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28 de Fevereiro de 2020
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU : 01566720111 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
há 5 anos
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Inteiro Teor

TCU__01566720111_dfaee.doc
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.667/2011-1

GRUPO II – CLASSE V – PLENÁRIO

TC 015.667/2011-1

Apensos: TC 017.798/2014-0 e TC 018.074/2014-6.

Natureza: Monitoramento.

Unidade: Subsecretaria de Assuntos Administrativos – SAA/MEC.

Responsáveis: Antonio Leonel da Silva Cunha (CPF 141.612.730-53), Cleber Bueno (CPF 184.462.641-53), Denio Menezes da Silva (CPF 601.851.477-04) e Valéria Grilanda Rodrigues Paiva (CPF 480.221.791-91).

Advogado: não há.

SUMÁRIO: MONITORAMENTO. ITEM 9.3 DO ACÓRDÃO 1.359/2011-PLENÁRIO, QUE DETERMINOU CONSTITUIÇÃO DE PROCESSO APARTADO PARA ANALISAR VANTAGEM PARA A ADMINISTRAÇÃO DOS PREÇOS PRATICADOS NA LOCAÇÃO DE ESPAÇO FÍSICO EM EVENTOS REALIZADOS PELO MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO NA VIGÊNCIA DE CONTRATOS FIRMADOS COM BASE NA ATA DE REGISTRO DE PREÇOS OBJETO DO PREGÃO ELETRÔNICO 72/2009 E EXAMINAR A LEGALIDADE DOS EMPENHOS EM FAVOR DA EMPRESA CONTRATADA. DOIS ITENS DO ACÓRDÃO NÃO CUMPRIDOS. DETERMINAÇÕES. AUDIÊNCIAS.

RELATÓRIO

Adoto como relatório a instrução (peça 25) elaborada na Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto – SecexEducação, cuja proposta de encaminhamento foi acolhida pelo diretor daquela unidade (peça 26):

“I. Introdução

1. Cuidam os autos de processo de monitoramento que objetiva dar cumprimento ao item 9.3 do Acórdão TCU 1359/2011-Plenário, que determinou a constituição de processo apartado para analisar a vantajosidade para a Administração dos preços praticados na locação de espaço físico em eventos realizados pelo Ministério da Educação (MEC), na vigência de contratos firmados com base na Ata de Registro de Preços objeto do Pregão Eletrônico 72/2009, bem como examinar a legalidade das emissões de empenho em favor da empresa contratada.

2. O Pregão Eletrônico 72/2009 teve por objeto a contratação, por meio de Sistema de Registro de Preços, de empresa especializada na organização de eventos, a serem realizados em todo o território nacional, compreendendo, nos termos da Seção 4 do Anexo I do seu edital (Termo de Referência), serviços com: assessoria técnica; hospedagem; recursos humanos; locação de espaço físico; mobiliário; locação e instalação de equipamentos; alimentos e bebidas; decoração; montagens e instalações; e transporte.

3. Conforme consta na Ata de Realização do Pregão 72/2009, divulgada no Sistema de Compras Governamentais do Governo Federal (Comprasnet), o referido certame foi iniciado em 8/1/2010, com a divulgação das propostas recebidas e iniciada a fase de oferta de lances. Em 2/3/2010 houve homologação à empresa FJ Produções Ltda., pelo melhor lance de R$ 48.935,35 (preço global). Foi estimado o quantitativo de 762 eventos, para atender a administração direta do MEC, a Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes) e o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep).

II. Antecedentes

4. O assunto tratado neste monitoramento teve origem no processo de Representação TC 000.561/2010-0, interposto pela extinta 6ª Secretaria de Controle Externo, no qual se analisou possíveis irregularidades relacionadas ao Pregão Eletrônico 72/2009.

5. Constatou-se naquele processo que a pesquisa de mercado realizada pela Subsecretaria de Assuntos Administrativos do Ministério (SAA/MEC) não constituiu fonte confiável para a elaboração da planilha de preços máximos adotadas no pregão. Além dos preços registrados serem bem superiores aos verificados em cotações de outros órgãos, com o critério de precificação utilizado pela SAA/MEC, corria-se o risco de pagar pela locação de espaço físico sem que o número de participantes a serem atendidos fosse o fator determinante para a precificação.

6. Ao apreciar o TC 000.561/2010-0, o TCU expediu o Acórdão 1630/2010-Plenário, contendo as seguintes determinações à SAA/ MEC, monitoradas no presente processo:

1.5.2. realize pesquisa de mercado a fim de assegurar, previamente, a cada contratação de locação de espaço físico para eventos, que os valores a serem pagos serão os mais vantajosos para a Administração, evitando a antieconomicidade dos preços obtidos como ocorreu no âmbito do Pregão Eletrônico nº 72/2009;

1.5.3. em face da inadequação da pesquisa de mercado que fundamentou o orçamento estimativo do Pregão Eletrônico nº 72/2009, verifique periodicamente a adequação dos preços registrados em comparação aos praticados no mercado, para assegurar a economicidade das contratações, em observância ao disposto no art. 12, §§ 1º e , do Decreto nº 3.931/2001, bem como nos itens 22.1 e 22.3 do Edital do Pregão Eletrônico nº 72/2009, ressaltando que a contratação a preços superiores aos de mercado enseja responsabilização solidária; (grifo nosso)

7. O Pregão Eletrônico 72/2009 foi objeto de nova Representação junto ao TCU, interposta por empresa participante da licitação, que gerou o processo TC 021.118/2010-8. No exame desse processo, além do questionamento trazido pela empresa, que foi considerado improcedente, o Tribunal, por meio do Acórdão 1359/2011-Plenário, determinou à unidade técnica competente a constituição de processo apartado para: avaliar o cumprimento das determinações contidas nos subitens 1.5.2 e 1.5.3 do Acórdão 1630/2010-Plenário, verificando a existência de antieconomicidade nos preços utilizados para locação de espaço físico para eventos (subitem 9.3.1); e examinar a legalidade das emissões de empenho em favor da empresa FJ Produções Ltda. (subitem 9.3.2).

8. De modo a atender o comando dos subitens 9.3.1 e 9.3.2 do Acórdão 1359/2011-Plenário, foi constituído o presente processo de monitoramento.

III. Exame Técnico

9. O monitoramento abordou as seguintes questões: a) critérios de aceitabilidade de preços unitários e global para o objeto da licitação; b) compatibilidade dos preços contratados com os preços de mercado ou os praticados em outros contratos feitos por órgãos públicos federais; c) realização de pesquisa de preços justificando a vantajosidade dos preços pagos durante e após a vigência da Ata de Registro de Preços; d) formalização de contrato e termos aditivos com a empresa vencedora do pregão eletrônico; e) conformidade da prorrogação da vigência do contrato com as condições e limites estabelecidos pela legislação; e f) legalidade das emissões de empenho após a vigência da Ata de Registro de Preços.

10. As questões relativas aos preços praticados e à pesquisa de preços de mercado, relacionadas ao cumprimento do subitem 9.3.1 do Acórdão 1359/2011-Plenário, são tratadas na Seção III.1. As questões sobre a celebração de contrato e o empenho da despesa, relacionadas ao cumprimento do subitem 9.3.2 do Acórdão, são analisadas na Seção III.2.

11. Os exames realizados nesta instrução se basearam em: a) análise documental, a partir de informações fornecidas pela SAA/MEC nos Ofícios 99/2014 (peça 10), 133/2014 (peça 13), 244/2014 (peça 20) e 1127/2010 (peça 23), e pela Capes no Ofício 196/2014 (peça 9); b) análise de registros administrativos, orçamentários e financeiros, via consulta aos sistemas Comprasnet, Transparência Pública e Siga Brasil; e c) consulta a processos correlatos e à jurisprudência do TCU sobre o tema.

12. Adota-se como conceito de Preço Praticado aquele pago pela Administração ao contratado (BRASIL. Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação – SLTI. Caderno de Logística. Pesquisa de Preços. Versão 1.0. Brasília, abril de 2014). Como conceito de Preço Global entende-se o somatório dos custos unitários de cada item que compôs a ata de registro de preços.

III.1. Avaliação do cumprimento das determinações contidas nos subitens 1.5.2 e 1.5.3 do Acórdão 1.630/2010 - Plenário (item 9.3.1 do Acórdão 1359/2011-Plenário)

13. Inicialmente, convém destacar que a SAA/MEC se manifestou sobre as determinações 1.5.2 e 1.5.3 do Acórdão 1630/2010-TCU-Plenário por meio da Nota Técnica Complementar 1/2010 (peça 23, p.2-5). Em relação ao item 1.5.2, a Subsecretaria mencionou que:

(...) o MEC vem encontrando dificuldades de executá-la na sua integralidade, na medida em que, (...) há um grande número de itens envolvidos na Ata de Registro de Preços que dão suporte à contratação de cada evento. (...) Isso se dá em função de que cada evento será composto por um número diferente de itens, e em quantidades diferentes para cada item. Por isso podemos afirmar categoricamente que inexistiu ou inexistirá um evento similar a outro, sobretudo em relação ao espaço físico que depende não só do número de participantes em cada evento, mas também de diversos outros fatores como o próprio tema, atividades envolvidas nos eventos, espaços específicos para atividades, local de realização, escopo, etc.

14. Sobre o item 1.5.3, a SAA/MEC manifestou o entendimento de que, no caso concreto, a garantia de vantajosidade para a Administração estaria sendo “tutelada” no momento em que a Subsecretaria realizasse as pesquisas periódicas determinadas pelo TCU no item 1.5.3 do mesmo Acórdão. Conforme mencionado na Nota Técnica Complementar 1/2010, a Coordenação Geral de Compras e Contratos havia feito o planejamento de “efetuar uma pesquisa de mercado, completa, contemplando os 395 itens do Registro de Preços, em períodos regulares a cada seis meses”. As pesquisas contemplariam o item “espaço físico”, atendendo, assim, aos comandos dos itens 1.5.2 e 1.5.3 do Acórdão 1630/2010-TCU-Plenário. A SAA/MEC finaliza a Nota Técnica enfatizando que:

(...) para tanto, já temos um procedimento em execução no âmbito do MEC, e que considerando o grande volume de informações envolvidas o resultado de tal pesquisa de mercado está estimado para ser depurado em cerca de 30 dias, ocasião em que será feita uma análise da vantajosidade da continuidade com a execução da Ata de Registro de Preços em questão.

15. De modo a sanear o processo de monitoramento, foi encaminhada diligência à SAA/MEC solicitando as seguintes informações: a) relação dos eventos realizados na vigência da Ata de Registro de Preços resultante do Pregão Eletrônico 72/2009 e o detalhamento, por evento, do tipo de espaço físico locado, do valor pago pelo m2/dia locado e do número de participantes; b) comprovação da realização de pesquisa (s) de mercado para verificação da adequação dos preços dos itens registrados na Ata de Registro de Preços, informando a data da (s) pesquisa (s) e detalhando os preços apurados; e c) as medidas adotadas a partir dos resultados da pesquisa citada no item anterior, sobretudo quando constatado que os preços pesquisados se mostraram mais vantajosos para a Administração do que os constantes da Ata de Registro de Preços.

16. É relevante frisar que a SAA/MEC, a Capes e o Inep, formalizaram, respectivamente, os Contratos 68/2010, 10/2010 e 10/2010, com a empresa FJ Produções Ltda., vencedora do pregão eletrônico, ainda na vigência da Ata de Registro de Preços. Os contratos foram prorrogados em sua vigência até 2014 (vide Tabela 6, seção III.2), com base no que dispõe o inciso II do artigo 57 da Lei 8.666/1993. Em 2012, a empresa FJ Produções Ltda. alterou a sua Razão Social, passando a ser designada GV2 Produções S.A.

17. Observa-se que a forma de contratação efetuada pelo SAA/MEC está em conformidade com as hipóteses previstas no art. do Decreto 3.931/2001, que regulamentava o Sistema de Registro de Preços à época do pregão e preconizava que esse procedimento seria adotado, preferencialmente:

I - quando, pelas características do bem ou serviço, houver necessidade de contratações frequentes;

II - quando for mais conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou contratação de serviços necessários à Administração para o desempenho de suas atribuições;

III - quando for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços para atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a programas de governo; e

IV - quando pela natureza do objeto não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração.

18. No sistema de registro de preços, a modalidade de licitação é a concorrência ou pregão, e o tipo de licitação é o menor preço. Na fase interna do processo licitatório, a administração deve promover ampla pesquisa de preços, que subsidia a fixação dos valores máximos a que se dispõe a pagar pelos bens ou serviços e, a partir daí, os licitantes ofertam seus lances. Uma adequada pesquisa de preços de mercado é, portanto, condição essencial para o atendimento ao princípio da economicidade esculpido no art. 70 da Constituição Federal. A licitação na modalidade de pregão é regida pela Lei 10520/2002 e observa, subsidiariamente, as disposições da Lei 8.666/1993.

III.1.1. Estimativa dos quantitativos de contratação

19. De início, observa-se que o edital do Pregão Eletrônico 72/2009 trouxe, em seu Anexo I, o detalhamento dos preços unitários orçados sem, contudo, especificar os quantitativos previstos para os itens de serviços discriminados. A exigência dessa quantificação está no art. , inciso II, do Decreto 3.931/2001, que preconiza como um dos requisitos mínimos do edital de licitação “a estimativa de quantidades a serem adquiridas no prazo de validade do registro”.

20. O TCU já se manifestou sobre essa exigência, a exemplo do Voto condutor do Acórdão 1100/2007-Plenário, onde Ministro Relator assim se pronunciou:

Ainda cabe relevar que o Decreto que regulamenta o Sistema de Registro de Preços realmente prevê a adoção de registro de preços para os casos em que não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração, entretanto, entendemos que isto não significa que o órgão deve deixar de fazer a estimativa de quantidades a serem adquiridas no prazo de validade do registro, conforme exige o inciso II do art. 9º do Decreto. (TC 003.2014/2007-8)

21. Cite-se também o processo TC 025.149/2009-0 (Acórdão 79/2010-Plenário). Em seu Voto, o Ministro Relator manifestou entendimento de que a utilização do menor preço global como critério de julgamento, ante a inexistência de qualquer previsão de quantitativos, torna esse critério questionável. No acórdão houve determinação para que o órgão disponibilizasse aos licitantes orçamento-base contendo detalhamento dos serviços previstos, com as respectivas composições dos custos unitários estimados, bem como explicitando a previsão dos quantitativos que serão executados no âmbito do ajuste a ser firmado.

22. No entendimento de Marçal Justen Filho (in Comentários a Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 11ª edição, 2005), “Haverá casos em que inexistirão condições técnico-científicas para definir as quantidades. Ainda nessas hipóteses, será proibida a licitação de quantidades indefinidas. Deverá promover-se uma estimativa dentro dos limites que a técnica permita formular”. Segundo o jurista, há que se evitar a discricionariedade na fixação de quantitativos, pois a legislação não admite quantificações indeterminadas e tampouco a fixação do quantitativo à escolha subjetiva da Administração.

23. Boa parte dos eventos realizados pelo MEC de 2010 a 2013, contratados com base na Ata de Registro de Preços oriunda do Pregão Eletrônico 72/2009, possuía organização semelhante, títulos similares ou pertenciam a um mesmo programa ou projeto (peças 13, p.217-247, e 20, p.8-43). Assim, entende-se razoável que na pesquisa de preços de mercado para a contratação da locação dos espaços físicos fossem agrupados os eventos de mesma natureza, que podem ser realizados em salas, auditórios ou outros espaços de tamanhos similares e que congreguem número semelhante de pessoas, de modo a possibilitar a estimativa da área total a ser alugada.

24. Observa-se que essa exigência foi atendida pela SAA/MEC quando da realização do novo procedimento licitatório para contratação de empresa especializada na prestação de serviços de planejamento, organização e execução de eventos, objeto do Pregão Eletrônico – Sistema de Registro de Preços – 21/2014. No Encarte A do Termo de Referência e na Planilha de Preços Máximos Estimados de que fazem menção o edital desse pregão (peça 13, p.184 e 248), assim como nas propostas das duas empresas vencedoras da licitação, consta as quantidades estimadas para cada um dos itens relacionados. Ademais, o Encarte G do edital relaciona o histórico dos eventos ocorridos no MEC de 2010 a 2013, levantamento esse que serviu como orientação para o dimensionamento dos quantitativos demandados em cada evento (peça 13, p.217-247).

III.1.2. Participação relativa do preço dos itens relacionados à locação espaço físico

25. Constata-se deságio de 35% entre o valor global estimado no edital do Pregão Eletrônico 72/2009 e o valor negociado que constou na Ata de Registro de Preços homologada com base na proposta da empresa FJ Produções Ltda. (Tabela 1). Essa redução não foi linear para o conjunto dos itens relacionados. Chama atenção que, nos quatorze itens relacionados à locação de espaço físico, a proposta ofertada pela empresa vencedora apresentou redução média de apenas 2% no preço unitário, e abrangeu itens não utilizados ou utilizados raríssimamente nos eventos realizados pelo MEC.

Tabela 1 – Comparação entre os valores unitários constantes do Edital do Pregão Eletrônico 72/2009 e da proposta da empresa contratada, para itens relacionados à locação de espaço físico.

Edital – Pregão 72/2009 (planilha de preços máximos)

Proposta FJ Produções Ltda.

Redução

Item

Especificação

Unidade de medida

Valor unitário (R$) 2

Valor unitário (R$) 2

4.1

Auditório

m2/dia

25,00

25,00

0%

4.2

Sala de trabalho ou oficina não modulável

m2/dia

30,00

30,00

0%

4.3

Sala de trabalho ou oficina modulável

m2/dia

30,00

30,00

0%

4.4

Sala de apoio

m2/dia

30,00

30,00

0%

4.5

Sala de relatoria

m2/dia

30,00

29,00

-3%

4.6

Sala para secretaria

m2/dia

30,00

30,00

0%

4.7

Sala VIP

m2/dia

30,00

29,00

-3%

4.8

Sala de imprensa

m2/dia

30,00

29,00

-3%

4.9

Área de credenciamento

m2/dia

30,00

29,00

-3%

4.10

Área de apoio

m2/dia

30,00

30,00

0%

4.11

Área de estrutura para alimentação

m2/dia

30,00

29,00

-3%

4.12

Área de alimentação

m2/dia

30,00

29,00

-3%

4.13

Área para palco cultural

m2/dia

30,00

29,00

-3%

4.14

Área para estação de informação

m2/dia

30,00

29,00

-3%

4.15

Área de montagem de exposição

m2/dia

30,00

30,00

0%

4.16

Área de camarim

m2/dia

30,00

30,00

0%

Valor dos itens de locação de espaço físico

475,00

467,00

-2%

Valor global (soma de valores unitários de todos os itens do edital) 1

75.558,20

48.935,35

-35%

Valor de locação de espaço físico / valor global

0,63%

0,95%

-

Fonte: SAA/MEC; Portal da Transparência. Nota: 1) média dos valores estimados para o Distrito Federal (R$ 74.297,20) e para outras unidades da Federação (R$ 76.819,20); 2) valores para o Distrito Federal e para as outras unidades da Federação não apresentaram diferenças de cotação no edital e na proposta da empresa vencedora.

26. Na planilha de custos e formação de preços máximos que a Administração se propõe a pagar, constante do Edital do Pregão Eletrônico 72/2009 (Anexo I – Termo de Referência), estimou-se em R$ 124.691,28 o valor global de contratação, que serviu de referência para o início dos lances pelas empresas concorrentes. Esse valor foi obtido aplicando-se o coeficiente fixo de 1,650268 sobre a soma dos custos unitários do orçamento-base. Não constou do edital os parâmetros de fixação desse coeficiente.

27. Em resposta à oitiva feita no TC 021.118/2010-8, a SAA/MEC esclareceu que, por ocasião da confecção do Termo de Referência do pregão e com base na experiência obtida na execução da licitação anterior (Pregão 40/2008), aplicou o referido coeficiente para estabelecer um parâmetro de custo médio por evento, chegando ao valor de R$ 124.691,28. Multiplicando-se esse custo pelo número de 762 eventos previstos, tem-se ao montante de R$ 95.014.755,36, que consistiu na estimativa orçamentária anual de contratação do serviço. Aplicando-se o deságio de 35% entre o valor inicialmente estimado e a proposta vencedora, chega-se ao valor de R$ 61.536.407,28, que serviu de base para a fixação dos valores contratuais. O Tribunal entendeu que a Administração não infringiu dispositivo legal com esse cálculo, pois sua finalidade foi adequar o valor global do certame ao valor contratual que efetivamente garantisse a realização dos 762 eventos pretendidos. Assim, ainda que esse coeficiente tenha impacto na economicidade das contratações, assim como na sua exequibilidade, não se vislumbrou necessidade de aprofundamento sobre os critérios adotados na sua fixação.

28. O monitoramento analisou também o percentual do valor dos itens de locação de espaço físico em relação ao valor global da proposta da empresa vencedora e à despesa total em eventos realizados pelo MEC. Observa-se que, na contratação de serviços de promoção de eventos objeto do Pregão Eletrônico 72/2009, a locação de espaço físico predomina entre os itens de maior valor, diferentemente dos valores unitários constantes da Ata de Registro de Preços.

29. Foi feita comparação entre a participação relativa do item locação de espaço físico sobre a despesa total em uma amostra de 25 eventos (Tabela 2). A amostra contemplou perfis diferenciados de eventos, que abrangem desde encontros nacionais (XIII Eneja, 600 pessoas) a oficinas regionais de formação continuada (Projovem Urbano, média de 28 pessoas), realizados em diversas cidades do país entre maio e novembro de 2013. Verifica-se que o item locação de espaço físico, que tinha um peso de apenas 0,95% no orçamento da proposta vencedora do pregão, teve um peso variando de 12% a 64% nas contratações da amostra analisada, com média de 27%.

Tabela 2 – Participação relativa da despesa com espaço físico em relação à despesa total, em amostra de 25 eventos realizados pelo MEC em 2013.

Evento

Data

Cidade

Nº de parti​cipantes

Despesa com o evento (A)

Despesa com espaço físico do evento (B)

% (B/A)

XIII Encontro Nacional de Educação de Jovens e Adultos (Eneja)

10 a 13/9/2013

Natal

600

608.079,25

116.895,60

19%

Seminário de Formação de Avaliadores dos Catálogos de Cursos de EPT - 2ª, 3ª e 4ª Etapas

7 a 8/5/2013

Brasília

68

129.701,05

53.208,00

41%

21 a 22/5/2013

Brasília

50

95.465,59

36.648,00

38%

23 a 24/5/2013

Brasília-DF

50

95.314,38

36.648,00

38%

Avaliação e Reestruturação dos Catálogos de Cursos de EPT - 2ª, 3ª e 4ª Etapas

18 a 21/6/2013

Brasília

45

149.762,21

52.128,00

35%

24 a 27/6/2013

Brasília

45

144.694,13

49.320,00

34%

25 a 28/6/2013

Brasília

45

145.936,64

44.064,00

30%

Seminário Programa Nacional do Livro Didático 2014 - Centro-Oeste, Norte e Sul

15 a 17/5/2013

Brasília

265

290.943,10

56.768,40

20%

Capacitação dos Gestores Locais do Programa Nacional Mulheres Mil

4 e 10/5/2013

Brasília

220

529.898,17

91.188,00

17%

1ª Etapa de Formação de Gestores do Projovem Urbano - Edição 2013 - Regional

3 a 6/9/2013

Recife

180

54.320,70

29.278,80

54%

8 a 10/9/2013

Fortaleza

108

46.690,89

27.972,00

60%

12 a 15/8/2013

Belo Hori​zonte

180

68.676,30

38.544,84

56%

5 a 8/8/2013

São Paulo

148

73.825,25

47.124,00

64%

30/9 a 1/10/2013

Teresina

130

35.511,34

16.992,00

48%

II Reunião Técnica com Gestores Municipais - Pronacampo

25 a 27/9/2013

Brasília

100

165.957,89

48.492,00

29%

Seminário para Monitoramento e Avaliação de Política de Inclusão Escolar - Centro-Oeste, Sudeste e Nordeste

4 a 5/7/2013

Brasília

180

143.856,31

17.280,00

12%

5ª Etapa de Formação Continuada de Formadores do Projovem Urbano - Unidades Formativas V e VI - Regional

1 a 2/7/2013

Goiânia

36

15.046,30

3.384,00

22%

18 e 19/7/2013

Salvador

25

20.466,92

2.880,00

14%

8 a 9/7/2013

Manaus

22

21.733,48

3.528,00

16%

4 a 5/7/2013

Belém

20

14.093,08

5.040,00

36%

11 a 12/7/2013

Recife

39

33.784,48

7.848,00

23%

15 a 16/7/2013

Fortaleza

28

17.950,18

5.163,12

29%

Seminário de Políticas de Educação em Direitos Humanos, Cidadania e Meio Ambiente

5 a 7/6/2013

Brasília

127

188.339,85

49.896,00

26%

Encontro dos Coordenadores do Proinfo Integrado

21 a 24/5/2013

Brasília

200

271.541,53

54.936,00

20%

Reunião Rede e-Tec Brasil

12/11/2013

Brasília

209

45.810,82

8.640,00

19%

Total

3.407.399,84

903.866,76

27%

Média de gasto por evento

136.295,99

36.154,67

27%

Fonte: SAA/MEC (Ofício 244/2014); Portal da Transparência.

30. O valor global constante do edital representa a soma dos custos unitários dos itens listados como de possível contratação para a realização de eventos, não servindo como referência, portanto, do custo médio estimado de um evento. Na prática, como há itens que são contratados com maior frequência do que outros, o risco de ocorrência de “jogo de planilha” se acentua, visto que o percentual da despesa feita na contratação de locação de espaço físico, frente ao total de despesa do evento, se mostrou materialmente relevante. Em tese, isso incentiva as empresas a ofertarem preços inexequíveis para alguns itens e preços superfaturados para os itens que, por experiência, sabem que serão os mais demandados. A disputa pelo menor preço global é mais confortável ao licitante, pois lhe permite diluição dos custos com maior flexibilidade, mediante incidência maior de descontos nos preços de itens do edital que lhe convém ou favorece. No caso do Pregão Eletrônico 72/2009, em que a lista dos itens é extensa, envolve diversos tipos de mercado, possui orçamentação complexa, e não se tem definição prévia dos eventos a serem realizados, torna-se também conveniente para a Administração a adoção do menor preço global.

31. Esse risco à antieconomicidade da contratação deveria, então, receber atenção especial do gestor, justificando a necessidade da realização de pesquisas de preços de mercado para o item locação de espaço físico de modo contínuo e frequente, durante os quatro anos em que a Ata de Registro Preços foi utilizada como parâmetro para as contratações realizadas com a empresa FJ Produções Ltda. Qualquer que seja o evento, de grande ou pequeno porte, a locação de espaço físico tem forte impacto na economicidade das contratações.

32. A legislação em vigor prescreve à Administração a ampla pesquisa de mercado, a fim de se avaliar os preços praticados no que tange ao superfaturamento e reavaliar a vantajosidade da prorrogação contratual com a empresa vencedora da licitação e o reajuste de preços, como ocorreu nas contratações advindas do Pregão Eletrônico 72/2009. A pesquisa poderá consistir em consulta direta ao mercado, a bancos de dados de preços praticados no âmbito da administração pública e a contratações semelhantes realizadas por outros órgãos.

33. Como será apontado na seção III.1.3, essa pesquisa não foi feita com a periodicidade desejável e, as fontes de consulta não foram confiáveis para justificar a vantajosidade para a administração dos preços praticados nas prorrogações sucessivas de contratos ao longo de quatro anos.

34. Ante o exposto, propõe-se determinar à SAA/MEC que, no sentido de garantir que a proposta escolhida no âmbito do Pregão Eletrônico 21/2014 seja efetivamente a mais vantajosa para a Administração, atente-se para a possível existência de “jogo de planilha” na fase de repactuação de preços para os itens relacionados à locação de espaço físico, haja vista que no Pregão Eletrônico 72/2009 que precedeu àquele certame, enquanto esses itens tinham peso de apenas 0,95% na planilha de preços máximos que serviu de base para a escolha da empresa vencedora, na amostra de eventos analisados pelo monitoramento deste Tribunal o seu peso efetivo foi, em média, de 27% nas contratações realizadas.

III.1.3. Pesquisa de mercado e preços praticados na locação de espaço físico para eventos

35. Ao apreciar o TC 000.561/2010-0, o Ministro-Relator apontou a inadequação da pesquisa de mercado que fundamentou o orçamento estimativo do Pregão Eletrônico 72/2009 quanto a itens relacionados à locação de espaço físico para eventos Utilizando-se, à época, outro parâmetro de comparação do orçamento do MEC para a locação de espaço físico, foram destacados os preços estimados no Pregão Eletrônico 12/2009, do Comando da Aeronáutica (Grupamento de Apoio de Brasília), que também teve por objeto a contratação de empresa especializada na execução de serviços de promoção de eventos. Nesse certame, foi prevista a utilização de salão de conferências, com preço estimado de R$ 6,96/m2 (medida mínima de 400m2), e de salas, com preços de R$ 15,33/m2 (medida de 50m2), que foram calculados a partir do valor da diária cotado pelo Comando da Aeronáutica. No Pregão 72/2009 os preços registrados em ata foram de R$ 25,00/m2 para auditório e de R$ 30,00/m2 para sala.

36. Consultando-se o sistema Comprasnet, observa-se que as unidades de medida de preço por m2 e por diária vêm sendo adotadas pelos órgãos em seus editais para cotar itens de locação de espaço físico. Contudo, o parâmetro por m2 não é usualmente adotado pelo mercado, a exemplo de hotéis e centros de convenção, para a fixação de preço de locação de sala, auditório e outros espaços destinados a eventos. Isso porque, ao locar uma sala, não é possibilitada ao contratante a opção de locar, por exemplo, metade dos m2 do local. Não faz parte do escopo deste monitoramento discutir tal questão. Ressalte-se apenas que salas de mesmo tamanho podem não atender às necessidades do órgão contratante, tendo em vista as especificidades dos eventos, ainda que eles abranjam número semelhante de pessoas, como, por exemplo, em uma palestra onde todos estejam sentados em cadeiras enfileiradas ou em uma oficina onde as pessoas se dividam em grupos e utilizem mesas.

37. Entende-se que, para além da discussão de qual medida seria a mais recomendada como unidade de custo na locação de espaço físico (m2 ou diária), o foco da Administração tem que estar na revisão periódica da adequação dos preços contratados para esse item, haja vista, conforme demonstrado na Seção III.1.2, se tratar de despesa de grande materialidade na composição dos gastos com realização de eventos. Justifica-se, assim, o esforço e zelo em ampliar o alcance das pesquisas diretamente a hotéis e locais usualmente utilizados com essa finalidade, tendo em vista que as cotações oferecidas pelas empresas tendem a estar muito superestimadas para esse item.

38. Por meio da Nota Técnica Complementar 1/2010 (peça 23, p.2-5), a SAA/MEC se pronunciou sobre as deliberações do Acórdão 1630/2010-TCU-Plenário, informando que iria realizar, seis meses após a Ata de Registro de Preços, pesquisa para levantar os preços de mercado para os 395 itens registrados. À época, não foi possível atestar o cumprimento da determinação, haja vista que a SAA/MEC ainda não havia dado conhecimento ao TCU sobre os resultados da tal pesquisa de preços e das adequações que porventura seriam realizadas dentro do período de vigência da Ata de Registro de Preços.

39. Considerando o compromisso manifestado na Nota Técnica Complementar 01/2010, de realizar uma pesquisa de preços a cada seis meses, era de se esperar que a SAA/MEC realizasse, pelo menos, oito pesquisas ao longo da vigência do contrato firmado com a empresa FJ Produções Ltda., que perdurou até 2014. Diferentemente do que propôs a fazer, a SAA/MEC apresentou cópia de documentos comprovando a realização de apenas duas pesquisas de preços, em setembro de 2012 e agosto de 2013 (peça 13, p.4, p.13-57 e p.63-117).

40. A primeira pesquisa de mercado ocorreu cerca de trinta meses após a homologação da Ata de Registro de Preços e foi feita previamente à assinatura do Termo Aditivo 2/2012 do Contrato 68/2010, realizado pela SAA/MEC. Conforme documentos anexados ao processo, apenas duas empresas responderam à solicitação da SAA/MEC, com os menores preços cotados para a locação de espaço físico ficando em patamares superiores aos praticados na vigência do Contrato 68/2010. A segunda pesquisa foi realizada doze meses depois da primeira, precedendo à assinatura do Termo Aditivo 4/2013, e os preços cotados pelas três empresas também se mostraram superiores ao praticado, conforme exemplificado na Tabela 3.

Tabela 3 – Preços cotados para itens relacionados à locação de espaço físico nas pesquisas realizadas pela SAA/MEC em 2012 e 2013.

Especificação do item/ Unidade de medida: m2/dia

(Valores em R$)

Pregão 72/2009

(Contrato 68/2010 e aditivos)

Pesquisa de preço SAA/MEC em 2012 (anterior à assinatura do Termo Aditivo 2/2012)

Pesquisa de preço SAA/MEC em 2013 (anterior à assinatura do Termo Aditivo 4/2013)

Proposta da empresa vencedora registrada em Ata

Preço praticado após repactuação

Proposta recebida em 25/9/2012 (menor preço cotado)

Diferença %

Proposta recebida em 28/8/2013 (menor preço cotado)

Diferença %

Auditório

25,00

30,00

60,00

100%

77,50

158%

Sala de trabalho ou oficina não modulável

30,00

36,00

55,00

53%

68,66

91%

Sala de trabalho ou oficina modulável

30,00

36,00

55,00

53%

69,50

93%

Sala de apoio

30,00

36,00

55,00

53%

67,25

87%

Sala para secretaria

30,00

36,00

55,00

53%

68,25

90%

Fonte: SAA/MEC (Ofícios 133/2014 e 244/2014).

41. Conforme exigência do art. do Decreto 3.391/2001, vigente à época do Pregão Eletrônico 72/2009, a licitação para registro de preços deverá ser precedida de ampla pesquisa de mercado. O legislador visualizou nesse instrumento o mais importante balizador para garantir a contratação economicamente mais vantajosa para a Administração Pública. No TCU, tem-se consolidado o entendimento de que a estimativa de preço deve ser feita com base em pelo menos três orçamentos elaborados por fornecedores que atuam no ramo da contratação (Acórdãos 127/2007-Plenário, 367/2010-2ª Câmara e 1547/2007-Plenário e Decisão 955/2002-Plenário).

42. A Instrução Normativa 02/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, reforça a importância da pesquisa, estabelecendo que: “Toda prorrogação de contratos será precedida da realização de pesquisas de preços de mercado ou de preços contratados por outros órgãos e entidades da Administração Pública, visando a assegurar a manutenção da contratação mais vantajosa para a Administração” (art. 30, § 2º). Salienta-se que embora a norma preveja a pesquisa com fornecedores como um dos parâmetros a ser utilizada na pesquisa de preços, ela não deveria ser considerada isoladamente para justificar a vantajosidade na prorrogação dos contratos realizados com base no Pregão Eletrônico 72/2009. Nesse sentido, assenta-se o entendimento do TCU de que, quando da realização da pesquisa de mercado, é necessária a adoção de medidas voltadas a obter avaliação real e fidedigna do valor de mercado dos bens e serviços a serem licitados, realizando estimativas que considerem, além da pesquisa de preços junto a fornecedores, outras fontes, como por exemplo, contratações em outros órgãos e entidades da Administração Pública (Acórdãos 299/2011- Plenário, 819/2009-Plenário e 3516/2007-1ª Câmara).

43. Na prática, observa-se que, em muitos casos, os orçamentos pesquisados não são capazes de retratar a prática de mercado e, além do mais, os fornecedores tendem a manipular para cima os valores cotados que serão empregados como critério de julgamento de suas propostas. Essa situação ficou evidenciada no Pregão Eletrônico 72/2009, em que o valor global no edital foi de R$ 75.558,20 e o valor final negociado ficou em R$ 48.935,35, caracterizando uma expressiva redução de 35%. A fragilidade dessa pesquisa é explicada pelo fato dos fornecedores não terem qualquer obrigação em fornecer essa informação e não se vincular aos preços orçados quando da futura licitação.

44. Utilizando como referência o menor dos preços apresentados pelas duas empresas que responderam à pesquisa da SAA/MEC de 2012, ainda que não se possa afirmar que eles representam fielmente os preços de mercado, têm-se valores significativamente superiores aos que vinham sendo praticados no contrato celebrado pelo MEC, sendo de 53% para o item Sala e 100% para o item Auditório. Com base nessa diferença, o órgão justificou a vantajosidade de prorrogação contratual, ainda que não se tenha tido a amplitude desejável na pesquisa das cotações. Mesmo que aplicados os principais índices de correção inflacionária (como IPCA e IGPM, por exemplo) sobre os valores registrados na ata de preços e os valores cotados na pesquisa realizada pela SAA/MEC em 2012, essa diferença não ultrapassaria a 20%.

45. A pesquisa de 2013, da forma como foi realizada, também apontou vantajosidade na prorrogação contratual, apresentando diferenças ainda maiores entre os preços cotados e aqueles praticados na vigência do Contrato 68/2010. Conforme documentos anexados ao Ofício 133/2014/SAA/SE/MEC, a SAA/MEC encaminhou mensagens eletrônicas para diversos órgãos públicos a fim de coletar preços praticados em contratos afins, não tendo obtido nenhuma informação que servisse de parâmetro de comparação de preços (peça 20, p.67-83).

46. A dificuldade em se identificar atas de registro de preços de órgãos públicos similares à da SAA/MEC foi vivenciada pela unidade Técnica do TCU durante a execução deste monitoramento, tendo como base consultas ao sistema Comprasnet e aos sítios eletrônicos de órgãos governamentais. Em boa parte dos casos, as atas tratavam de eventos já pré-definidos ou diziam respeito a solenidades ou recepções, em muitos casos sendo realizados em espaços do próprio órgão e destinando-se a contratar serviço de recepção, buffet e ornamentação. Nos poucos casos em que a comparação era possível, foram selecionadas as atas de registro de preços do Pregão Eletrônico 12/2013, realizado pela Secretaria de Direitos Humanos (SDH/PR).

47. Cotejando-se os valores obtidos nas duas pesquisas respondidas por empresas do ramo com os preços contratados pela SDH/PR (Tabela 4), constata-se que as pesquisas realizadas pela SAA/MEC junto às empresas do ramo não apresentaram fonte confiável e valores condizentes com a realidade do mercado. Reforça a tese de que as empresas do ramo, em resposta a pesquisas realizadas por órgãos governamentais, tendem a enviar propostas de preços com valores muito acima daqueles observados no mercado.

Tabela 4 – Comparação entre os preços registrados pela SDH para itens relacionados à locação de espaço físico, conforme atas oriundas do Pregão 12/2013, e os preços praticados na contratação da SAA/MEC (Pregão 72/2009).

Especificação do item / Unidade de medida: m2/dia

(Valores em R$)

SAA/MEC Preço praticado após repactua​ção (Contrato 68/2010 e aditivos) (A)

Ata de Registro de Preços 3/2013 – SDH/PR Região Brasília

Ata de Registro de Preços 4/2013 – SDH/PR Região Sudeste

Ata de Registro de Preços 5/2013 – SDH/PR Região Sul

Ata de Registro de Preços 6/2013 – SDH/PR Região Nordeste

Ata de Registro de Preços 7/2013 – SDH/PR Região Norte

Ata de Registro de Preços 8/2013 –SDH/PR Região Centro-Oeste

Média dos preços registra​dos pela SDH/PR (B)

Diferen​ça %

(B/A)

Auditório

30,00

40,00

25,00

25,00

30,00

30,00

30,00

30,00

0%

Sala de trabalho ou oficina não modulável

36,00

31,00

25,00

30,00

30,00

35,00

30,00

30,17

-16%

Sala de trabalho ou oficina modulável

36,00

30,00

25,00

30,00

30,00

35,00

30,00

30,00

-17%

Sala de apoio

36,00

28,00

15,00

30,00

28,00

28,00

30,00

26,50

-26%

Sala para secretaria

36,00

18,00

10,00

25,00

18,00

18,00

26,00

19,17

-47%

Área de alimentação

34,80

18,00

15,00

15,00

18,00

18,00

25,00

18,17

-48%

Fonte: SDH (atas disponíveis em: http://www.sdh.gov.br/sobre/licitações/atas-de-registro-de-precos, consulta em 9/3/2015).

48. Para fins de simulação, aplicou-se os valores praticados pela SDH (Pregão 12/2003) à quantidade de m2 contratados na locação de espaço físico de 25 eventos realizados pelo MEC em 2013, conforme amostra detalhada na Tabela 5. Os itens sala de apoio e sala de secretaria foram locados em onze dos 25 eventos da amostra, gerando despesa de R$ 35,8 mil para o MEC em 2013. Se aplicados os valores registrados naquele mesmo ano no pregão realizado pela SDH, considerando os preços da região onde foi promovido, a despesa seria 35% menor, de R$ 23,1 mil. Já com a locação de sala de trabalho ou oficina (não) modulável, a diferença, em termos absolutos, seria bem maior, pois trata-se do item mais utilizado na locação de espaço físico: R$ 803,4 mil despendido pelo MEC contra R$ 675,1 mil, se aplicados os preços adotados pela SDH (diferença de 16%).

Tabela 5 – Despesas com locação espaço físico, segundo valores praticados pela SAA/MEC no Contrato 68/2010 e simulação a partir dos preços registrados em atas do Pregão 12/2003-SDH, em amostra de 25 eventos realizados pelo MEC em 2013.

Evento

Cidade

Despesa com sala de apoio ou sala para secretaria (R$)

Despesa com sala de trabalho ou oficina (não) modulável (R$)

Preço praticado SAA/MEC

Preço contratado pela SDH para a Região

Diferença

Preço praticado SAA/MEC

Preço contratado pela SDH para a Região

Diferença

XIII Eneja

Natal

2.592

2.016

576

49.680

41.400

8.280

Formação de Avaliadores dos Catálogos de Cursos de EPT - 2ª, 3ª e 4ª Etapas

Brasília

2.520

1.960

560

50.688

43.648

7.040

1.872

1.456

416

34.776

29.946

4.830

1.872

1.456

416

34.776

29.946

4.830

Avaliação e Reestruturação dos Catálogos de Cursos de EPT - 2ª, 3ª e 4ª Etapas

Brasília

3.744

2.912

832

48.384

41.664

6.720

936

728

208

48.384

41.664

6.720

6.192

4.816

1.376

37.872

32.612

5.260

Seminário PNLD 2014 - Região Centro-Oeste, Norte e Sul

Brasília

0

-

-

56.768

48.884

7.885

Capacitação dos Gestores Locais do Programa Nacional Mulheres Mil

Brasília

0

-

-

91.188

78.523

12.665

1ª Etapa de Formação de Gestores do Projovem Urbano - Regional

Recife

0

-

-

29.279

24.399

4.880

Fortaleza

1.559

779

779

26.413

22.011

4.402

Belo Horizonte

4.654

1.293

3.361

33.891

23.535

10.356

São Paulo

0

-

-

47.124

32.725

14.399

Teresina

0

-

-

16.992

14.160

2.832

II Reunião Técnica com Gestores Municipais - Pronacampo

Brasília

0

-

-

48.492

41.757

6.735

Seminário para o Monitoramento e Avaliação de Política de Inclusão Escolar - Regiões Centro-Oeste, Sudeste e Nordeste

Brasília

0

-

-

17.280

14.880

2.400

5ª Etapa de Formação Continuada de Formadores do Projovem Urbano - Unidades Formativas V e VI - Regional

Goiânia

0

-

-

3.384

2.820

564

Salvador

0

-

-

2.880

2.400

480

Manaus

0

-

-

3.528

3.430

98

Belém

0

-

-

5.040

4.900

140

Recife

0

-

-

7.848

6.540

1.308

Fortaleza

0

-

-

5.163

4.303

861

Seminário de Políticas de Educação em Direi​tos Humanos, Cidadania e Meio Ambiente

Brasília

2.700

2.100

600

47.196

40.641

6.555

Encontro de Coordenadores Proinfo Integrado

Brasília

7.200

3.600

3.600

47.736

41.106

6.630

Reunião Rede e-Tec Brasil

Brasília

0

-

-

8.640

7.200

1.440

Subtotal

35.841

23.116

12.725

803.402

675.094

128.309

Despesa com área de alimentação (XIII Eneja) - SAA/MEC: R$ 64.623,60 / SDH: R$ 33.426,00 / Diferença: R$ 31.197,60

Total da despesa com locação de espaço físico

903.866,76

Total da despesa se adotados os preços médios cotados pela SDH

731.635,95

Diferença

172.230,81

Economia estimada

19%

Fonte: SAA/MEC (Ofício 244/2014); SDH (atas disponíveis em: http://www.sdh.gov.br/sobre/licitações/atas-de-registro-de-precos, consulta em 9/3/2015).

49. Ainda que proporcionalmente a diferença percentual na comparação entre os preços do item sala de trabalho ou oficina seja menor em relação aos itens sala de apoio e sala de secretaria, o impacto econômico da contratação do primeiro é extremamente significativo para a Administração Pública.

50. Para o item área de alimentação, em apenas um dos 25 eventos da amostra houve a contratação desse espaço: o XIII Eneja, realizado na cidade de Natal/RN. Nesse evento, foram locados 619m2/dia como área de alimentação, perfazendo o total de 1.857m2 nos três dias de duração do evento, gerando despesa de R$ 64,6 mil para o MEC (R$ 34,80/m2). Se adotado o preço por m2 registrado para a Região Nordeste na ata da SDH, de R$ 18,00, o valor seria de R$ 33,4 mil. Agrupando-se todos os itens locados, a despesa do MEC com aluguel de espaço físico desses 25 eventos foi de R$ 903,8 mil, enquanto que, se adotados os preços praticados pela SDH, chegaríamos ao valor de R$ 731,6 mil, ou seja, uma diferença de R$ 172,2 mil (19%).

51. Além dessa comparação, faz jus mencionar as análises realizadas pela SecexSaúde/TCU no processo de acompanhamento TC 018.527/2012-4, que, entre outras questões, abordou os preços praticados em contratações realizadas pela Fundação Nacional de Saúde (Funasa), feitas com base no Pregão 15/2012, e que também teve por objeto a contratação de empresa especializada para prestação de serviços de organização de eventos e serviços correlatos. A unidade técnica do Tribunal fez pesquisa de preço da locação de espaço físico junto ao Hotel San Marco, localizado em área nobre do Distrito Federal, e constatou que o preço da locação por m2 era bem inferior à média dos preços praticados pela Administração. Os preços para os quatro espaços pesquisados, segundo a sua capacidade de pessoas, foram: Espaço 1 (550m2), para 600 pessoas, com diária de R$ 8 mil (R$ 14,54/m2); Espaço 2 (335m2), para 300 pessoas, com diária de R$ 4 mil (R$ 11,94/m2); Espaço 3 (220m2), para 150 pessoas, com diária de R$ 3,5 mil (R$ 15,91/m2); e Espaço 4 (195m2), para 80 pessoas, com diária de R$ 2 mil (R$ 10,26/m2).

52. Adotando-se os valores pesquisados pela SecexSaúde em 2012, e tomando-se como exemplo apenas quatro dos 25 eventos constantes da Tabela 5, realizados pelo MEC em 2013, tem-se resultados que merecem atenção:

a) no evento Reunião Rede e-Tec Brasil, realizado em 12/11/2013, em Brasília, foi locada uma sala de 240m2 para receber 209 participantes, com despesa de R$ 8.640,00. Com metragem bem maior (335m2), a sala do hotel pesquisado custaria R$ 4.000,00 (54% a menos);

b) no evento Oficina de Capacitação dos Gestores Locais do Programa Nacional Mulheres Mil na Metodologia de Acesso, Permanência e Êxito, realizado em maio de 2013, em Brasília, foi locada, entre outras, uma sala de 207m2 por cinco dias, gerando despesa de R$ 37.260,00. Com metragem bem maior (335m2), a sala do hotel pesquisado custaria R$ 20.000,00 pela mesma quantidade de dias (46% a menos);

c) no evento Seminário do Programa Nacional do Livro Didático 2014 - Regiões Centro-Oeste, Norte e Sul, realizado de 15 a 17/5/2013, em Brasília, foi locada, entre outras, uma sala de 300,12m2 por três dias, gerando despesa de R$ 32.412,96. Com metragem um pouco maior (335m2), a sala do hotel pesquisado custaria R$ 12.000,00 pela mesma quantidade de dias (63% a menos);

d) no evento Reunião Técnica com Gestores Municipais – Pronacampo, realizado de 25 a 27/9/2013, em Brasília, foram locadas três salas de 53m2 cada, por três dias, gerando despesa de R$ 17.172,00. Com R$ 1.000,00 a mais, ter-se-ia também três salas, para três dias, com metragem quase quatro vezes maior (195m2) do que a utilizada no evento, conforme cotação do hotel pesquisado;

53. Comparações dessa natureza fundamentam-se pelo fato da maioria absoluta dos eventos promovidos pelo Ministério ser realizada na rede hoteleira, conforme informado pela SAA/MEC em 2010, em diligência anexa ao TC 000.561/2010-0.

54. Na Nota Técnica 04/2014, anexa ao Ofício 133/2014, a SAA/MEC ressalta que o Termo Aditivo 2/2012, assinado em 28/09/2012, que prorrogou a Contrato 68/2010, reduziu em 25% o seu valor, e que, desde 2012, nenhum reajuste foi concedido à empresa contratante. O gestor menciona ainda que, com a alteração do fluxo do Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e Controle utilizado pelo MEC (Simec), o órgão teria assegurado, por fonte confiável, a possibilidade de escolher os preços mais vantajosos entre, no mínimo, três propostas ofertadas pela empresa.

55. Ainda que tenha ocorrida redução no valor contratado, tal medida não impactou diminuição dos preços praticados nos itens relacionados à locação de espaço físico, que representam parte considerável das despesas com eventos, conforme mostrado na Tabela 2. Além disso, na repactuação de preços autorizada pelo MEC, que foi de 14,98%, os preços praticados nos itens relacionados à locação de espaço físico tiveram aumento médio de 20%. A repactuação acaba por ser ajustada pela empresa no custo unitário de itens usualmente contratados, não sinalizando ganho de economicidade no contrato em vigor.

56. A figura da repactuação contratual não serve apenas para aumentar o valor do contrato, pois, se observado que algum item da planilha de custos estiver superior aos valores de mercado, a Administração pode e deve negociar com a contratada a redução desse custo, o que aponta uma vez mais para a importância de se realizarem pesquisas de preços consistentes e abrangentes.

57. Releva mencionar que o Tribunal já se deparou com outros processos questionando a vantajosidade dos preços praticados na contratação de empresa especializada na organização de eventos: além deste processo de monitoramento, são exemplos o TC 018.527/2012-4 (Pregão 15/2012, da Funasa) e o TC 000.258/2014-8 (Pregão 51/2013, da Presidência da República).

58. No Voto condutor do Acórdão 2816/2014-TCU-Plenário, que apreciou Representação afeta ao Pregão Eletrônico 51/2013, o Ministro Relator assim se posicionou sobre o uso e utilidade de pesquisas de preços pela administração pública:

Restou comprovado dessa análise que: as pesquisas de preços não refletem a realidade praticada no mercado, sendo, pois, inadequadas para delimitar as licitações; as pesquisas não apresentam consistência, uma vez que a diferença entre a menor e a maior cotação, em muitos casos, é desarrazoada, chegando a quatro vezes; e as empresas, em resposta a pesquisas realizadas pela Administração Pública, tendem a apresentar propostas de preços com valores muito acima daqueles praticados no mercado, retirando desse instrumento a confiabilidade necessária para balizar contratações que envolvem quantias consideráveis.

59. Das análises feitas no TC 000.258/2014-8, destaca-se pesquisa no sistema Comprasnet em que se constatou que a diferença acentuada entre o valor estimado e o valor aceito após a fase de lances é algo recorrente. Foram citados como exemplos os seguintes pregões eletrônicos: 5/2014, do Ministério da Cultura, cujo valor total foi estimado em R$ 150.391.549,03 e aceito por R$ 36.586.322,94; 8/2014, do Tribunal Regional Eleitoral do Maranhão, estimado em R$ 1.041.347,33 e aceito por R$ 388.934,00; 88/2014, da Câmara dos Deputados, estimado em R$ 303.431,66 e aceito por R$ 122.450,00; 228/2012, do Senado Federal, estimado em R$ 5.044.084,00 e aceito por R$ 2.298.634,00; e 133/2013 do TCU, estimado em R$ 3.743.650,80 e aceito por R$ 1.500.000,00. Além desses, a tabela constante da peça 39 enumera diversas outras licitações, de vários órgãos da Administração Pública Federal, englobando unidades do Poder Executivo, do Poder Judiciário, do Poder Legislativo e do Ministério Público, em que a ocorrência se repete.

60. Uma das possíveis causas dessa situação, apontada pelo Ministro Relator, é a falta de pleno domínio, por parte dos agentes públicos que estão à frente do planejamento e da execução das licitações, das técnicas e métodos necessários para a realização de pesquisas de preços isentas de enviesamentos. Por se tratar de fato que atinge licitações de todas as esferas da Administração Pública Federal, o TCU entendeu oportuno, por meio do Acórdão 2816/2014-Plenário, consignar a seguinte deliberação:

9.2. recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão, ao Conselho Nacional de Justiça, ao Conselho Nacional do Ministério Público, à Câmara dos Deputados, ao Senado Federal e ao Tribunal de Contas da União que:

9.2.1. orientem os órgãos, entidades e secretarias administrativas que lhe estão vinculados ou subordinados sobre as cautelas a serem adotadas no planejamento de contratações de empresas para prestação de serviços de organização de eventos, de modo a não restringir a pesquisa de preços às cotações realizadas junto a potenciais fornecedores, adotando também outros parâmetros, conforme previsto no art. da IN SLTI/MP 5/2014, c/c o art. 15, inciso V, da Lei 8.666/1993;

9.2.2. promovam ações de treinamento e capacitação em formação e estimativa de preços, a partir de pesquisas feitas com fornecedores, em mídia e sítios especializados, em contratações similares de outros entes públicos e nos portais oficiais de referenciamento de custos, como forma de aperfeiçoar as diretrizes estabelecidas na IN 5/2014 da SLTI/MP e no “Caderno de Logística - Pesquisa de Preços”, publicado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão no Portal “Comprasgovernamentais.gov.br”;

61. Os contratos decorrentes do Pregão Eletrônico 72/2009 já se encontram todos encerrados, tendo a SAA/MEC promovido nova licitação para viabilizar a contratação de empresa especializada na organização e execução de eventos, também por meio de sistema de registro de preços, objeto do Pregão Eletrônico 21/2014. O Pregão Eletrônico 21/2014 foi homologado em 13/8/2014, sendo que para o Grupo 1 (Regiões Centro-Oeste e Norte) foi adjudicada a proposta da empresa Uma Marketing de Eventos Ltda. e para o Grupo 2 (Regiões Sul, Sudeste e Nordeste) foi adjudicada a proposta da empresa Exemplus Agência de Viagens e Turismo Ltda.

62. Convém registrar as informações prestadas pela SAA/MEC no Ofício 133/2014 sobre os ajustes realizados no Pregão Eletrônico 21/2014, que sucedeu ao Pregão Eletrônico 72/2009: a) os eventos passaram a ser classificados em eventos de pequeno (até 100 pessoas), médio (entre 101 e 500 pessoas) e grande porte (500 ou mais pessoas); b) o critério de julgamento foi o de menor preço por grupo; e c) foram suprimidos itens que constavam na ata anterior e que foram pouco utilizados. Além disso, a SAA/MEC destaca, como medida essencial à mudança de fluxo dos procedimentos internos para a realização de eventos e gerenciamento e fiscalização da execução do contrato, a edição da Norma Operacional 01, de 26/7/2013, e da Portaria 659/2013 (peça 13, p.289-292).

63. Merece registro também que a Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI) do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão editou, em 2014, as Instruções Normativas nº 5 e 7, definindo procedimentos administrativos básicos para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral. Além da pesquisa com fornecedores (inciso IV), o art. 2º da Instrução prevê como parâmetros aceitos para a pesquisa de preços as seguintes fontes de consulta: Portal de Compras Governamentais (inciso I); pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenha a data e hora de acesso (inciso II); e contratações similares de outros entes públicos, em execução ou concluídos nos 180 dias anteriores à data da pesquisa de preços (inciso III). Tenta-se, dessa forma, induzir a que os gestores atentem para (e apliquem) outros parâmetros de consulta além daquele usualmente utilizado, que é o da pesquisa de preços com, no mínimo, três fornecedores. Como já mencionado anteriormente, a pesquisa feita entre empresas que atuam no ramo do objeto a ser contratado tende a elevar os preços cotados a patamares bem acima dos praticados no mercado.

64. Ante o exposto, e considerando as análises realizadas ao longo desta seção, entende-se que as pesquisas de preço realizadas pela SAA/MEC não ocorreram com a regularidade e amplitude desejadas, ficaram restritas a empresas do ramo e, sobretudo, se mostraram ineficazes em avalizar a vantajosidade em se manter os preços praticados pela empresa contratada e que já haviam sido objeto de contestação por esta Corte de Contas. Nesse sentido, consideram-se os itens 1.5.2 e 1.5.3 do Acórdão 1630/2010-TCU-Plenário como não cumpridos.

65. Sob o aspecto da economicidade, tem-se que, no caso concreto, restou evidenciado que a SAA/MEC precisa ter maior atenção às futuras contratações destinadas à organização de eventos, em especial no preço praticado na locação de espaço físico, pois, pelas análises conduzidas no presente monitoramento, transpareceu que não houve vantajosidade econômica que justificasse repactuar os preços registrados em ata e manter por mais de quatro anos a vigência dos contratos feitos a partir do Pregão 72/2009.

66. Mesmo se tratando de simulações e de a pesquisa não ser exaustiva para o universo de eventos realizados pelo MEC de 2010 a 2013, as comparações feitas a partir dos preços praticados pela SDH (Pregão 12/2013) e dos preços pesquisados diretamente em hotel do Distrito Federal constituem indícios de antieconomicidade nos preços praticados pela SAA/MEC no âmbito do Pregão Eletrônico 72/2009, tendo em vista a situação de recorrência e significativa materialidade das diferenças apuradas.

67. Não se afigura razoável estimar débito porque não foram identificados precedentes na jurisprudência do Tribunal, quanto a sistema de registro de preços, aferindo esse cálculo a partir da diferença entre os preços efetivamente pagos à empresa contratada e aqueles que poderiam ter sido praticados com base nas simulações realizadas nesta instrução. Também porque não houve indícios de que a licitação tenha sido dirigida, de que tenha havido restrição à competitividade ou de que as repactuações de preços tenham sido desarrazoadas, infundadas ou infringido à legislação vigente.

68. Todavia, entende-se que há elementos que justificam a responsabilização do gestor sob a ótica do não cumprimento das determinações constantes dos itens 1.5.2 e 1.5.3 do Acórdão 1630/2010-Plenário, com o agravante de que o Tribunal já tinha alertado para a inadequação da pesquisa de mercado que fundamentou o orçamento estimativo do Pregão Eletrônico 72/2009 e a conduta do gestor não se mostrou zelosa em verificar periodicamente e por meios consistentes a adequação dos preços praticados nos itens referentes à locação de espaço físico e, por conseguinte, demonstrar a vantajosidade em se prorrogar os contratos originalmente firmados. Com base nessa verificação, e considerando os comandos do art. 43, inciso II, da Lei 8.443/1992 e do art. 250, inciso IV, do Regimento Interno do TCU, entende-se conveniente propor audiência dos responsáveis para que apresentem razões de justificativa sobre os fatos apontados.

69. Propõe-se que seja ouvido Cleber Bueno, ex-Subsecretário de Assuntos Administrativos do MEC, no período de 2/8/2011 a 14/3/2012, para que apresente razão de justificativa comprovando a vantajosidade econômica que motivou a assinatura do Termo Aditivo 01/2011 ao Contrato 68/2011, em 30/9/2011, bem como justificando a não revisão dos preços praticados na contratação de locação de espaço físico para eventos, tendo em vista a inadequação da pesquisa de mercado que fundamentou o orçamento estimativo do Pregão Eletrônico 72/2009 apontada pelo Tribunal no Acórdão 1630/2010- Plenário e os indícios de antieconomicidade apontados neste monitoramento.

70. Propõem-se que também seja ouvido Antonio Leonel da Silva Cunha, Subsecretário de Assuntos Administrativos do MEC, de 16/3/2012 até a presente data, para que apresente razão de justificativa comprovando a vantajosidade econômica que motivou a assinatura dos Termos Aditivos 02/2012 e 04/2013 ao Contrato 68/2011, em 28/9/2012 e 27/9/2013, respectivamente, bem como justificando a não revisão dos preços praticados na contratação de locação de espaço físico para eventos, tendo em vista a inadequação da pesquisa de mercado que fundamentou o orçamento estimativo do Pregão Eletrônico 72/2009 apontada pelo Tribunal no Acórdão 1630/2010- Plenário e os indícios de antieconomicidade apontados neste monitoramento.

71. Além disso, de modo a evitar expor o erário a riscos injustificados de prejuízos, visto que, conforme já comentado, a área dos locais a ser alugados é um dos itens para os quais haveria maior interesse por parte das licitantes em apresentar valores superiores aos necessários para realizar a locação dos espaços, e considerando que grande parte dos eventos utiliza quantitativo significativo de m2 para sua realização, entende-se oportuno determinar à SAA/MEC que, na eventual prorrogação contratual decorrente de Sistema de Registro de Preços, cujo objeto seja a contratação de empresa especializada na organização de eventos, priorize, na pesquisa de preços de mercado, os itens cujas despesas possuem maior materialidade nas contratações, a exemplo da locação de espaço físico, ampliando a consulta diretamente ao mercado, a bancos de dados de preços praticados no âmbito da administração pública e a contratações semelhantes realizadas por outros órgãos.

72. Sobre as oportunidades de melhoria na qualificação de gestores e servidores em técnicas e métodos de estimação de preços, tendo em vista as diferenças que são visíveis e materialmente significativas entre os preços praticados por órgãos da administração pública em itens idênticos, entende-se que as recomendações contidas no Acórdão 2816/2014-Plenário já contemplam, de forma ampla, a esse quesito.

III.2. Cumprimento da determinação contida no item 9.3.1 do Acórdão 1359/2011-Plenário

III.2.1. Legalidade das emissões de empenho durante e após a vigência da ata de registro de preços

73. No Voto condutor do TC 021.118/2010-8, o Ministro Relator teceu considerações sobre a assinatura de contratos e às adesões à Ata de Registro de Preços advinda do Pregão Eletrônico 72/2009. A referida Ata foi datada de 2/3/2010 e tinha validade de doze meses, estando, assim, de acordo com que preceituava o caput do art. do Decreto 3.931/2001. Nos termos do subitem 15.1 do edital do Pregão Eletrônico, a duração dos contratos assinados foi estimada em doze meses, podendo ser prorrogada por iguais e sucessivos períodos até o limite de sessenta meses, após a verificação da real necessidade e com vantagens para a Administração, estando tal previsão de acordo com os §§ 1º e do art. do Decreto 3.931/2001.

74. À época, foi constatado que somente o Inep havia firmado contato com a empresa FJ Produções: Contrato 10/2010, extrato publicado no Diário Oficial da União (DOU) de 23/4/2010; e Termo Aditivo, publicado no DOU de 31/8/2010. No caso da SAA/MEC e da Capes, que tiveram empenhos emitidos em favor daquela empresa, foi constatada a ausência de celebração de contrato, o que afrontava o disposto no art. 11 do Decreto 3.931/2001 c/c o art. 62 da Lei 8.666/1993.

75. Em face dessa situação, o Tribunal entendeu conveniente o aprofundamento do assunto por meio da constituição de processo apartado, de modo a reunir mais elementos sobre a celebração de instrumento contratual lastreando os empenhos emitidos, o que não foi possível de ser analisado no TC 021.118/2010-8. Sendo assim, constou determinação à Unidade técnica competente do Tribunal, nos termos do subitem 9.3.2 do Acórdão 1359/2011, para:

9.3.2. examinar a legalidade das emissões de empenho pela SAA/SE/MEC e pela Capes, em favor da empresa FJ Produções Ltda., após a vigência da ata de registro de preços decorrente do citado pregão;

76. O art. 11 do Decreto 3.931/2001, vigente à época do Pregão 72/2009, dispunha que a contratação com fornecedores registrados, após indicação pelo órgão gerenciador do registro de preços, seria formalizada por intermédio de instrumento contratual, emissão de nota de empenho de despesa, autorização de compra ou outro instrumento similar, respeitando o que prescreve o art. 62 da Lei 8.666/1993.

77. Nos termos do art. 62 da lei 8.666/1993, o instrumento de contrato é obrigatório nos casos de concorrência e de tomada de preços, bem como nas dispensas e inexigibilidades cujos preços estejam compreendidos nos limites destas duas modalidades de licitação.

78. No Acórdão 1.359/2011, o TCU alertou a SAA/MEC quanto à necessidade de, nas licitações com base em atas de registro de preços, “formular o instrumento de contrato quando os valores envolvidos se encaixarem nas hipóteses de concorrência e de tomada de preços, na forma estabelecida no art. 11 do Decreto federal nº 3.931/2001, c/c o art. 62 da Lei nº 8.666/1993”. O alerta se aplica às contratações advindas da ata de registro de preços objeto do Pregão 72/2009, haja vista a materialidade do objeto licitado.

79. Essa formalização se justifica porque a ata de registro de preço tem natureza e finalidade distinta do contrato, pois se trata de documento que estabelece a vinculação do licitante vencedor ao preço e as condições a serem praticadas por ocasião de futuras contratações. Segundo o art. 12, § 4º, do Decreto 3.931/2001, o contrato decorrente do sistema de registro de preços deveria ser assinado no prazo de validade da ata.

80. Assim, para proceder ao exame determinado no subitem 9.3.2 do Acórdão 1359/2011-TCU-Plenário, foram encaminhadas diligências à SAA/MEC e à Capes solicitando cópia dos contratos firmados, e de seus respectivos termos aditivos, com a empresa FJ Produções (com Razão Social alterada para GV2 Produções S.A., em 2012), no âmbito da ata de registro de preços decorrente do Pregão Eletrônico 72/2009. Em atendimento à solicitação do Tribunal, a SAA/MEC apresentou os documentos integrantes da peça 13, p.122-129, e a Capes os documentos integrantes da peça 9, p.1-29. Adicionalmente às informações prestadas, foram realizadas consultas ao sistema Comprasnet e ao Diário Oficial da União (DOU).

81. A Tabela 6 apresenta o histórico de contratos e termos aditivos firmados pela SAA/MEC e Capes, com seus respectivos valores, que já contemplam as repactuações de preços, feitas por meio de apostilamentos. Conforme dispõe o art. 65, § 8º, da lei 8.666/1993, a variação do valor contratual para fazer face a reajuste de preços previstos no próprio contrato não caracteriza alteração do mesmo, podendo ser registrados por simples apostila, dispensando a celebração de aditamento.

Tabela 6 – Histórico dos contratos e termos aditivos decorrentes da Ata de Registro de Preços objeto do Pregão Eletrônico 72/2009, realizados pela SAA/MEC e Capes.

Contratos e termos aditivos

Total empenhado3 R$

Ano

Documento1

Data de assinatura

Data de publicação no DOU

Vigência

Valor (R$)

SAA/MEC

2010

Contrato 68/2010

1/10/2010

4/10/2010

1/10/2010 a 30/9/2011

3.957.065,56

49.348.915,76

Termo Aditivo 1/2010

5/10/2010

6/10/2010

5/10/2010 a 30/9/2011

54.352.535,472

2011

Termo Aditivo 1/2011

30/9/2011

7/10/2011

30/9/2011 a 29/9/2012

54.352.535,47

18.753.062,42

2012

Termo Aditivo 2/2012

28/9/2012

11/10/2012

29/9/2012 a 29/9/2013

46.869.052,45

32.002.489,62

2013

Termo Aditivo 4/2013

27/9/2013

8/10/2013

29/9/2013 a 29/9/2014

46.869.052,45

29.724.307,31

2014

Rescisão do Contrato

29/9/2014

30/9/2014

-

-

9.104.504,03

Capes

2010

Contrato 10/2010

4/3/2010

4/5/2010

4/3/2010 a 3/3/2011

6.137.489,44

2.201.621,00

2011

Termo Aditivo 1/2011

2/3/2011

28/4/2011

4/3/2011 a 4/3/2012

6.137.489,44

1.023.829,00

2012

Termo Aditivo 2/2012

2/3/2012

9/4/2012

4/3/2012 a 3/3/2013

6.137.489,44

1.500.000,00

2013

Termo Aditivo 4/2013

4/3/2013

24/4/2013

4/3/2013 a 3/3/2014

7.056.885,36

2.801.258,00

2014

Termo Aditivo 5/2014

28/2/2014

12/3/2014

4/3/2014 a 3/3/2015

7.056.885,36

781.422,79

Rescisão do Contrato

30/9/2014

5/12/2014

-

-

Fonte: SAA/MEC (Ofício 133/2014); Capes (Ofício 196/2014/PR/CAPES); Diário Oficial da União; Sistema Comprasnet; e sistema SigaBrasil. Nota: 1) Além dos documentos citados, tem-se ainda os termos aditivos que trataram somente da alteração da denominação social da empresa contratada; 2) Correção do valor do Contrato 68/2010 publicado em 4/10/2010; 3) Valores empenhados tendo como favorecido as empresas FJ Produções Ltda. e GV2 Produções S.A, em processos de origem 2009PR00072.

82. Ficou evidenciada a celebração de contratos com as empresas FJ Produções Ltda. e GV2 Produções S.A., incluindo a formalização de termos aditivos após a vigência da ata de registro de preços decorrente do Pregão 72/2009, resguardando, assim, a cobertura contratual na execução dos serviços, atendendo ao que preceitua o art. 62 da Lei 8.666/1993. Ressalte-se que, apesar do contrato 68/2010 ter sido celebrado pela SAA/MEC no prazo de vigência da ata de registro de preços, sua assinatura ocorreu de forma intempestiva, já tendo sido realizados empenhos prévios à sua celebração. Sob esse aspecto, e feita tal ressalva, não foi vislumbrada ilegalidade das emissões de empenho pela SAA/SE/MEC e pela Capes. A esse respeito, o Tribunal havia emitido alerta à SAA/MEC quanto à necessidade de formular o citado instrumento de contrato, conforme observado no item 9.2 do Acórdão 1359/2011-Plenário. Assim, ante a manifestação do TCU e considerando que a SAA/MEC já adotou as providências cabíveis, entende-se como sanado o assunto.

83. Quanto às notas de empenho emitidas em favor da contratada, foi atestado que os valores empenhados atenderam aos limites estipulados pela legislação e se mostraram conformes às cláusulas contratuais que tratam dos preços e das dotações orçamentárias. Na cláusula de despesa, que é item obrigatório do instrumento contratual, pois visa a evitar a celebração de contratos sem que haja previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações a serem executadas, foi explicitado o Programa de Trabalho Resumido (PTRES) e o elemento de despesa por meio dos quais ocorreria o dispêndio.

84. A prorrogação dos contratos foi feita amparada no disposto no inciso II do art. 57 da lei 8.666/1993. Segundo tal dispositivo, contratos relativos à prestação de serviços de natureza contínua poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses. A vantajosidade para a administração deve ser atestada por meio de pesquisa de preços de mercado. O tema mereceu atenção especial neste monitoramento, com a seção III.1.3 versando sobre a realização de pesquisa de mercado e a economicidade dos preços praticados.

IV. Conclusão

85. De modo a cumprir o comando dos subitens 9.3.1 e 9.3.2 do Acórdão 1359/2011-Plenário foi constituído o presente processo de monitoramento, que teve por finalidade analisar a vantajosidade para a Administração dos preços praticados na locação de espaço físico em eventos realizados pelo MEC, tendo como objeto os contratos firmados ao abrigo do Pregão Eletrônico 72/2009, bem como examinar a legalidade das emissões de empenho em favor da empresa contratada.

86. Entre os apontamentos que mereceram destaque neste relatório tem-se que as pesquisas de preço realizadas pela SAA/MEC não ocorreram com a regularidade e amplitude desejadas, ficaram restritas a empresas do ramo e, sobretudo, se mostraram ineficazes em avalizar a vantajosidade em se manter os preços praticados pela empresa contratada e que já haviam sido objeto de contestação pelo TCU. Nesse sentido, entende-se que as determinações 1.5.2 e 1.5.3 do Acórdão 1630/2010-TCU-Plenário não foram cumpridas.

87. Sob o aspecto da economicidade, tem-se que, no caso concreto, restou evidenciado que a SAA/MEC precisa ter maior atenção às futuras contratações destinadas à organização de eventos, em especial no preço praticado na locação de espaço físico, pois, pelas análises conduzidas no presente monitoramento, transpareceu que não houve vantajosidade econômica que justificasse repactuar os preços registrados em ata e manter por mais de quatro anos a vigência dos contratos feitos a partir do Pregão 72/2009.

88. Em função dos exames realizados e das conclusões obtidas, e de modo a evitar expor o erário a riscos injustificados de prejuízos ou práticas antieconômicas, entende-se oportuno determinar à SAA/MEC, de imediato, a adoção das seguintes medidas:

a) atente-se, considerando o disposto nos arts. , inciso VIII, e , inciso XI, do Decreto 7.892/2013, para a possível existência de “jogo de planilha” na fase de repactuação de preços para os itens relacionados à locação de espaço físico, haja vista que no Pregão Eletrônico 72/2009, enquanto esses itens tinham peso de apenas 0,95% na planilha de preços máximos que serviu de base para a escolha da empresa vencedora, na amostra de eventos analisados pelo monitoramento deste Tribunal o seu peso efetivo foi, em média, de 27% nas contratações realizadas;

b) priorize, considerando o disposto no art. , inciso XI, do Decreto 7.892/2013, em conjunto com as orientações emanadas no art. 2º das Instruções Normativas SLTI nº 5 e 7/2014, nas pesquisas de preços de mercado os itens cujas despesas possuem maior materialidade nas contratações, a exemplo da locação de espaço físico, ampliando a consulta a bancos de dados de preços praticados no âmbito da administração pública federal, a contratações semelhantes realizadas por outros órgãos e, até mesmo, diretamente à rede hoteleira.

89. Outrossim, entende-se conveniente, com fundamento nos comandos do art. 43 da Lei 8.443/1992 e do art. 250, inciso IV, do Regimento Interno do TCU, determinar a audiência dos gestores responsáveis, de modo a apresentarem razões de justificativa comprovando a vantajosidade econômica que motivou a assinatura dos termos aditivos ao Contrato 68/2011 e a não revisão dos preços praticados na contratação de locação de espaço físico para eventos, tendo em vista a inadequação da pesquisa de mercado que fundamentou o orçamento estimativo do Pregão Eletrônico 72/2009 apontada pelo Tribunal no Acórdão 1630/2010- Plenário e os indícios de antieconomicidade apontados neste monitoramento.

90. Não se afigura razoável estimar débito porque não foram identificados precedentes na jurisprudência do Tribunal, quanto a sistema de registro de preços, aferindo esse cálculo a partir da diferença entre os preços efetivamente pagos à empresa contratada e aqueles que poderiam ter sido praticados com base nas simulações realizadas nesta instrução. Também porque não houve indícios de que a licitação tenha sido dirigida, de que tenha havido restrição à competitividade ou de que as repactuações de preços tenham sido desarrazoadas, infundadas ou infringido à legislação vigente.

91. Por fim, sobre as oportunidades de melhoria na qualificação de gestores e servidores em técnicas e métodos de estimação de preços, tendo em vista as diferenças que são visíveis e materialmente significativas entre os preços praticados por órgãos da administração pública em itens idênticos, entende-se que as recomendações contidas no Acórdão 2816/2014-Plenário já contemplam, de forma ampla, a esse quesito.

V. Benefícios das ações de controle externo

92. O principal benefício a ser apontado é o aperfeiçoamento da metodologia de estimativa de custos em contratação de empresa para organização de eventos, constantemente superdimensionados, conforme constatado neste processo. Além disso, podemos mencionar também a expectativa de controle gerada entre as unidades jurisdicionadas, indicando que o Tribunal, agindo de ofício ou respondendo a demandas advindas da sociedade, está atento aos atos praticados na gestão dos recursos públicos federais e atuando no sentido de recomendar a adoção de providências quando verificadas oportunidades de melhoria de desempenho.

VI. Proposta de encaminhamento

93. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:

I. considerar os itens 1.5.2 e 1.5.3 do Acórdão 1630/2010-TCU-Plenário como não cumpridos;

II. com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, e no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do Tribunal, determinar, de imediato, à Subsecretaria de Assuntos Administrativos do Ministério da Educação (SAA/MEC), que, na gestão dos contratos decorrentes do Pregão Eletrônico 21/2014 (e dos certames que vierem a sucedê-lo), para a organização e execução de eventos, incluindo a formalização de termos aditivos e repactuações de preços, busque a adequação dos preços praticados aos preços do mercado, evitando expor o erário a riscos injustificados de prejuízos ou práticas antieconômicas, por meio da adoção das seguintes medidas:

atente-se, considerando o disposto nos arts. , inciso VIII, e , inciso XI, do Decreto 7.892/2013, para a possível existência de “jogo de planilha” na fase de repactuação de preços para os itens relacionados à locação de espaço físico, haja vista que no Pregão Eletrônico 72/2009, enquanto esses itens tinham peso de apenas 0,95% na planilha de preços máximos que serviu de base para a escolha da empresa vencedora, na amostra de eventos analisados pelo monitoramento deste Tribunal o seu peso efetivo foi, em média, de 27% nas contratações realizadas;

priorize, considerando o disposto no art. , inciso XI, do Decreto 7.892/2013, em conjunto com as orientações emanadas no art. 2º das Instruções Normativas SLTI nº 5 e 7/2014, nas pesquisas de preços de mercado os itens cujas despesas possuem maior materialidade nas contratações, a exemplo da locação de espaço físico, ampliando a consulta a bancos de dados de preços praticados no âmbito da administração pública federal, a contratações semelhantes realizadas por outros órgãos e, até mesmo, diretamente à rede hoteleira;

III. determinar, com fulcro no art. 43, inciso II, da Lei 8.443/1992, e art. 250, inciso IV, do Regimento Interno do TCU, e considerando as disposições da Lei 8666/1993 (art. 57, II) e a jurisprudência do Tribunal (Acórdãos 299/2011-Plenário, 819/2009-Plenário e 3516/2007-1ª Câmara), a realização de audiências dos seguintes responsáveis, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, contados a partir da ciência da comunicação processual, apresentem razões de justificativas em relação às seguintes ocorrências apontadas:

Cleber Bueno (CPF 184.462.641-53), ex-Subsecretário de Assuntos Administrativos do MEC, no período de 2/8/2011 a 14/3/2012, pela não comprovação de vantajosidade econômica quando da assinatura do Termo Aditivo 01/2011 ao Contrato 68/2011, em 30/9/2011, e a não revisão dos preços praticados na contratação de locação de espaço físico para eventos, tendo em vista a inadequação da pesquisa de mercado que fundamentou o orçamento estimativo do Pregão Eletrônico 72/2009, outrora apontada pelo Tribunal nos itens 1.5.1 e 1.5.2 do Acórdão 1630/2010-Plenário, a falta de consistência das pesquisas com empresas do ramo e os indícios de antieconomicidade apontados nesta instrução;

Antonio Leonel da Silva Cunha (CPF 141.612.730-53), Subsecretário de Assuntos Administrativos do MEC, de 16/3/2012 até a presente data, pela não comprovação de vantajosidade econômica quando da assinatura dos Termos Aditivos 02/2012 e 04/2013 ao Contrato 68/2011, em 28/9/2012 e 27/9/2013, e a não revisão dos preços praticados na contratação de locação de espaço físico para eventos, tendo em vista a inadequação da pesquisa de mercado que fundamentou o orçamento estimativo do Pregão Eletrônico 72/2009, outrora apontada pelo Tribunal nos itens 1.5.1 e 1.5.2 do Acórdão 1630/2010-Plenário, a falta de consistência das pesquisas com empresas do ramo e os indícios de antieconomicidade apontados nesta instrução;

IV. determinar à SecexEducação que, mediante a constituição de processo específico ao qual serão apensados os presentes autos, nos termos dos arts. 36 e 37 da Resolução TCU 259/2014, monitore o cumprimento das determinações do subitem II, bem como proceda ao exame das razões de justificativa apresentadas em atendimento às audiências de que tratam o subitem III, da presente proposta de encaminhamento;

V. encaminhar cópia da deliberação que vier a ser proferida, assim como da presente instrução, ao Subsecretário de Assuntos Administrativos do Ministério da Educação e ao Secretário Federal de Controle Interno da Controladoria Geral da União;

VI. Encerrar o presente processo.”

É o relatório.

VOTO

Cuidam os autos de monitoramento do item 9.3 do acórdão 1.359/2011-Plenário, que determinou a constituição de processo apartado para analisar a vantagem para a Administração dos preços praticados na locação de espaço físico em eventos realizados pelo Ministério da Educação (MEC) na vigência de contratos firmados com base na ata de registro de preços objeto do pregão eletrônico 72/2009, bem como examinar a legalidade das emissões de empenho em favor da empresa contratada.

2. O pregão eletrônico teve por objeto a contratação, por meio de registro de preços, de empresa especializada na organização de eventos a serem realizados em todo o território nacional, compreendendo serviços de assessoria técnica, hospedagem, recursos humanos, locação de espaço físico, mobiliário, locação e instalação de equipamentos, alimentos e bebidas, decoração, montagens e instalações e transporte.

3. Em 2/3/2010, houve homologação e adjudicação do objeto à empresa FJ Produções Ltda., pelo melhor lance de R$ 48.935,35 (preço global). Foi estimado quantitativo de 762 eventos para atender a administração direta do MEC, a Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes) e o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep).

4. A Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto – SecexEducação (peça 25) traçou histórico da matéria tratada nestes autos nos seguintes termos:

“4. O assunto tratado neste monitoramento teve origem no processo de Representação TC 000.561/2010-0, interposto pela extinta 6ª Secretaria de Controle Externo, no qual se analisou possíveis irregularidades relacionadas ao Pregão Eletrônico 72/2009.

5. Constatou-se naquele processo que a pesquisa de mercado realizada pela Subsecretaria de Assuntos Administrativos do Ministério (SAA/MEC) não constituiu fonte confiável para a elaboração da planilha de preços máximos adotadas no pregão. Além dos preços registrados serem bem superiores aos verificados em cotações de outros órgãos, com o critério de precificação utilizado pela SAA/MEC, corria-se o risco de pagar pela locação de espaço físico sem que o número de participantes a serem atendidos fosse o fator determinante para a precificação.

6. Ao apreciar o TC 000.561/2010-0, o TCU expediu o Acórdão 1630/2010-Plenário, contendo as seguintes determinações à SAA/ MEC, monitoradas no presente processo:

1.5.2. realize pesquisa de mercado a fim de assegurar, previamente, a cada contratação de locação de espaço físico para eventos, que os valores a serem pagos serão os mais vantajosos para a Administração, evitando a antieconomicidade dos preços obtidos como ocorreu no âmbito do Pregão Eletrônico nº 72/2009;

1.5.3. em face da inadequação da pesquisa de mercado que fundamentou o orçamento estimativo do Pregão Eletrônico nº 72/2009, verifique periodicamente a adequação dos preços registrados em comparação aos praticados no mercado, para assegurar a economicidade das contratações, em observância ao disposto no art. 12, §§ 1º e , do Decreto nº 3.931/2001, bem como nos itens 22.1 e 22.3 do Edital do Pregão Eletrônico nº 72/2009, ressaltando que a contratação a preços superiores aos de mercado enseja responsabilização solidária. (grifo nosso)

7. O Pregão Eletrônico 72/2009 foi objeto de nova Representação junto ao TCU, interposta por empresa participante da licitação, que gerou o processo TC 021.118/2010-8. No exame desse processo, além do questionamento trazido pela empresa, que foi considerado improcedente, o Tribunal, por meio do Acórdão 1359/2011-Plenário, determinou à unidade técnica competente a constituição de processo apartado para: avaliar o cumprimento das determinações contidas nos subitens 1.5.2 e 1.5.3 do Acórdão 1630/2010-Plenário, verificando a existência de antieconomicidade nos preços utilizados para locação de espaço físico para eventos (subitem 9.3.1); e examinar a legalidade das emissões de empenho em favor da empresa FJ Produções Ltda. (subitem 9.3.2).

8. De modo a atender o comando dos subitens 9.3.1 e 9.3.2 do Acórdão 1359/2011-Plenário, foi constituído o presente processo de monitoramento.” (grifos são do original)

5. A proposta uniforme da SecexEducação foi de realização de audiência prévia de dois subsecretários de Assuntos Administrativos do MEC em virtude da falta de comprovação da vantagem em manter os preços praticados pela empresa contratada, e de expedição de determinações.

6. Deixo de acompanhar a proposta de audiência pelas razões a seguir expostas.

7. Tem razão a unidade técnica no tocante à legalidade das emissões de empenho pela SAA/MEC e pela Capes em favor da empresa FJ Produções Ltda. após a vigência da ata de registro de preços decorrente do pregão presencial 72/2009, objeto do subitem 9.3.2 do acórdão ora monitorado.

8. No tocante ao outro subitem monitorado (9.3.1), qual seja, as determinações dos subitens 1.5.2 e 1.5.3 do acórdão 1.630/2010-Plenário, verificando a efetiva existência de antieconomicidade nos preços utilizados para locação de espaço físico para eventos no âmbito do pregão 72/2009, levando em conta, entre outros fatores, o resultado das eventuais pesquisas de preços realizadas pelo MEC, conforme anunciado na Nota Técnica Complementar 01/2010 - CGCC/SAA/SE/MEC, a SecexEducação concluiu pelo não cumprimento do comando do TCU e propôs a realização de audiência prévia dos responsáveis.

9. Uma delas seria dirigida a Cleber Bueno, ex-subsecretário de Assuntos Administrativos do MEC no período de 2/8/2011 a 14/3/2012, pela não comprovação de vantagem econômica quando da assinatura do termo aditivo 1/2011 ao contrato 68/2011 em 30/9/2011 e pela ausência de revisão dos preços praticados na contratação de locação de espaço físico para eventos, tendo em vista a inadequação da pesquisa de mercado que fundamentou o orçamento estimativo do pregão eletrônico 72/2009, apontada pelo Tribunal nos itens 1.5.1 e 1.5.2 do acórdão 1.630/2010-Plenário, a falta de consistência das pesquisas com empresas do ramo e os indícios de antieconomicidade apontados na instrução.

10. A outra audiência seria de Antonio Leonel da Silva Cunha, subsecretário de Assuntos Administrativos do MEC de 16/3/2012 até a presente data, pela não comprovação de vantagem econômica quando da assinatura dos termos aditivos 2/2012 e 4/2013 ao contrato 68/2011, em 28/9/2012 e 27/9/2013, e pela ausência de revisão dos preços praticados na contratação de locação de espaço físico para eventos, tendo em vista a inadequação da pesquisa de mercado que fundamentou o orçamento estimativo do pregão eletrônico 72/2009, apontada pelo Tribunal nos itens 1.5.1 e 1.5.2 do acórdão 1.630/2010-Plenário, a falta de consistência das pesquisas com empresas do ramo e os indícios de antieconomicidade apontados na instrução.

11. Em primeiro lugar, verifica-se que o problema da inadequação da pesquisa de mercado que fundamentou o orçamento estimativo do pregão em exame ocorreu em 2009 e não envolveu a participação de nenhum dos responsáveis citados.

12. Além disso, o compromisso manifestado na Nota Técnica Complementar 1/2010, pela qual a SAA/MEC realizaria pesquisa de preços a cada seis meses após a ata de registro de preços para levantar preços de mercado para os 395 itens registrados, foi assumido pela ex-secretária de Assuntos Administrativos do MEC, Valéria Grilanda.

13. Esses dois fatos, anteriores às gestões dos responsáveis indicados pela SecexEducação para responderem à audiência, não devem servir, em primeira análise, ao afastamento de suas responsabilidades, dado o princípio da continuidade administrativa. Todavia, devem ser eles sopesados com os demais elementos constantes destes autos para se aquilatar a reprovabilidade de suas condutas a justificar a promoção de audiência com possível apenação com multa.

14. O responsável Cleber Bueno assumiu a SAA/MEC, em 2/8/2001 e lá permaneceu por pouco mais de 7 (sete) meses. Logo após sua posse, ocorreu, em 30/9/2011, a assinatura do termo aditivo 1/2011 ao contrato 68/2011.

15. A questão da aferição da vantagem econômica de tal ato, praticado por agente que acabara de assumir a SAA/MEC, aliada à dificuldade de realização de pesquisas de preços com empresas do ramo de realização de eventos, não pode passar despercebida no exame destes autos.

16. Dita dificuldade foi experimentada, inclusive, pela SecexEducação quando realizou este monitoramento, conforme o seguinte trecho de sua instrução:

“46. A dificuldade em se identificar atas de registro de preços de órgãos públicos similares à da SAA/MEC foi vivenciada pela unidade Técnica do TCU durante a execução deste monitoramento, tendo como base consultas ao sistema Comprasnet e aos sítios eletrônicos de órgãos governamentais. Em boa parte dos casos, as atas tratavam de eventos já pré-definidos ou diziam respeito a solenidades ou recepções, em muitos casos sendo realizados em espaços do próprio órgão e destinando-se a contratar serviço de recepção, buffet e ornamentação. Nos poucos casos em que a comparação era possível, foram selecionadas as atas de registro de preços do Pregão Eletrônico 12/2013, realizado pela Secretaria de Direitos Humanos (SDH/PR).

47. Cotejando-se os valores obtidos nas duas pesquisas respondidas por empresas do ramo com os preços contratados pela SDH/PR (Tabela 4), constata-se que as pesquisas realizadas pela SAA/MEC junto às empresas do ramo não apresentaram fonte confiável e valores condizentes com a realidade do mercado. Reforça a tese de que as empresas do ramo, em resposta a pesquisas realizadas por órgãos governamentais, tendem a enviar propostas de preços com valores muito acima daqueles observados no mercado. ”

17. Assim, quando foi possível a comparação de preços pela unidade técnica deste Tribunal, foi ela realizada tomando-se como base pregão eletrônico realizado em 2013 – posterior, portanto, ao ato praticado pelo referido gestor, ocorrido em setembro de 2011.

18. Na gestão de Antonio Leonel da Silva Cunha, iniciada em 16/3/2012, foram realizadas duas pesquisas de preços, em setembro de 2012 e agosto de 2013. A análise da SecexEducação apontou que, em ambas, os preços cotados estavam maiores do que os preços praticados nos termos aditivos aos contratos. Veja-se o seguinte trecho da instrução da aludida unidade técnica:

“40. A primeira pesquisa de mercado ocorreu cerca de trinta meses após a homologação da Ata de Registro de Preços e foi feita previamente à assinatura do Termo Aditivo 2/2012 do Contrato 68/2010, realizado pela SAA/MEC. Conforme documentos anexados ao processo, apenas duas empresas responderam à solicitação da SAA/MEC, com os menores preços cotados para a locação de espaço físico ficando em patamares superiores aos praticados na vigência do Contrato 68/2010. A segunda pesquisa foi realizada doze meses depois da primeira, precedendo à assinatura do Termo Aditivo 4/2013, e os preços cotados pelas três empresas também se mostraram superiores ao praticado, conforme exemplificado na Tabela 3.

Tabela 3 – Preços cotados para itens relacionados à locação de espaço físico nas pesquisas realizadas pela SAA/MEC em 2012 e 2013.

Especificação do item/ Unidade de medida: m2/dia

(Valores em R$)

Pregão 72/2009

(Contrato 68/2010 e aditivos)

Pesquisa de preço SAA/MEC em 2012 (anterior à assinatura do Termo Aditivo 2/2012)

Pesquisa de preço SAA/MEC em 2013 (anterior à assinatura do Termo Aditivo 4/2013)

Proposta da empresa vencedora registrada em Ata

Preço praticado após repactuação

Proposta recebida em 25/9/2012 (menor preço cotado)

Diferença %

Proposta recebida em 28/8/2013 (menor preço cotado)

Diferença %

Auditório

25,00

30,00

60,00

100%

77,50

158%

Sala de trabalho ou oficina não modulável

30,00

36,00

55,00

53%

68,66

91%

Sala de trabalho ou oficina modulável

30,00

36,00

55,00

53%

69,50

93%

Sala de apoio

30,00

36,00

55,00

53%

67,25

87%

Sala para secretaria

30,00

36,00

55,00

53%

68,25

90%

Fonte: SAA/MEC (Ofícios 133/2014 e 244/2014).

19. Em que pese reconhecer que outras ações poderiam ter sido adotadas pelo gestor para melhor posicionamento sobre os preços praticados nos contratos aditivados em 2013, a exemplo do dedicado trabalho da instrução da SecexEducação, que comparou os preços contratados pela SAA com as atas de registro de preços do pregão eletrônico 12/2013, realizado pela Secretaria de Direitos Humanos (SDH/PR), a situação sob exame não justifica imposição de multa.

20. Reforço meu pensamento diante das medidas adotadas no âmbito da SAA/MEC.

21. Com o encerramento de todos os contratos decorrentes do pregão eletrônico 72/2009, a SAA/MEC promoveu nova licitação para viabilizar a contratação de empresa especializada na organização e execução de eventos, também por meio de sistema de registro de preços, objeto do pregão eletrônico 21/2014. Esse pregão foi homologado em 13/8/2014, sendo que para o Grupo 1 (Regiões Centro-Oeste e Norte) foi adjudicada a proposta da empresa Uma Marketing de Eventos Ltda. e para o Grupo 2 (Regiões Sul, Sudeste e Nordeste) foi adjudicada a proposta da empresa Exemplus Agência de Viagens e Turismo Ltda.

22. Segundo informações prestadas pela SAA/MEC, foram realizados os seguintes ajustes nesse último pregão:

“a) os eventos passaram a ser classificados em eventos de pequeno (até 100 pessoas), médio (entre 101 e 500 pessoas) e grande porte (500 ou mais pessoas); b) o critério de julgamento foi o de menor preço por grupo; e c) foram suprimidos itens que constavam na ata anterior e que foram pouco utilizados. Além disso, a SAA/MEC destaca, como medida essencial à mudança de fluxo dos procedimentos internos para a realização de eventos e gerenciamento e fiscalização da execução do contrato, a edição da Norma Operacional 01, de 26/7/2013, e da Portaria 659/2013.”

23. Além disso, outra alteração positiva foi reconhecida pela SecexEducação no seguinte trecho de sua instrução:

“23. Boa parte dos eventos realizados pelo MEC de 2010 a 2013, contratados com base na Ata de Registro de Preços oriunda do Pregão Eletrônico 72/2009, possuía organização semelhante, títulos similares ou pertenciam a um mesmo programa ou projeto (peças 13, p.217-247, e 20, p.8-43). Assim, entende-se razoável que na pesquisa de preços de mercado para a contratação da locação dos espaços físicos fossem agrupados os eventos de mesma natureza, que podem ser realizados em salas, auditórios ou outros espaços de tamanhos similares e que congreguem número semelhante de pessoas, de modo a possibilitar a estimativa da área total a ser alugada.

24. Observa-se que essa exigência foi atendida pela SAA/MEC quando da realização do novo procedimento licitatório para contratação de empresa especializada na prestação de serviços de planejamento, organização e execução de eventos, objeto do Pregão Eletrônico – Sistema de Registro de Preços – 21/2014. No Encarte A do Termo de Referência e na Planilha de Preços Máximos Estimados de que fazem menção o edital desse pregão (peça 13, p.184 e 248), assim como nas propostas das duas empresas vencedoras da licitação, consta as quantidades estimadas para cada um dos itens relacionados. Ademais, o Encarte G do edital relaciona o histórico dos eventos ocorridos no MEC de 2010 a 2013, levantamento esse que serviu como orientação para o dimensionamento dos quantitativos demandados em cada evento (peça 13, p.217-247).”

24. Por derradeiro, destaco que, em 2014, a Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MPOG) editou a Instrução Normativa 5, alterada pela de número 7, que dispôs sobre os procedimentos administrativos básicos para realização de pesquisa de preços para aquisição de bens e contratação de serviços em geral.

25. O art. 2º da referida norma assim regulamentou:

“Art. 2º A pesquisa de preços será realizada mediante a utilização de um dos seguintes parâmetros:

I - Portal de Compras Governamentais - www.comprasgovernamentais.gov.br;

II - pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenha a data e hora de acesso;

III - contratações similares de outros entes públicos, em execução ou concluídos nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores à data da pesquisa de preços; ou

IV - pesquisa com os fornecedores.”

26. Dessa forma, constata-se que estão sendo adotadas medidas para estimular os gestores a lançarem mão de outros parâmetros de consulta a fim de avaliarem, de maneira mais confiável e segura, se os preços praticados ou que serão praticados pela administração pública estão em consonância com os preços de mercado.

27. O exame da SecexEducação, que adotei como relatório e cuja remessa à SAA/MEC proporei ao final deste voto, contribuirá para aprimoramento dos mecanismos de acompanhamento a cargo daquela Secretaria na execução dos contratos oriundos do pregão eletrônico 21/2014.

28. Finalmente, as determinações propostas pela unidade técnica incluem medidas que deverão ser implementadas de imediato pela SAA/MEC como forma de evitar riscos à administração ou práticas antieconômicas.

Ante o exposto, acolho em parte as propostas uniformes da unidade técnica e voto por que seja adotado o acórdão que submeto à apreciação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões, em 15 de abril de 2015.

ANA ARRAES

Relatora

ACÓRDÃO Nº 830/2015 – TCU – Plenário

1. Processo TC 015.667/2011-1.

1.1. Apensos: TC 017.798/2014-0 e TC 018.074/2014-6.

2. Grupo II – Classe V – Monitoramento.

3. Responsáveis: Antonio Leonel da Silva Cunha (CPF 141.612.730-53), Cleber Bueno (CPF 184.462.641-53), Denio Menezes da Silva (CPF 601.851.477-04) e Valéria Grilanda Rodrigues Paiva (CPF 480.221.791-91).

4. Unidade: Subsecretaria de Assuntos Administrativos do Ministério da Educação – SAA/MEC.

5. Relatora: ministra Ana Arraes.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto - SecexEducação.

8. Advogado: não há.

9. Acórdão:

VISTO, relatado e discutido este monitoramento do item 9.3 do acórdão 1.359/2011-Plenário, que determinou a constituição de processo apartado para analisar a vantagem para a Administração dos preços praticados na locação de espaço físico em eventos realizados pelo Ministério da Educação (MEC), na vigência de contratos firmados com base na ata de registro de preços objeto do pregão eletrônico 72/2009, bem como para examinar a legalidade das emissões de empenho em favor da empresa contratada.

ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pela relatora e com fundamento nos arts. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992; 250, incisos I e II, do Regimento Interno; 36 e 37 da Resolução TCU 259/2014, e 8º da Resolução TCU 265/2014, em:

9.1. considerar cumpridos os itens 1.5.2 e 1.5.3 do acórdão 1.630/2010-Plenário;

9.2. determinar à Subsecretaria de Assuntos Administrativos do Ministério da Educação (SAA/MEC) que, na gestão dos contratos decorrentes do pregão eletrônico 21/2014 e dos certames que vierem a sucedê-lo para organização e execução de eventos, incluindo a formalização de termos aditivos e repactuações de preços, busque adequar os preços praticados aos preços do mercado, a fim de evitar expor o erário a riscos injustificados de prejuízos ou práticas antieconômicas, por meio da adoção das seguintes medidas:

9.2.1. atente, considerando os arts. , inciso VIII, e , inciso XI, do Decreto 7.892/2013, para possível existência de “jogo de planilha” na fase de repactuação de preços dos itens relacionados à locação de espaço físico, haja vista que, no pregão Eletrônico 72/2009, enquanto esses itens tinham peso de apenas 0,95% na planilha de preços máximos que serviu de base para escolha da empresa vencedora, na amostra de eventos analisados pelo monitoramento deste Tribunal seu peso efetivo foi, em média, de 27% nas contratações realizadas;

9.2.2. priorize, nas pesquisas de preços de mercado, considerando o disposto no art. , inciso XI, do Decreto 7.892/2013 e as orientações do art. 2º das Instruções Normativas SLTI 5/2014 e 7/2014, os itens cujas despesas possuem maior materialidade nas contratações, a exemplo da locação de espaço físico, ampliando a consulta a bancos de dados de preços praticados no âmbito da administração pública federal, a contratações semelhantes realizadas por outros órgãos e até mesmo diretamente à rede hoteleira;

9.3. determinar à SecexEducação que, mediante constituição de processo específico, ao qual serão apensados estes autos, monitore o cumprimento das determinações do subitem 9.2 acima;

9.4. encaminhar cópia deste acórdão, bem como do relatório e do voto que o fundamentaram, à Subsecretaria de Assuntos Administrativos do Ministério da Educação (SAA/MEC) e à Secretaria Federal de Controle Interno da Controladoria-Geral da União (SFC/CGU);

9.5. encerrar este processo.

10. Ata nº 13/2015 – Plenário.

11. Data da Sessão: 15/4/2015 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0830-13/15-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Raimundo Carreiro, José Múcio Monteiro, Ana Arraes (Relatora), Bruno Dantas e Vital do Rêgo.

13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente)

AROLDO CEDRAZ

(Assinado Eletronicamente)

ANA ARRAES

Presidente

Relatora

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral