidores, para a adoção das providências que se fizerem necessárias, se for o caso.

Análise da SECEX-1

50. Tendo em vista que a questão não foi dirimida no âmbito da Auditoria de Contas Anual da CGU, entende-se necessária a realização de diligência àquela Controladoria, bem como à SPOA/MC, a fim de que sejam obtidas informações quanto à consulta efetuada por essa unidade jurisdicionada, bem como sobre eventuais providências tomadas pelo Controle Interno a respeito do assunto.

Item 2.1.6.2 – Contratação indevida mediante inexigibilidade de licitação, referente à ausência de caracterização da singularidade de serviços de almoço, estacionamento e aluguel de auditório, no valor total de R$ 4.120,00 (peça 6, p. 58-62)

51. Trata-se do Processo 53000.038127/2010-48, para a contratação da empresa Orzil Consultoria Ltda., no valor total de R$ 15.000,00, por inexigibilidade de licitação, fundamentada no artigo 25, inciso II, c/c o artigo 13, inciso VI, da Lei 8.666/93, para ministrar o curso ‘Como responder a diligências e notificações dos órgãos de controle – TCU e CGU’, nos dias 16 e 17 de agosto de 2010.

52. De acordo com a CGU, não foi demonstrada, no referido processo, a notória especialização dos profissionais nem a singularidade do serviço contratado, visto que não foram identificados os profissionais que ministrariam o curso e que a pesquisa de preço constante dos autos aponta outras duas empresas para a prestação dos serviços.

53. Além disso, ao examinar a proposta comercial apresentada pela contratada, o Controle Interno verificou que estão injustificadamente incluídas despesas referentes ao almoço e estacionamento dos participantes, bem como ao aluguel do auditório, que somadas apresentam um valor total de R$ 4.120,00.

54. Quanto ao aluguel do auditório, informa que, ao longo do exercício de 2010, foram realizados outros cursos de capacitação nas dependências do Ministério das Comunicações, sem a necessidade dos dispêndios mencionados.

Manifestação da SPOA/MC

55. A SPOA/MC alegou, mediante o Ofício 254/2011/SPOA/SE-MC, de 9/6/2011, que a singularidade do objeto estaria fundamentada na Decisão TCU 439/1998. Portanto, o curso contratado seria singular, visto que o êxito do treinamento dependeria da qualificação dos instrutores, a qual, por sua vez, seria incomparável, tornando inviável a competição.

56. Por fim, afirma que, no segundo semestre de 2010, as salas de treinamento do órgão estavam em reforma, motivo pelo qual se fez necessário o treinamento fora das dependências do Ministério.

Análise do Controle Interno

57. A CGU refuta os argumentos da unidade quanto à singularidade do objeto, haja vista que não teria sido demonstrado nos autos que os serviços prestados se configurariam como uma situação anômala, que impeça a contratação de qualquer profissional especializado.

58. Ressalta também a inclusão de almoço e estacionamento dos participantes nos valores pagos, sem a devida justificativa, bem como o aluguel do auditório, visto que teriam sido ministrados dois cursos nas dependências do Ministério, em agosto de 2010 (Processos 53000.034741/2010-31 e 53000.037213/2010-33).

Análise da SECEX-1

59. Ante os fatos apurados pela CGU, verifica-se que a contratação em tela fundamentou-se na Decisão TCU 439/1998, que decidiu ‘considerar que as contratações de professores, conferencistas ou instrutores para ministrar cursos de treinamento ou aperfeiçoamento de pessoal, bem como a inscrição de servidores para participação de cursos abertos a terceiros, enquadram-se na hipótese de inexigibilidade de licitação prevista no inciso II do art. 25, combinado com o inciso VI do art. 13 da Lei n. 8.666/1993’.

60. Todavia, não teria sido comprovado o requisito de notória especialização dos profissionais da empresa Orzil Consultoria Ltda. que prestariam os serviços, o que prejudica a argumentação de que a referida empresa seria a mais adequada para a execução do objeto avençado.

61. Dessa forma, entende-se necessário que seja dada ciência à SPOA/MC acerca da contratação da empresa Orzil Consultoria Ltda., constante do Processo 53000.038127/2010-48, para ministrar o curso “Como responder a diligências e notificações dos órgãos de controle – TCU e CGU”, fundamentada no artigo 25, inciso II, c/c o artigo 13, inciso VI, da Lei 8.666/93, sem a adequada comprovação da qualificação dos instrutores do evento.

62. Além disso, foram identificados dispêndios sem vinculação direta com o objeto avençado (almoço e estacionamento), bem como referentes ao aluguel de auditório, sem que restasse comprovada a real necessidade desse gasto.

63. Quanto a esse ponto, entretanto, entende-se que, devido à baixa materialidade, não merecem maiores apurações por parte desta Corte.

Item 2.1.6.3 – Ausência de justificativa para a escolha da marca, em processo de inexigibilidade de licitação, para aquisição de malotes do tipo Snapseal (peça 6, p. 62-68)

64. A irregularidade constatada pela CGU refere-se ao Processo 53000.003880/2010-12, para a contratação, por inexigibilidade de licitação, com base no inciso I do artigo 25 da Lei 8.666/1993, da empresa ELC Serviços Gráficos de Segurança Ltda., no valor total de R$ 18.975,00, com vistas ao fornecimento de 150 malotes do tipo Snapseal.

65. Segundo consta do Relatório de Auditoria de Gestão, as justificativas para a indicação dos malotes Snapseal seriam: a segurança do malote, o fato de o Ministério das Comunicações ainda possuir lacres em estoque oriundos da última contratação e o fato de a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) utilizar esse tipo de produto.

66. No entanto, quanto à segurança dos malotes utilizados pelo Ministério das Comunicações, não constariam do processo informações que indicassem que os malotes de outros tipos, ainda que fabricados em lona, não são adequados às necessidades do órgão, ou se já houve problemas com malotes de lona que desaconselhassem sua utilização.

67. Quanto ao remanescente de lacres adquiridos pelo Ministério na última contratação, a CGU informa que não está registrado no processo o tipo e a quantidade desses lacres, bem como o impacto financeiro que a aquisição de novos lacres poderia gerar, mas que o valor unitário deles varia de R$ 0,30 a R$ 2,10.

68. Por fim, mediante circularização, o Controle Interno verificou que a ECT não compra malotes do tipo Snapseal e que a empresa ELC Serviços Gráficos de Segurança Ltda., fornecedora exclusiva desse produto, está suspensa de contratar com aquela entidade. Aliás, os malotes, de fato, utilizados pela ECT seriam fabricados em lona, e custariam unitariamente cerca de R$ 37,00, conforme a Ata de Registro de Preço da ECT 37/2010, enquanto os malotes do tipo Snapseal custaram ao Ministério das Comunicações o valor unitário de R$ 126,50.

69. Ressalta-se que o Ministério das Comunicações teria conhecimento das informações prestadas pela ECT, conforme informado pela CGU.

Manifestação da SPOA/MC

70. A unidade afirma, em síntese, que a área requerente, a Comissão Especial de Licitação da Secretaria de Serviços de Comunicação Eletrônica, justificou a sua escolha com base na segurança do invólucro, visto que já teria havido problemas no que tange à inviolabilidade e ao sigilo das propostas apresentadas em licitações de radiodifusão.

71. Ressalta, ainda, que os malotes adquiridos permitiram que os lacres efetuados pela referida comissão fossem rubricados e tivessem o seu número anotado por todos os licitantes, bem como que a Consultoria Jurídica do Ministério das Comunicações pronunciou-se favorável à contratação.

Análise do Controle Interno

72. A CGU alega que não restou comprovada a existência de problemas relacionados à inviolabilidade e ao sigilo das propostas apresentadas no processo de licitação realizados anteriormente e que, caso tais incidentes, de fato, existam, não foi informado o tipo de malote utilizado quando da ocorrência dos referidos problemas nem se eles estariam relacionados ao tipo de malote utilizado.

73. Além disso, destaca que os malotes convencionais, de lona, também poderiam ser lacrados pela Comissão de Licitação e rubricados pelos licitantes, os quais poderiam receber lacres numerados.

74. Dessa forma, apresentou relatório preliminar à SPOA/MC, para que se pronunciasse a respeito das propostas de recomendação da CGU no sentido de se apurar as responsabilidades pela irregularidade.

75. A unidade jurisdicionada alegou, em suma, que o valor da aquisição (R$ 18.975,00) não justifica o custo do processo de apuração de responsabilidades e que seria suficiente recomendar-lhe que, em aquisições futuras, solicitasse à área requisitante estudos com vistas a identificar os requisitos mínimos de segurança, além de outras características indispensáveis aos malotes utilizados nos procedimentos licitatórios de radiodifusão, avaliando os procedimentos de segurança implementados e a utilização de malotes por outros órgãos e entidades públicas, em casos similares, em especial aos procedimentos da ECT.

76. No entanto, a CGU reafirma que o caso em tela requer que sejam apuradas as responsabilidades pela irregularidade.

Análise da SECEX-1

77. No que se refere às justificativas para a escolha do malote Snapseal, cujo fornecedor exclusivo é a empresa ELC Serviços Gráficos de Segurança Ltda., prosperam os argumentos da CGU, quanto à obrigação de se comprovar, nos autos, que as características técnicas do referido produto seriam indispensáveis às necessidades do Ministério das Comunicações. Ainda mais se considerando a diferença de preço entre os malotes convencionais e os adquiridos.

78. Nesse sentido dispõe o artigo 26, parágrafo único, incisos II e III, da Lei 8.666/93, ao exigir, nos processos de inexigibilidade, a razão para a escolha do fornecedor e a justificativa para o preço do produto adquirido. Já o artigo 7º, § 5º, daquele diploma legal veda a indicação de marca, salvo nos casos em que tecnicamente justificável.

79. Dessa forma, não merecem guarida os argumentos da SPOA/MC.

80. A aplicação dos casos de inexigibilidade, os quais devem ser interpretados de maneira restritiva, conforme jurisprudência desta Corte, requer a comprovação do maior número de elementos que a justifiquem, com vistas, inclusive, a salvaguardar o gestor.

81. Todavia, ao utilizar informações equivocadas (como a de que a ECT supostamente seria usuária do produto em questão), não foi demonstrado, no caso concreto, que a aquisição dos malotes Snapseal seria tecnicamente ou financeiramente mais vantajosa para o Ministério das Comunicações. Antes, as informações dos autos indicam preferência injustificada de marca ou favorecimento ilícito à empresa ELC Serviços Gráficos de Segurança Ltda.

82. Por outro lado, tendo em vista que a ocorrência relatada se trata de um caso isolado e de baixa materialidade, entende-se suficiente que o ponto constitua ressalva às contas do responsável Sr. José Luiz Martins Durço, Coordenador-Geral de Recursos Logísticos, no período de celebração do contrato, a exemplo do constante no Certificado de Auditoria da CGU (peça 7), bem assim seja dada ciência à SPOA/MC sobre a irregularidade.

Item 2.1.6.4 – Ausência de padronização nos procedimentos de pesquisa de preço, resultando em falhas que comprometem a aferição do real valor da compra ou serviço a ser contratado por dispensa de licitação (peça 6, p. 69-74)

83. Quanto a essa constatação, a CGU afirma que analisou dez processos de dispensa de licitação realizados pelo Ministério das Comunicações na gestão de 2010, e identificou falhas relacionadas à cotação de preços em sete deles, tecendo, assim, as devidas recomendações.

84. Dos processos em que se encontrou alguma falha, merece atenção o Processo 53000.047625/2010-81, para a aquisição de dois grampeadores e dois perfuradores de papel, no valor total de R$ 7.757,80, com dispensa fundamentada no artigo 24, inciso II, da Lei 8.666/1993.

85. De acordo com o Controle Interno, a área requisitante estabeleceu a marca e o modelo dos equipamentos a serem adquiridos (grampeadores modelo Rapid 5050 Eletronic e Rapid 5080 Eletronic, bem como perfuradores modelo KW Trio 9380 e KW 952).

86. Ocorre que, assim como na constatação anterior, não existiriam nos autos comprovação da necessidade de aquisição desses produtos, tampouco justificativa para a definição da marca e modelo a serem adquiridos, em descumprimento ao artigo 26, parágrafo único, incisos II e III, c/c o artigo , § 5º, da Lei 8.666/93.

87. A definição da marca e modelo teria resultado na restrição do número de fornecedores, prejudicando a qualidade da cotação de preços, que só teria sido completamente apresentada por dois fornecedores.

88. A CGU alega, ainda, que grampeadores com capacidade semelhante aos adquiridos pelo Ministério foram comprados pelo Estado do Espírito Santo, pelo valor unitário de R$ 44,00, enquanto os produtos em questão custaram ao órgão R$ 3.229,90 (grampeador Rapid 5050 Eletronic) e R$ 3.762,00 (grampeador Rapid 5080 Eletronic), em valores unitários.

Manifestação da SPOA/MC

89. A unidade informou, mediante o Ofício 256/2011/SPOA/SE-MC, que acatou as recomendações da CGU, no sentido de aprimorar as cotações de preços efetuadas pelo Ministério, no âmbito dos processos de dispensa de licitação.

90. Todavia, com relação aos grampeadores e perfuradores adquiridos, alegou que não se destinam ao uso comum, havendo necessidade de grampos especiais, tendo em vista que o Protocolo da Secretaria de Serviços de Comunicação Eletrônica receberia um volume grande de documentos.

Análise do Controle Interno

91. Diante das justificativas da SPOA/MC, a CGU conclui que, haja vista não ter sido demonstrado nos autos qual o volume de documentos recebidos diariamente pelo Protocolo da Secretaria de Comunicação Eletrônica, nem a diferença entre os grampos comuns e os grampos especiais dos grampeadores eletrônicos, a unidade jurisdicionada não observou o princípio da economicidade.

Análise da SECEX-1

92. Verifica-se que a aludida aquisição foi respaldada pelo artigo 24, inciso II, da Lei 8.666/1993, devido ao valor total corresponder a menos de R$ 8.000,00.

93. Contudo, o referido dispositivo não autoriza o gestor a realizar qualquer aquisição, mesmo que dentro do limite estipulado pela Lei e ainda que ela objetive o interesse público. Ou seja, a despeito de a Lei de Licitações permitir que o gestor dispense a licitação em razão dessa quantia, ele deve visar à aquisição mais vantajosa para Administração, justificando a escolha do fornecedor e o preço, além de só indicar determinada marca quando tecnicamente justificável, frente às necessidades do órgão contratante, conforme o artigo 26, parágrafo único, incisos II e III, c/c o artigo , § 5º, da Lei 8.666/93.

94. Tais pressupostos não foram identificados pelo Controle Interno no âmbito Processo 53000.047625/2010-81, não obstante os grampeadores adquiridos custem até 75 vezes mais que os grampeadores comuns.

95. Dessa forma, entende-se necessário que, quando da análise de mérito deste Processo de Contas, seja dada ciência à SPOA/MC acerca da aquisição dos grampeadores Rapid 5050 e Rapid 5080 Eletronic (Processo 53000.047625/2010-81) sem atendimento ao artigo 26 parágrafo único, incisos II e III, e ao artigo 7º, § 5º, da Lei 8.666/93.

Item 2.1.6.10 – Cerceamento da competitividade em três pregões realizados pela SPOA, no valor de R$ 7.975.818,25, devido à exigência de vistoria prévia do local de execução do objeto do contrato como critério de desclassificação (peça 6, p. 87-94)

96. De acordo com o Relatório de Auditoria de Gestão, os Processos 53000.045803/2010-30, 53000.000813/2010-46 e 53000.057020/2009-65, referentes a licitações realizadas pelo Ministério das Comunicações durante a gestão de 2010, apresentaram exigência de vistoria prévia do local de execução do objeto do contrato como critério de desclassificação, com o objetivo de assegurar que todos os licitantes tivessem o conhecimento do local vistoriado e que suas propostas refletissem com exatidão os serviços a serem executados, de forma a não haver futuros pleitos de readequação contratual.

97. No entanto, em razão dessa exigência, nos três certames, licitantes com preços menores que as empresas declaradas vencedoras teriam sido desclassificadas pelo fato de não terem realizado a mencionada vistoria.

98. Além disso, a finalidade de tal exigência poderia ser suprida pela assinatura de um termo de compromisso, por parte dos licitantes, assumindo a responsabilidade pelo erro em sua proposta, decorrente da ausência de vistoria.

Manifestação da SPOA/MC

99. A SPOA/MC informou que não incluirá, nos futuros editais de licitação, a exigência de vistoria prévia, acatando a recomendação da CGU quanto à assinatura do termo de compromisso.

Análise do Controle Interno

100. O Controle Interno entendeu suficiente a adoção das medidas programadas pela unidade jurisdicionada.

Análise da SECEX-1

101. Com relação à presente irregularidade, cabe ressaltar auditoria realizada por esta Unidade Técnica (TC 027.015/2010-6), mencionada anteriormente, em que se verificou a utilização indistinta da exigência de vistoria pelo Ministério das Comunicações, independentemente dos objetos licitados.

102. Diante disso, foi proposto que se desse ciência àquele órgão sobre a ausência de justificativa plausível, nos termos de referência dos certames analisados, para a recorrente exigência de vistoria no local de prestação dos serviços como requisito de habilitação das licitantes, em desacordo com o artigo 15, inciso VIII, c/c o artigo 19, inciso IV, da IN 02/2008 da SLTI/MPOG.

103. Ademais, conforme mencionado no item 9 desta instrução, o referido processo segue para apreciação do Gabinete do Exmo. Ministro Relator com proposta de multa aos responsáveis por esta entre outras irregularidades constatadas, relacionadas à restrição de competitividade em licitações e à existência de sobrepreço em Ata de Registro de Preços do Ministério.

104. Pelo exposto, entende-se suficientes as providências propostas no TC 027.015/2010-6.

IV. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

105. Diante do exposto e tendo em vista que as informações constantes do presente Processo de Contas não são suficientes para a sua análise de mérito, propõe-se à consideração superior:

a) realização de diligência à CGU e à SPOA/MC, conforme os itens 45 a 50 desta instrução, a fim de que sejam obtidas informações quanto à consulta efetuada pela referida unidade jurisdicionada, relacionada à incompatibilidade na acumulação dos cargos exercidos por servidores na situação funcional de Ativo Permanente e Aposentados do Ministério das Comunicações (itens 2.1.5.2 e 2.1.5.3 do Relatório de Auditoria de Gestão), bem como sobre eventuais providências tomadas por aquele Controle Interno;

b) que, oportunamente, seja dada ciência à SPOA/MC quanto:

1) às falhas identificadas na elaboração do relatório de gestão, em especial no tocante ao descumprimento de disposições das Decisões Normativas TCU 107/2010 e 110/2010, bem como da Portaria TCU 277/2010, relacionadas a incorreção/omissão no detalhamento de metas/ações da unidade, ausência de detalhamento dos dispêndios com recursos humanos, ausência de informações sobre os relatórios de correição, ausência de justificativas para as movimentações orçamentárias e ausência de justificativas para a existência de restos a pagar não processados (itens 14, 16, 17, 27 e 30 desta instrução);

2) à ausência de estudos capazes de dimensionar quantitativamente e qualitativamente as necessidades de força de trabalho do Ministério, frente aos resultados almejados por suas unidades, não obstante existam, atualmente, 270 servidores, bem como 186 terceirizados, no órgão (item 37 desta instrução);

3) às constatações do Relatório de Auditoria de Gestão (peça 6) relacionadas à gestão de TI do Ministério das Comunicações, contidas nos itens 4.15 (p. 15-17) e 2.2.1.1 a 2.2.1.8 (p. 103-119) daquele documento (itens 39 a 41 desta instrução);

4) à contratação da empresa Orzil Consultoria Ltda., constante do Processo 53000.038127/2010-48, para ministrar o curso “Como responder a diligências e notificações dos órgãos de controle – TCU e CGU”, fundamentada no artigo 25, inciso II, c/c o artigo 13, inciso VI, da Lei 8.666/93, sem a adequada comprovação da qualificação dos instrutores do evento (itens 51 a 63 desta instrução);

5) às aquisições de malotes do tipo Snapseal (Processo 53000.003880/2010-12) e de grampeadores Rapid 5050 e Rapid 5080 Eletronic (Processo 53000.047625/2010-81) sem observância ao artigo 26, parágrafo único, incisos II e III, e ao artigo , § 5º, da Lei 8.666/93 (itens 64 a 95 desta instrução);

c) que, oportunamente, seja dada ciência à Secretaria de Fiscalização de TI desta Corte acerca dos fatos apontados no item 3 supra, em razão de suas atribuições institucionais.

106. Por fim, tendo em vista a repercussão dos fatos constantes do TC 027.015/2010-6 neste processo, propõe-se que, oportunamente, os presentes autos sejam sobrestados, até o julgamento de mérito daqueles.

3. Realizada, com base em delegação de competência por mim conferida, a diligência proposta e recebidas as informações demandadas à unidade jurisdicionada, o auditor incumbido do feito elaborou a instrução acostada à peça 21, a seguir transcrita:

“1. Trata-se de análise de diligências efetuadas à Controladoria-Geral da União (CGU) e ao Ministério das Comunicações (MC), no âmbito do presente processo de contas, referente à gestão de 2010 da Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração do Ministério das Comunicações (SPOA/MC).

2. A adoção dessa medida preliminar, sugerida na instrução anterior (peça 12), se fez necessária em virtude de o Relatório de Auditoria de Gestão referente a este processo não dirimir as questões tratadas em seus itens 2.1.5.2 e 2.1.5.3, quanto à incompatibilidade na acumulação dos cargos exercidos por servidores do Ministério das Comunicações na situação funcional de Ativo Permanente e Aposentados (peça 12, p. 6-7).

3. De acordo com o item 2.1.5.2 daquele Relatório da CGU, o servidor J. B. F., CPF 719.193.921-49, estaria acumulando irregularmente o cargo de Agente de Telecomunicações e Eletricidade, no Ministério das Comunicações, com o de Professor do Ensino Básico, no Instituto Federal de Brasília. Sobre o assunto, a área responsável da Coordenação-Geral de Gestão de Pessoas do Ministério (CGGP/MC) teria concluído que o cargo exercido na Pasta seria técnico, apesar de a Orientação Consultiva 16/97-DENOR/SRH/MARE fixar entendimento de que o mesmo cargo não pode ser considerado de natureza técnico-científico, para fins de exceção às regras de acumulação de cargos.

4. Além disso, o item 2.1.5.3 do mesmo documento informa que mais seis servidores do órgão estariam acumulando cargos de nível intermediário, os quais não seriam considerados de nível técnico-científico, com outros cargos públicos federais.

Resposta do Ministério das Comunicações – MC (peça 19)

5. Quanto ao item 2.1.5.2, o MC apresentou documentos emitidos ao Órgão Central do Sistema do Pessoal Civil (SIPEC), da Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SRH/MP), com vistas à elucidação da questão. Todavia, de acordo com a unidade jurisdicionada, o expediente ainda não foi respondido.

6. Ainda assim, afirma que o cargo em questão já é consignado no SIAPE como de perfil técnico.

7. Com relação ao item 2.1.5.3, o MC alega que enviou à CGU cópias dos processos concernentes aos servidores envolvidos, mas que aquele Controle Interno não teria apresentado novas demandas sobre a questão.

Resposta da Controladoria-Geral da União – CGU (peça 20)

8. A CGU, por sua vez, declara sanada a questão referente ao item 2.1.5.2, uma vez que a SRH/MP já teria apresentado entendimento constante de despacho emitido em 16/7/98 (peça 19, p. 14), no sentido de “que o cargo de Agente de Telecomunicações e Eletricidade, nas classes ‘C’ e ‘D’, é passível de acumulação com o cargo de Professor, vez que as atribuições cometidas a essas classes refletem características que demandam dos seus integrantes conhecimentos específicos que são exigidos de certos cargos técnicos da administração pública”.

9. Quanto ao item 2.1.5.3, a situação dos seis servidores envolvidos teria constituído objeto de análise de um Grupo de Trabalho criado no âmbito do MC, em 28/8/2008, cujas conclusões ainda se encontrariam em apreciação pelo Controle Interno.

10. A CGU menciona que, de acordo com os processos abertos para a apuração do caso, o MC teria concluído pela regularidade na acumulação dos cargos de quatro servidores. Quanto aos demais servidores, a acumulação teria sido considerada ilegal.

11. Não obstante, a CGU alega que as acumulações referentes ao item 2.1.5.3 não teriam produzido impacto sobre as presentes contas, uma vez os atos que ensejaram as irregularidades em questão não teriam ocorrido no ano de 2010.

Análise

12. No tocante ao item 2.1.5.2, cabe mencionar que, não obstante conste dos autos despacho da SRH/MP se posicionando pela natureza técnica do cargo de Agente de Telecomunicações e Eletricidade, nas classes C e D, o servidor em questão pertence à classe B, conforme as informações do SIAPE, na peça 19, p. 4.

13. Por outro lado, verifica-se, em consulta àquele sistema, que o cargo de Agente de Telecomunicações e Eletricidade, de fato, já é indicado como de natureza técnica, em coadunação com as informações apresentadas pelo MC na peça 19.

14. Dessa forma, entende-se sanada a questão, visto que amparada pelo artigo 37, inciso XVI, alínea b, da Constituição Federal de 1988.

15. Com relação ao item 2.1.5.3, a questão, de fato, não produziu impact...