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3 de Julho de 2022
  • 2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 7 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

00573620110

Julgamento

15 de Abril de 2015

Relator

ANA ARRAES

Documentos anexos

Inteiro TeorTCU__00573620110_de445.doc
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 005.736/2011-0

GRUPO I – CLASSE V – PLENÁRIO

TC 005.736/2011-0

Apenso: TC 017.932/2014-9.

Natureza: Relatório de Auditoria.

Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit.

Responsáveis: Luiz Antônio Pagot (CPF 435.102.567-00), Jorge Ernesto Pinto Fraxe (CPF 108.617.424-00), Fidens Engenharia S/A (CNPJ 05.468.184/0001-32), Consórcio Fidens-Mendes Júnior (CNPJ 10.862.715/0001-07), Consórcio Contek-Rodocon 532 (CNPJ 12.202.449/0001-11), Consórcio Enpa- CCM, Enpa – Engenharia e Parceria Ltda. (CNPJ 00.818.517/0001-92), CCM – Construtora Centro Minas Ltda. (CNPJ 23.998.438/0001-06), Astec Engenharia Ltda. (CNPJ 65.708.604/0001-32), JDS Engenharia e Consultoria Ltda. (CNPJ 40.376.139/0001-59) e Direção Consultoria e Engenharia Ltda. (CNPJ 32.963.001/0001-28).

Interessado: Congresso Nacional.

Advogados: Alexandre Aroeira Salles (OAB/DF 28.108), Luiz Felipe de Moura Rios (OAB/MG 143.982), Tathiane Vieira Viggiano Fernandes (OAB/DF 27.154), Angelo Longo Ferraro (OAB/DF 37.922), Cíntia Batista Angelini Carvalho (OAB/DF 3.265), Mariana Caroline Ferreira de Souza (OAB/MG 143.988), Lara Maria de Araújo Barreira (OAB/MG 126.039), Patrícia Guercio Teixeira Delage (OAB/MG 90.459), Marina Hemeto Corrêa (OAB/MG 75.173), Francisco Freitas de Melo Franco Ferreira (OAB/MG 89.353), Nayron Sousa Russo (OAB/MG 106.011), Flávia da Cunha Gama (OAB/MG 101.817) e Bárbara Queiroz Borges Testa (OAB/MG 83.492).

SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA. IRREGULARIDADES NA CONSTRUÇÃO DA BR-429/RO. FALÊNCIA PRECOCE DO PAVIMENTO. SUPERESTIMATIVAS DE QUANTITATIVOS. MEDIÇÕES INDEVIDAS. SUPERFATURAMENTO DECORRENTE DE ALTERAÇÃO DA METODOLOGIA EXECUTIVA. DETERMINAÇÃO AO DNIT PARA REALIZAÇÃO DE LEVANTAMENTOS NAS OBRAS E QUANTIFICAÇÃO DOS PREJUÍZOS CAUSADOS. REVOGAÇÃO DE MEDIDA CAUTELAR E DETERMINAÇÃO PARA REPACTUAÇÃO QUE REDUZA O PREÇO DE UM DOS SERVIÇOS DO LOTE 3. CONSTITUIÇÃO DE APARTADOS PARA EXAME ESPECÍFICO DE CADA LOTE. CIÊNCIA. ARQUIVAMENTO.

RELATÓRIO

Adoto como relatório a instrução elaborada em pareceres uniformes no âmbito da Secretaria de Fiscalização de Obras Rodoviárias – SecobRodovia (peça 311):

"I - INTRODUÇÃO

Trata-se de auditoria de conformidade realizada no Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), no âmbito do Fiscobras 2011 (registro Fiscalis 198/2011), com o objetivo de fiscalizar as obras de construção da rodovia BR-429/RO, no segmento compreendido entre as cidades de Presidente Médici e Costa Marques, entre os quilômetros 78,96 a 382,2 (peças 1 e 33).

2. Os principais objetos de auditoria foram os seguintes contratos (peça 33):

2.1. Contrato TT-227/2009, firmado com a empresa Fidens Engenharia S/A, pelo valor original de R$ 21.83.326,13 (data-base: maio/2007), para execução das obras do Lote 0 (do km 78,96 ao km 94,9, totalizando uma extensão de 15,94 km);

2.2. Contrato TT-036/2009, firmado com o Consórcio Fidens - Mendes Júnior (CNPJ 10.862.715/001-07), pelo valor original de R$ 114.736.205,14, para a execução das obras do Lote 1 (do km 94,9 ao km 177,05, totalizando uma extensão de 82,15 km);

2.3. Contrato TT-616/2010, firmado com o Consórcio Contek – Rodocon 532 (CNPJ 12.202.449/0001-11), pelo valor original de R$ 91.683.157,94 (data-base: novembro/2007), para a execução das obas do Lote 2 (do km 177,05 a 258,66, totalizando uma extensão de 82,85 km);

2.4. Contrato TT-673/2010, firmado com o Consórcio Fidens - Mendes Júnior (CNPJ 10.862.715/001-07), pelo valor original de R$ 98.526.006,69 (data-base: novembro/2007), para a execução das obras do Lote 3 (do km 259,9 ao km 341,9, totalizando uma extensão de 82,00 km);

2.5. Contrato TT-667/2010, firmado com o Consórcio Enpa- CCM, constituído pelas empresas Enpa – Engenharia e Parceria Ltda. (CNPJ 00.818.517/0001-92) e CCM – Construtora Centro Minas Ltda. (CNPJ 23.998.438/0001-06), pelo valor original de R$ 35.764.643,78 (data-base: novembro/2007), para execução das obras do Lote 4 (do km 341,9 ao km 382,2, totalizando uma extensão de 40,30 km).

3. As irregularidades apontadas no Relatório de Fiscalização 198/2011 (peça 33) foram, em resumo, as seguintes:

3.1. Sobrepreço decorrente de quantitativo inadequado, verificado em diversos serviços dos Lotes 1 a 4 (peça 33, p. 9-38);

3.2. Liquidação irregular de despesas, verificada em diversos serviços dos Lotes 1 a 3 (peça 33, p. 38-48);

3.3. Execução de serviços com qualidade deficiente, verificada nos Lotes 0 e 1 (peça 33, p. 48-50).

4. Apesar da ocorrência de irregularidades em todos os lotes auditados, a 2ª Secretaria de Fiscalização de Obras (Secob-2) entendeu que apenas as do Lote 3 continham indícios de irregularidades graves e que ensejavam a recomendação de paralização (IG-P) de que trata o art. 94, § 1º, inciso IV, da Lei 12.309, de 9 de agosto de 2010 (LDO 2011), em razão das duas primeiras irregularidades apontadas (peça 33, p. 9, 38 e 48; peças 34 e 35).

II - HISTÓRICO

5. Acompanhando proposta da unidade técnica, o relator à época, o Exmo. Min. Ubiratan Aguiar, determinou, em 9/7/2011, as oitivas do Diretor-Geral do DNIT, da empresa responsável pelo Lote 0 e dos consórcios responsáveis pelos Lotes 1 a 4 (peça 40).

6. Foram ouvidos o DNIT, a empresa e os consórcios responsáveis pelas obras. Após diversas prorrogações de prazo, o DNIT (peças 129 e 107-127), a empresa Fidens Engenharia S/A (peça 102), o Consócio Fidens/Mendes Júnior (peça 91-98 e 99-100), o Consórcio Enpa- CCM (peça 64) e o consórcio Contek/Rodocon (peças 101), apresentaram suas manifestações.

7. A 2ª Secretaria de Obras Rodoviárias (Secob-2) analisou apenas as irregularidades relativas ao Lote 3 (em razão da classificação como IG-P), para ao final concluir pela proposição de medida cautelar. Além disso, considerando a similaridade da situação com o Lote 2, em 17/10/2011, propôs medida cautelar abrangendo não apenas o Lote 3, mas também o Lote 2 (peça 133-135).

8. O consórcio Contek/Rodocon, responsável pelo Lote 2, em 7/11/2011, apresentou esclarecimentos adicionais (peça 141).

9. A Relatora, a Exma. Min. Ana Arraes, em 16/11/2011, determinou o retorno dos autos à Secob-2 em vista dos novos elementos apresentados (peça 143).

10. Ainda em 21/10/2011 (peça 160), o DNIT encaminhou esclarecimentos adicionais e documentos diversos resultantes de novos levantamentos nas obras do Lote 3, efetuados pela empresa JDS Engenharia e Consultoria Ltda., supervisora do contrato TT-673/2010. Os documentos contemplam: o levantamento topográfico do trecho rodoviário, contendo as seções transversais (peça 147; peça 149, p. 128-457; peças 150-152, 154-156, 159, 161 e 162); fotos dos pontos de aterro sobre solo mole (peça 148); a memória de cálculo de terraplenagem (peça 149, p. 2-127); estudos e resumo sobre a porcentagem de empolamento (peças 153 e 157); parecer sobre a remoção de solos moles (peça 158).

11. Em 10/11/2011, o DNIT complementou seus esclarecimentos e estudos/ensaios relacionados aos apontamentos do Lote 4 (peça 163). Os estudos apresentados contemplam: ensaios laboratoriais para a determinação do fator de homogeneização, ensaios de compactação e de suporte Califórnia, ensaio de determinação da massa específica aparente in situ e determinação do fator de empolamento (peça 163, p. 6-51); seções transversais e planilha de cubação (peça 163, p. 162).

12. O DNIT, em 21/11/2011, informou que, tendo em vista o apontamento relativo à previsão de soluções diferentes de drenagem superficial para os lotes do empreendimento, sem que tenha sido apresentada justificativa técnica para a adoção da solução mais cara no Lote 3, foi constituída Comissão Técnica visando a condução de procedimento administrativo destinado a analisar o referido indício de irregularidade, conforme Portaria nº 1.180, de 17 de novembro de 2011 (peça 144).

13. Foram juntadas aos autos notícias da operação 'Anjos do Asfalto' do Departamento de Polícia Federal (DPF) em conjunto com a Controladoria-Geral da União (CGU) envolvendo as obras de pavimentação asfáltica da BR-429 no trecho Presidente Médici a Costa Marques (peça 165, p. 3-6).

14. Acolhendo, em parte, as propostas da Secob-2 (peças 166-168), a Exma. Min. Relatora Ana Arraes, em 28/12/2011, determinou (peça 171):

14.1. A suspensão da execução dos serviços de preenchimento de cavas provenientes da remoção de solos inservíveis nos Lotes 2 e 3 da BR-429/RO, referentes aos contratos TT-616/2010 e TT-673/2010, respectivamente, até que o DNIT revisasse os projetos e repactuasse aqueles contratos ou, mediante estudos detalhados de viabilidade técnica e econômica a respeito das possíveis soluções para preenchimento de cavas de solos inservíveis dos Lotes 2 e 3, demonstrasse serem desnecessárias tais providências;

14.2. A realização da oitiva dos consórcios Contek/Rodocon e Fidens/Mendes Júnior e do DNIT, para que se pronunciassem sobre a questão suscitada.

15. Em novo despacho, de 29/12/2011, a relatora complementou o despacho anterior para determinar a comunicação ao Congresso Nacional do enquadramento das obras do Lote 3 (contrato TT-673/2010) no inciso IV, § 1º do art. 94 da LDO/2011 (IGP) (peça 175).

16. Procedidas as comunicações processuais devidas, o Consórcio Contek/Rodocon (peça 184), o Consórcio Fidens/Mendes Júnior (peça 190), bem como o DNIT (peças 192 e 196) prestaram seus esclarecimentos.

17. Em 16/1/2012 foi encaminhada cópia do relatório sintético de auditoria ao Departamento de Polícia Federal (DPF) (peças 187, 195).

18. Acolhendo parcialmente as propostas da Secob-2 (peças 198-200), o TCU, no Acórdão 981/2012-Plenário, decidiu (peças 205-207):

9.1. revogar a medida cautelar adotada para o lote 2, contrato TT-616/2010, que determinou a suspensão dos serviços de preenchimento de cavas resultantes da remoção de solos inservíveis;

9.2. reformar os termos da medida cautelar adotada para o lote 3, contrato TT-673/2010, alterando sua redação para determinar a suspensão dos pagamentos referentes ao serviço de preenchimento de cavas provenientes da remoção de solos inservíveis do referido contrato, até que o DNIT concretize os estudos acerca da adequação do material efetivamente utilizado para a execução dos serviços e efetue a repactuação do contrato, ajustando a composição de preço unitário e, caso necessário, dos quantitativos do serviço em tela;

9.3. determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes que envie a este Tribunal, no prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, improrrogáveis, os estudos detalhados de viabilidade técnica e econômica das possíveis soluções para preenchimento de cavas de solos inservíveis dos lotes 2 e 3, inclusive com avaliação das técnicas já adotadas na execução dos referidos lotes;

9.4. determinar à Secob-2, autorizando desde já as diligências necessárias, que inclua no escopo das análises deste processo que estão em curso, avaliação quanto às soluções apresentadas pelo DNIT como indicadas para o preenchimento de cavas decorrente da remoção de materiais inservíveis no lote 2, contrato TT-616/2010 e no lote 3, contrato TT-673/2010, manifestando-se quanto às repactuações contratuais que se fizerem necessárias;

9.5. restituir os autos à Secob-2.

19. O DNIT formulou pedido de prorrogação do prazo fixado no item 9.3 do Acórdão 981/2012-Plenário (peça 214).

20. Acolhendo, parcialmente as proposições da Secob-2 (peças 216-218), o TCU, no Acórdão 2164/2012-Plenário, decidiu (peças 226-228):

9.1. determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT, em reiteração ao contido no item 9.3 do acórdão 981/2012 - Plenário, que envie a este Tribunal, no prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, os estudos detalhados de viabilidade técnica e econômica das possíveis soluções para preenchimento de cavas de solos inservíveis do lote 2, contrato TT-616/2010, e do lote 3, contrato TT-673/2010, inclusive com avaliação das técnicas já adotadas na execução dos referidos lotes;

9.2. esclarecer ao DNIT de que os estudos devem abranger os serviços de preenchimento de cavas de solos inservíveis dos lotes 2 e 3, alertando que eventual descumprimento injustificado da determinação desta Corte poderá dar ensejo à aplicação da multa do inciso VII do art. 58 da Lei 8.443/1992;

9.3. determinar à Secob-2 que, no exame do mérito do presente feito, avalie se os estudos apresentados atenderam à determinação do item 9.3 do acórdão 981/2012 - Plenário, ora reiterada;

9.4. restituir os autos à Secob-2.

21. O DNIT encaminhou documentos diversos, com pretensão de dar cumprimento ao item 9.3 do Acórdão 981/2012-TCU-Plenário. Observa-se, contudo, que, equivocadamente, os documentos encaminhados referem-se aos Relatórios Técnicos de serviços de campo e de laboratório, elaborados pelo Instituto de Pesquisas Rodoviárias (IPR/DNIT), em vista da degradação precoce dos Lotes 0 e 1 (peça 229).

22. Foi juntada aos autos cópia do Relatório de Fiscalização 211/2012 de nova auditoria efetuada no período de 5/3 a 27/4/2012, nas mesmas obras, no âmbito do Fiscobras 2012, (peça 231), das evidências a ela associadas (peças 232-238) e do despacho da relatora determinando a juntada das peças (peça 230).

23. Em 10/10/2012 e, depois, em 28/1/2013, o DNIT encaminhou novo Relatório Técnico produzido pela Comissão Técnica instituída pela Portaria n. 21/2012/DG/DNIT, em atenção ao item 9.3 do Acórdão 981/2012-Plenário (peças 246 e 251).

24. O Consócio Fidens/Mendes Júnior, em 10/5/2013, apresentou pedido de juntada de parecer técnico complementar sobre os serviços de preenchimento de cavas e solos inservíveis do Lote 3 (peça 256). Contudo, verifica-se que tal parecer complementar não consta nos autos. Em 9/7/2013, em nova manifestação, o Consócio Fidens/Mendes Júnior pediu a juntada de pareceres e outros documentos, relativos aos defeitos precoces nos Lotes 0 e 1 (peças 262-270).

25. A empresa Astec Engenharia Ltda., responsável pela supervisão do Lote 0, solicitou pedido de vista e cópia dos autos (peça 272), indeferido pela relatora (peça 277), acompanhando a manifestação da unidade técnica (peça 273-274), por não preenchimento dos requisitos para habilitação como interessado no processo. O pedido foi indeferido porque, até aquele momento, a empresa não constava como responsável ou interessada no processo e por não ter fundamentado seu pedido de ingresso nos autos (peça 273-274).

26. O Ministério Público Federal (Procuradoria da República no Município de Ji-Paraná) encaminhou, em 11/4/2014, documentos questionando a qualidade da obra e solicitou cópia das auditorias realizadas no âmbito do Fiscobras 2011 em relação às obras em questão (peça 288).

27. Consulta ao sistema SISDNIT/SIAC do DNIT, em 7/5/2014, informa a seguinte situação para os cinco contratos:

27.1. Contrato TT 227/2009, firmado com a empresa Fidens Engenharia SA. (Lote 0): encontra-se paralisado, com término dos serviços em 28/2/2011, tendo sido o valor da obra aditado para um valor final de R$ 27.232.162,36, a preços iniciais, e um percentual de conclusão de 93,44%;

27.2. Contrato TT-036/2009, firmado com o Consórcio Fidens - Mendes Júnior (Lote 1): encontra-se ativo, com término dos serviços previsto para 10/8/2014, tendo sido o valor da obra aditado para um valor final de R$ 143.409.772,21 a preços iniciais, e um percentual de execução de 88,70%;

27.3. Contrato TT-616/2010, firmado com o Consórcio Contek – Rodocon 532 (Lote 2): encontra-se ativo, com vigência e previsão de término de serviços até 22/9/2014, tendo sido o valor da obra aditado para um valor final de R$ 110.957.698,03, a preços iniciais, e um percentual de execução de 82,89%;

27.4. Contrato TT-673/2010, firmado com o Consórcio Fidens - Mendes Júnior (Lote 3): encontra-se ativo, aguardando conclusão, com término dos serviços em 5/12/2013, tendo sido o valor da obra aditado para um valor final de R$ 106.651.538,02, a preços iniciais, e um percentual de execução de 92,64%;

27.5. Contrato TT-667/2010, firmado com o Consórcio Enpa- CCM (Lote 4): encontra-se ativo, aguardando conclusão, com término dos serviços em 4/6/2013, tendo sido o valor da obra aditado, para um valor final de R$ 40.578.649,20, a preços iniciais, e um percentual de execução de 94,06%.

28. Foi juntado aos autos o Memorando-circular 002/2014/SecobInfraUrbana que trata de determinação do Acórdão 268/2014-Plenário, de encaminhamento de informações à Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados (peça 309).

III - EXAME TÉCNICO

29. Retornam os autos à Secretaria de Obras Rodoviárias (SecobRodovia), unidade técnica especializada, sucessora da Secob-2, para avaliar as diversas manifestações dos responsáveis atinentes a cada uma das irregularidades apontadas nos cinco lotes e propor o encaminhamento pertinente.

III.1 - LOTE 0: Contrato TT-227/2009, firmado com a empresa Fidens Engenharia S.A.

III.1.1 - Argumentos

30. A empresa Fidens Engenharia S/A foi ouvida, por meio do ofício 629/2011-TCU/Secob-2, de 13/6/2011, pelos indícios de degradação precoce do pavimento recém executado, objeto do contrato TT-227/2009 (peça 43), tendo prestado seus esclarecimentos (peça 102).Em breve síntese, a empresa Fidens Engenharia S.A, em sua primeira manifestação, argumentou que (i) os defeitos identificados no pavimento não decorreram do método executivo empregado; e (ii) já foram realizados todos os reparos necessários, por conta da empresa. Ainda, estudos apontam que as causas da ocorrência de defeitos precoces no pavimento foram falhas de projeto: (i) deficiência de drenagem; e (ii) declividade transversal da pista reduzida, com acostamento com a mesma declividade reduzida.

31. Para comprovar seus argumentos, juntou aos autos: (i) ensaios da base, sub-base e subleito, e o respectivo controle estatístico (peça 102, p. 11-21), com pretensão de demonstrar a conformidade dos materiais empregados; (ii) diagrama linear do pavimento com dados das deflexões, trincamentos e defeitos da pista, ao longo das estacas (peça 102, p. 22-34), com pretensão de demonstrar que os defeitos encontrados são pontuais, restritos a alguns segmentos e de pequena representatividade em relação ao total executado; (iii) Relatório Técnico de visita à obra e recomendações, de 10/7/2011, do Engº Consultor Marcílio Augusto Neves, da empresa Marcílio Engenharia Ltda. (peça 102, p. 36-47); (iv) Relatório de Serviços/Parecer Geotécnico, de 9/6/2010, elaborado pelo Engº Cristiano Costa Moreira (CREA 61510), da empresa Solocap Geotecnologia Rodoviária Ltda., (peça 102, p. 48-57); e (v) Relatório fotográfico dos serviços executados (peça 102, p. 58-70).

32. O Consórcio Fidens - Mendes Júnior, apesar de não ser o titular do contrato e o responsável pelas obras, foi ouvido pela degradação precoce do pavimento (peça 41, p. 2, item b.16). Em suas duas respostas à oitiva, o Consórcio Fidens/Mendes Júnior não prestou esclarecimentos específicos para os apontamentos relativos ao Lote 0 (peças 91-98 e 99-100).

33. O DNIT foi também ouvido pelos defeitos precoces no pavimento do Lote 0, por meio ofício 619/2011-TCU/Secob-2, de 10/6/2011 (peça 42), tendo encaminhado sua manifestação (peça 229).

34. Os documentos acostados aos autos pelo DNIT revelam que sua Diretoria Geral, através da Portaria 689/DG, e 4/6/2011, designou equipe composta por cinco integrantes para elaborar Relatório Técnico dos fatores condicionantes que podem ter contribuído para a deterioração precoce do pavimento. O Relatório Técnico produzido foi juntado aos autos (peça 229, p. 25-73).

35. Divergindo das conclusões dos relatórios inicialmente encaminhados pela empresa Fidens Engenharia S.A, o Relatório Técnico elaborado pelo DNIT registra (peça 229, p. 25-48):

(...) Observa-se pelo Quadro 2 e pela Figura 3 que as deflexões são altas e os raios de curvatura estão próximos ao limite mínimo de 100 m para um pavimento novo.

(...) Os valores do grau de compactação [do subleito] obtidos utilizado o método do frasco de areia – DNER-ME 092/94, nas estacas 486 e 747 foram respectivamente de 89% e 93% sendo indicativo de execução inadequada de camada, entretanto o subleito do poço da estaca 632 apresentou grau de compactação de 101%. (...)

(...)

• Ressalta-se que os trechos críticos receberam antes das medidas de deflexões e determinação do IGG pelo IPR, selagens com camadas de microrevestimento asfáltico que mascararam os defeitos superficiais existentes, exceto para algumas deformações permanentes e início de panelas de acordo com a Figura 6. A operação de selagem/obturação de trincamentos, muito empregada em conservação de pavimentos, também pode reduzir um pouco, momentaneamente as deformações elásticas (deflexões) em função do impedimento da penetração de água, por pouco tempo, nas camadas inferiores. Assim sendo, pode-se atribuir a este fato os baixos valores encontrados para o IGG. Para as deflexões características, devido a esta operação de selagem anterior aos trabalhos do IPR, também podem ter sofrido o efeito de redução, embora, estejam no nível bastante alto para o revestimento novíssimo em concreto asfáltico.

(...)

• Observou-se no campo que as camadas de concreto asfáltico, nos poços investigados, tinham espessuras menores que 3,5 cm, ou seja, menores do que as projetadas.

• As camadas de sub-base das estacas 486, 632, 747 investigadas apresentaram valores do grau de compactação respectivamente de 55%, 91% e 85% sendo indicativo de execução inadequada destas camadas.

• A solução de estabilização granulométrica para a camada de base não foi bem sucedida, pois a capacidade de suporte — CBR não aumentou Em consequência foi adotada uma solução de maior custo (solo-brita) e de pior qualidade, com risco para os investimentos públicos.

• Os valores de grau de compactação obtidos para ensaios in situ executados nas camadas de base das estacas 486, 632 e 747 foram todos inferiores a 100%, sendo demonstrativo de serviço sem conformidade. Todos os furos de investigação mostraram material de base com equivalente de areia inferior a 30% o que também não está em conformidade.

• A curva granulométrica da mistura asfáltica está fora dos limites nas peneiras nº 4 enº 10, aumentado a quantidade de agregado miúdo. O teor de ligante está abaixo do estabelecido no projeto, causando problemas de desagregação e arrancamento de agregado na pista.

(...)

• Conforme consta na inspeção de drenagem, o greide de pavimentação está enterrado e com pouca declividade transversal, em segmentos com o nível d'água muito alto. Sugere-se que especialistas em terraplenagem/geometria/drenagem examinem com o apoio de topografia esses segmentos, comparando-os com o projeto de engenharia e concluam se houve modificação do Projeto de Terraplenagem no sentido de se reduzir o valor da cota vermelha. Destaca-se que, em greides enterrados, sobretudo em locais de grande precipitação pluviométrica com o nível d'água muito alto, com declividade transversal do revestimento insuficiente e com a declividade dos acostamentos menor do que 5,0%, que a experiência precedente indica que eles sempre são problemáticos para o desempenho do pavimento quanto aos aspectos funcionais e sobretudo estruturais, devido, entre outros fatores, a variação da umidade de equilíbrio.

• Por fim salienta-se que as diferenças existentes entre as espessuras das camadas nos segmentos pesquisados (Quadro 4a) e as espessuras definidas no projeto; os graus de compactação das camadas de sub-base e base, dos poços investigados pela equipe do IPR - inferiores a 100%; os teores de asfalto na mistura asfáltica das placas extraídas no campo inferiores ao valor de projeto; além dos erros encontrados pela Engenheira Simoneli Fernandes no inventário da drenagem são indícios de que a obra, cujo projeto de engenharia, sofreu modificações radicais durante a sua implantação, não foi bem executada. Ou seja, todo pavimento é dimensionado para o número de repetições do eixo-padrão calculado para o final de sua vida útil. Em consequência, defeitos prematuros que surgem no pavimento, no início do seu carregamento (primeiro ano), são geralmente atribuídos a erros construtivos.

36. Isto é, a conclusão do Relatório Técnico do DNIT foi pela inadequada execução da obra, caracterizada por: (i) deformações elásticas (deflexões) excessivas; (ii) inadequação da compactação das camadas de base, sub-base e subleito; (iii) inadequação da curva granulométrica da mistura asfáltica e teor de ligante abaixo do estabelecido no projeto; (iv) espessura da camada asfáltica inferior à de projeto; (v) indícios de execução do greide de forma inadequada (com redução de cota); (vi), não implantação de todas as bocas de lobo previstas no projeto, em prejuízo ao sistema de drenagem.

37. Posteriormente à manifestação do DNIT, e em vista dela, a empresa Fidens Engenharia S/A e o Consórcio Fidens-Mendes Júnior protocolizaram suas manifestações sobre os Relatórios Técnicos produzidos pelo DNIT, quanto aos Lotes 0 e 1, lastreadas em pareceres técnicos elaborados pela Faculdade de Engenharia da Universidade Presbiteriana Mackenzie, que analisaram o Relatório Técnico elaborado pelo Instituto de Pesquisas Rodoviárias (IPR/DNIT) do DNIT, considerando ensaios efetuados pelas empresa RED Engenharia e Consultoria Ltda. e Dynatest Engenharia Ltda., conforme a seguir se expõe de forma sintética (peça 262-270):

37.1. Quanto à estrutura do pavimento:

37.1.1. Na análise da condição estrutural do Lote 0, o IPR/DNIT aplicou o fator de correção sazonal de 1,3 no cálculo da deflexão característica, quando deveria ter adotado o fator 1,0. A adoção do fator de correção sazonal de 1,0 resulta: (i) em raios de curvatura, de todos os segmentos analisados, superiores a 100m; (ii) deflexões características inferiores a deflexão admissível de 77.10-2mm), indicativas de boa qualidade estrutural;

37.1.2. Levantamento deflectométrico do pavimento efetuado pela empresa Dynatest Engenharia Ltda. em outubro de 2012 concluiu que 94,3% dos valores individuais de deflexão são inferiores ou iguais à deflexão admissível (0,77 mm), com pontos isolados com deflexões maiores que a admissível. Efetuando o processamento estatístico devido, conforme metodologia prevista na norma DNER-PRO 011/79 (Avaliação estrutural e pavimentos flexíveis), a deflexão característica de todos os segmentos homogêneos é inferior à admissível. As deflexões características encontradas pela Dynatest (com o fator de correção sazonal = 1,0) são um pouco maiores do que as obtidas pelo IPR/DNIT (corrigindo-se o fator de correção sazonal adotado pelo IPR/NIT);

37.2. Quanto à espessura do pavimento:

37.2.1. Levantamento da espessura do pavimento asfáltico efetuado pela empresa RED Engenharia e Consultoria Ltda., por meio de 13 furos de sonda (coletados e devidamente acondicionados e arquivados para permitir futuras verificações) encontrou apenas 3 determinações com espessura inferior à mínima com tolerância, isto é, 5%, conforme item 7.3 da norma DNIT 031/2006-ES (Pavimentos flexíveis – Concreto asfáltico – Especificação de serviço). Tendo em vista a divergência dos resultados encontrados em relação aos do IPR/DNIT, levantam a hipótese de perda de parte da camada de revestimento ao se extrair os corpos de prova com sonda rotativa;

37.2.2. Levantamento da espessura das camadas de base e sub-base, efetuado pela empresa RED Engenharia e Consultoria Ltda., por meio da abertura de 2 poços de sondagem não identificou divergência na espessura das camadas, encontrando-se as duas amostras dentro da faixa de tolerância de projeto;

37.3. Quanto às características do revestimento asfáltico:

37.3.1. O teor ótimo de cimento asfáltico de petróleo (CAP) no concreto betuminoso usinado a quente (CBUQ) da mistura apurado foi de 4,8% e não o valor de 5,6% informado no projeto. Assim, o valor mínimo de aceitação do teor de CAP no CBUQ, considerando a tolerância de 0,3% da norma DNIT 031/2006-ES é de 4,5% de CAP. Todos os teores de CAP encontrados nas cinco determinações do IPR/DNIT e nas dez determinações da RED foram superiores ao teor mínimo de aceitação (4,5%);

37.3.2. A análise granulométrica do CBUQ efetuada pelo RED Engenharia e Consultoria Ltda. aponta que a granulometria de todas as faixas encontrava-se dentre das especificações da faixa C (norma DNIT 031/2006-ES), em contraste com a análise granulométrica do IPR/DNIT que concluiu por um excesso de finos na estaca 15 (11% passante na peneira 200, acima dos 10% máximo admitido pela norma). Tendo em vista a divergência os resultados encontrados pela RED Engenharia e Consultoria Ltda. em relação aos do IPR/DNIT, foi levantada a hipótese de contaminação por finos no processo de extração ou de utilização de solvente não apropriado, contendo impurezas;

37.4. Quanto às características da camada de base:

37.4.1. O grau de compactação identificado nos ensaios realizados pela RED Engenharia e Consultoria Ltda. variou de 97,0% a 99,6%, em quatro pontos de determinação;

37.4.2. Quanto aos valores mais baixos encontrados pelo IPR/DNIT (grau de compactação variando de 84,1 a 93,2%), a RED Engenharia e Consultoria Ltda. ponderou que alguns poços foram abertos no acostamento, junto ao bordo externo do pavimento, pontos onde os compactadores não conseguem uma boa eficiência de operação, sem prejuízo para o pavimento, por não se ter tráfego contínuo junto ao bordo;

37.4.3. O IPR/DNIT encontrou, em uma das cinco determinações efetuadas, um Índice de Suporte Califórnia (ISC) de 40% inferior aos 60% exigidos pela norma. Todavia, a empresa RED Engenharia e Consultoria Ltda. encontrou, nas quatro determinações que efetuou, uma das quais na mesma estaca problemática identificada pelo IPR/DNIT, valores variando de 93 a 96%, superiores aos 60% exigidos pela norma (apesar de a Fidens ter argumentado ter efetuado quatro determinações do ISC, peça 263, p. 8, a RED apresentou relatório com sete determinações, peça 267, p. 12). Foram efetuados, também ensaios de determinação do CBR (California Bearing Ratio) com o uso do penetrômetro sul africano DPC (Dynamic Cone Penetration), tendo sido obtidos CBRs de 88 a 96%. Além disso, registrou que, nos gráficos elaborados pelo IPR/DNIT, não foi desenhada a curva pressão versus penetração para verificar se havia inflexão e necessidade de correção. Argumentou que essa falta de correção redunda em menores valores de ISC, podendo ser a origem das defasagens de valores de ISC entre o IPR/DNIT e a RED Engenharia e Consultoria Ltda.;

37.4.4. Quanto ao IPR/DNIT ter identificado equivalentes de areia inferiores a 30%, observou que a exigência de equivalentes de areia superiores a 30% somente é devida quando o limite de liquidez (LL) da fração que passa na peneira nº 40 for superior ou igual a 25% e o índice de plasticidade (IP) superior ou igual a 6%, conforme normas DNIT 141/2010, DNER-ES 303/97. Observou que todas as determinações efetuadas pelo IPR/DNIT encontraram LL < 40% e IP < 15%, de acordo com a norma.

37.4.5. Quanto à granulometria do material da base, argumentou que os ensaios efetuados pela RED Engenharia e Consultoria Ltda. tem graduação contínua e satisfatória, tendendo para a faixa D em alguns ensaios e faixa C em outros.

37.5. Quanto à drenagem:

37.5.1. Argumentou que a solução técnica dada para a correção dos problemas de drenagem foi reconhecida pelo IPR/DNIT como adequada. Que os drenos profundos executados no canteiro central foram eficientes resolvendo o problema que ocorria na estrutura do pavimento, mesmo não tendo sido executada a reconstrução do pavimento da pista esquerda (sentido Alvorada do Oeste – Ji-Paraná;

37.5.2. Argumentou que o próprio IPR/DNIT reconheceu a falta de manutenção e conservação da rodovia, agravando os problemas de drenagem e que notificou ao DNIT manifestando sua preocupação com esta situação.

III.1.1.1 - Análise

38. Verifica-se que os estudos originalmente apresentados pela empresa Fidens Engenharia S/A não abordaram, entre outros aspectos: (i) a conformidade dos materiais e da execução das camadas de pavimento asfáltico (especialmente a granulometria da mistura e o teor de ligante asfáltico); (ii) o controle geométrico dos cortes e aterros e das diversas camadas de pavimento (conformidade do greide executado ao de projeto; espessura das camadas); (iii) a conformidade da drenagem executada à de projeto.

39. Quanto à segunda manifestação da Fidens, em parte não diz respeito aos questionamentos efetuados pelo DNIT. Por isso, não merece maiores considerações.

40. Somente merecem análise os argumentos relativos às seguintes falhas na execução dos serviços, apontadas pelo IPR/DNIT: (i) deformações elásticas (deflexões) excessivas; (ii) inadequação da compactação das camadas de base, sub-base e subleito; (iii) inadequação da curva granulométrica da mistura asfáltica e teor de ligante abaixo do estabelecido no projeto; (iv) espessura da camada asfáltica inferior à de projeto; (v) indícios de execução do greide de forma inadequada (com redução de cota); (vi), não implantação de todas as bocas de lobo previstas no projeto, em prejuízo ao sistema de drenagem.

III.1.1.1.1 -Deformações elásticas excessivas e raios de curvatura pequenos, indicando problemas na estrutura do pavimento;

41. As deformações (ou deflexões) elásticas (ou reversíveis) e os raios de curvatura são indicativos da condição estrutural do pavimento. Quanto maiores as deformações e menores os raios, pior a condição estrutural do pavimento. Dentre os métodos de determinação das deformações elásticas e dos raios de curvatura, destacam-se a viga Benkelman (método utilizado pelo IPR/DNIT) e o Falling Weight Deflectometer (FWD) (método utilizado pela Dynatest).

42. Imediatamente após a construção da rodovia, há um decréscimo desacelerado do valor das deflexões elásticas, decorrente da consolidação adicional proporcionada pelo tráfego nas primeiras camadas do pavimento. O valor das deflexões elásticas tende a se estabilizar a partir de então (DNER-PRO 011/79).

43. Na fase que sucede à consolidação, e ao longo da vida útil do pavimento (fase elástica), o valor das deflexões elásticas cresce ligeiramente ou se mantém constante, a menos das variações sazonais, ao longo do ano, especialmente em razão das condições pluviométricas (que interferem no nível do lençol freático e na umidade dos materiais). Por isso, a deflexão característica (Dc), calculada a partir de medidas de deflexões elásticas tomadas fora de períodos considerados como críticos (período chuvoso, quando o subleito está com o máximo de umidade), deve ser corrigida de acordo com fatores regionais (fator de correção sazonal, Fs), conforme fórmula a seguir, para obter a deflexão característica corrigida ou deflexão de projeto - Dp (DNER-PRO 011/79):

Dp = Dc . Fs

44. A norma DNER-PRO 011/79 sugere os fatores de correção sazonal da Tabela 1.

Tabela 1: Fatores de correção sazonal da Norma DNER-PRO 011/79

Natureza do subleito

Fator de correção sazonal (Fs)

Estação seca

Estação chuvosa

Arenoso e permeável

1,10 – 1,30

1,00

Argiloso e sensível a umidade

1,20 – 1,40

1,00

Fone: Norma DNER-PRO 011/79 - Avaliação estrutural de pavimentos flexíveis

45. A fase final da vida do pavimento, que se sucede à fase elástica, caracteriza-se por um crescimento acelerado do valor da deflexão do pavimento, em que a estrutura começa a exteriorizar os efeitos da fadiga, por meio de fissuras, trincas e acúmulo de deformações permanentes. Caso não se tomem medidas para reforço e recuperação do pavimento, tem-se um processo acelerado de degradação do pavimento (DNER-PRO 011/79).

46. O contrato do Lote 0 teve vigência de junho/2009 a fevereiro/2011 (peça 33, p. 59-60; peça 231, p. 7-8). Conforme o relatório elaborado pelo IPR/DNIT (peça 229, p. 4):

O levantamento deflectométrico foi realizado no mês de outubro de 2011 e, segundo informação hidrológica do projeto executivo as precipitações concentram-se em poucos meses, sendo que em torno de 60% são distribuídas nos meses de novembro, dezembro e janeiro. O trimestre de dezembro a março caracteriza-se por acentuada elevação das temperaturas médias e máximas diárias, intensificando as precipitações. Por isso adotou-se um fator de correção sazonal - Fs para correção das medidas de deflexão característica. A deflexão característica corrigida, ou deflexão de projeto - Dp é dada pela fórmula: Dp = Dc x Fs, onde o fator de sazonalidade adotado foi de 1,3.

47. As informações prestadas revelam que o levantamento deflectométrico foi elaborado no início do período chuvoso (peça 262, p. 10). Nesse sentido, afirma a Fidens: 'Desta forma fica caracterizado o mês de outubro como o de início do período chuvoso, que se estende de outubro a abril (...)' (peça 262, p. 42).

48. Por isso, não assiste razão à empresa Fidens Engenharia S/A ao pretender a adoção de um Fs de 1,00 sobre as deflexões determinadas pelo IPR/DNIT, dado que as medidas foram efetuadas apenas no início da estação chuvosa. É que, conforme item 4.2.8 da norma DNER PRO 011/79: 'A época mais indicada para a realização das medidas das deflexões é imediatamente após a estação chuvosa, quando o subleito está com o máximo de umidade'.

49. Além disso, conforme esclarece a mesma norma DNER-PRO 011/79, em seu item 4.2.8 (grifou-se):

A escolha do fator de correção sazonal, Fs, mais adequado para a correção das medidas de deflexão, deve ser feita levando-se em conta as seguintes informações:

A distribuição das precipitações mensais correspondentes à região onde se acha implementado o trecho em estudo;

As precipitações mensais ocorridas nos meses durante as quais foi efetuado o levantamento deflectométrico, e nos três meses que antecederam o levantamento;

As características das estruturas do pavimento e de seu subleito.

50. Dessa forma, considerando as precipitações ocorridas no mês do levantamento (início do período chuvoso/período de transição da estação seca para a estação chuvosa) e nos três meses que antecederam o levantamento (na estação seca), caracteriza-se a preponderância da estação seca sobre a chuvosa para a fixação do fator de correção sazonal (ou, de outra forma, a condição de máxima umidade do subleito não era ocorrente por ocasião do levantamento deflectométrico, exigindo, assim, a adoção de fator de correção sazonal).

51. Considerado que o subleito do Lote 0 foi classificado (nos estudos apresentados pela Fidens, peça 267, p. 16) como 'argila arenosa com cascalho', conforme os parâmetros da Norma DNER-PRO 011/79,não parece irrazoável a fixação de um fator de correção sazonal de 1,3, como a efetuada pelo IPR/DNIT. Todavia, ponderando que as chuvas já haviam se iniciado e a imprecisão nos critérios de adoção desse parâmetro, um fator menor também poderia ser adotado.

52. A Tabela 2 efetua o recálculo da deflexão permanente a partir das deflexões características encontradas pelo IPR/DNIT, adotando-se um Fs = 1,2 (o menor fator recomendado para correção da determinação de solos argilosos, fora do período de chuvas, conforme a Norma DNER-PRO 011/79).

53. Registre-se que a deflexão admissível é Dadm = 77.10-2mm (peça 265, p. 1) e que, conforme Tabela III - Critérios para Avaliação Estrutural da norma DNER-PRO 011/79 uma boa condição estrutural depende, também, de um raio de curvatura superior ou igual a 100m.

Tabela 2. Cálculo da deflexão permanente (Dp) e do raio de curvatura corrigido (Rc*), nos 5 segmentos homogêneos do Lote 0, a partir dos valores determinados pelo IPR/DNIT, considerando um fator de correção sazonal (Fs) de 1,2.

Segmentos homogêneos

Dc

Dp = 1,2.Dc

Rc

Rc* = Rc/1,2

Qualidade estrutural

Medida corretiva

1

53

63,6

155,0

129,2

I. Boa

Apenas correções de superfície

2

52

62,4

156,0

130,0

I. Boa

Apenas correções de superfície

3

65

78,0

105,0

87,5

V. Má

Reforço ou reconstrução

4

62

74,4

107,0

89,2

III. Regular para má

Reforço ou reconstrução

5

51

61,2

146,0

121,7

I. Boa

Apenas correções de superfície

Fonte: produção própria a partir dos dados do IPR/DNIT (peça 196, p. 7).

Observações:

1) Dc é a deflexão característica determinada pelo IPR/DNIT; Dp é a deflexão permanente calculada a partir de Dc e Fs; Rc é o raio de curvatura determinado pelo IP/DNIT; Rc* é o raio de curvatura corrigido, calculado a partir de Rc e de Fs.

2) Apesar de a norma DNER PRO 011/79 somente referir-se à correção da deflexão característica (calculada como a média aritmética das deflexões mais o desvio padrão amostral), a correção do raio é necessária, uma vez que o raio de curvatura é inversamente proporcional à deflexão, sendo dado pela expressão (onde d0 é a deflexão sob a carga e d25 é deflexão a 25 cm da carga):Rc = 6250/[2.(d0 –d25)] [mm] (Bernucci, Liedi Bariani et al. Pavimentação Asfáltica. Rio de Janeiro: Petrobrás/Abeda, 2006, v. 10, p. 447).Nesse sentido, verifica-se a própria Fidens efetuou a referida correção nos dados do IPR/DNIT (peça 196, p. 7, e peça 262, p. 41).

3) Qualidade estrutural e medidas corretivas conforme Tabela III. Critérios para Avaliação Estrutural da norma DNER-PRO 011/79.

4) Destacados em os segmentos homogêneos que demandam reforço ou reconstrução.

54. Ad argumentandum tantum, a Tabela 3 efetua o recálculo da deflexão permanente a partir das deflexões características encontradas pelo IPR/DNIT, adotando-se um Fs = 1,1. Tal fator, apesar de não previsto na norma, para a natureza do subleito em questão, foi adotado apenas para mostrar que, apesar da imprecisão inerente à seleção do fator de correção sazonal, tal imprecisão não afeta a conclusão pela necessidade de reforço ou reconstrução de dois dos cinco segmentos homogêneos.

Tabela 3. Cálculo da deflexão permanente (Dp) e do raio de curvatura corrigido (Rc*), nos 5 segmentos homogêneos do Lote 0, a partir dos valores determinados pelo IPR/DNIT, considerando um fator de correção sazonal (Fs) de 1,1.

Segmentos homogêneos

Dc

Dp = 1,1.Dc

Rc

Rc* = Rc/1,1

Qualidade estrutural

Medida corretiva

1

53

58,3

155,0

140,9

I. Boa

Apenas correções de superfície

2

52

57,2

156,0

141,8

I. Boa

Apenas correções de superfície

3

65

71,5

105,0

95,5

III. Regular para má

Reforço ou reconstrução

4

62

68,2

107,0

97,3

III. Regular para má

Reforço ou reconstrução

5

51

56,1

146,0

132,7

I. Boa

Apenas correções de superfície

Fonte: produção própria a partir dos dados do IPR/DNIT (peça 196, p. 7).Observações: As mesmas da Tabela 2.

55. Assim sendo, seguindo os critérios de avaliação estrutural da Tabela III da norma DNER PRO 011/79, conclui-se que os segmentos homogêneos 3 e 4, considerando os levantamentos efetuados pelo IPR/DNIT, possuem uma condição estrutural regular para má ou má e demandam intervenções de reforço ou de reconstrução.

56. A Fidens Engenharia S.A. apresentou levantamento deflectométrico realizado pela Dynatest Engenharia Ltda. em outubro de 2012 (peça 265, p. 28-40). Apresentou, também estudo efetuado pela Universidade Presbiteriana Mackenzie, em que interpreta os dados levantados pela Dynatest (peça 262, p. 40-46; peça 265, p. 1-4). Tal estudo parte da premissa de aplicação de um fator de correção sazonal de 1,0. Por essa razão, o estudo não pode ser acolhido (ou melhor, para ser acolhido, necessita que seja aplicado o fator de correção sazonal pertinente).

57. Ainda assim, vale observar que a intepretação do levantamento deflectométrico da Dynatest, efetuada pela Universidade Presbiteriana Mackenzie, conclui que os problemas são localizados e recomenda: (i) um reforço por meio de um pano de CBUQ de 3 cm de espessura em 4 estacas do lado direito e em 8 estacas do lado esquerdo e (ii) a remoção do revestimento, recompactação da base e aplicação de novo revestimento em 5 estacas do lado esquerdo (peça 25, p. 2-3).

58. Estimou, ainda, que cada reforço ou reconstrução apontado exigiria a atuação em cerca de 50 m no entorno da estaca.

59. Contudo, é necessário observar que o levantamento deflectométrico elaborado pela Dynatest foi efetuado a partir de amostragem sistemática a cada 100m (peça 265, p. 37), e não a cada 50m (de onde se conclui, em uma primeira aproximação, que a necessidade de reforço ou reconstrução se dá em 50m para cada lado da estaca, ao longo do comprimento da via, isto é, um total de 100m por estaca).

60. De todo modo, considerando a análise efetuada pela Universidade Presbiteriana Mackenzie (os 50m de reforço ou reconstrução por estaca problemática), as 12 estacas de reforço e 5 estacas de reconstrução na realidade correspondem a 600m de reforço e a 250m de reconstrução.

61. Como o trecho em discussão possui uma extensão de 15,94 km, com duas pistas, a análise efetuada pela Universidade Presbiteriana Mackenzie, considerando a necessidade de reforço ou reconstrução em 50m para cada lado das estacas, permite concluir que 5,35% de todo o Lote 0 necessita de reforço ou reconstrução, em pelo menos um lado da pista.

62. Vale observar que a norma DNER PRO 277/97 – Metodologia para controle estatístico de obras e serviços, em seu item 5.1.3, estabelece um limite de 5% de defeitos para fins de considerar um serviço como de boa qualidade.

63. Além disso, como já dito, a análise do levantamento deflectométrico efetuada pela Universidade Presbiteriana Mackenzie não levou em consideração o fator de correção de sazonalidade.

64. Caso seja considerado um fator de correção de sazonalidade Fs = 1,2 (o menor fator de sazonalidade previsto na norma para um período preponderante de seca e solo de natureza argilosa), dos quatro segmentos homogêneos com deflexões características determinadas pela Dynatest, apenas um atenderia a deflexão máxima admissível e, mesmo assim, muito próximo do limite de admissibilidade (Tabela 4).

65. Vale observar que a norma DNER PRO 277/97 – Metodologia para controle estatístico de obras e serviços, em seu item 5.1.3, estabelece que acima de 25% de defeitos o serviço é considerado de má qualidade ou de qualidade inaceitável.

Tabela 4. Cálculo da deflexão permanente (Dp) a partir da deflexão característica levantada pela Dynatest, em 4 dos 5 segmentos do Lote 0, considerando o fator de correção sazonal (Fs) de 1,2.

Segmentos homogêneos

Dc

Dp = 1,2.Dc

1

69

82,8

2

64

76,8

3

66

79,2

4

65

78,0

Fonte: Produção própria a partir dos dados da Fidens Engenharia S.A (peça 262, p. 45).

Observação: Destacados em os segmentos homogêneos com deflexão característica acima da admissível.

66. Por fim, observe-se que a deflexão determinada pela Dynatest (utilizando-se o método FWD) nos quatro segmentos homogêneos que analisou é de 4 a 30% superior à determinada pelo IPR/DNIT (utilizando-se a viga Benkelman) no mesmo período, um ano depois, para os mesmos quatro segmentos, tendo tido, em média, um acréscimo de 13,7%.

67. Tendo os dois levantamentos deflectométricos sido efetuados no mesmo mês, o acréscimo observado independe do fator de correção sazonal adotado.

68. Isso posto, tal crescimento da deflexão em apenas um ano é um indicativo de que o pavimento pode estar se aproximando da fase final de sua vida útil. É que, ainda que não exista uma correlação simples e universal entre as medidas realizadas com o FWD e com a viga Benkelman (Bernucci, Liedi Bariani et al. Pavimentação Asfáltica. Rio de Janeiro: Petrobrás/Abeda, 2006, v. 10, p. 448-450), a literatura registra que as deflexões medidas pela viga Benkelman são, em geral, superiores às medidas pelo FWD.

69. Nesse sentido, por exemplo, Clarissa Beatriz Sandoval Borges (in 'Estudo comparativo entre medidas de deflexão com viga Benkelman e Fwd em pavimentos da malha rodoviária estadual de Santa Catarina'. Dissertação de mestrado. Florianópolis: UFSC, 2001), encontrou as seguintes correlações entre as deflexões características de cada segmento, comparando as deflexões características da Viga Benkelman (DVB) com as do Fwd (DFWD):

DVB = 1,343 DFWD -5,814 (R2 = 0,84)

DVB = 1,248 DFWD (R2 = 0,83)

70. Isso posto, os elementos constantes nos autos permitem concluir que, por ocasião dos levantamentos deflectométricos realizados, a rodovia recém construída apresentava problemas estruturais que exigiam ou o reforço ou a reconstrução de alguns dos seus segmentos.

III.1.1.1.2 - Inadequação da compactação das camadas de base, sub-base e subleito

71. As normas do DNIT estabelecem que o grau de compactação para aprovação dos serviços de base e sub-base de solo estabilizado granulometricamente deve ser superior a 100% (item 7.2.3 da norma DNER ES 303/97, Pavimentação – base estabilizada granulometricamente, e item 7.2.3 da norma DNER-ES 301/97, Pavimentação – sub-base estabilizada granulometricamente).

72. Segundo o DNIT (in Manual de Pavimentação. 3 ed. Rio de Janeiro, 2006, p. 52), 'chama-se de grau de compactação ao quociente resultante da divisão da massa específica obtida no campo, pela massa específica máxima obtida no laboratório'.

73. No caso, o fato de os ensaios da RED Engenharia e Consultoria Ltda., apresentados pela Fidens, que determinaram um grau de compactação da base de 97,0 a 99,6% (peça 263, p. 7), terem resultado em valores superiores aos obtidos pelo IPR/DNIT, que determinaram um grau de compactação da base de 84,1 a 93,2% (peça 229, p. 33), mas inferiores ao exigido da norma, não descaracteriza o descumprimento da norma, ainda que a gravidade do descumprimento seja menor.

74. A empresa RED Engenharia e Consultoria Ltda. efetuou apenas 4 determinações do grau de compactação da base, nas estacas 15, 486, 632 e 747 (peça 263, p. 7).

75. De forma semelhante, o IPR/DNIT efetuou a determinação do grau de compactação da base em apenas 3 estacas: 486, 632 e 747 (peça 229, p. 33).

76. A norma DNER ES 303/97 (pavimentação – base estabilizada granulometricamente), em seus itens 7.2.2 e 7.2.4, prevê ao menos cinco determinações para o controle estatístico do grau de compactação.

77. Não tendo sido efetuadas determinações suficientes pelo IPR/DNIT e pela empresa RED Engenharia e Consultoria Ltda., seus dados não permitem o controle estatístico, nem se prestam ao controle de execução da compactação da camada de base, como um todo.

78. De todo modo, sendo todos os graus de compactação da base determinados pela RED Engenharia e Consultoria Ltda., e pelo IPR/DNIT inferiores a 100% (peça 229, p. 33 e peça 263, p. 7), contrariando o exigido pelo item 7.2.3 da norma DNER ES 303/97, resta caracterizada a inadequação da compactação da base no entorno das estacas em que foram efetuadas as determinações (estacas 15, 486, 632 e 747).

79. Após a apresentação dos Relatórios do IPR/DNIT, não foram apresentados argumentos pela Fidens Engenharia S/A quanto à inadequação da compactação da sub-base e do subleito, de onde se deve concluir pela aceitação das conclusões do IPR/DNIT (peça 229, p. 36, 46):

(...) Os valores do grau de compactação [do subleito] obtidos utilizando o método do frasco de areia – DNER-ME 092/94, nas estacas 486 e 747 foram respectivamente de 89% e 93% sendo indicativo de execução inadequada de camada (...)

• As camadas de sub-base das estacas 486, 632, 747 investigadas apresentaram valores do grau de compactação respectivamente de 55%, 91% e 85% sendo indicativo de execução inadequada destas camadas.

III.1.1.1.3 - Inadequação da capacidade de suporte da camada de base

80. O ensaio para determinação do Índice de Suporte Califórnia (ISC), também conhecido como California Bearing Ratio (CBR) (DNIT. Manual de Pavimentação. 3 ed Rio de Janeiro, 2006, p. 41):

(...) consiste na determinação da relação entre a pressão necessária para produzir uma penetração de um pistão num corpo de prova de solo, e a pressão necessária para produzir a mesma penetração numa brita padronizada.

O valor dessa relação, expressa em porcentagem, permite determinar, por meio de equações empíricas, a espessura de pavimento flexível necessária, em função do tráfego.

81. Segundo o item 5.3 da norma DNIT 098/2007- ES (Pavimentação – base estabilizada granulometricamente com utilização de solo laterítico – Especificação de serviço), sendo o número N de operações do eixo padrão de 8,2 t inferior ou igual a 5.106, o ISC deve ser maior que 60% para a aceitação dos serviços.

82. No caso desta obra, o estudo de tráfego informa um número N inferior a 5.106 (peça 290, p. 18), pelo que se conclui que o ISC deve ser superior a 60%.

83. Verifica-se que o IPR/DNIT efetuou 5 determinações do Índice de Suporte Califórnia (ISC) da base, sub-base e subleito do Lote 0, conforme Tabela 5.

Tabela 5. Índice de Suporte Califórnia (ISC) da base do Lote 0, nas 5 determinações efetuadas pelo IPR/DNIT.

Estaca

ISC

15

40

200

81

486

85

632

61

747

94

média (Xm)

72,20

desvio padrão amostral (s)

21,67

K

1,55

Xm- k.s

38,61

Fonte: Produção própria a partir dos dados do IPR/DNIT (peça 229, p. 33)

84. Já a empresa RED Engenharia e Consultoria Ltda. efetuou 7 determinações do ISC da base do Lote 0 (peça 267, p. 12) (Tabela 6).

Tabela 6. Índice de Suporte Califórnia (ISC) da base do Lote 0 nas 7 determinações efetuadas pela RED Engenharia e Consultoria Ltda.

Estaca

ISC

15+10 LE

85

32+10LE

56

51+16LD

82

110+1-LE

85

170+00 LD

92

380+00 LE

48

442+10 LE

75

média (Xm)

76,40

desvio padrão amostral (s)

17,01

K

1,41

Xm-ks

52,42

Fonte: Produção própria a partir dos dados da empresa RED (peça 267, p. 12)

85 Como pode ser observado nas Tabelas 5 e 6, das cinco determinações do ISC efetuadas pelo IPR/DNIT, uma encontra-se abaixo do mínimo admissível. Das sete determinações do ISC efetuadas pela RED duas encontram-se abaixo do mínimo admissível.

86. As determinações efetuadas pelo IPR/DNIT e pela RED Engenharia e Consultoria Ltda. são em quantidade suficiente para o controle estatístico da execução das camadas.

87. O controle estatístico de qualidade é a sistemática adotada pelo DNIT (conforme norma DNER-PRO 277/97) para aceitação ou rejeição de serviços, considerando os seguintes fatores:

α: risco do executante de ter rejeitado um serviço de boa qualidade;

β: risco de o DNIT aceitar um serviço de má qualidade;

p1: percentagem máxima de defeitos que caracterizam um serviço de boa qualidade e

p2: percentagem mínima de defeitos que caracterizam um serviço de má qualidade.

88. Os valores α e β, p1 e p2 são, em regra, fixados em 10%, 5% e 25% (para os serviços de drenagem, adotam-se os valores 10%, 5% e 30%), sendo o valor de α obtido em função do tamanho da amostra (k). Com isso, o critério para rejeição de serviços que exigem um valor mínimo é: Xm ‑ k.s < Q, onde Xm é a média amostral, s é o desvio padrão amostral e Q éo valor mínimo estabelecido.

89. Assim, no caso do ISC, o critério de rejeição de serviços é Xm – k.s < 60.

90. No caso dos serviços de base, conforme as determinações efetuadas pelo IPR/DNIT, como 38,61% < 60% (Tabela 5), tem-se que Xm – k.s < 60%, e o serviço deve ser rejeitado. Logo, pelo critério estatístico, o serviço de base deve ser rejeitado, com fundamento no item 7.4.4 da mesma norma, que exige que os serviços sejam corrigidos, complementados ou refeitos.

91. No caso dos serviços de base, conforme as determinações efetuadas pela RED, como 52,42% < 60% (Tabela 6), tem-se que Xm – k.s < 60%, e o serviço deve ser rejeitado. Logo, pelo critério estatístico, o serviço de base deve ser rejeitado, com fundamento no item 7.4.4 da mesma norma, que exige que os serviços sejam corrigidos, complementados ou refeitos.

III.1.1.1.4 - Inadequação dos materiais da camada de base

92. Ainda sobre a camada de base, segundo o DNIT (peça 229, p. 37), os índices de liquidez e de plasticidade estão em conformidade com a norma, mas: 'Todos os furos de investigação mostraram material de base com equivalente de areia inferior a 30% o que também não está em conformidade com a norma 378/98 ES DNER'.

Tabela 7. Índices de liquidez (LL), de plasticidade (IP) e equivalente de areia (EA) determinados pelo IPR/DNIT.

Estaca

LL

IP

EA

15

24%

10%

12%

200

25%

10%

11%

486

21%

8%

15%

632

26%

10%

14%

747

26%

9%

15%

Fonte: Produção própria a partir de dados do IPR/DNIT (peça 229, p. 33)

93. A norma DNER 378/98 ES (Pavimentação – base estabilizada granulometricamente com utilização de solo laterítico) prevê:

5.1.3.2. A fração que passa na peneira nº 40 deverá apresentar limite de liquidez inferior ou igual a 40% e índice de plasticidade inferior ou igual a 15%.

5.1.3.3. O equivalente de areia deverá ser maior que 30%.

94. Registre-se que essa norma foi substituída pela norma DNIT 098/2007-ES (Pavimentação – base estabilizada granulometricamente com utilização de solo laterítico), que manteve as mesmas exigências em seus itens 5.3.c e 5.3.g.

95. Quanto a essa irregularidade, a Fidens argumentou (peça 263, p. 8-9):

Quanto aos limites físicos e equivalente de areia, tem-se a Norma DNIT 098/2007 – ES base estabilizada granulometricamente com utilização de solo laterítico, que substituiu a Norma 378/98, e que por sua vez substituiu a antiga Especificação DNER-ES 48/74, que exigia do solo que atendesse alternativamente ao limite de liquidez e índice de plasticidade, ou ao equivalente de areia. Cita-se a Norma DNIT 141/2010, assim como as antigas DNER-ES 303/97 e DER-ES-P 10/71, que exige: 'A fração que passa na peneira nº 40 deve apresentar limite de liquidez inferior ou igual a 25%, e índice de plasticidade inferior ou igual a 6%; quando esses limites forem ultrapassados, o equivalente de areia deve ser maior que 30%'.

Assim, ao atender aos valores de LL e IP, como bem define o IPR em seu Relatório, nãohá necessidade de atendimento ao parâmetro de equivalente de areia. Aliás, tem-seneste item uma inconsistência, pois os solos lateríticos se caracterizam por coesão acentuada, acompanhada de plasticidade, e apresentam curva granulométrica com descontinuidade entre as peneiras Nº 10 e 4, com deficiência na fração de areia média e grossa. Nestas condições, típicas dos solos lateríticos, o equivalente de areia será, sempre, inferior a 30%, fator normal e que sempre foi aceito, há mais de 50 anos.

96. A empresa Fidens não contestou o fato de o equivalente de areia ser inferior a 30%, mas argumentou a praxe administrativa de aceitar serviços de base descumprindo a norma. Não foi apresentada prova da praxe administrativa alegada. Outrossim, ainda que existam casos assim, eventual aceitação de base desconforme não revoga a norma e, por isso, todos os serviços de base devem ser rejeitados por violação ao item 5.1.3.3 da norma DNER 378/98 ES.

97. A empresa Fidens argumentou, ainda, a norma DNIT 141/2010-ES (Pavimentação – base estabilizada granulometricamente) que, em seu item 5.1, estabelece:

A fração que passa na peneira nº 40 deve apresentar limite de liquidez inferior ou igual a 25%, e índice de plasticidade inferior ou igual a 6%; quando esses limites forem ultrapassados, o equivalente de areia deve ser maior que 30%.

98. A norma DNIT 141/2010-ES estabelece disposições gerais sobre a pavimentação com base de solo estabilizada graulometricamente. Por isso não revogou a norma DNIT 098/2007-ES, mais específica, que estabelece disposições sobre a pavimentação com base estabilizada granulometricamente com utilização de solo laterítico (art. , § 2º, do Decreto-lei 4.657, de 4 de setembro de 1942). Isto é, a referida norma DNIT 141/2010-ES não se aplica ao caso, uma vez que, em se tratando de base com utilização de solo laterítico, deve ser aplicada a norma DNIT 098/2007-ES.

99. De todo modo, caso fosse aplicável a referida norma DNIT 141/2010-ES, todos os índices de plasticidade (IP) determinados pelo IPR/DNIT estariam em desconformidade com as exigências da norma (Tabela 7) e todos os serviços de base também deveriam ser rejeitados.

III.1.1.1.5 - Teor de ligante abaixo do estabelecido no projeto

100. O relatório elaborado pelo IPR/DNIT identificou um teor de betume inferior ao teor ótimo de projeto da mistura asfáltica (elaborado pela Findes Engenharia S/A), considerando o critério estatístico de aceitação do serviço (peça 229, p. 37).

101. A Fidens Engenharia S/A, contrariando os estudos por ela mesma efetuados, argumentou que o teor ótimo de CAP é 4,8%, com tolerância de 0,3%, o que resulta em um valor mínimo de aceitação de 4,5% de CAP, e não o valor de 5,6% mencionado no relatório do IPR/DNIT. Lastreia sua análise na elaborada pela Universidade Presbiteriana Mackenzie (peça 263, p. 2).

102. De fato, os resultados dos ensaios da camada de revestimento apresentados pela Universidade Presbiteriana Mackenzie informam um limite inferior de teor de betume de 4,5% e um limite superior de 5,1%. Caso se admita correta a determinação do teor ótimo da Universidade Presbiteriana Mackenzie (4,8%), e os limites informados (mínimo de 4,5% e máximo de 5,1%), então, verifica-se que, das 26 determinações efetuadas, 23 encontram-se com teor acima do limite aceitável e o serviço deve ser rejeitado (peça 263, p. 24-26).

103. Outrossim, pelo critério estatístico verifica-se que todo o serviço de CBUQ deve ser rejeitado, por desconformidade, em razão do risco inaceitável de excesso de material betuminoso, isto é: Xm + k.s > limite admissível (6,02% > 5,1%) (Tabela 8)

Tabela 8. Teores de betume informados pela Universidade Presbiteriana Mackenzie nas diversas determinações efetuadas pela empresa RED Engenharia e Consultoria Ltda. no Lote 0.

i

Estaca

Teor de betume (%)

1

15+10LE

5,3

2

32+10LE

4,9

3

51+16LD

5,5

4

59+00LE

5,6

5

60+00LD

6,0

6

69+00LE

5,8

7

71+00LE

6,0

8

73+00LD

6,2

9

80+00LD

6,5

10

110+10LE

5,4

11

121+10LD

5,5

12

126+00LD

5,8

13

153+00LE

5,6

14

169+00LE

5,8

15

170+00LD

5,9

16

170+00LE

5,9

17

200+00LD

6,0

18

230+00LE

6,0

19

262+00LD

5,5

20

278+10LD

5,4

21

289+00LE

5,6

22

380+00LE

5,0

23

426+00LD

5,6

24

442+10LE

5,1

25

486+00LD

5,4

26

632+00LD

5,7

média (Xm)

5,6

desvio padrão amostral (s)

0,37

k

1,00

Xm+ks

6,02

Xm-ks

5,29

Fonte: elaboração própria a partir das informações do Instituto Presbiteriano Mackenzie (peça 263, p. 24-26).

103. É que, se a falta de material betuminoso provoca desagregação, o excesso provoca o defeito conhecido como exsudação. Por essa razão, tanto um (a falta) como o outro (o excesso) implicam a rejeição dos serviços executados. Conforme o DNIT (in Manual de Restauração de Pavimentos Asfálticos. 2 ed, Rio de Janeiro, 2005, p. 66):

A exsudação é uma ocorrência ocasionada pela formação de uma película ou filme de material betuminoso na superfície do pavimento e se caracteriza por manchas de variadas dimensões. Essas manchas resultantes comprometem seriamente a aderência do revestimento aos pneumáticos, principalmente sob tempo chuvoso, caracterizando um sério problema funcional

104. Tal resultado, contudo, não parece consistente com os dados observados em campo pelo IPR/DNIT, tal como o arrancamento de agregados do CBUQ (peça 229, p. 38, figura 4). Admitindo-se como correto o teor ótimo de betume (5,6%) informado no projeto da mistura (elaborado pela Fidens) verifica-se que a conclusão ao final também é pela rejeição dos serviços (Tabela 8). Mas, nesse caso, pelo risco inaceitável de falta de material betuminoso em alguns trechos, isto é:Xm ‑ k.s < limite mínimo admissível (5,29% < 5,3%) e também pelo risco inaceitável de excesso de material betuminoso em outros, isto é: Xm + k.s > limite máximo admissível (6,02% > 5,9%).

105. Neste caso, observa-se ainda que, das 26 determinações efetuadas, 3 encontram-se abaixo do limite admissível (5,3%) e 6 acima do limite admissível (5,9%) (Tabela 8), caracterizando a baixa qualidade dos serviços executados.

III.1.1.1.6 -Inadequação da curva granulométrica da mistura asfáltica

106. Quanto à análise granulométrica, conforme determinações efetuadas pelo IPR/DNIT, todas as determinações descumprem as especificações do projeto de mistura asfáltica da Findens. Além disso, pelo critério estatístico, as determinações das estacas 15LE e 747E descumprem, também, a faixa C da norma DNIT-ES 31/2006 quanto ao percentual de finos (Tabela 9).

Tabela 9: Determinações da faixa granulométrica do Lote 0 efetuadas pelo IPR/DNIT.

Faixa C - Norma DNER-ES 31/2006

Estaca

Projeto da Fidens

mínimo

máximo

tolerân-cia (%)

Peneira

15LE

200LD

486LD

632D

747E

Xm

s

Xm-k.s

Xm+k.s

média

míni-mo

Máxi-mo

100

100

7

3/4'

100

100

100

100

100

100,0

-

100,0

100,0

100,0

93,0

100,0

80

100

7

1/2'

95

96

97

99

99

97,2

1,79

94,4

100,0

96,4

89,4

100,0

70

90

7

3/8'

87

86

89

90

90

88,4

1,82

85,6

91,2

86,0

79,0

93,0

44

72

5

4

71

71

71

66

67

69,2

2,49

65,3

73,1

56,8

51,8

61,8

22

50

5

10

48

45

47

42

44

45,2

2,39

41,5

48,9

35,2

30,2

40,2

8

26

5

40

23

20

21

21

22

21,4

1,14

19,6

23,2

17,2

12,2

22,2

4

16

3

80

16

14

14

15

16

15,0

1,00

13,5

16,6

12,4

9,4

15,4

2

10

2

200

11

10

9

10

11

10,2

0,84

8,9

11,5

8,6

6,6

10,6

Fonte: Produção própria a partir dos dados do IPR/DNIT (peça 229, p. 35).

Observações:

Destacadas as determinações desconformes e o item da faixa granulométrica do projeto ou da faixa C da norma DNIT-ES 31/2006 descumprido.

O valor mínimo indicado (em projeto da Fidens) é o valor de projeto menos a tolerância admitida pela norma DNIT-ES 31/2006.

O valor máximo indicado (em projeto da Fidens) é o valor de projeto mais a tolerância admitida pela norma DNIT-ES 31/2006.

Para cinco amostras, k = 1,55, conforme norma DNIT-ES 31/2006.

107. Além disso, pelo critério estatístico, o percentual médio passante nas peneiras 4, 10, 40, 80 e 200# é superior ao admitido pelo projeto de mistura da Fidens (Xm+k.s > máximo do projetoda Fidens) e o serviço deve ser rejeitado. E, ainda, o percentual médio passante nas peneiras 3/8', 4, 80 e 200# é superior a admitido para a faixa C (Xm+k.s > máximo da faixa C) e o serviço deve ser rejeitado

108. Quanto às determinações efetuadas pela empresa RED, verifica-se também que 3 das 5 determinações descumprem o projeto de mistura asfáltica da Fidens, mas não há inobservância da faixa C da norma DNER-ES 313/97 (Tabela 10).

109. Além disso, pelo critério estatístico, em relação ao projeto de mistura da Fidens, o percentual passante nas peneiras 3/8' e 200# é inferior ao mínimo admissível (Xm-k.s< mínimo do projeto da Fidens) e o valor passante nas peneiras 10# é superior ao admissível (Xm+k.s > máximo do projeto da Fidens) e, por essas razões, o serviço deve ser rejeitado.

Tabela 10: Determinações da faixa granulométrica do Lote 0 efetuadas pela empresa RED Engenharia e Consultoria Ltda.

Faixa C - Norma DNER-ES 31/2006

Estaca

Projeto da Fidens

mínimo

máximo

tolerân-cia (%)

Peneira

1016LD

1210LD

1485LE

2058LD

2062LE

Xm

s

Xm-k.s

Xm+k.s

mé-dia

míni-mo

máximo

100

100

7

3/4'

100

100

100

100

100

100,0

-

100,0

100,0

100,0

93,0

100,0

80

100

7

1/2'

94

90

91

91

93

91,8

1,64

89,6

94,0

96,4

89,4

100,0

70

90

7

3/8'

80

77

79

75

80

78,2

2,17

75,3

81,1

86,0

79,0

93,0

44

72

5

4

57

54

57

58

58

56,8

1,64

54,6

59,0

56,8

51,8

61,8

22

50

5

10

37

40

35

39

39

38,0

2,00

35,3

40,7

35,2

30,2

40,2

8

26

5

40

16

17

18

17

16

16,8

0,84

15,7

17,9

17,2

12,2

22,2

4

16

3

80

12

12

10

11

11

11,2

0,84

10,1

12,3

12,4

9,4

15,4

2

10

2

200

6

6

7

5

6

6,0

0,71

5,0

7,0

8,6

6,6

10,6

Fonte: Produção própria a partir dos dados da RED (peça 263, p. 5).

Observações:

Destacadas as determinações desconformes e o item da faixa granulométrica do projeto descumprido.

O valor mínimo indicado (no projeto da Fidens) é o valor de projeto menos a tolerância admitida pela norma DNIT-ES 31/2006.

O valor máximo indicado (no projeto da Fidens) é o valor de projeto mais a tolerância admitida pela norma DNIT-ES 31/2006.

Para 5 amostras, k = 1,55, conforme norma DNIT-ES 31/2006.

III.1.1.1.7 -Espessura da camada asfáltica inferior à de projeto

110. A empresa RED Engenharia e Consultoria Ltda. efetuou 13 determinações da espessura total do revestimento asfáltico, composto por uma camada de tratamento superficial duplo (TSD) e outra de concreto betuminoso usinado a quente (CBUQ), conforme informado pela empresa Fidens (peça 262, p. 47).

111. Considerando admissível uma tolerância da 5% na espessura das camadas de pavimento asfáltico (de 2 a 2,5 cm de TSD + 3,5 cm de CBUQ), conforme item 7.3.a da norma DNIT 031/2006-ES, a espessura mínima admissível é de 5,225cm {Xmín = (2,0 + 3,5).(1 - 5%) = 5,225 cm}. Assim sendo, verifica-se que 5 determinações (das 13 efetuadas pela RED Engenharia e Consultoria Ltda.) encontram-se abaixo da mínima admissível (Tabela 11).

112. Além disso, pelo critério estatístico, conforme norma DNIT 031/206-ES, em seu item 7.5.b, para aprovação da espessura, deve ser verificada a condição (Xm – k.s) >= valor mínimo especificado.

113. Sendo a espessura mínima esperada de 5,5 cm (3,5 cm de CBUQ e de 2,0 a 2,5 cm de TSD), conclui-se pela não conformidade da população (dado que Xm – k.s < 5,5 cm). Ainda que se admita a tolerância de 5% na espessura mínima especificada (isto é, admitindo-se a espessura mínima de 5,225 cm), conclui-se pela não conformidade da população (dado que Xm – k.s < 5,225 cm). Isto é, as determinações da espessura total da camada de pavimento asfáltico (TSD + CBUQ) efetuadas pela empresa RED Engenharia Ltda. e informadas pela empresa Fidens permitem concluir pela não conformidade da espessura da camada de pavimento asfáltico de todo o Lote 0.

Tabela 11. Espessuras totais das camadas de pavimento asfáltico (TSD + CBUQ) do Lote 0 determinadas pela RED Engenharia e Consultoria Ltda., conforme informado pela empresa Fidens Engenharia S/A.

i

Xi

Xi-Xmín

1

5,5

0,275

2

5,8

0,575

3

5,1

-0,125

4

5,5

0,275

5

6,0

0,775

6

5,6

0,375

7

5,2

-0,025

8

6,5

1,275

9

5,8

0,575

10

5,1

-0,125

11

5,6

0,375

12

4,9

-0,325

13

5,2

-0,025

média (Xm)

5,52

desvio padrão amostral (s)

0,44

k

1,12

Xm-k.s

5,03

Fonte: Produção própria a partir dos valores informados pela Fidens Engenharia S/A (peça 262, p. 46)

Observações:

1. O valor k é oriundo da Tabela de Amostragem variável da norma DNIT 031/2006-ES.

2. Destacadas as espessuras abaixo da mínima admissível

114. A empresa RED Engenharia e Consultoria Ltda. também efetuou determinações da espessura da camada de CBUQ, conforme informado pela Fidens (peça 262, p. 47). Com os dados levantados pela empresa RED é possível calcular a média da espessura das camadas de CBUQ, o desvio padrão da amostra e o valor para rejeição/aprovação (Xm – k.s), conforme Tabela 12.

115. Apesar de as determinações efetuadas pela empresa RED Engenharia e Consultoria Ltda. não terem identificado nenhuma amostra com espessura de CBUQ inferior à mínima admissível, ainda assim, sendo a espessura esperada de 3,5 cm, conclui-se pela não conformidade da população (Xm – k.s < 3,5 cm). Ainda que se admita a tolerância de 5% na espessura mínima especificada (isto é, admitindo-se a espessura mínima de 3,325 cm), também se conclui pela não conformidade da população (Xm – k.s < 3,325 cm). Isto é, as determinações da espessura da camada de CBUQ efetuadas pela empresa RED Engenharia Ltda. e informadas pela empresa Fidens permitem concluir pela não conformidade da espessura da camada de CBUQ de todo o Lote 0.

116. O levantamento efetuado pela Universidade Presbiteriana Mackenzie determinou a média da espessura de revestimento asfáltico (Xm= 3,77cm) e o desvio padrão amostral (s = 0,67), em 16 amostras (peça 263, p. 24-26). Neste caso, sendo k = 1,06, obtém-se Xm – k.s = 2,99 < 3,325 cm. Logo, os valores informados pela Universidade Presbiteriana Mackenzie permitem concluir pela não conformidade da espessura da camada de CBUQ de todo o Lote 0.

Tabela 12. Espessuras das camadas de CBUQ do Lote 0, determinadas pela empresa RED Engenharia e Consultoria Ltda. e informadas pela empresa Fidens Engenharia S/A.

i

Xi

Xi-Xmín

1

3,7

0,375

2

3,5

0,175

3

3,6

0,275

4

3,5

0,175

5

3,7

0,375

6

4,6

1,275

média (Xm)

3,77

desvio padrão amostral (s)

0,42

k

1,41

Xm-k.s

3,18

Fonte: Produção própria a partir dos valores informados pela Fidens Engenharia S/A (peça 262, p. 47)

Observações:

1. O valor k é oriundo da Tabela de Amostragem variável da norma DNIT 031/2006-ES.

2. Xmín = 3,5.(1-5%) = 3,325 cm.

117. A Fidens levantou a hipótese de a diferença encontrada entre os dados do IPR e os da RED Engenharia e Consultoria Ltda. ter sido causada por perda de parte da camada de revestimento ao se extraírem os corpos de prova (peça 26, p. 48).

118. Ainda que seja possível que tal fato tenha ocorrido, é irrelevante em face das análises anteriormente efetuadas. Não custa registrar, contudo, que outros fatores explicativos podem ter colaborado para a diferença encontrada.

119. Assim, por exemplo, as fotos apresentadas pela Fidens Engenharia S/A da medição dos corpos de prova sugerem que, ao invés de a empresa RED Engenharia e Consultoria Ltda. ter efetuado a medição da espessura da camada de cada amostra (isto é, a espessura média da camada de pavimento asfáltico de cada amostra), efetuou, ao menos para algumas amostras, a medida da maior espessura da camada de pavimento asfáltico do corpo de prova (peça 266, p. 26, 28, 32).

120. De todo modo, resta caracterizado que a espessura das camadas de pavimento asfáltico (TSD + CBUQ) e que a espessura da camada de CBUQ do Lote 0 devem ser tidas como não conformes, mesmo considerando apenas os dados apresentados pela Fidens Engenharia S.A., confirmando, assim, a irregularidade apontada no Relatório Técnico do IPR.

121. Vale observar que os autos relatam que foram efetuados panos de microrevestimento ao longo de toda a extensão do Lote 0 (peça 229, p. 26). Todavia, não há evidências de que tais intervenções esparsas tenham resolvido o problema de rejeição da espessura das camadas de pavimento asfáltico de todo o Lote 0.

III.1.1.1.8 - Indícios de execução do greide de forma inadequada (com redução de cota)

122. Não foram apresentados argumentos pela Fidens Engenharia S/A quanto aos indícios de não conformidade na execução do greide. Por se tratar apenas de suspeita, não pode ser considerado para a rejeição de serviços. Todavia, há que se avaliar a correção dos serviços executados.

III.1.1.1.9 -Não implantação de todas as bocas de lobo previstas no projeto, em prejuízo ao sistema de drenagem.

123. A empresa Fidens Engenharia S/A limita-se a afirmar que as correções posteriores resolveram os problemas de drenagem, sem adentrar na discussão das falhas de execução (peça 263, p. 15-16).

124. Assim sendo, devem ser tidos como confirmados os apontamentos efetuados pelo IPR/DNIT quanto às não conformidades na execução dos serviços de drenagem (peça 229, p. 39-40):

• Na estaca 600 a galeria de saída foi implantada atravessando o lado esquerdo da pista, mas no projeto foi prevista para o lado direito;

• Na estaca 602 estava previsto um poço de visita no canteiro central, mas não foi encontrado em campo;

•Na estaca 610 foi encontrado o PV conforme previsto em projeto, mas não existem as bocas de lobo, nem os ramais que estão ligadas a este PV;

• O problema de divergência entre o executado e projetado se repete na estaca613. Não existem as bocas de lobo nem os ramais que deveriam ser ligadas ao poço de visita localizado nesta estaca;

• Próximo à estaca 642 (lado direito) estava previsto boca de lobo, mas foi implantada uma descida d'água;

• Na estaca 646 também foi implantado descida d'água, mas no projeto estava previsto uma boca de lobo;

• Próximo à estaca 650 foi construída outra descida d'água, mas no projeto também constava boca de lobo.

Em síntese, verificou-se in loco que a galeria principal não recebe as águas provenientes de todas as bocas de lobo previstas no projeto, pois nem todas (as bocas) foram implantadas.

125. Apesar do IPR/DNIT ter entendido que a solução proposta pela Fidens é a mais adequada à solução dos problemas, ressaltou a necessidade de efetuar análise do aterro da compactação do canteiro central (peça 229, p. 41). Além disso, há que ser comprovada a posterior resolução do problema.

III.1.2 - Do dano ao Erário e das responsabilidades

126. Os elementos constantes nos autos revelam que a empresa Fidens Engenharia S/A recebeu indevidamente por serviços executados em desconformidade com as normas do DNIT e em desconformidade com o projeto, causando danos aos cofres públicos. Os elementos constantes nos autos apontam dois tipos de danos ao Erário:

126.1. O pagamento pelo DNIT à empresa Fidens por serviços executados em desconformidade com as normas do DNIT ou em desconformidade com o projeto e que, por isso, não podem ser aceitos;

126.2. O recebimento e o pagamento por obra que não atende aos requisitos de segurança e solidez exigidos pelo art. 618 do CC.

127. Por solidez e segurança da obra, a jurisprudência tem entendido a adequação da obra aos fins a que se destina, abrangendo a salubridade, habitabilidade e funcionabilidade da obra. Ou, de outra forma, a garantia de que a construção atende a contento os fins a que se destina (no caso de uma obra rodoviária é, pelo menos, a garantia de boa condição estrutural e funcional quando da entrega da obra).

128. A quantificação do valor do primeiro tipo de dano tem por base levantamento dos serviços pagos e que não foram executados em conformidade com as normas do DNIT. Deve ser considerado, ainda, o reflexo da não conformidade de camadas inferiores do pavimento nas camadas superiores (por exemplo, a não conformidade da base implica a não conformidade do pavimento asfáltico)

129. Já a quantificação do segundo tipo de dano tem por base o custo das correções pontuais, do reforço da estrutura ou do seu refazimento, conforme o caso, e que ainda não tenham sido efetuadas, a partir do diagnóstico da condição do pavimento (especialmente os levantamentos deflectométricos efetuados).

130. Os elementos dos autos não permitem tal quantificação. Outrossim, a quantificação do segundo tipo de solução não se encontra na esfera de competência do TCU, eis que depende da especificação dos serviços de engenharia a serem executados para a adequação da condição estrutural entregue para a esperada. E ainda, não compete ao TCU apontar as soluções de engenharia adequadas à solução dos problemas, mas controlar os atos praticados.

131. Os dois tipos de dano são parcialmente superpostos. Assim, por exemplo, o dano decorrente da execução de sub-base em desconformidade com as normas do DNIT, enseja a rejeição desse serviço e a devolução dos pagamentos efetuados com os serviços de sub-base, base e revestimento asfáltico postas sobre a sub-base executada irregularmente. O dano decorrente de problemas estruturais (identificados nos levantamentos deflectométricos) também pode ensejar a reconstrução dos mesmos serviços. Por isso, dentre os valores de danos possíveis de serem imputados em um mesmo trecho, deve ser considerado o menos oneroso à empresa, mas que permita o total ressarcimento ao Erário (a entrega de obra com a qualidade especificada no projeto e nas normas do DNIT).

132. Por fim, na quantificação do débito devem ser considerados, ainda, os serviços que já foram corrigidos pela Fidens, por sua própria conta, ou os que venham a ser efetuados para a correção dos problemas apontados.

III.1.2.1 - Responsabilidade objetiva da executora

133. De outro lado, mesmo que o relatório do DNIT houvesse concluído de forma diversa e se evidenciasse que a causa do dano deveu-se a erro de projeto, sem culpa da empresa executora, como pretende a empresa Fidens (o que não é o caso), ainda assim a empreiteira seria responsável pelos danos causados à Administração Pública, a teor do disposto no art. 73, § 2º, da Lei 8.666/1993, c/c art. 618, do CC.

134. É que, no caso de culpa de terceiro (no caso de culpa da empresa projetista, alegada pela empresa Fidens), a responsabilidade do causador do dano (a empreiteira executora da obra) não é afastada, mas tem, contra o terceiro, ação regressiva para haver a importância que tiver ressarcido ao lesado (conforme art. 934 do CC). Isto é, a empreiteira executora da obra responde objetivamente pela solidez e segurança da obra, nos termos do art. 618, do CC, podendo, posteriormente buscar o ressarcimento que entender devido junto à projetista.

135. Observe-se que, neste caso, a responsabilidade objetiva refere-se à necessidade de reforço ou refazimento da estrutura identificada nos levantamentos deflectométricos efetuados.

III.1.2.2 - Responsabilidade subjetiva de outros agentes

136. Em princípio, a supervisora das obras, a empresa Astec Engenharia Ltda. (CNPJ 65.708.604/0001-32, peça 283) e os fiscais do DNIT responsáveis pelo trecho respondem pela omissão de apontar as irregularidades e por não terem glosado tempestivamente os serviços executados em desconformidade com as normas do DNIT.

137. Nesse sentido, vale registrar que o parágrafo segundo da cláusula undécima do contrato SR-RO/AC 1.0.00.0010/2009-00 firmado com a empresa Astec Engenharia Ltda. estabelece a responsabilidade da empresa por falhas ou erros na execução do contrato e que importem em prejuízo à Administração (peça 283, p. 8).

138. Contudo, os autos não contemplam todos os elementos necessários à adequada responsabilização desses agentes (por exemplo, os relatórios de acompanhamento das obras, os ensaios efetuados, as portarias de designação dos fiscais, entre outros elementos). Há assim que se efetuar adequada apuração dessas responsabilidades.

III.1.3 - Proposta de encaminhamento

139. Por todo o exposto, propõe-se, à consideração superior, rejeitar os argumentos apresentados pela empresa Fidens Engenharia S.A para:

139.1. Com fulcro no art. 197 do RI-TCU c/c nos arts. 3º e 4º da IN TCU nº 71/2012, fixar o prazo de 180 dias para o DNIT, se já não o tiver feito, esgotar as medidas administrativas para a caracterização ou elisão do dano ao Erário, observados os princípios norteadores dos processos administrativos, e, não elidido o dano, instaurar, processar e encaminhar ao TCU a tomada de contas especial devida, em razão do dano ao Erário nas obras de que trata o Contrato TT-227/2009, firmado com a empresa Fidens Engenharia S.A, tendo por objeto as obras de construção da BR‑429/RO, no segmento compreendido entre as cidades de Presidente Médici e Costa Marques, do km 78,96 ao km 94,9, totalizando uma extensão de 15,94 km, devendo observar as seguintes diretrizes:

139.1.1. Apurar, além da responsabilidade da empresa executora das obras (Fidens Engenharia S.A.), a responsabilidade da empresa supervisora (Astec Engenharia Ltda.) e dos fiscais do DNIT envolvidos;

139.1.2. Aferir o greide final do pavimento para conferir os quantitativos de terraplenagem e das camadas de pavimento;

139.1.3. Quantificar o dano decorrente do pagamento por serviços executados em desconformidade com as normas do DNIT (serviços de compactação do subleito no entorno das estacas 486 e 747; sub-base o entorno das estacas 486 e 747; compactação da sub-base no entorno da estaca 632; base e de capa asfáltica de todo o Lote 0) e por eventuais quantitativos de serviços não executados (bocas de lobo não executadas) e eventuais quantitativos de terraplenagem e camadas de pavimento medidos a mais, a serem verificados após o procedimento do item anterior, considerando que tais serviços não poderiam ser medidos e pagos;

139.1.4. Quantificar o custo das correções pontuais, de reforços da estrutura ou do seu refazimento, conforme o caso, para os segmentos 1 (estaca 0 a 35), 3 (estaca 361 a 594) e 4 (estaca 597 a 773), e que ainda não tenham sido efetuadas, a partir do diagnóstico dos levantamentos deflectométricos já efetuados;

139.1.5. No caso de trechos com valores de dano quantificados pelos critérios dos itens 139.1.3 e 139.1.4 anteriores, com coincidência parcial na imputação, considerar o menos oneroso à empresa, ou uma combinação de ambos, e que promova o integral ressarcimento ao Erário, bem como considerar as correções de serviço já eventualmente executadas pela Fidens Engenharia S.A.;

139.2. Encaminhar cópia da decisão que o Tribunal adotar, bem como do relatório e votos que a fundamentarem ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) suas Diretoria de Planejamento e Pesquisa – DPP/DNIT e Diretoria de Infraestrutura Rodoviária - DIR/DNIT, e às empresas Fidens Engenharia S.A e Astec Engenharia Ltda.

III.2 - LOTE 1: Contrato TT-036/2009, firmado com o Consórcio Fidens/Mendes Júnior

140. O Consócio Fidens/Mendes Júnior foi ouvido, por meio do ofício 626/2011-TCU/Secob-2, de 13/6/2011, pelos indícios de irregularidades atinentes ao Lote 1, objeto do contrato TT-036/2009 (peça 41), tendo prestado seus esclarecimentos (peças 91-98).

141. O DNIT foi também ouvido pelas irregularidades do Lote 1, por meio ofício 619/2011-TCU/Secob-2, de 10/6/2011 (peça 42), tendo encaminhado suas manifestações (peças129, 106-127, 229).

142. Posteriormente à manifestação do DNIT, e em vista dela, o Consórcio Fidens-Mendes Júnior protocolizou manifestação sobre os Relatórios Técnicos produzidos pelo DNIT, quanto aos defeitos precoces do Lote 1, lastreada em pareceres técnicos elaborados pela Faculdade de Engenharia da Universidade Presbiteriana Mackenzie (peça 262-270).

143. São analisados a seguir os argumentos apresentados pelo Consócio Fidens/Mendes Júnior e pelo DNIT para cada irregularidade objeto de oitiva, começando pela degradação precoce do pavimento.

144. Vale registrar que fiscalização efetuada o âmbito do Fiscobras 2012 também registrou a deterioração precoce do pavimento, e trouxe aos autos novas evidências fotográficas dessa degradação (peça 236)

III.2.1 – Argumentos 1

145. Ouvido o Consócio Fidens/Mendes Júnior pelos indícios de degradação precoce do pavimento recém executado (item 3.3doRelatório de Fiscalização 198/2011, peça 33, p. 48-49) apresentou, em resumo, os seguintes argumentos (peça 91, p. 67-73):

145.1. Os defeitos observados no pavimento são pontuais, restritos a alguns segmentos com pequena representatividade em relação à área executada.

145.2. A empresa já realizou os reparos necessários visando garantir a trafegabilidade da via e a segurança dos usuários.

145.3. O DNIT instaurou comissão técnica visando averiguar a responsabilidade pelas deficiências pontuais identificadas no pavimento, não havendo nos autos qualquer elemento que comprove que tais deficiências são de responsabilidade da empresa.

145.4. O Engº Consultor Marcílio Augusto Neves, especialista em transporte e pavimentação, representante da empresa Marcílio Engenharia Ltda., efetuou estudo compreendendo:

145.4.1. Campanha de investigação in loco, com a abertura de 26 poços no pavimento executado no Lote 1, onde foram coletadas amostras das camadas de base, sub-base e subleito regularizado, com vistas a ensaios laboratoriais (granulometria, limites físicos, LL e IP, compactação/densidade máxima seca e umidade ótima, ISC e expansão, densidade in situ e umidade). A conclusão do relatório é que todos os materiais empregados nas camadas atenderam integralmente às exigências técnicas do DNIT.

145.4.2. Levantamento dos defeitos precoces observados na superfície do pavimento e avaliação da deformabilidade elástica da estrutura do pavimento com emprego de viga Benkelman, que concluíram, por valores característicos aceitáveis.

146. Ouvido o DNIT pelas mesmas razões, em um primeiro momento informou a instalação de Comissão Técnica para apuração das causas da falência prematura do pavimento (peça 129, p. 3-4, 27).

147. Posteriormente, o DNIT encaminhou Relatório Técnico que registra as seguintes constatações (peça 229, p. 3-19):

2.1. Análise da condição estrutural do lote

(...)

Observa-se pelo Quadro 2 e pela Figura 1 que as deflexões são altas e os raios de curvatura estão próximos ao limite mínimo de 100 m para um pavimento novo [dos 14 segmentos analisados, 3 possuem deflexão de projeto superior à admissível – 77.10-2mm - e raio de inferior a 100m]

(...)

3. Conclusões das Análises estrutural e dos ensaios geotécnicos e do revestimento asfáltico

(...)

Observou-se no campo que as camadas de concreto asfáltico, nos poços investigados, tinham espessuras menores que 3,5 cm, ou seja, menores do que as projetadas.

Todos os resultados de grau de compactação das camadas de sub-base dos poços investigados foram inferiores a 100%, sendo indicativo de execução inadequada da camada.

(...) Os valores médios de CBR foram menores do que o mínimo necessário (CBR 80%) para atender como camada de base de pavimento com número de repetição de eixo padrão maior do que 5x106, sendo provável que o pavimento não atinja sua vida útil para o qual foi projetado.

Os valores de grau de compactação obtidos para ensaios in situ executados nas camadas de base das estacas 1210, 2058, 2062 e 3776 foram todos inferiores a 100%, sendo demonstrativo de serviço sem conformidade. Todos os furos de investigação mostraram material de base com equivalente de areia inferior a 30% o que também não está em conformidade com a Norma 378/98 ES DNER.

A curva granulométrica da mistura asfáltica está tendendo mais para a faixa superior (grande quantidade de finos) e o teor de ligante está abaixo do estabelecido no projeto

(...)

Conforme consta na inspeção de drenagem, o greide de pavimentação está enterrado e com pouca declividade transversal, em segmentos com o nível d'água muito alto. Sugere-se que especialistas em terraplenagem/geometria/drenagem examinem com o apoio de topografia esses segmentos, comparando-os com o projeto de engenharia e concluam se houve modificação do Projeto de Terraplenagem no sentido de se reduzir o valor da cota vermelha. Destaca-se que, em greides enterrados, sobretudo em locais de grande precipitação pluviométrica com o nível d'água muito alto, com declividade transversal do revestimento insuficiente e com a declividade dos acostamentos menor do que 5,0%, que a experiência precedente indica que eles sempre são problemáticos para o desempenho do pavimento quanto aos aspectos funcionais e sobretudo estruturais, devido, entre outros fatores, a variação da umidade de equilíbrio.

Por fim salienta-se que as diferenças existentes entre as espessuras das camadas nos segmentos pesquisados (Quadro 4a) e as espessuras definidas no projeto; os graus de compactação das camadas de sub-base e base, dos poços investigados pela equipe do (IPR - inferiores a 100%; os teores de asfalto na mistura asfáltica das placas extraídas no campo inferiores ao valor de projeto; além dos erros encontrados pela Engenheira Simoneli Fernandes no inventário da drenagem, são indícios de que a obra, cujo projeto de engenharia, sofreu modificações radicais durante a sua implantação, não foi bem executada. Ou seja, todo pavimento é dimensionado para o número de repetições do eixo-padrão calculado para o final de sua vida útil. Em conseqüência, defeitos prematuros que surgem no pavimento, no início do seu carregamento (primeiro ano), são geralmente atribuídos a erros construtivos.

148. Em nova manifestação, o Consórcio Fidens/Mendes Júnior encaminhou parecer elaborado pela Faculdade de Engenharia da Universidade Presbiteriana Mackenzie, em que se manifestou sobre o Relatório Técnico do DNIT (peça 262), embasado em levantamento deflectométrico realizado pela empresa Dynatest Engenharia Ltda. (utilizando-se do Falling Weight Deflectometer– FWD) e em ensaios efetuados pela empresa RED Engenharia e Consultoria Ltda.

III.2.1.1 - Análise

149. Efetua-se a análise a seguir à luz dos ensaios apresentados pelo IPR/DNIT, considerando a última manifestação do Consórcio Fidens/Mendes Júnior contestando os ensaios do IPR/DNIT e considerando os resultados dos ensaios apresentados pelo referido consórcio.

III.2.1.1.1 -Deformações elásticas excessivas e raios de curvatura pequenos, indicando problemas na estrutura do pavimento;

150. A questão da pertinência da aplicação de fator de correção sazonal já foi abordada na análise do Lote 0, pelo que se deixa de repeti-la aqui (ver parágrafos 41 a 51 anteriores). A conclusão, igualmente aplicável ao caso do Lote 1 em análise, foi não ser irrazoável a fixação de um fator de correção sazonal de 1,3, como a efetuada pelo IPR/DNIT. Todavia, ponderando que as chuvas já haviam se iniciado e a imprecisão nos critérios de adoção desse parâmetro, um fator menor também poderia ser adotado.

Tabela 13. Cálculo da deflexão permanente (Dp) e do raio de curvatura corrigido (Rc*= Rc/Fs), nos segmentos homogêneos do Lote 1, a partir dos valores determinados pelo IPR/DNIT, considerando um fator de correção sazonal (Fs) de 1,2.

Segmento

Dc

Dp

Rc

Rc/Fs

Qualidade estrutural

Medidas corretivas

1

47

56,4

127

105,83

I. Boa

Apenas correções de superfície

2

48

57,6

137

114,17

I. Boa

Apenas correções de superfície

3

64

76,8

105

87,50

III. Regular para má

Reforço ou reconstrução

4

61

73,2

106

88,33

III. Regular para má

Reforço ou reconstrução

5

50

60,0

114

95,00

III. Regular para má

Reforço ou reconstrução

6

55

66,0

102

85,00

III. Regular para má

Reforço ou reconstrução

7

49

58,8

132

110,00

I. Boa

Apenas correções de superfície

8

51

61,2

132

110,00

I. Boa

Apenas correções de superfície

9

65

78,0

113

94,17

IV. Má

Reforço ou reconstrução

10

59

70,8

142

118,33

I. Boa

Apenas correções de superfície

11

38

45,6

176

146,67

I. Boa

Apenas correções de superfície

12

23

27,6

349

290,83

I. Boa

Apenas correções de superfície

13

53

63,6

109

90,83

III. Regular para má

Reforço ou reconstrução

Fonte: produção própria a partir dos dados do IPR/DNIT (peça 196, p. 7).

Observações:

1) Foi descartado o primeiro segmento da tabela do IPR/DNIT (peça 196, p. 7) por pertencer ao Lote 0.

2) Qualidade estrutura e medidas corretivas conforme 'Tabela III. Critérios para Avaliação Estrutural' da norma DNER-PRO 011/79.

3) Destacados os segmentos homogêneos que demandam reforço ou reconstrução.

151. Refazendo o cálculo das deflexões permanentes do Lote 1, com os dados do IPR/DNIT e adotando-se um fator de correção sazonal Fs = 1,2 (o mínimo previsto na norma para a natureza do subleito em questão em período predominante de seca), verifica-se que, dos treze segmentos homogêneos analisados, apenas um possui má condição estrutural (Dp> Dadm e Rc* <100m). Todavia, outros 5 segmentos, dos treze analisados, possuem condição estrutural regular para má (Dp ≤ Dadm e Rc* <100m). Dessa forma, dos treze segmentos homogêneos analisados, seis necessitam ou de reforço ou de reconstrução (Tabela 13).

152. O Consócio Fidens/Mendes Júnior apresentou levantamento deflectométrico efetuado pela empresa Dynatest Engenharia Ltda., em outubro de 2012, e interpretação do levantamento efetuado pela Universidade Presbiteriana Mackenzie (peça 262, p. 6-18; peça 265, p. 1, 4-9, 41-48; peça 26, p. 1-21).

153. Da mesma forma que para o Lote 0, a análise efetuada pela Universidade Presbiteriana Mackenzie toma por base um fator de correção sazonal de 1,0, adequado para o final do período de chuvas. Por essa razão a análise efetuada pela universidade Presbiteriana Mackenzie não pode ser acolhida.

154. De todo modo, tomando por base o levantamento deflectométrico efetuado pela Dynatest em outubro de 2012, corrigida pelo fator de correção sazonal de 1,2, verifica-se que, dos 19 segmentos homogêneos analisados, 6 possuem deflexão de projeto superior à admissível (Tabela 14). Como não foi informado o raio de curvatura, não há a possibilidade de aferição da condição estrutural, mas, ao menos para os 6 segmentos com deflexão superior à de projeto é possível concluir que a condição estrutural, conforme norma DNER-PRO 011/79, é má ou regular para má, necessitando de reforço ou reconstrução.

155. Ad argumentandum tantum, ainda que fosse possível adotar-se um fator de correção sazonal de 1,1 não previsto na norma (de forma muito favorável ao Consórcio e com a pretensão de considerar o começo do período de chuvas), a situação, ainda que um pouco melhor, não traria uma conclusão substancialmente diferente, conforme demonstra a Tabela 14. Isso é, no caso de Fs = 1,1 ainda haveria a necessidade de reforço ou reconstrução de seis segmentos (a diferença é que a espessura da camada de reforço necessária seria possivelmente menor).

156. O Consórcio Fidens/Mendes Júnior apresentou quadro que mostra que os dados do levantamento da Dynatest (de outubro de 2012) são, em média (12,1%), superiores aos dados do levantamento do IPR/DNIT (de outubro de 2011). Tendo os dois levantamentos deflectométricos sido efetuados no mesmo mês (em anos distintos), o acréscimo observado independe do fator de correção sazonal adotado. Tal resultado sugere a consistência entre os resultados dos dois levantamentos, dado ser razoável esperar-se que um levantamento deflectométrico realizado posteriormente indique uma condição estrutural pior (peça 262, p. 17).

157. Contudo, o crescimento da deflexão observado (com uma média de 12,1% em um ano), ainda que revele a consistência dos levantamentos, é um indicativo de que o pavimento pode estar se aproximando da fase final de sua vida útil. Especialmente se for considerado que a literatura especializada registra que as deflexões medidas pela Viga Benkelman são, em geral, superiores às medidas pelo FWD, conforme já exposto anteriormente (parágrafo 69).

158. Isso posto, os elementos constantes nos autos evidenciam que a rodovia logo após ter sido entregue ao tráfego já apresentava problemas estruturais que exigem o reforço ou a reconstrução de alguns dos seus segmentos.

Tabela 14. Cálculo da deflexão permanente (Dp) nos segmentos homogêneos do Lote 1, a partir dos valores determinados pela Dynatest, considerando fatores de correção sazonal (Fs) de 1,2 e 1,1.

Segmento

Dc

Dp

Fs = 1,2

Fs= 1,1

1

60

72,0

66,0

2

58

69,6

63,8

3

36

43,2

39,6

4

54

64,8

59,4

5

72

86,4

79,2

6

62

74,4

68,2

7

66

79,2

72,6

8

76

91,2

83,6

9

77

92,4

84,7

10

76

91,2

83,6

11

64

76,8

70,4

12

81

97,2

89,1

13

77

92,4

84,7

14

53

63,6

58,3

15

44

52,8

48,4

16

43

51,6

47,3

17

37

44,4

40,7

18

44

52,8

48,4

19

46

55,2

50,6

Fonte: produção própria a partir dos dados da Dynatest (peça 262, p.15).

Observação: Destacados os segmentos homogêneos que, mesmo sem informação sobre o raio de curvatura, demandam reforço ou reconstrução.

III.2.1.1.2 - Inadequação da compactação e da capacidade de suporte das camadas de base e sub-base

159. As normas do DNIT estabelecem que o grau de compactação para aprovação dos serviços de base e sub-base de solo estabilizado granulometricamente deve ser superior a 100% (item 7.2.3 da norma DNER ES 303/97, Pavimentação – base estabilizada granulometricamente, e item 7.2.3 da norma DNER-ES 301/97, Pavimentação – sub-base estabilizada granulometricamente).

160. Segundo os ensaios efetuados pelo IPR/DNIT, 'Todos os resultados de grau de compactação das camadas de sub-base dos poços investigados foram inferiores a 100%, sendo indicativo de execução inadequada da camada' (peça 229, p. 8, 12).Os ensaios efetuados pela RED não determinaram o grau de compactação da sub-base (peça 262, p. 36). Assim, sendo, não tendo sido contestado por ensaios, os resultados dos ensaios efetuados pelo IPR/DNIT devem ser aceitos como verdadeiros, devendo ser rejeitados os serviços de sub-base no entorno das estacas 1210, 2058, 2062 e 3776 (peça 229, p. 8).

161. A empresa RED efetuou a determinação do grau de compactação da base em 4 estacas, tendo obtido, em todas as quatro, um grau de compactação inferior a 100%, variando de 95,6% a 99,2% (peça 262, p. 29).

162. A norma DNER ES 303/97 (pavimentação – base estabilizada granulometricamente), em seus itens 7.2.2 e 7.2.4, prevê ao menos 5 determinações para o controle estatístico do grau de compactação. Não tendo sido efetuadas determinações suficientes pela empresa RED Engenharia e Consultoria Ltda., seus dados não permitem o controle estatístico, nem se prestam ao controle de execução da compactação da camada de base, como um todo.

163. Da mesma forma, o IPR/DNIT efetuou a determinação do grau de compactação da base e da sub-base em apenas4 estacas. Não tendo sido efetuadas determinações suficientes pelo IPR/DNIT, seus dados também não permitem o controle estatístico, e não se prestam ao controle de execução da compactação das camadas de base e sub-base como um todo.

164. De todo modo, sendo todos os graus de compactação da base efetuados pela empresa RED e todos os graus de compactação de base e sub-base determinados pelo IPR/DNIT inferiores a 100% (peça 229, p. 8), contrariando o exigido pelo item 7.2.3 da norma DNER ES 303/97 (Pavimentação – base estabilizada granulometricamente) e 7.2.3 da norma DNER- ES 301/9 (Pavimentação – sub-base estabilizada granulometricamente), resta caracterizada a inadequação da compactação das camadas de base e sub-base no entorno das estacas onde se deu a determinação (estacas 1210, 2058, 2062 e 3776).

165. De outro lado, verifica-se que o IPR/DNITe a empresa RED efetuaram 6 determinações do Índice de Suporte Califórnia (ISC) da base e sub-base, entre as estacas 0 e 3300, determinações essas suficientes para o controle estatístico da execução das camadas (Tabela 15). No trecho entre as estacas 3300 e 4106+19,76, tendo sido efetuada apenas uma determinação, não cabe o controle estatístico.

Tabela 15. Índice de Suporte Califórnia (ISC) da base e sub-base do Lote 1, nas 7 determinações efetuadas pelo IPR/DNIT.

Estaca

IPR

RED

Base

Sub-base

Base

1016

42

41

95

1210

59

31

87

1485

58

33

75

2058

75

33

114

2062

75

39

65

2195

105

39

66

3776

53

25

79

média (Xm), sem estaca 3776

69,00

36,00

83,67

desvio padrão amostral (s)

21,53

4,15

18,95

k (para 6 amostras)

1,41

1,41

1,41

Xm-k.s, sem a estaca 3776

38,64

30,15

56,95

Fonte: Produção própria a partir dos dados do IPR/DNIT (peça 229, p. 8) e da empresa RED (peça 262, p. 31)

Observação:

1. Os valores de média (Xm), desvio padrão amostral (s), k e Xm-k.s, desconsideram a estaca 3776, tendo em vista submeter-se a um nível de exigência distinto (ISC >80%) das demais estacas (ISC >60%).

2. Destacadas as determinações com ISC inferior ao admissível.

166. Segundo o item 5.3 da norma DNIT 098/2007- ES (Pavimentação – base estabilizada granulometricamente com utilização de solo laterítico – Especificação de serviço), sendo o número N de operações do eixo padrão de 8,2 t inferior ou igual a 5.106 (calculado pelo critério USACE) o ISC deve ser maior que 60%; sendo superior a 5.106, o ISC deve ser maior que 80%. No caso, desta obra, da estaca 0 a 3300, o número N é menor que 5.106 e o ISC mínimo é de 60% (peça 289, p. 12). Da estaca 3300 à estaca 4106+19,76, o número N é maior que 5,106 e o ISC mínimo é de 80% (peça 289, p. 14).

167. No caso dos serviços de base, no trecho entre as estacas 0 a 3300, conforme as determinações efetuadas pela IPR/DNIT: Xm – k.s <80% (38,64% <60%). Logo, o serviço de base deve ser rejeitado, com fundamento no item 7.4.4 da mesma norma, que exige que os serviços sejam corrigidos, complementados ou refeitos.

168. No caso dos serviços de base, no trecho entre as estacas 0 a 3300, conforme as determinações efetuadas pela empresa RED: Xm – k.s <60% (56,95% <60%). Logo, o serviço de base deve ser rejeitado, com fundamento no item 7.4.4 da mesma norma, que exige que os serviços sejam corrigidos, complementados ou refeitos.

169. Vale registrar que apesar de os ensaios da RED terem encontrado uma média (83,67%) superior ao valor mínimo de ISC fixado (60%), ainda assim, o serviço deve ser rejeitado. É que, como a variância amostral encontrada foi alta, o risco de serviços abaixo da especificação é maior que o aceitável.

170. No trecho entre as estacas 3300 a 4106+19,76, tendo sido efetuada apenas uma amostra, não é possível o controle estatístico. Todavia, pode-se concluir que no entorno da estaca 3776, tanto considerando o ensaio efetuado pelo IPR/DNIT (53% < 80%), quanto o ensaio efetuado pela RED (79% < 80%), o ISC é inferior ao mínimo admissível e o serviço deve ser rejeitado no entorno da estaca.

III.2.1.1.3 -Inadequação do teor de betume

171. O relatório elaborado pelo IPR/DNIT identificou um teor de betume inferior ao admissível em 3 determinações, das 7 realizadas (Tabela 16).

172. A Fidens Engenharia S/A. apresentou ensaios efetuados pela empresa RED Consultoria e Engenharia Ltda. em que, apesar de apenas uma determinação ter sido inferior à admissível, em 11 determinações o teor de betume foi superior ao admissível (Tabela 16).

173. Outrossim, com base nos ensaios efetuados pela empresa RED, pelo critério estatístico, todo o serviço de CBUQ deve ser rejeitado, por desconformidade, em razão do risco inaceitável de excesso de material betuminoso (Tabela 16), dado que:

173.1. Nos ensaios efetuados utilizando-se Rotarex: Xm + k.s > limite admissível (6,3% > 5,1%);

173.2. Nos ensaios efetuados utilizando-se Mufla: Xm + k.s > limite admissível (6,0% > 5,1%).

174. É que, se a falta de material betuminoso provoca desagregação, o excesso provoca do defeito conhecido como exsudação. Por essa razão, tanto um (a falta) como o outro (o excesso) implicam a rejeição dos serviços executados.

Tabela 16. Teores de betume informados pelo IPR/DNIT e a empresa RED Consultoria e Engenharia Ltda. no Lote 0.

Estaca

IPR

RED

Rotarex

Mufla

1016

5,1

6,5

1210

4,4

5,6

4,8

1426

6,1

1485

5,1

5,8

2058

4,5

5,4

5,3

2062

4,3

5,6

4,2

2195

5,0

5,8

2784

5,5

3072

5,1

3736

5,5

3776

4,3

5,5

média (Xm)

4,67

5,78

5,25

desvio padrão amostral (s)

0,38

0,38

0,57

k

1,36

1,36

1,36

Xm-k.s

4,16

5,26

4,48

Xm+k.s

5,18

6,30

6,02

Fonte: elaboração própria a partir das informações do Instituto Presbiteriano Mackenzie (peça 262, p. 23).

Observação: O teor ótimo determinado pela Fidens é de 4,8% (peça 262, p. 24). Destacadas as determinações inferiores ao teor mínimo admissível (4,5%) e as determinações superiores à máxima admissível (5,1%).

III.2.1.1.4 - Inadequação da curva granulométrica da mistura asfáltica

175. Quanto à análise granulométrica, conforme determinações efetuadas pelo IPR/DNIT, verifica-se que, das sete determinações efetuadas, duas descumprem as especificações do projeto do Consórcio Findes/Mendes Júnior ou as especificações da faixa C da norma DNIT-ES 31/2006 (Tabela 16).

176. Além disso, pelo critério estatístico, o percentual médio passante nas peneiras de 3/8' a 200# é superior a admitido (Xm+k.s > máximo) e o serviço deve ser rejeitado (Tabela 17).

177. O Consórcio Fidens/Mendes Júnior não apresentou ensaios contestando as determinações do IPR/DNIT, limitando-se a argumentar a possibilidade de erros nos ensaios do IPR, tendo em vista os resultados obtidos no Lote 0 (peça 262, p. 27).

178. Não tendo o Consórcio Fidens/Mendes apresentado evidências para os seus argumentos contestando os ensaios do IPR/DNIT, os argumentos devem ser rejeitados.

Tabela 17: Determinações da faixa granulométrica do Lote 1 efetuadas pelo IPR/DNIT

Faixa C - Norma DNER-ES 31/2006

Estaca

Projeto da Fidens/Mendes Júnior

mín.

máx.

Tolerân-cia (%)

Peneira

1016LD

1210LD

1485LE

2058LD

2062LE

2195LE

3776LD

Xm

s

Xm-k.s

Xm+k.s

Min

Max

100

100

7

3/4'

100

100

100

100

100

100

100

100

-

100

100,0

100,0

100

80

100

7

1/2'

98

98

98

99

97

99

99

98,3

0,76

97,3

99,3

90,0

100

70

90

7

3/8'

90

88

89

87

82

92

88

88,0

3,11

83,8

92,2

81,0

90

44

72

5

4

68

63

64

72

62

72

69

67,1

4,18

61,5

72,8

60,0

70

22

50

5

10

45

41

40

48

38

47

44

43,3

3,73

38,2

48,4

37,0

47

8

26

5

40

22

21

19

23

19

23

20

21,0

1,73

18,6

23,4

12,0

22

4

16

3

40

16

15

13

17

13

17

14

15,0

1,73

12,6

17,4

9,0

15

2

10

2

200

10

10

9

11

9

11

9

9,9

0,90

8,6

11,1

6,0

10

Fonte: Produção própria a partir dos dados do IPR/DNIT (peça 229, p. 35).

Observações:

Destacadas as determinações que descumprem a faixa granulométrica do projeto ou a faixa C da norma DNIT-ES 31/2006;

O valor mínimo indicado (em projeto da Fidens/Mendes Júnior) é o valor de projeto menos a tolerância admitida pela norma DNIT-ES 31/2006.

O valor máximo indicado (em projeto da Fidens/Mendes Júnior) é o valor de projeto mais a tolerância admitida pela norma DNIT-ES 31/2006.

Para 7 amostras, k = 1,36, conforme norma DNIT-ES 031/2006.

III.2.1.1.5 - Espessura da camada asfáltica inferior à de projeto

179. A empresa RED Engenharia e Consultoria Ltda. efetuou nove determinações da espessura total do revestimento asfáltico, composto por uma camada de tratamento superficial duplo (TSD) e outra de concreto betuminoso usinado a quente (CBUQ), conforme informado pela empresa Fidens (peça 262, p. 20).

180. Considerando admissível uma tolerância da 5% na espessura das camadas de pavimento asfáltico (de 2 a 2,5 cm de TSD + 3,5 cm de CBUQ), conforme item 7.3.a da norma DNIT 031/2006-ES, a espessura mínima admissível é de 5,225cm. Assim sendo, verifica-se que apenas uma das determinações efetuadas pela RED Engenharia e Consultoria Ltda. encontra-se abaixo da mínima admissível. Todavia, considerando o critério estatístico, como Xm-k.s <5,225 cm (isto é, 5,02 < 5,225 cm), o serviço deve ser rejeitado (Tabela 18), pelo risco inaceitável de espessuras inferiores à mínima.

181. A empresa RED Engenharia e Consultoria Ltda. efetuou seis determinações da espessura de concreto betuminoso usinado a quente (CBUQ), conforme informado pelo Consórcio Fidens/Mendes Júnior (peça 262, p. 20).

182. Considerando admissível uma tolerância da 5% na espessura da camada da CBUQ (3,5 cm de CBUQ), conforme item 7.3.a da norma DNIT 031/2006-ES, a espessura mínima admissível é de 3,325cm. Assim sendo, verifica-se que apenas uma das determinações efetuadas pela RED Engenharia e Consultoria Ltda. encontra-se abaixo da mínima admissível. Todavia, considerando o critério estatístico, como Xm-ks <5,225 cm (isto é, 3,02 < 3,325 cm), o serviço deve ser rejeitado (Tabela 18).

183. Assim sendo, resta caracterizada a não conformidade da espessura total das camadas de pavimento asfáltico (TSD + CBUQ) e da espessura da camada de CBUQ do Lote 1, mesmo considerando apenas os dados apresentados pela Fidens Engenharia S/A., confirmando, assim, a irregularidade apontada no Relatório Técnico do IPR.

Tabela 18: Determinações das espessuras das camadas de pavimento asfáltico total (TSD + CBUQ) e da camada de CBUQ pelo IPR/DNIT e pela empresa RED Consultoria e Engenharia Ltda., para o Lote 1.

Estaca

IPR

RED

TSD+CBUQ

TSD + CBUQ

CBUQ

1016

4,6

1105

5,2

1210

4,1

6,6

1426

5,5

3,6

1485

3,8

2058

5,4

6,4

2062

3,4

6,1

3,6

2195

4,2

2784

5,5

3,7

3072

4,8

3,1

3264

5,6

4,0

3776

4,8

6,1

4,7

média (Xm)

4,33

5,76

3,78

desvio padrão amostral (s)

0,67

0,59

0,53

k

1,36

1,25

1,42

Xm-k.s

3,42

5,02

3,02

Fonte: elaboração própria a partir das informações do Instituto Presbiteriano Mackenzie (peça 262, p. 20)

Observações: Espessura mínima total = 5,5.(1-5%) = 5,2 cm. Espessura mínima de CBUQ = 3,5.(1-5%) =3,3 cm.

III.2.1.1.6 - Dos danos ao Erário

184. Como resultado da análise dos ensaios apresentados pelo IPR/DNIT e da contestação pelo Consórcio Fidens/Mendes Júnior, conclui-se pela existência de dois grupos de danos ao erário:

184.1 O recebimento e o pagamento por obra que não atende aos requisitos de segurança e solidez exigidos pelo art. 618 do CC em razão da condição estrutural da rodovia entregue. Isto é, os elementos constantes nos autos evidenciam que a rodovia logo após ter sido entregue ao tráfego já apresentava problemas estruturais que exigem o reforço ou a reconstrução de alguns dos seus segmentos.

184.2. O pagamento pelo DNIT ao Consórcio por serviços executados em desconformidade com as normas do DNIT e que, por isso, não poderiam ser aceitos, respectivamente:

184.2.1 Os ensaios efetuados pela RED não determinaram o grau de compactação da sub-base. Assim, sendo, não tendo sido contestado por ensaios, os resultados dos ensaios efetuados pelo IPR/DNIT devem ser aceitos como verdadeiros. Isto é, devem ser rejeitados os serviços de sub-base no entorno das estacas 1210, 2058, 2062 e 3776.

184.2.2. Todos os graus de compactação da base efetuados pela empresa RED e todos os graus de compactação de base e sub-base determinados pelo IPR/DNIT são inferiores a 100%, restando caracterizada a inadequação da compactação das camadas de base e sub-base no entorno das estacas 1210, 2058, 2062 e 3776.

184.2.3 Pelo critério estatístico aplicado às determinações do ISC pelo IPR/DNIT e às determinações da RED (no trecho entre as estacas 0 a 3300), o serviço de base deve ser rejeitado. No entorno da estaca 3776, tanto considerando o ensaio efetuado pelo IPR/DNIT, quanto o ensaio efetuado pela RED, o ISC é inferior ao mínimo admissível e o serviço deve ser rejeitado.

184.2.4. Com base nos ensaios efetuados pela empresa RED, pelo critério estatístico, todo o serviço de CBUQ deve ser rejeitado, por desconformidade, em razão do risco inaceitável de excesso de material betuminoso.

184.2.5. Quanto à análise granulométrica da massa asfáltica, conforme determinações efetuadas pelo IPR/DNIT, verifica-se que, das sete determinações efetuadas, duas descumprem as especificações do projeto do Consórcio Findes/Mendes Júnior ou as especificações da faixa C da norma DNIT-ES 31/2006; além disso, pelo critério estatístico, o percentual médio passante nas peneiras de 3/8' a 200# é superior ao máximo admitido e o serviço deve ser rejeitado.

184.2.6. Quanto à espessura da camada asfáltica, restou caracterizada a não conformidade da espessura total das camadas de pavimento asfáltico (TSD + CBUQ) e da espessura da camada de CBUQ do Lote 1, mesmo considerando apenas os dados apresentados pela Fidens Engenharia S/A., confirmando, assim, a irregularidade apontada no Relatório Técnico do IPR.

185. No que se refere aos serviços executados em desconformidade com as normas do DNIT, tendo em vista as análises efetuadas, devem ser rejeitados os serviços de sub-base no entorno das estacas 1210, 2058, 2062 e 3776; os serviços de base no segmento entre as estacas 0 e 3300 e o entorno da estaca 3776, e capa asfáltica do Lote 1, devendo o pagamento de tais serviços ser glosado, caso a empresa não os corrija, complemente ou refaça.

186. No que se refere à condição estrutural do pavimento, devem ser avaliadas as soluções de reconstrução ou reforço do pavimento. Neste caso a quantificação do dano tem por base o custo das correções pontuais, de reforço da estrutura ou do seu refazimento, conforme o caso, e que ainda não tenham sido efetuadas, a partir do diagnóstico dos levantamentos deflectométricos efetuados.

187. Os elementos dos autos não permitem tal quantificação. Outrossim, a quantificação desse tipo de solução encontra-se fora da esfera de competências do TCU, eis que depende da especificação dos serviços de engenharia a serem executados e não compete ao TCU definir as soluções de engenharia adequadas à resolução dos problemas, mas controlar os atos praticados.

188. É relevante registrar ainda que os dois tipos de dano são parcialmente superpostos. Assim, por exemplo, o dano decorrente da identificação de trecho em que a sub-base tenha sido executada em desconformidade com as normas do DNIT, enseja a rejeição desse serviço e a devolução dos pagamentos efetuados com os serviços de sub-base, base e revestimento asfáltico. O dano decorrente da identificação da necessidade de reforço estrutural ou reconstrução do segmento homogêneo, em razão dos resultados do levantamento deflectométrico, pode exigir o refazimento dos mesmos serviços ou um reforço estrutural que garanta a mesma vida esperada para o pavimento. Por isso, são danos em grande parte coincidentes. Assim sendo, dentre os valores de danos possíveis de serem imputados em um mesmo trecho, deve ser considerado o menos oneroso à empresa, mas que permita o total ressarcimento ao Erário.

189. Por fim, na quantificação do débito devem ser considerados, ainda, os serviços que já foram corrigidos (ou que venham a ser corrigidos) pelo Consórcio, por sua própria conta.

III.2.1.1.7 - Responsabilidade objetiva do Consórcio

190. De outro lado, mesmo que o relatório do IPR/DNIT houvesse concluído de forma diversa e se evidenciasse que a causa do dano deveu-se a erro de projeto, sem culpa da empresa executora, como pretende o Consórcio (o que não é o caso), ainda assim o Consórcio seria responsável pelos danos causados à administração pública a teor do disposto no art. 73, § 2º, da Lei 8.666/93, c/c art. 618, do CC.

191. É que, no caso de culpa de terceiro (no caso de culpa da empresa projetista, alegada pelo Consórcio), a responsabilidade do causador do dano (a empreiteira executora da obra) não é afastada, mas tem, contra o terceiro, ação regressiva para haver a importância que tiver ressarcido ao lesado, conforme art. 934 do CC. Isto é, a empreiteira executora da obra responde objetivamente pela solidez e segurança da obra, nos termos do art. 618, do CC, podendo, posteriormente buscar o ressarcimento que entender devido junto à projetista.

192. Observe-se que, neste caso, a responsabilidade objetiva refere-se à necessidade de reforço ou refazimento da estrutura identificada nos levantamentos deflectométricos efetuados.

III.2.1.1.8 - Responsabilidade subjetiva de outros agentes

193. Em princípio, a empresa supervisora das obras, Direção Consultoria e Engenharia Ltda. (CNPJ 32.963.001/0001-28, peça 284), e os fiscais do DNIT responsáveis pelo trecho respondem pela omissão de apontar as irregularidades e por não terem glosado tempestivamente os serviços executados em desconformidade com as normas do DNIT.

194. Nesse sentido, vale registrar que a cláusula undécima do contrato SR-RO/AC 1.0.00.0008/2009-00 firmado com a empresa Direção Consultoria e Engenharia Ltda. estabelece a responsabilidade da empresa por falhas ou erros na execução do contrato e que importem em prejuízo ao DNIT (peça 284, p. 8).

195. Contudo, os autos não contemplam todos os elementos necessários à adequada responsabilização desses agentes (por exemplo, os relatórios de acompanhamento das obras, os ensaios efetuados, as portarias de designação dos fiscais, entre outros elementos). Há assim que se efetuar adequada apuração dessas responsabilidades.

III.2.1.1.9 - Proposta

196. Por todo o exposto, considerado a análise dos dois grupos de danos ao erário retro analisados, propõe-se, à consideração superior, fixar o prazo de 180 dias para o DNIT esgotar as medidas administrativas para a caracterização ou elisão do dano ao Erário, observados os princípios norteadores dos processos administrativos e, não elidido o dano, instaurar, processar e encaminhar ao TCU a tomada de contas especial devida, em razão dos danos ao Erário identificados.

III.2.2 - Argumentos 2

197. Ouvido o Consócio Fidens/Mendes Júnior pelas superestimativas nos quantitativos de compactação de aterros 95% e 100% (proctor normal) e escavação, carga e transporte de material de 1ª categoria, diversas DMT's (item 3.1.2.2 do Relatório de Fiscalização 198/2011, peça 33, p. 11-12, 21) apresentou, em resumo, os seguintes argumentos (peça 91, p. 3-10):

197.1. Quanto ao fator de homogeneização adotado:

197.1.1. A partir de ensaios laboratoriais foi obtido o fator de homogeneização médio de 1,296 (média ponderada dos coeficientes obtidos ao longo de toda a obra, após a realização dos ensaios tecnológicos), tendo sido esse fator informado à empresa supervisora por meio do ofício BR429 430-059, de 8/7/2010;

197.1.2. Após os questionamentos apresentados pelo TCU a empresa supervisora realizou novos ensaios em 17 pontos mais expressivos do Lote 1, obtendo-se fatores de homogeneização até mesmo superiores ao utilizado;

197.1.3. O próprio Consórcio realizou novos ensaios e verificou que, no Lote 1, os fatores de conversão variam de 1,23 a 1,37, o que justificaria a adoção de um fator médio de 1,30;

197.1.4. Foram consideradas apenas as variações volumétricas inerentes às densidades dos materiais, não se considerado outros fatores identificados ao longo da execução da obra e que, segundo estudos realizados pela PINI Engenharia podem ocasionar variações de 5 a 10%, resultado em um fator de conversão ainda maior;

197.1.5. Em outras situações, o TCU já reconheceu a regularidade de utilização de um fator de homogeneização de 1,30, levando-se em consideração as peculiaridades identificadas nas obras, tal como no Acórdão 3.229/2010-Plenário;

197.2. Quanto às superestimativas os volumes escavados e compactados:

197.2.1. Trata-se de medições parciais das obras, ajustáveis ao longo da execução;

197.2.2. O Consórcio realizou novo estudo topográfico, que identificou:

197.2.2.1. A necessidade de realizar serviços de terraplenagem entre as estacas 2.280 a 2.600, 2700 a 3286 e 3410 a 3828, que não constaram das medições parciais;

197.2.2.2. Que os quantitativos apontados pela Secob envolvendo a medição dos volumes de aterros entre as estacas 3.960 e 4.106 estavam compatíveis com o efetivamente realizado;

197.2.2.3. Em diversos outros segmentos da obra teria ocorrido a realização de serviços que ainda não teriam sido objeto de medição ou tiveram seus quantitativos subestimados nas medições aprovadas pela Supervisão/DNIT;

197.2.3. O quantitativo de terraplenagem final da obra seria superior ao previsto na 3ª Revisão de Projeto em fase de obras.

198. Ouvido o DNIT pelas mesmas razões, esclareceu que (peça 129, p. 5-7):

198.1 Quanto ao fator de homogeneização adotado, determinou à empresa supervisora que realizasse uma nova campanha de ensaios mais representativa para a aferição dos fatores de homogeneização, tendo encontrado, como resultado o valor médio de 1,35, com desvio padrão de 0,08, confirmando a correção do fator de homogeneização adotado para a medição dos serviços de escavação, carga e transporte de materiais de 1ª categoria, no contrato T-036/2009.

198.2. Quanto às superestimativas de volume de aterros, informou que determinou à supervisora a realização de levantamento topográfico integral do lote.

III.2.2.1 - Análise

199. Nos serviços de terraplenagem, o volume de cortes e aterros deve ser medido pela cubação dos materiais escavados (no caso de corte) ou compactados (no caso de aterros) efetivada com base no apoio topográfico e referências de nível integrantes do projeto de engenharia, conforme item 8.1. Processo de medição das normas DNIT 106/2009-ES (Terraplenagem – Cortes) e DNIT 108/2009-ES (Terraplenagem - Aterros). O mesmo se dá com o volume de material de empréstimo. Mas, neste caso, admite-se que, no caso de caixas de empréstimo de difícil cubação, os volumes escavados sejam obtidos considerando o fator de conversão (norma DNIT 107/2009-ES Terraplenagem – Empréstimos).

200. Fator de conversão ou de homogeneização é a relação entre o volume compactado e o volume 'in natura' do material. Assim, segundo a norma, não sendo possível medir o volume da caixa e empréstimo de um aterro, o volume de corte pode ser estimado pelo volume do aterro compactado dividido pelo fator de conversão,

201. Por isso, a elucidação das questões postas passa pelo levantamento topográfico dos cortes, aterros e empréstimos (quando possível, para a determinação dos volumes de cortes e aterros) e pela realização de ensaios para a determinação do fator de conversão (para a estimação do volume de cortes, quando não for possível medir as caixas de empréstimo).

202. Segundo informado pelo Consócio Fidens/Mendes Júnior, o fator de conversão foi obtido pela média ponderada dos coeficientes obtidos ao longo de toda a obra, após a realização dos ensaios tecnológicos (peça 91, p. 78-82). Todavia, tais informações foram prestadas pelo Consórcio Fidens/Mendes Júnior à empresa supervisora, não existindo evidências de que os ensaios tenham sido acompanhados pela supervisora.

203. Até por isso, o DNIT determinou à empresa supervisora que realizasse uma nova campanha de ensaios para determinar o fator de conversão. Verifica-se que foram realizados os ensaios necessários para sua determinação, tendo sido obtido o valor 1,35, superior ao obtido pela equipe de fiscalização.

204. Todavia, tais ensaios foram feitos pelo Consócio Fidens/Mendes Júnior e pela empresa supervisora, ambas envolvidos com a execução das obras. Uma é parte no processo (responsável) e a outra, possivelmente pode vir a integrá-lo, se restar caracterizado o dano ao Erário, sendo, portanto, interessada no julgamento do processo em favor do Consórcio Fidens/Mendes Júnior.

205. Quanto às superestimativas de material escavado, o DNIT determinou à empresa supervisora que efetuasse os levantamentos topográficos necessários, a mesma empresa supervisora, interessada no julgamento do processo em favor do Consórcio Fidens/Mendes Júnior.

206. Aplicam-se subsidiariamente no Tribunal as disposições das normas processais em vigor, no que couberem, e desde que compatíveis com a Lei Orgânica (art. 298 do RI-TCU).

207. Assim sendo, ponderando que, no caso, a empresa supervisora atuou (no caso dos ensaios já realizados) ou atuará (no caso do levantamento topográfico) exercendo a função análoga à de perita, aplica-se, por analogia, o disposto nos art. 135, inciso V, c/c art. 138, inciso III, da Lei 5.869, de 11 de janeiro de 1973 ( Código de Processo Civil), devendo ser considerada suspeita para a realização dos ensaios e levantamento topográfico necessários.

208. Considerando que o contrato já se encontra encerrado, propõe-se, à consideração superior, determinar ao DNIT que, se ainda não o tiver feito:

208.1. Efetue os ensaios necessários à determinação do fator de conversão da obra e os levantamentos topográficos necessários à adequada quantificação dos quantitativos de terraplenagem, diretamente (por meio do IPR/DNIT) ou com empresa contratada e que seja idônea e imparcial, sem vínculos com a obra ou com as empresas envolvidas com as obras.

208.2. Para a realização dos trabalhos de determinação do fator de conversão da obra e dos levantamentos topográficos, a empresa executora das obras (o Consócio Fidens/Mendes Júnior) e a empresa supervisora (Direção Consultoria e Engenharia Ltda.) deverão ser previamente intimadas para que possam acompanhar os trabalhos através dos assistentes que indicarem;

208.3. No caso de caracterização de débito, esgote as medidas administrativas para a elisão do dano, observados os princípios norteadores dos processos administrativos, em conformidade com o art. 3º, da Instrução Normativa TCU 71/2012;

208.4. Esgotadas as medidas administrativas de que trata o item anterior sem a elisão do dano, providencie a imediata instauração de tomada de contas especial, mediante a autuação de processo específico, caso presentes os pressupostos para a sua instauração, nos termos dos arts. 4º e 5º da IN TCU 71/2012.

III.2.3 - Argumentos 3

209. Ouvido o Consócio Fidens/Mendes Júnior pelas superestimativas nos quantitativos de escavação, carga e transporte de solos inservíveis (item 3.1.2.2 do Relatório de Fiscalização 198/2011, peça 33, p. 12-13, 21) apresentou, em resumo, os seguintes argumentos (peça 91, p. 10-12):

209.1. O volume de remoção do solo mole e saturado é medido geometricamente na vala escavada, por processo topográfico, obtendo o volume removido em cada seção;

209.2. Os volumes de bota-fora de solos inservíveis não foram majorados pelo fator 1,2, mas sim, diminuídos pelo fator de conversão de volumes de 1,2;

209.3. Em relação ao solo mole que gerou o volume apresentado na medição, como depositado entre as estacas 4037 e 4050, na realidade foi depositado entre as estacas 3920 a 3948, uma vez que o local encontrava-se alagado por ocasião da execução dos serviços.

210. Ouvido o DNIT pelas mesmas razões, informou que (peça 129, p. 7-11):

210.1. A supervisora do lote afirma que, tanto no projeto, quanto na medição, os serviços de escavação, carga e transporte de solos inservíveis ou saturados foram quantificados em função dos volumes na origem, em posicionamento contrário ao afirmado pela equipe de auditoria do TCU. De posse desses volumes na origem, foram definidos os quantitativos de compactação de material de bota-fora por meio da divisão pelo fator de conversão de 1,2.

210.2. Os quantitativos dos serviços de escavação, carga e transporte e solos saturados, medidos até a 27ª medição (110.366,115 m3) são consistentes com o volume de compactação de boa fora (88.153,42 m3), considerando-se as perdas nas operações de transporte e de excessos na compactação.

210.3. Compactar um solo saturado, em uma condição não drenada, independentemente da energia de compactação aplicada, não permite reduzir significativamente o índice de vazios e aumentar seu peso específico pelas próprias características de incompressibilidade da água presente no espaço poroso. Entretanto, ao ser removido de sua condição natural, transportado e compactado na região dos bota-foras, os solos originalmente saturados e estruturados por processos sedimentares apresentam variações de teor de umidade, grau de saturação e índice de vazios que não podem ser desprezadas na definição de um fator de conversão de volumes. A condição drenada na região dos bota-foras permite que, com a aplicação de uma dada energia de compactação, os solos apresentem redução em seu índice de vazios e consequentemente um aumento em seu peso específico seco, o que facilmente justificaria o fator de homogeneização de 1,2 adotado no projeto e na medição dos serviços referentes aos solos.

210.4. Foi determinado à supervisora o levantamento topográfico de todos os bota-foras medidos.

III.2.3.1 - Análise

211. Considerando que a solução da divergência passa pelos levantamentos topográficos dos bota-foras e considerado, ainda, a suspeição da supervisora, propõe-se, à consideração superior, determinar ao DNIT que, se ainda não o tiver feito:

211.1. Efetue os levantamentos topográficos dos bota-foras e avalie a adequação de sua compactação diretamente (por meio do IPR/DNIT) ou com empresa contratada e que seja idônea e imparcial, sem vínculos com a obra ou com as empresas envolvidas com as obras.

211.2. Para a realização dos levantamentos topográficos dos bota-foras, a empresa executora das obras (o Consócio Fidens/Mendes Júnior) e a empresa supervisora (Direção Consultoria e Engenharia Ltda.) deverão ser previamente intimadas para que possam acompanhar os trabalhos através dos assistentes que indicarem;

211.3. No caso de caracterização de débito, esgote as medidas administrativas para a elisão do dano, observados os princípios norteadores dos processos administrativos, em conformidade com o art. 3º, da Instrução Normativa TCU 71/2012;

211.4. Esgotadas as medidas administrativas de que trata o item anterior sem a elisão do dano, providencie a imediata instauração de tomada de contas especial, mediante a autuação de processo específico, caso presentes os pressupostos para a sua instauração, nos termos dos arts. 4º e 5º da IN TCU 71/2012.

III.2.4 - Argumentos 4

212. Ouvido o Consócio Fidens/Mendes Júnior pelas superestimativas nos quantitativos de escavação, carga e transporte de material de 3ª categoria (item 3.1.2.2 do Relatório de Fiscalização 198/2011, peça 33, p. 13, 21-22) apresentou, em resumo, os seguintes argumentos (peça 91, p. 12-13):

212.1. A medição do volume de corte em rocha foi realizada a partir de levantamentos topográficos no corte e não a partir dos volumes de rocha lançados em aterros, como suposto ela unidade técnica;

212.2. O material de 3ª categoria previsto no projeto não foi utilizado somente para corpos de aterros em rocha, visto que houve destinação diversa para o material, como, por exemplo, bota fora e revestimentos em trechos da via;

212.3. As medições foram efetuadas considerando o fator 1,3 para bota-fora e 1,1 para corpo de aterro, mas o Consórcio concorda com a unidade técnica que o fator correto é 0,77 e, desta feita, os volumes destinados a bota-foras realmente foram maiores que os contidos nas medições;

212.4. Os materiais de 3ª categoria receberam outras destinações além de fundo de aterros, tendo sido depositados em bota-foras, caminhos de serviços na obra, obras emergenciais relacionadas a outros contratos, dentre outras destinações.

213. Ouvido o DNIT pelas mesmas razões, informou que (peça 129, p. 12-13):

213.1. Tanto na fase de projeto, quanto na medição, os serviços de escavação, carga e transporte de materiais de 3º categoria foram quantificados em função dos volumes na origem.

213.2. Os materiais rochosos extraídos não foram destinados apenas para a fundação dos aterros, em serviço denominado 'construção de corpo de aterro em rocha', mas também para bota-foras, para revestimento de caminhos de serviço e para trechos da própria rodovia.

213.3. De fato, os materiais de 3ª categoria tendem a ter menor volume no corte do que aquele obtido após a compactação. Por isso, foi determinada a realização de levantamento topográfico para aferição dos volumes de corte de material de 3ª categoria e dos volumes de aterro de rochas e bota-fora desse mesmo material.

III.2.4.1 - Análise

214. Considerando que a solução da divergência passa pelos levantamentos topográficos dos cortes de material de 3ª categoria (uma vez que devem ser medidos geometricamente no corte), e considerado, ainda, a suspeição da supervisora, propõe-se, à consideração superior, determinar ao DNIT que, se ainda não o tiver feito:

214.1. Efetue os levantamentos topográficos dos cortes de material de 3ª categoria, diretamente (por meio do IPR/DNIT) ou com empresa contratada e que seja idônea e imparcial, sem vínculos com a obra ou com as empresas envolvidas com as obras.

214.2. Para a realização dos levantamentos topográficos dos cortes de material de 3ª categoria, a empresa executora das obras (o Consócio Fidens/Mendes Júnior) e a empresa supervisora (Direção Consultoria e Engenharia Ltda.) deverão ser previamente intimadas para que possam acompanhar os trabalhos através dos assistentes que indicarem;

214.3. No caso de caracterização de débito, esgote as medidas administrativas para a elisão do dano, observados os princípios norteadores dos processos administrativos, em conformidade com o art. 3º, da Instrução Normativa TCU 71/2012;

214.4. Esgotadas as medidas administrativas de que trata o item anterior sem a elisão do dano, providencie a imediata instauração de tomada de contas especial, mediante a autuação de processo específico, caso presentes os pressupostos para a sua instauração, nos termos dos arts. 4º e 5º da IN TCU 71/2012.

III.2.5 - Argumentos 5

215. Ouvido o Consócio Fidens/Mendes Júnior pelas falhas nos estudos topográficos que fundamentaram a elaboração do projeto executivo, acarretando a possibilidade de adoção de soluções técnicas, principalmente quanto as disciplinas geometria, terraplenagem e drenagem, incompatíveis com o relevo da região onde as obras estavam sendo executadas (itens 3.1.10e 3.1.2.2 do Relatório de Fiscalização 198/2011, peça 33, p. 30-31, 37) apresentou, em resumo, os seguintes argumentos (peça 91, p. 13-14):

215.1. Não teve nenhuma responsabilidade na elaboração dos projetos executivos, não podendo, portanto, ser responsabilizado por eventuais irregularidades desses estudos;

215.2. A realização de novos levantamentos topográficos certamente comprovará que os serviços foram em algumas situações subestimados, trazendo prejuízos ao Consórcio. Por isso, o Consórcio se manifesta completamente de acordo com a necessidade de se realizar novos levantamentos topográficos e geotécnicos, conforme proposto pela Secob.

216. Ouvido o DNIT pelas mesmas razões, informou que será realizado novo levantamento topográfico para a devida quantificação de todos os movimentos de terra realizados (peça 129, p. 13).

III.2.5.1 - Análise

217. O projeto executivo do Lote 1 foi realizado pela empresa Direção – Consultoria e Engenharia Ltda., a mesma que, posteriormente, veio a ser responsável pela supervisão do Lote 1. No DNIT, o projeto foi verificado e recebido pela comissão designada pela Portaria 002, de 20 de fevereiro de 2006, composta pelos Srs. Pedro Katusyoshi Nakayama (matr. SIAPE 0847045), Nilson Celso Machado (matr. SIAPE 0868730) e José Gomes (mar. SIAPE 0697578).

218. Assim sendo, assiste razão ao Consórcio Fidens/Mendes Júnior quando afirma não ter responsabilidade pelos levantamentos topográficos que deram origem ao projeto executivo rodoviário.

219. De outo lado, a manifestação do DNIT é o reconhecimento da falha dos levantamentos efetuados. Tendo em vista que a correção dos problemas apontados depende do levantamento topográfico do terreno original e considerado, ainda, a suspeição da projetista/supervisora, propõe-se determinar ao DNIT que, se ainda não o tiver feito:

219.1. Efetue os levantamentos topográficos do terreno original, diretamente (por meio do IPR/DNIT) ou com empresa contratada e que seja idônea e imparcial, sem vínculos com a obra ou com as empresas envolvidas com as obras, para fins de verificação da correção dos quantitativos medidos de terraplenagem;

219.2. Para a realização dos levantamentos topográficos do terreno original, a empresa executora das obras (o Consócio Fidens/Mendes Júnior) e a empresa supervisora (Direção Consultoria e Engenharia Ltda.) deverão ser previamente intimadas para que possam acompanhar os trabalhos através dos assistentes que indicarem;

219.3. No caso de caracterização de débito, esgote as medidas administrativas para a elisão do dano, observados os princípios norteadores dos processos administrativos, em conformidade com o art. 3º, da Instrução Normativa TCU 71/2012;

219.4. Esgotadas as medidas administrativas de que trata o item anterior sem a elisão do dano, providencie a imediata instauração de tomada de contas especial, mediante a autuação de processo específico, caso presentes os pressupostos para a sua instauração, nos termos dos arts. 4º e 5º da IN TCU 71/2012.

III.2.6 – Argumentos 6

220. Ouvido o Consócio Fidens/Mendes Júnior pela superestimativa da distância média de transporte (DMT) em rodovia pavimentada do insumo cimento (item 3.1.2.3 do Relatório de Fiscalização 198/2011, peça 33, p. 13-14, 22) apresentou, em resumo, os seguintes argumentos (peça 91, p. 14-18):

220.1. A Secob já acatou os argumentos que justificam a adoção da fábrica de cimento em Nobres (MT) e não em Porto Velho (RO), mas, entendeu que a DMT adotada deveria ser a dos lotes 3 e 4;

220.2. Ocorre que, em razão da indisponibilidade de cimento em Nobres (MT) a empresa está adquirindo o cimento na unidade fabril de Bodoquena (MS), local mais distante (cerca de 1900km) daquele previsto no projeto.

221. Ouvido o DNIT pelas mesmas razões, informou que (peça 129, p. 14):

221.1. A Coordenação de Projetos de Infraestrutura Rodoviária identificou a existência de incorreções na DMT, o que foi confirmado pela própria projetista dos Lotes 1 e 2 (Direção Consultaria e Engenharia), e a empresa responsável pelos lotes 3 e 4 (JDS) se dispôs a realizar verificações com vistas a corrigir eventuais erros.

221.2. Quanto ao uso do cimento proveniente da fábrica localizada em PortoVelho/RO, as empresas Direção, JDS e Fidens afirmam que esta fábrica indicada pela equipe de auditoria não é capaz de suprir a demanda da obra.

III.2.6.1 - Análise

222. Quanto à adoção da DMT considerando a fábrica de Porto Velho e não a de Nobres, assiste razão ao Consócio e ao DNIT, conforme já havia sido acolhido pela equipe de fiscalização no próprio Relatório de Fiscalização 198/2011 (peça 33, p. 33):

Quanto às distâncias médias de transporte do cimento, os elementos apresentados pelos responsáveis justificam a adoção da fábrica localizada em Nobres (MT) para fornecimento do insumo, em detrimento da utilização da fábrica de Porto Velho (RO). De acordo com notícias locais, apresentadas pelo DNIT, há indícios de que o fornecimento de cimento pela fábrica da Votorantim, instalada em Porto Velho, seria instável, tanto em relação ao preço quanto à disponibilidade do insumo, o que poderia comprometer o andamento das obras da BR-429/RO. Dessa forma, deve-se acatar os argumentos apresentados quanto a este ponto.

223. Entretanto, o achado que justificou a oitiva questionando a DMT do Lote 1 foi outro (peça 33, p. 33):

A respeito da inconsistência da distância média de transporte deste insumo, deve-se observar que, para todos os lotes, a DMT em percurso pavimentado refere-se à distância da cidade de Nobres (MT) a Alvorada D'oeste (RO), sendo, portanto, invariável. A distância média entre a cidade de Alvorada D'oeste e os lotes está computada separadamente como percorrida em trecho não pavimentado. Portanto, não há motivos para que os Lotes 1 e 2 apresentem DMT pavimentada maiores do que às dos Lotes 3 e 4. Em consulta ao mapa da região (http://maps.google.com.br/), verifica-se que a DMT adotada nos Lotes 3 e 4 é mais adequada e, portanto, deve ser também utilizada para os Lotes 1 e 2.

Diante do exposto, deve o DNIT avaliar a possibilidade de repactuar os contratos dos Lotes 1 e 2, para que se reduza a DMT do cimento de 1372,03 km para 1199 km, o que ocasionará uma redução de R$ 191.405,67 (novembro/2007) no contrato do Lote 1 e R$ 293.929,34 (novembro/2007) no do Lote 2.

224. Segundo os novos cálculos efetuados pelo DNIT, tomando por base o Plano Nacional de Viacao (PNV), para os Lotes 1 e 2, a DMT em rodovia pavimentada totaliza 1.188,10 km (peça 125, p. 20), inferior à apontada pela equipe de fiscalização para o trecho pavimentado. Mas, não foram apresentadas pelo DNIT as alterações de projeto e as alterações contratuais decorrentes, como o DNIT se propôs a fazer.

225. É relevante observar que a impropriedade em questão se caracteriza como um erro de cálculo diretamente cometido pela projetista (o projeto corretamente apontou as cidades de origem e destino do cimento. Mas, possivelmente, somou equivocadamente os valores das distâncias entre as cidades, para fins e obtenção da DMT) ou como um erro de cálculo pela escolha da referência inadequada (possivelmente a projetista escolheu uma referência de distâncias não oficial. Neste caso, o erro de cálculo foi da entidade que elaborou a referência e esse erro foi transmitido para a projetista ao selecionar a referência inadequada).

226. O erro de cálculo autoriza a retificação da declaração da vontade, nos termos do art. 143, do CC. Poderia ser argumentado que a Lei 8.666/93 não trata dos vícios do consentimento, e que tendo sido aceita a proposta pela Administração, não cabe retificar o contrato. Contudo, tal interpretação do direito, como se fosse um conjunto de compartimentos estanques, não parece razoável. As regras específicas trazidas pela Lei 8.666/93 para os contratos administrativos não derrogam as regras gerais de contratos do Código Civil, quando estas não são incompatíveis com aquelas ou quando a matéria não é regrada pela lei de licitações e contratos administrativos. Outrossim, é o que dispõe o art. 54 da Lei 8.666/93, que afirma aplicar-se supletivamente aos contratos administrativos os princípios da teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado.

227. É relevante observar que a interpretação dada à norma possui o atributo adicional de contribuir para evitar novas divergências acerca da distância média de transporte DMT em rodovias federais. É que uma vez pacificado o entendimento de que as DMT em rodovias federais devem tomar por base o Plano Nacional de Viacao (PNV), uma vez que a referência oficial é preferível à não oficial, tanto o DNIT como as empresas licitantes saberão que eventuais incorreções dessa distância deverão ser retificadas tomando como referência o PNV, facilitando dessa forma que se resolvam as incorreções independentemente de novas intervenções do TCU.

228. O Consórcio argumenta que a distância real pode ser maior que a estipulada no projeto, em razão da necessidade de compra de cimento em outras cidades. A hipótese de alteração contratual pretendida pelo Consócio é a do art. 65, inciso II, alínea 'c' da Lei 8.666/93. Todavia, cabe à parte demonstrar os requisitos para tal repactuação, quais sejam: a ocorrência de desequilíbrio econômico-financeiro do contrato, a ocorrência de fato imprevisível ou previsível porém de consequências incalculáveis retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou ainda de caso de força, maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea extraordinária e extracontratual. Além disso, não compete ao TCU efetuar tal repactuação, mas realizar o controle quanto a sua correção. Compete, pois, ao Consórcio, se entender ocorrentes todos os elementos exigidos pela lei, pleitear tal repactuação junto ao DNIT.

229. Assim sendo, não tendo sido apresentadas pelo DNIT as alterações de projeto e contratuais que se dispôs a fazer, propõe-se, à consideração superior, determinar ao DNIT que, se ainda não o tiver feito:

229.1. Efetue as correções da distância média de transporte de cimento da planilha contratual de forma a adequá-la ao previstos no Plano Nacional de Viacao (PNV);

229.2. No caso de caracterização de débito, esgote as medidas administrativas para a elisão do dano, observados os princípios norteadores dos processos administrativos, em conformidade com o art. 3º, da Instrução Normativa TCU 71/2012;

229.3. Esgotadas as medidas administrativas de que trata o item anterior sem a elisão do dano, providencie a imediata instauração de tomada de contas especial, mediante a autuação de processo específico, caso presentes os pressupostos para a sua instauração, nos termos dos arts. 4º e 5º da IN TCU 71/2012.

III.2.7 - Argumentos 7

230. Ouvido o Consócio Fidens/Mendes Júnior pela superestimativa dos quantitativos de regularização e compactação de subleito (item 3.1.2.4 do Relatório de Fiscalização 198/2011, peça 33, p. 14-15, 22) apresentou, em resumo, os seguintes argumentos (peça 91, p. 18-25):

230.1. Para a execução adequada dos serviços configura-se indispensável a realização da compactação da camada final de aterros bem como da regularização do subleito.

230.2. Enquanto a camada final de aterros é executada no início da obra, tratando-se de uma etapa relacionada aos serviços de terraplenagem, a regularização de subleito é realizada em momento posterior, no início da execução do pavimento. Outrossim, são serviços que demandam equipamentos diversos, possuem nível de exigência de acabamento distintas;

230.3. A norma DNIT 137/2010-ES, que atualmente define a metodologia de execução do serviço de regularização de subleitos, prevê que a regularização deve ser executada prévia e isoladamente da construção de outra camada do pavimento, e que cortes e aterros devem ser executados previamente à execução da regularização do subleito;

230.4. Para que pudesse ser dispensada a regularização do subleito, seria necessário alterar os critérios de execução e de exigências geométricas, além de eliminar todo o fluxo de equipamentos e veículos, o que exigiria custo adicionais com desmatamento, terraplenagem e revestimento primário, além de gastos com manutenção, além e dificuldades operacionais, como a existência de caixas e empréstimo laterais, necessidade de estudos ambientais, entre outros;

230.5. As especificações de serviços utilizadas pela equipe de auditoria para fundamentar o achado foram substituídas ou revisadas, não se encontrando em vigor. Assim, a norma DNER 282/97 que estabelecia em seu item 8.3 que nos serviços onde houvesse coincidência da camada final de 0,20m os serviços de regularização não seriam medidos foi alterada pela ES 108/2009, em que esta determinação foi retirada. O Consórcio deve observar estritamente os normativos à época da efetiva execução dos serviços e não aqueles que vigoraram durante a licitação.

231. Ouvido o DNIT pelas mesmas razões, informou que (peça 129, p. 14-17):

231.1. Coordenação de Projetos de Infraestrutura, considerando a diferença existente, constante das normas pertinentes (DNIT-ES 108/2009 e DNIT-ES 137/2010), entre o controle tecnológico para o recebimento da camada de aterro compactado e aquele adotado para a camada de regularização do subleito, faz-se necessária a previsão de ambos os serviços nos projetos aprovados por aquela Coordenação.

231.2. Em oportunidade anterior, no âmbito do TC 005.737/2011-7, no Acórdão 1.899/2011-Plenário, o TCU acatou os argumentos técnicos do DNIT.

III.2.7.1 - Análise

232. Verifica-se que, por ocasião da aprovação do projeto básico e da licitação (edital 532/2007-00), vigiam as normas DNER-ES 299/97 (Pavimentação – regularização do subleito) e DNIT-ES 282/97 (Pavimentação – aterros) e não as atualmente vigentes. Por isso, há que ser levado em consideração que a formação dos preços das propostas tomou por base a execução dos serviços em conformidade com tais normas e o projeto. Nesse sentido, observa-se que o orçamento da obra menciona expressamente as duas normas ao tratar dos serviços de compactação de aterros e de regularização de subleito.

233. Segundo a norma DNER-ES 299/97 (Pavimentação – regularização do subleito, grifou-se):

3 DEFINIÇÕES

(...)

Regularização – operação destinada a conformar o leito estradal, quando necessário, transversal e longitudinalmente, compreendendo cortes ou aterros até 20 cm de espessura e de acordo com os perfis transversais e longitudinais indicados no projeto.

(...)

8.3 Nos serviços onde houver coincidência da camada final de 0,20m[de aterro] conforme o item 5.3.4, nas obras de terraplenagem, com a regularização das obras de pavimentação, este último serviço não deverá ser medido, por ser idêntico ao primeiro.

234. Assim sendo, não há dúvida de que, na vigência das normas DNER-ES 299/97 e DNIT-ES 282/97, sendo possível a pavimentação após os serviços de terraplenagem (sem deixar decorrer um lapso temporal que dê causa a dano à camada final de terraplenagem), o projeto e o orçamento deveriam não ter previsto a medição dos serviços de regularização do subleito quando executado sobre a camada final de aterro.

235. Ocorre que, no exame do caso concreto, o projeto entendeu como necessária tal regularização. Ainda que tal necessidade seja questionável, as empresas participaram da licitação com a legítima expectativa (inclusive porque essa era a praxe administrativa no âmbito do DNIT) de receberem pelos serviços de regularização do subleito sobre a camada final de aterro. Tal expectativa legítima merece ser preservada. Nesse sentido, vale mencionar o entendimento do Procurador Lucas da Rocha Furtado (in Curso de Direito Administrativo. Belo Horizonte. Fórum, 2007):

A praxe administrativa (procedimentos rotineiramente adotados nas repartições públicas) não se confunde com os costumes, pois não há seu elemento interno, a consciência de sua obrigatoriedade. Assim, não são fontes do Direito Administrativo. Porém, em nome do princípio da boa-fé, é 'recomendável à Administração Pública, em caso de mudança (...), dar aos possíveis interessados a devida divulgação quanto aos procedimentos a serem adotados no futuro.

236. De todo modo, firmado o contrato, fixou-se a previsão desse pagamento. E mais, posteriormente foram efetuadas medições dos aterros observando as exigências para a camada final de aterros e foram efetuadas medições com as exigências da regularização do subleito.

237. Ocorre que as exigências são distintas. E não é exatamente verdade que as exigências da camada final de aterro são inferiores às exigências da regularização do subleito (Quadro 1).

Quadro 1: Comparação do controle geométrico da camada final de aterros (de acordo com a norma DNER-ES 282/97) com o de regularização de subleitos (de acordo com a norma DNER-ES 299/97).

Camada final de aterro

(norma DNER-ES 282/97)

Regularização do subleito

(norma DER-ES 299/97)

Comparação

7.3.1.1. O acabamento da plataforma de aterro será procedido mecanicamente de forma a alcançar a conformação da seção transversal do projeto, admitidas as tolerâncias seguintes:

a) variação máxima da largura de + 0,30m para a plataforma, não sendo admitida variação negativa.

7.3.1. Controle geométrico

Após a regularização do subleito, proceder-se-á a relocação e o nivelamento do eixo dos bordos, permitindo-se as seguintes tolerâncias:

a) +/- 10 cm para a largura da plataforma;

Para atender ao controle da variação da largura, a camada final de aterros efetivamente executada deve ser mais larga que o previsto no projeto. Já na regularização do aterro, apesar da tolerância ser mais estreita, a exigência permite a execução de um quantitativo menor, executado de forma mais precisa.

b) até 20% em excesso, para flecha de abaulamento, não se tolerando falta;

A camada final de aterro não exige controle de abaulamento.

b) variação da altura máxima de ± 0,04m para o eixo e bordos

c) +/- 3 cm em relação às cotas do greide de projeto.

O controle da variação da altura máxima para eixo e bordo na regularização do subleito é mais rigoroso.

Fonte: DNIT (normas DNER-ES 299/97 e DNIT-ES 282/97).

238. De fato, no que se refere ao controle da largura da plataforma, apesar de a tolerância admitida para a regularização do subleito ser mais estreita (+/- 10 cm), no serviço de camada final de aterro, a exigência de largura acima da largura de projeto conduz a uma maior perda na execução dos serviços. Ou, de outra forma, para atender às exigências da camada final de aterro, a execução se orienta para executar uma plataforma maior que a de projeto, sabendo que esse excedente de serviços não será medido. Além disso, tal plataforma excedente provavelmente terá que ser, após a medição do aterro, reconformada para a largura de projeto, com a tolerância exigida pelo serviço de regularização de subleito.

239. Dessa forma, tendo sido medida a camada final de aterro e a regularização do subleito, a empresa teve que se sujeitar aos dois critérios de medição, pelo que se faz correta a medição dos dois serviços.

240. Pode-se argumentar que está sendo pago em duplicidade o serviço de compactação da camada final do aterro, dado que tal compactação já está prevista no serviço de regularização do subleito. É verdade que tal possibilidade existe, mas a existência de duplicidade depende de efetivamente não ser necessária a regularização (dado que razões de execução podem exigir o refazimento do serviço). Todavia, neste caso, o DNIT, conforme se depreende do disposto no edital, assumiu o risco de efetuar tal pagamento em duplicidade. E as empresas, contaram em suas propostas que esse risco não seria por elas assumido.

241. Por essas razões, entende-se que a interpretação mais correta para o caso concreto é que, sendo legítima a interpretação das normas pelos projetistas no sentido de que é possível o pagamento da regularização do subleito sobre a camada final de aterros; tendo o projeto previsto a regularização do subleito após a camada final de aterros em conformidade com a interpretação dominante à época (em conformidade com a praxe administrativa) e criado a legítima expectativa nos licitantes de receber por esse serviço; tendo os licitantes formulado suas propostas de preços considerando essa legítima expectativa; tendo a Administração aceito a proposta formulada; e tendo sido medidos (por critérios de medição diversos) os dois serviços, e tendo em vista não existirem evidências de que os dois serviços não foram de fato executados, entende-se que, no caso concreto, não cabe questionar as medições de tais serviços, devendo serem acolhidas as justificativas apresentadas quanto a esse item.

242. De todo modo, vale ainda examinar a jurisprudência do TCU nessa matéria. Em primeiro lugar, verifica-se que assiste razão aos defendentes quando afirmam que, ao julgar o processo 005.737/2011-7, no Acórdão 1.899/2011-Plenário, especialmente considerando a norma DNIT 137/2010-ES, o Tribunal, sob a relatoria do Ministro Weder de Oliveira, entendeu que a simples previsão do serviço de regularização do subleito para todo o trecho rodoviário não se caracteriza, necessariamente, como duplicidade de pagamento.

243. No mesmo sentido, ao julgar o processo 007.931/2007-5, no Acórdão 1267/2007-Plenário, o Tribunal, sob a relatoria do Ministro Valmir Campelo, acolheu os argumentos apresentados pelo Departamento de Estrada de Rodagens do Acre (Deracre) para afastar a irregularidade apontada de execução da regularização do subleito sobre aterro, por entender que a função do primeiro é dar conformação geométrica e longitudinal ao aterro para os serviços de pavimentação.

244. Também no processo 003.453/2005-0, conforme consta no relatório que antecedeu ao Acórdão 2127/2006-Plenário, da relatoria do ministro Augusto Sherman Cavalcanti, a Secob e o Secretário da Secex/TO acolheram os argumentos pelo pagamento da regularização do subleito sobre a camada final de aterro, uma vez que esta ficou exposta por cerca de cinco meses às intempéries do período chuvoso da região,

245. De outro lado, ao longo do processo 015.205/2009-8, conforme registra o relatório que antecedeu ao Acórdão 1608/2010-Plenário, da relatoria do Ministro Benjamin Zymler, o próprio Deracre reconheceu assistir razão à equipe de fiscalização, em face do apontamento de irregularidade pelo pagamento do serviço de regularização do subleito sobre camada final de aterro, e que providenciaria a glosa dos serviços pagos indevidamente e os aditivos contratuais necessários.

246. No citado processo, a equipe de fiscalização questionou, também, o pagamento da regularização do subleito nas seções de corte em que houve a substituição do material do subleito. Ao final, o Tribunal entendeu por determinar ao Deracre a adequação dos quantitativos de regularização do subleito de modo a limitar a previsão dos encargos aos trechos em corte (o Tribunal não se expressou manifestamente, mas parece ter entendido pelo pagamento da regularização do subleito apenas nas seções em corte, sem substituição do subleito).

247. Por fim, uma terceira interpretação foi dada no julgamento do processo 002.234/2011-5. Nesse caso, vale transcrever o trecho do relatório que fundamentou a decisão:

116. Considerando que, no caso de aterros, o serviço de regularização do subleito compreende a execução de camadas geometricamente melhor acabadas que as executadas pelo serviço de compactação de aterros, considera-se procedente a argumentação do Dnit.

117. Entretanto, a irregularidade passa a ser duplicidade no serviço de compactação dos 20 cm finais da camada de aterro do serviço de compactação de aterros a 100% do Proctor Normal, pois o serviço de regularização de subleito já engloba a sua compactação, sendo desnecessária a realização de dois serviços que contemplem a mesma atividade em uma mesma área. (...)

118. Portanto, deve-se retirar o quantitativo referente aos volumes correspondentes aos 20 cm finais das camadas de aterro do serviço de compactação de aterros a 100% do Proctor Normal, de forma a remunerá-los somente com o serviço de regularização do subleito.

248. Ao final, no Acórdão 2155/2011-Plenário, sob a relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, o TCU acolheu os argumentos da Secob anteriormente transcritos e decidiu fixar prazo ao DNIT para que:

9.1.13. exclua, das planilhas orçamentárias dos três lotes da Concorrência n.º 418/2010-2, os quantitativos de serviços de 'compactação a 100% do proctor normal' correspondentes ao volume dos 20 cm finais das camadas de aterro;

249. Assim sendo, à luz da jurisprudência mencionada, parece ser razoável concluir que o simples pagamento da regularização do subleito sobre a camada final de aterros não configura, por si só, uma irregularidade (Ac. 1.899/2011-Plenário), entre outras razões porque, após a execução da camada final de aterro, pode haver a necessidade de sua reconformação geométrica e longitudinal antes dos serviços de pavimentação (Acórdão 1267/2007-Plenário), e também, pela ocorrência de chuvas (Acórdão 2127/2006-Plenário), ou pelo tráfego dever se dar sobre a rodovia (como argumentado pelo Consórcio Fidens/Mendes Júnior).

250. Todavia, a regra é que, sendo possível a pavimentação em curto prazo após os serviços de terraplenagem (de forma a não haver prejuízo à conformação geométrica da camada final de aterro), não deve ser pago o serviço de compactação da camada final de aterros (Acórdão 2155/2011-Plenário), uma vez que a compactação da camada final de aterro já está incluída nos serviços de regularização do subleito e uma vez que o serviço de regularização do subleito compreende a execução de camadas geometricamente melhor acabadas que a compactação da camada final de aterro.

251. Tal interpretação da jurisprudência do TCU é consistente com as atuais especificações dos serviços das normas DNIT-ES 108/2009 e DNIT-ES 137/2010. Nesse sentido, observa-se que a norma DNIT 108/2009-ES (Terraplenagem – aterros) prevê a medição da camada final de aterro em separado da medição do corpo de aterros:

8.1.1. Tendo em consideração as características e particularidades inerentes a cada uma das camadas executadas [referindo-se ao corpo de aterro e à cama final do aterro], aceitas em conformidade com a subseção 7.4 desta Norma, os serviços serão executados em m3, segundo a Nota de Serviço expedida e a seção transversal projetada, separadamente, segundo as alíneas a seguir:

a) Compactação das camadas do corpo de aterro;

b) Compactação das camadas finais de aterro.

252. Isso permite concluir que os projetos e orçamentos podem, alternativamente, prever a medição dos seguintes serviços:

252.1. A compactação do corpo do aterro e a compactação da camada final de aterro - até 3 camadas de 20 cm (nos casos em que as especificações da compactação da camada final de aterro forem suficientes para a rodovia);

252.2. A compactação do corpo de aterro, a compactação da camada final de aterro - até 2 camadas de 20 cm - e a regularização do subleito (nos casos em que for exigida um melhor acabamento da camada final de aterros, isto é, quando for exigida a especificação da regularização do subleito);

252.3. A compactação do corpo de aterro; a compactação da cada final do aterro - até 3 camadas de 20 cm - e a regularização do subleito (quando houver razoável expectativa de perda das características geométricas da camada final de aterros, em função das características das obras, de forma a exigir o refazimento dos serviços).

253. A previsão cumulada da camada final de aterros e da regularização do subleito para o mesmo trecho é uma exceção e, como tal, somente deve constar em projetos e orçamentos se devidamente motivada. A previsão da compactação do corpo do aterro e da compactação da camada final de aterro - até 3 camadas de 20 cm, sem a regularização do subleito, ainda que seja uma opção da projetista, também deve ser justificada, uma vez que implica a opção por um controle de acabamento menos rigoroso.

254. Registre-se que a interpretação proposta, ao mesmo tempo que busca preservar o contrato firmado (tendo em vista o reconhecimento de expectativas legítimas), tem a pretensão de induzir maior eficiência alocativa doravante, no sentido de a empresa executora buscar otimizar a execução da obra para evitar o retrabalho (uma vez que, em regra, não receberá pelo retrabalho), ao mesmo tempo em que reconhece a possibilidade desse retrabalho (em situações excepcionais). Mas, neste caso, transfere o ônus da justificativa prévia para a projetista e para o DNIT, que deverão demonstrar os trechos em que haverá a necessidade desse retrabalho e as razões desse retrabalho (como a projetista e os agentes do DNIT terão um ônus adicional para a previsão do retrabalho, e como podem vir a serem responsabilizados por justificativas descabidas, evitarão, em regra, prever o retrabalho).

255. Tendo em vista a manifestação da Coordenação de Projetos de Infraestrutura do DNIT, para fins de evitar novos equívocos nos projetos e orçamentos futuros, propõe-se, à consideração superior, que, por ocasião do julgamento do mérito, seja dada ciência ao DNIT, por meio de sua Diretoria-Geral e de suas Diretoria de Planejamento e Pesquisa - DPP/DNIT e Diretoria de Infraestrutura Rodoviária - DIR/DNIT, da decisão que o Tribunal adotar.

III.2.8 - Argumentos 8

256. Ouvido o Consócio Fidens/Mendes Júnior pela previsão e efetiva execução de corpos de bueiro empregando tubos de concreto de classe incoerente com o disposto no Álbum de Projetos-tipo de Dispositivos de Drenagem - DNIT, 2006 (item 3.1.2.5 do Relatório de Fiscalização 198/2011, peça 33, p. 15-16, 22-23) apresentou, em resumo, os seguintes argumentos (peça 91, p. 25-27):

256.1. Foi efetuado um mapeamento de todas as alturas dos aterros onde foram executadas redes tubulares de concreto, e foram levantadas as classes dos tubos efetivamente executadas, de acordo com as alturas do aterro existentes.

256.2. Apesar de ter sido confirmada a utilização de tubos de classes diferentes das previstas nas composições do Lote 1, tal fato não acarretou danos ao Erário, porque, além das alterações no consumo de aço, outras alterações na composição a compensaram (acréscimo do custo da usinagem de concreto; no custo do cimento em função da obtenção em local mais próximo; no custo da brita em função da nova localização da pedreira; na DMT dos tubos por terem sido fabricados em Ji-Paraná/RO).

257. Ouvido o DNIT pelas mesmas razões, informou que (peça 129, p. 17-18):

257.1. O Consórcio Fidens/Mendes Júnior apresentou um mapeamento de todas as alturas dos aterros onde se executou a rede tubular de concreto.

27.2. A empresa supervisora Direção Consultoria e Engenharia também encaminhou um levantamento dos bueiros executados com a indicação dos tubos empregados.

257.3. O DNIT determinará à supervisora que realize a verificação dos dados apresentados e o projeto será revisado, inclusive as composições de custo unitário. Após, proceder-se-á a repactuação contratual.

III.2.8.1 - Análise

258. Foi apresentada, pelo DNIT, a relação dos bueiros, com indicação do recobrimento, classe do tubo conforme normas do DNIT e classe efetivamente utilizada (peça 109, p. 8). Todavia, não foram apresentadas as composições de preços ajustadas para as alturas de recobrimento (e para as classes de tubos), as devidas repactuações contratuais decorrentes e as medições de estorno.

259. Registre-se que a obrigação do Consórcio executar os corpos de bueiro tubulares com a classe de tubos adequada (e não a prevista no orçamento) e, propor a alteração contratual necessária, relaciona-se não apenas à boa fé que rege as relações contratuais, mas, também, à eficiência alocativa de recursos pela sociedade. É que ninguém melhor que o executor da obra (e a empresa supervisora) para efetuar eventuais correções no projeto, adequando-o às normas pertinentes.

260. Nesse sentido, ainda que tivesse executado os corpos de bueiro com a classe CA-4 (mais cara) somente deveria receber pelo tubo da classe apropriada ( CA-1 ou CA-2, conforme o caso), uma vez que deve executar a obra dentro da melhor técnica e de forma econômica. Se optou por adotar solução antieconômica, deve arcar por essa solução, salvo se, comunicada a Administração do erro no projeto, a Administração determinou a solução antieconômica.

261. Ante o exposto, propõe-se, à consideração superior, determinar ao DNIT que, se ainda não o tiver feito:

261.1. Proceda à correção das medições dos corpos dos bueiros tubulares para os efetivamente necessários, em função da altura de recobrimento e classe dos tubos, conforme as especificações técnicas do DNIT, considerando os ajustes que se fizerem necessários nas composições dos serviços;

261.2. No caso de caracterização de débito, esgote as medidas administrativas para a elisão do dano, observados os princípios norteadores dos processos administrativos, em conformidade com o art. 3º, da Instrução Normativa TCU 71/2012;

261.3. Esgotadas as medidas administrativas de que trata o item anterior sem a elisão do dano, providencie a imediata instauração de tomada de contas especial, mediante a autuação de processo específico, caso presentes os pressupostos para a sua instauração, nos termos dos arts. 4º e 5º da IN TCU 71/2012.

III.2.9 - Argumentos 9

262. Ouvido o Consócio Fidens/Mendes Júnior pela ausência de lastro de brita na execução de meios-fios MFC-03 e MFC-05 (item 3.1.2.6 do Relatório de Fiscalização 198/2011, peça 33, p. 16-17, 23) apresentou, em resumo, os seguintes argumentos (peça 91, p. 28-30):

262.1. No álbum Tipo Projeto do DNIT não há previsão de lastro de brita para a execução dos meios-fios;

262.2. A empresa executou os serviços em estrita conformidade com as orientações da empresa supervisora, adotando etapas auxiliares não previstas no escopo original e cujos custos superaram em muito o valor do lastro não executado: regularizar o terreno a fim de acomodar os dispositivos de drenagem, preencher as laterais externas do meio fio com material compactado, visando promover a estabilidade estrutural deste dispositivo (apresenta composição de custos dos serviços efetivamente executados);

262.3. Segundo parecer da Ceprol Consultoria e Engenharia de Projetos:

(...) A execução dos meios fios em concreto utilizando lastro de material equivalente a brita não gerou prejuízo estético ou funcional para a obra

A função do lastro é a regularização da superfície para apoio dos meios fios, conforme itens 5.3.1.2 b), 5.4.1.3, 5.4.2.1 b) da Especificação de Serviço DNER-ES-290/97. Esta regularização pode ser obtida com a substituição do lastro de brita por material equivalente e a eficiência desta substituição pode ser comprovada pelo alinhamento da diretriz superior dos meio fios que estão dentro dos padrões usuais.

263. Ouvido o DNIT pelas mesmas razões, informou que (peça 129, p. 18-19):

263.1. O IPR/DNIT, por meio de seu Coordenador do Programa, esclareceu que, apesar de haver diferença entre o Sicro e o Álbum de Projetos-Tipo de Dispositivos de Drenagem, esse possui caráter apenas orientador e não normativo. Portanto, deve-se seguir o preconizado na norma DNIT 020/2006-ES (Drenagem – Meios-fios e guias), a qual estabelece a execução de base de brita para regularização do terreno e apoio dos meios-fios.

263.2. O DNIT determinará à supervisora, juntamente com o fiscal, que faça novo levantamento dos serviços efetivamente executados. Caso a ausência do lastro seja confirmada, será elaborada nova composição de preço unitário compatível com o serviço executado e as diferenças serão estornadas.

III.2.9.1 - Análise

264. O argumento apresentado pelo IPR/DNIT de que o Álbum de Projetos-Tipo de Dispositivos de Drenagem possui caráter apenas orientador e não normativo precisa ser adequadamente analisado.

265. A norma DNIT 020/2006-ES (Drenagem – Meios-fios e guias), estabelece que:

4 Condições gerais

Os dispositivos abrangidos por esta Especificação serão executados de acordo com as indicações do projeto. Na ausência de projetos específicos deverão ser utilizados os dispositivos padronizados pelo DNER, que constam do Álbum de Projetos-Tipo de dispositivos de Drenagem.

266. Assim sendo, é o projeto quem deve definir o meio-fio e a base sobre a qual deve ser lançado o meio-fio. Mais, a norma DNIT 020/2006-ES afirma o caráter normativo do Álbum de Projetos-Tipos de dispositivos de Drenagem, se o projeto não dispuser de forma distinta.

267. Ocorre que o orçamento que integra o projeto (e que serviu de base para a licitação) previu a execução de lastro de brita (peça 23, p. 3-4). Da mesma forma, a proposta do Consórcio Fidens/Mendes Júnior também previu o custo da execução do lastro de brita (peça 23, p. 6-8). Assim, pode-se afirmar que o projeto previu a execução do lastro de brita.

268. De todo modo, caso não se entenda dessa forma, ainda assim, um eventual conflito entre o Álbum e as especificações do serviço deve ser entendido como um conflito de normas. E os conflitos de normas devem ser resolvidos pelos critérios de resolução de antinomias. Todavia, no caso, há apenas um conflito aparente entre as normas.

269. De fato, verifica-se que o Álbum de Projetos-Tipo de Dispositivos de Drenagem atém-se às especificações (dimensões) da peça de concreto, a especificação do concreto (fck 15 Mpa) e aos consumos de escavação, forma de madeira e concreto. Não presta qualquer informação sobre a base sobre a qual será lançado o meio-fio (isto é, não especifica a base sobre a qual será lançado o meio-fio).

270. Assim sendo, não está correta a interpretação do Consórcio Fidens/Mendes Junior de que o Álbum autoriza a execução do meio fio sem o devido lastro de brita. Ao contrário, resta caracterizado que o Álbum descreve apenas uma parte da conduta exigível, havendo a necessidade de leitura da norma que especifica a execução dos serviços para completa compreensão da conduta exigível.

271. Ocorre que a norma DNIT 020/2006-ESdefine algumas condições de execução dos serviços que devem ser observadas. Entre elas, a 'execução de base de brita para regularização do terreno e apoio dos meios-fios' (item '5.3.1. Processo executivo', subitem 'b'; item '5.3.2. Processo executivo alternativo', subitem '5.3.2.1.b' e '5.3.2.2.b').

272. Ainda nesse sentido, observa-se que, na verificação do produto, é exigível, no controle do seu acabamento (item 7.3.2 da norma), 'o acompanhamento das camadas de embasamento dos dispositivos'.

273. Assim sendo, a norma em vigor que especifica os serviços de meio-fio exige a execução do lastro de brita.

274. Tendo o serviço de meio fio sido executado em desconformidade com as normas pertinentes, com o previsto no projeto (no orçamento do projeto) e com a proposta da empresa, poderia ser rejeitado e glosado a seu pagamento ( CC, art. 313).

275. Todavia, tendo em vista o parecer da empresa Ceprol Consultoria e Engenharia de Projetos, que o serviço executado está atendendo à sociedade, que o não pagamento implicaria no enriquecimento sem causa da sociedade às custas do Consórcio, a solução proposta pelo DNIT é a mais correta a ser adotada no presente (não há, assim, necessidade de glosa integral do serviço nem há a necessidade de refazimento dos serviços, mas apenas a alteração da composição do serviço para excluir o lastro de brita, apropriando-se o DNIT da economia efetuada pelo Consórcio, uma vez que lastreada no descumprimento de norma).

276. De outro lado, tal parecer da empresa Ceprol Consultoria e Engenharia de Projetos sugere que o lastro de brita pode não ser necessário sempre (ou em grande parte das vezes) e que, eventualmente, a norma pode prever condições em que seja substituído por outra solução.

277. Observe que caso a norma preveja a possibilidade de substituição do lastro de brita por outra solução equivalente (que garanta a mesma qualidade do produto) fomentará o desenvolvimento tecnológico, uma vez que estabelecerá incentivo a que as empresas executoras busquem solução equivalente a um custo menor, apropriando-se dessa economia. Neste caso, se a norma e o edital preverem a possibilidade de que a base do meio-fio seja assentada em lastro de brita ou outra solução equivalente, o ganho da solução equivalente a um custo menor será da empresa executora (ao contrário do caso em exame em que o Consórcio descumpriu exigência da norma vigente).

278. Por todo o exposto, não tendo sido apresentados pelo DNIT os resultados do novo levantamento determinado, a nova composição elaborada e o demonstrativo das glosas efetuadas, e considerando, ainda, a suspeição da empresa supervisora, propõe-se, à consideração superior, determinar ao DNIT que, se ainda não o tiver feito:

278.1. Efetue, diretamente ou por meio de empresa contratada e que seja idônea e imparcial, sem vínculos com a obra ou com as empresas envolvidas com as obras, levantamento dos lastros de brita dos meios-fios MFC-03 e MFC-05, e a correção da composição com a glosa dos lastros não executados e a substituição pelo serviço efetivamente efetuado.

278.2. Para a realização do levantamento dos lastros de brita dos meios-fios, a empresa executora das obras (o Consócio Fidens/Mendes Júnior) e a empresa supervisora (Direção Consultoria e Engenharia Ltda.) deverão ser previamente intimadas para que possam acompanhar os trabalhos através dos assistentes que indicarem;

278.3. No caso de caracterização de débito, esgote as medidas administrativas para a elisão do dano, observados os princípios norteadores dos processos administrativos, em conformidade com o art. 3º, da Instrução Normativa TCU 71/2012;

278.4. Esgotadas as medidas administrativas de que trata o item anterior sem a elisão do dano, providencie a imediata instauração de tomada de contas especial, mediante a autuação de processo específico, caso presentes os pressupostos para a sua instauração, nos termos dos arts. 4º e 5º da IN TCU 71/2012.

279. Tendo em vista o parecer da Ceprol Consultoria e Engenharia de Projetos, e a análise decorrente, propõe-se dar ciência ao DNIT que apesar da norma DNIT 020/2006-ES – Drenagem – Meios-fios e Guias prever que na execução de meio fio de concreto deve ser executado o lastro de brita, soluções equivalentes podem ser adotadas resultando em um possível custo menor do serviço.

III.2.10 – Argumento 10

280. Ouvido o Consócio Fidens/Mendes Júnior pela previsão orçamentária de defensas maleáveis, mais onerosas, em detrimento da adoção de defensas semi-maleáveis, mais econômicas e efetivamente executadas (item 3.1.2.7 do Relatório de Fiscalização 198/2011, peça 33, p. 17-18, 23-24) apresentou, em resumo, os seguintes argumentos (peça 91, p. 30-31):

280.1. O projeto do Lote 1 previa a execução de defensas semi-maleáveis, ao contrário do que apurou a Secob;

280.2. Apesar de terem sido executadas defensas semi-maleáveis, como previsto no projeto, equivocadamente, as composições de custo consideraram a utilização de defensas maleáveis;

280.3. O Consórcio irá propor ao DNIT a repactuação desses serviços.

281. Ouvido o DNIT pelas mesmas razões, informou que (peça 129, p. 19-20):

281.1. Houve equívoco no orçamento, pois os projetos preveem na verdade defensas semi-maleáveis, ao contrário do que consta do orçamento.

281.2. O contrato será repactuado e as diferenças serão estornadas.

III.2.10.1 - Análise

282. Ao contrário do afirmado pelo Consórcio Fidens/Mendes Júnior e pelo DNIT, o projeto (o orçamento integrante do projeto) e a proposta do Consórcio previram a execução de defensa maleável simples (peça 24, p. 21, 23).

283. Tendo o serviço sido executado em desconformidade com o contratado, poderia ser rejeitado e glosado a seu pagamento integral ( CC, art. 313). Todavia, ponderando que o serviço executado está atendendo de forma adequada à sociedade e que o não pagamento implicaria o enriquecimento sem causa da sociedade às custas do Consórcio, a solução proposta pelo DNIT é a mais correta.

284. Observe-se que, neste caso, a solução de barreira de proteção mais adequada para cada obra deve ser definida no projeto, não devendo caber à empresa executora qualquer discricionariedade quanto à alteração dessa solução. É que a base para a escolha envolve razões de segurança, que podem ser melhor avaliadas no projeto, e não razões de execução da obra.

285. De outro lado, não foi apresentada pelo DNIT a apuração das diferenças e a repactuação do contrato, por isso, considerando ainda a suspeição da empresa supervisora, propõe-se determinar ao DNIT que, se ainda não o tiver feito:

285.1. Efetue, diretamente ou por meio de empresa contratada e que seja idônea e imparcial, sem vínculos com a obra ou com as empresas envolvidas com as obras, levantamento das defensas maleáveis pagas indevidamente.

285.2. Para a realização do levantamento das defensas maleáveis, a empresa executora das obras (o Consócio Fidens/Mendes Júnior) e a empresa supervisora (Direção Consultoria e Engenharia Ltda.) deverão ser previamente intimadas para que possam acompanhar os trabalhos através dos assistentes que indicarem;

285.3. No caso de caracterização de débito, esgote as medidas administrativas para a elisão do dano, observados os princípios norteadores dos processos administrativos, em conformidade com o art. 3º, da Instrução Normativa TCU 71/2012;

285.4. Esgotadas as medidas administrativas de que trata o item anterior sem a elisão do dano, providencie a imediata instauração de tomada de contas especial, mediante a autuação de processo.

III.2.11 - Argumentos 11

286. Ouvido o Consócio Fidens/Mendes Júnior pela superestimativa das áreas de desmatamento, destocamento e limpeza de árvores com diâmetro até 0,15m (item 3.1.2.8 do Relatório de Fiscalização 198/2011, peça 33, p. 18, 24), apresentou, em resumo, os seguintes argumentos (peça 91, p. 31-33):

286.1. Não houve qualquer medição em duplicidade para os serviços de desmatamento, destocamento e limpeza de solo vegetal em jazidas;

286.2. As composições de preços unitários relativas aos serviços de base e sub-base somente preveem o serviço e limpeza e expurgo do material não granular de cobertura, inservível para os pavimentos;

286.3. A exploração de jazidas demanda a execução de serviço de desmatamento, destocamento e limpeza, medido como item de terraplenagem e, posteriormente a limpeza e expurgo complementares do material não granular de cobertura inservível para os pavimentos, medido no serviço de base e sub-base.

287. Ouvido o DNIT pelas mesmas razões, argumentou (peça 129, p. 20):

287.1. A execução das camadas de base e sub-base inclui somente a operação de limpeza e expurgo do material não granular de cobertura da ocorrência, inservível para os pavimentos, que estaria na camada de transição entre o perfil superior e o inferior (onde se localizaria a jazida de fato), enquanto que o serviço de desmatamento, destocamento e limpeza, cobriria os serviços de escavação e remoção dos tocos e raízes da camada de solo orgânico, acima da camada de transição.

287.2. A ausência de materialidade do achado (peça 129, p. 20).

III.2.11.1 - Análise

288. Os argumentos apresentados são os mesmos já apresentados anteriormente à equipe de fiscalização, que já os analisou (peça 33, p. 36). Em resumo, entendeu-se que:

288.1. O serviço de desmatamento, destocamento e limpeza de jazidas está incluído nos serviços de base e sub-base, no sub-item limpeza de camada vegetal das composições de preço unitário de tais serviços. Sendo assim, são indevidas as medições do serviço de desmatamento, destocamento e limpeza nas áreas de jazidas;

288.2. É devida a cobrança do serviço de expurgo da jazida, de material inservível para pavimentos, em complemento ao desmatamento, destocamento e limpeza de jazidas.

289. Quanto à materialidade do achado, a equipe de fiscalização estimou o pagamento a maior de R$ 216.091,57 (peça 33, p. 36). Ainda que seja pouco no contexto do valor total da obra, o pagamento do valor continua indevido e é superior ao limite de R$ 75.000,00para a instauração de tomada de contas especial, de que tratam os arts. 6º, inciso I, e 7º, inciso III, da IN TCU nº 71/2012.

290. Considerando o exposto, propõe-se, à consideração superior, determinar ao DNIT que, se ainda não o tiver feito:

290.1 Proceda à glosa dos valores medidos de serviços de desmatamento, destocamento e limpeza de árvores com diâmetro até 0,15m em áreas de jazida, uma vez que tais serviços já estão incluídos nos serviços de base e sub-base, no sub-item limpeza de camada vegetal;

290.2. Esgote as medidas administrativas para a elisão do dano, observados os princípios norteadores dos processos administrativos, em conformidade com o art. 3º, da Instrução Normativa TCU 71/2012;

290.3. Esgotadas as medidas administrativas de que trata o item anterior sem a elisão do dano, providencie a imediata instauração de tomada de contas especial, mediante a autuação de processo específico, caso presentes os pressupostos para a sua instauração, nos termos dos arts. 4º e 5º da IN TCU 71/2012.

291. Deve, ainda ser dada ciência ao DNIT, por meio do encaminhamento da decisão que o Tribunal adotar, que os serviços de expurgo da jazida, de materiais inservíveis para pavimentos, são devidos.

III.2.12 - Argumentos 12

292. Ouvido o Consócio Fidens/Mendes Júnior pela medição inadequada do percentual de brita e ausência de utilização da usina de solos, prevista em projeto, na execução do serviço de base estabilizada granulometricamente com mistura solo-brita (item 3.2.2.1do Relatório de Fiscalização 198/2011, peça 33, p. 39-40, 44-45), apresentou, em resumo, os seguintes argumentos (peça 91, p. 33-46):

292.1. Ao contrário do exposto pela equipe de auditoria, no início do mês de setembro de 2010 houve a efetiva instalação da usina de solos do Lote 1 (juntou relatório fotográfico).

292.2. Após o término do período chuvoso (abril de 2010) o cronograma de obra exigia a imediata execução da camada de base. Por isso, o Consórcio mobilizou um equipamento estabilizador de solos, tipo recicladora, cujas funções eram promover a distribuição, homogeneização e secagem da mistura solo brita, de forma tecnicamente vantajosa e garantindo o cumprimento dos prazos estabelecidos.

292.3. Como em abril de 2010 a usina de solos não estava ainda em condições de operação, ante a premência na execução dos serviços de base, uma vez que era necessário aproveitar o período de secas na região, decidiu-se que a mistura solo-brita seria processada adotando-se os seguintes procedimentos (ao custo unitário de R$ 109,37/m3):

• Mistura prévia, no local onde estava sendo montada a usina de solos, mediante a utilização de pás carregadeiras;

• Complementação da mistura com emprego da recicladora, incluindo a distribuição, homogeneização e secagem do material, realizada diretamente na pista.

292.4. Em setembro de 2010, concluída a montagem da usina de solos, a mistura passou a ser nela processada e, posteriormente, transportada até o local onde seria empregada. Verificou-se, contudo, pela necessidade de se continuar a empregar a recicladora de pavimentos, de forma complementar à usina de solos (ao custo unitário de R$ 110,17/m3).

292.5. A atividade de usina de solos não está contemplada no Anexo 1 da Resolução Conama 237/1997, não se sujeitado ao licenciamento ambiental.

292.6. Quanto ao teor de brita, a homogeneidade ótima dificilmente é obtida no caso de uma mistura solo-brita, uma vez que são duas frações distintas, sujeitas a variações (brita, produzida em escala industrial e, por isso, razoavelmente homogênea; e solo, sujeito a variações dependendo da origem e constituição mineralógica e granulométrica dos grãos).

292.7. O número de determinações do teor de brita na mistura efetuado pela equipe de auditoria (três determinações, tendo sido obtido os percentuais 36%, 13% e 27%, e um valor médio de 24% de brita) é pouco significativo para o universo de 169.000m3 de solo-brita executados até outubro de 2010.

292.8. O consórcio efetuou quinze determinações (amostragem também pouco significativa), tendo obtido uma média ponderada de 31,3%.

292.9. O método empregado (separação visual dos grãos de brita retidos na peneira nº 4, com simulação do percentual para a amostra total por regra de três) é impreciso, especialmente pela degradação granulométrica.

293. Ouvido o DNIT pelas mesmas razões, argumentou (peça 129, p. 21-22):

293.1. A empresa supervisora informa que a usina de solos foi instalada na estaca 1.416, lado esquerdo, e passou a ser utilizada a partir de setembro de 2010, conforme comprovam registros do Diário de Obras por ela apresentados. Além disso, quanto ao percentual de consumo solo/brita 70/30, a empresa afirma que sempre constatou a adição de cerca de 30% de brita ao material oriundo da jazida, tanto durante a mistura diretamente na pista, quanto depois do início da operação dessa unidade de mistura de materiais.

293.2. A documentação apresentada pela empresa supervisora demonstra que, em 1/9/2010, a usina de solos havia sido implantada, porém, de acordo como Diário de Obra, não estava apta a atender de forma satisfatória a demanda da obra. Já em 14/9/2010, consta do Diário de Obra que a mistura solo/brita estava sendo feita na usina de solos, e estava sendo utilizada na execução da base entreas estacas 3791 e 3815. Dessa forma, constata-se que a usina de solos estava sendo usada na obra, e para que houvesse a devida remuneração dos serviços executados com a recicladora, estes foram quantificados e pagos conforme nova composição de preço unitário definida. Posteriormente o contrato será readequado e as diferenças serão estornadas.

III.2.12.1 - Análise

294 Conforme a planilha inicial do Contrato TT-036/2009, a solução de pavimentação para execução das obras do Lote 1 incluía camada de base estabilizada granulometricamente sem mistura, proveniente de jazidas de cascalho localizadas ao longo do segmento, ao preço de R$ 35,22/m3 (novembro/2007) (peça 27, p. 5), não havendo previsão de utilização de usina de solos. Tal situação perdurou até a 11ª medição acumulada, de 21/1/2010, relativa ao período de 1/2/2011 a 28/2/2010.

295. Na primeira revisão de projeto (1º Termo aditivo e re-ratificação e aumento de valor), essa solução foi alterada para base estabilizada granulometricamente com mistura de solo e brita, a ser efetuada em usina, na proporção de 70% de solo e 30% de brita, com preço de R$ 107,64/m3 (novembro/2007) (peça 27, p. 7; peça 29, p. 20-27).

296. Na 23ª medição provisória, de 29/3/2011, o valor foi novamente alterado para R$ 103,67/m3. Os quantitativos de base medidos a R$ 107,64/m3 foram estornados e transferidos para o novo preço, tendo sido preservados quantitativos medidos ao preço de R$ 35,22/m3.

297. Os registros no diário de obra, mencionado pela equipe de fiscalização, de que a base de solo brita estava sendo executada com mistura na pista datam de junho de 2010 (peça 27, p. 9-17), posteriores, portanto, à alteração da composição.

298. Como o próprio Consórcio Fides/Mendes Júnior confessa que a montagem da usina de solos somente teve conclusão em setembro de 2010, e como a supervisora também informa que a usina de solos somente foi implantada na mesma época, todas as medições efetuadas com a nova composição de serviços de base datadas de antes de setembro de 2010 devem ser glosadas e os serviços devem ser medidos como executados na pista, como de fato, foram realizados.

299. Foram executados 86.342,76m3 de base estabilizada granulometricamente com mistura solo brita na pista, até 31/8/2010 (data do período final de execução da 17ª medição provisória), serviços esses que foram medidos e pagos ao preço de R$ 103,67/m3 como se executados na usina (totalizando R$ 8.951.153,93). Tais serviços foram executados com o auxílio de recicladora de pavimentos.

300. O Consórcio Fidens/Mendes Júnior argumentou que 'somente utilizando a usina de solos e, complementarmente, a recicladora de pavimentos é que foi possível obter a mistura com umidade, graduação e homogeneidade adequada' (peça 91, p. 35). Todavia, o argumento não se sustenta ante a constatação de que, antes da disponibilização da usina de solos, foram executados os já mencionados 86.342,76m3 de base estabilizada granulometricamente com mistura solo brita executados na pista, até 31/8/2010, cerca de metade do total executado até a 32ª medição provisória da obra (172.331,38m3).

301. Ainda, somente após a fiscalização (na realidade, durante o período de fiscalização) o Consórcio colocou a usina em funcionamento, confirmando a sua desnecessidade. Não há prova nos autos de que efetivamente tenha mantido a usina em funcionamento durante o período remanescente de execução da obra. De todo modo, ainda que o tenha feito, o que se verifica é que representa um acréscimo desnecessário no custo da obra, realizado com o intuito principal de viabilizar a cobrança de um preço do serviço maior (quando o serviço poderia ser prestado a um preço menor, se executado na pista, como já estava sendo feito).

302. Vale mencionar que entendimento de forma diversa implicaria se induzir nas empresas executoras a simples mobilização de equipamentos para fins de receberem mais pelo mesmo serviço. Nesse sentido, para a empresa executora, a situação ideal é a de mobilização do equipamento sem utilizá-lo (aumenta o preço do serviço, sem aumento de custo). Outrossim, mesmo que tenha utilizado o equipamento desnecessário (uma vez que o serviço pode ser realizado sem o equipamento), para a empresa é melhor a mobilização do equipamento e cobrança do seu custo de operação, pois um aumento do custo do serviço, implica um aumento do valor total da parcela referente ao BDI.

303. De todo modo, tendo em vista que o DNIT se propôs a readequar o contrato e a estornar as diferenças, mas que não há provas nos autos de que o tenha feito, propõe-se, à consideração superior, determinar ao DNIT que, se ainda não o tiver feito:

303.1 Proceda à glosa dos custos da usina de solos em todos os serviços de base estabilizada granulometricamente com mistura solo brita. Para isso: a) adote a execução de mistura na pista com recicladora para elaborar o novo preço do serviço; b) não considere a necessidade do material (brita e areia) ser transportado até o canteiro para fazer a mistura ou uma pré-mistura, uma vez que esse procedimento pode ser realizado diretamente na pista.

303.2. Esgote as medidas administrativas para a elisão do dano, observados os princípios norteadores dos processos administrativos, em conformidade com o art. 3º, da Instrução Normativa TCU 71/2012;

303.3. Esgotadas as medidas administrativas de que trata o item anterior sem a elisão do dano, providencie a imediata instauração de tomada de contas especial, mediante a autuação de processo específico, caso presentes os pressupostos para a sua instauração, nos termos dos arts. 4º e 5º da IN TCU 71/2012.

304. Quanto ao percentual de brita, a amostra utilizada pela equipe de fiscalização é, de fato, pouco significativa. Observe-se que os percentuais obtidos pela equipe de fiscalização (36%, 13% e 27%) não são totalmente discrepantes dos valores informados pelo Consórcio Fidens/Mendes Júnior (peça 91, p. 38). Outrossim, assiste razão ao Consócio quando alega a possibilidade de degradação granulométrica da brita. Não obstante, poderiam ser elaborados e efetuados ensaios apropriados para a determinação do percentual de brita efetivamente adotado. Contudo, verifica-se que a diferença de percentual de brita apontado pela equipe de fiscalização impacta no custo do serviço de base de solo estabilizada granulometricamente com mistura em cerca de 3,4%, apenas, não merecendo, por isso, maior aprofundamento.

305. Por tais razões, propõe-se, à consideração superior, afastar a irregularidade e dar ciência ao DNIT da decisão que o Tribunal adotar.

III.2.13 - Argumentos 13

306. Ouvido o Consócio Fidens/Mendes Júnior pela previsão antieconômica de escavação com carregadeira oumotoscraper, em vez de escavadeira (item 3.2.2.2do Relatório de Fiscalização 198/2011, peça 33, p. 40-41), apresentou, em resumo, os seguintes argumentos:

306.1. O orçamento do projeto previa a utilização de carregadeiras para realizar os serviços de escavação, carga e transporte para as obras do Lote 1. Com base nesse orçamento foi formulada a proposta e pactuado o preço dos serviços;

306.2. O valor pago à contratada tem por base os preços da proposta/contrato e não o custo específico de cada equipamento ou insumo utilizado na obra, conforme cláusula 23.1 e 24 do contrato.

306.3. A norma DNER-ES-280/09 (Terraplenagem – corte) não impõe a utilização de um único equipamento, ao contrário, possibilita o emprego de qualquer máquina que permita a execução adequada dos serviços de corte e transporte dos materiais escavados. Além disso, o critério de medição estabelecido pela mesma norma, independe do equipamento utilizado.

306.4. Outros fatores que impactam os custos não foram levados em consideração nas análises efetuadas, tais como: (i) escavação em cortes rasos, o que influencia o fator de eficiência dos equipamentos; (ii) necessidade de conformação dos taludes; (iii) influência do tráfego de veículos; (iv) excesso de chuvas identificados na região amazônica; (v) local de escavação.

307. Ouvido o DNIT pelas mesmas razões, argumentou (peça 129, p. 22-23):

307.1. A empresa projetista, hoje supervisora do Lote 1, Direção Consultoria e Engenharia LTDA., argumenta que o período de implantação da obra sofreria grande interferência das chuvas frequentes e prolongadas que bem caracterizam a região amazônica (Ofício GSO-013/201 1-CO 2026 - Anexo 02).Assim, a consultora optou pela utilização no projeto de uma patrulha de equipamentos constituída por carregadeiras e tratores de esteira, devido à sua produtividade de 217 m3/h ser aproximadamente 13% maior que a das escavadeiras, de 192 m3/h, de acordo com o sistema de Custos Rodoviários (Sicro).

307.2. Será montada a composição de custos unitários correspondente ao serviço escavadeira/trator e a planilha orçamentária será readequada de modo que os serviços não executados serão repactuados. Além disso, as diferenças porventura encontradas serão estornadas.

III.2.13.1 - Análise

308. O orçamento que integra o projeto básico deve sempre buscar a alterativa de execução mais barata para a Administração, que seja viável e que atenda à qualidade especificada para os serviços. No caso, para os serviços de escavação, carga e transporte, segundo o Sicro, que é o sistema de referência de custos do DNIT, a execução dos serviços com escavadeira e caminhões é, em princípio, a forma mais barata. Por isso, em princípio, é essa a alternativa que deve ser utilizada.

309. Não foi apresentado qualquer estudo que demonstre a inviabilidade (ou a inadequação) de utilização de equipe de escavação, carga e transporte com escavadeira e caminhão.

310. Além disso, se as condições de execução das obras exigem uma produtividade maior, em função das chuvas, como alegou o DNIT, o projeto deveria ter especificado tais condições e avaliado entre outras, as alternativas de aumento do número de equipes, o trabalho em mais de um turno e até a utilização de escavadeira maior, de forma viabilizar a execução dos serviços no prazo estabelecido e com baixo custo.

311. Todavia, realizada a licitação, não havendo indício de sobrepreço do valor global do contrato, e sendo os preços unitários dos serviços contratados inferiores aos especificados no edital, não cabe revisá-los, ainda que o Consórcio Fidens/Mendes Júnior tenha, em sua proposta, efetuado o orçamento com equipe composta por trator de esteiras, pá carregadeira e caminhão basculante e se utilizado, de fato, de escavadeira e caminhão basculante (peça 28, p. 3-13, 42-45).

312. É que o conteúdo da obrigação da empresa previsto no contrato, relativa aos serviços de escavação, carga e transporte, não diz respeito a qual equipamento será utilizado, desde que os equipamentos sejam adequados à prestação dos serviços, mas à entrega dos serviços executados. Como bem observou o Consórcio,a norma DNER-ES-280/09 (Terraplenagem – corte) não impõe a utilização de um único equipamento. Ao contrário, possibilita o emprego de qualquer máquina que permita a execução adequada dos serviços de corte e transporte dos materiais escavados.

313. Nesse sentido, observe-se que o projeto básico, segundo o art. , inciso IX, da Lei 8.666/93, deve, entre outros, conter os seguintes elementos:

c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução

d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;

314. Isto é, o projeto básico não deve especificar os equipamentos necessários à prestação de serviços (apenas os que se incorporam à obra), da mesma forma que não deve especificar o método construtivo. Não obstante, deve prestar informações suficientes que permitam que as empresas o deduzam. No caso, sendo igualmente admissíveis as diversas alternativas de execução dos serviços, com trator de esteiras, motoscreiperes ou com escavadeiras, é lícito que a empresa os execute com uns ou com os outros, de forma a minimizar o seu custo e maximizar o seu lucro.

315. Reitere-se que a proposta da empresa diz respeito aos preços de cada serviço, não a como cada serviço será efetivamente executado ou mesmo aos custos reais de execução de cada serviço.

316. De fato, a responsabilidade pela entrega dos serviços é da empresa que não pode argumentar, para justificar a inexecução ou para pleitear um aumento de preços, que os seus custos reais são superiores aos estimados.

317. Em contraposição, também não há razoabilidade em à Administração, tendo aceito a proposta formulada pela empresa, que não foi questionada por estar com superfaturamento global, pretender obrigar a empresa a reduzir o preço acordado porque, posteriormente, descobriu que poderia ter orçado o preço de execução de serviços por um valor menor

318. Por isso, assiste razão ao Consórcio Fidens/Mendes Júnior quando alega que o valor pago à contratada tem por base os preços da proposta, conforme estabelece a cláusula terceira do contrato:

CLÁUSULA TERCEIRA – DO PREÇO UNITÁRIO - Os preços correspondentes às obras são os constantes da proposta da CONTRATADA, aceita na licitação acima referida, cujas planilhas constituem os anexos integrantes deste instrumento, devidamente rubricados pelos representantes das partes contratantes.

319. Apenas no caso de ser identificado um superfaturamento que seja significativo (no instituto da lesão, do Direito Civil, que se assemelha em alguns aspectos ao superfaturamento do Direito Administrativo, se exige que a prestação seja manifestamente desproporcional ao valor da prestação oposta. CC, art. 157) se verifica exigível uma revisão do contrato. No caso, a adoção de equipe com trator de esteiras e caminhão no Lote 1 (peça 28, p. 3-13), implicou um preço contratado para os serviços superior em R$ 2.974.921,77 aos preços do sistema Sicro para a sua execução com escavadeira e caminhões, equivalentes a 2,6% do valor global do contrato (peça 28, p. 47), valor esse insuficiente, por si só, para caracterizar um superfaturamento a obra.

320. Isso posto, propõe-se, à consideração superior, acolher os argumentos apresentados e dar ciência ao DNIT da decisão que o Tribunal adotar.

III.2.14 – Argumentos 14

321. Ouvido o Consócio Fidens/Mendes Júnior pelo superdimensionamento da DMT do serviço de sub-base estabilizada granulometricamente sem mistura (item 3.2.2.3 do Relatório de Fiscalização 198/2011, peça 33, p. 41) apresentou, em resumo, os seguintes argumentos:

321.1. Quanto à utilização da jazida localizada na estaca 2858- LD, por ser o solo desta jazida de qualidade bem superior, mas com exíguo volume, foi indicado na Segunda Revisão do Projeto em Fase deObras do Lote 1 unicamente para a execução da camada de base com mistura de brita.

321.2. As jazidas empregadas na execução da sub-base foram as denominadas L0 e Nas, conforme definidas na 2ª Revisão de Projeto em Fase de Obras.

322. Ouvido o DNIT pelas mesmas razões, confirmou a manifestação do Consórcio Fidens/Mendes Júnior (peça 129, p. 24).

III.2.14.1 - Análise

323. Em regra, o instrumento do contrato (e seus anexos, tais como as normas de execução e medição de serviços)é o local adequado para definição das responsabilidades atinentes aos riscos de execução de obras. Assim sendo, como o interesse da Administração Pública em um contrato de empreitada por preço unitário, em regra, está relacionado apenas a cada serviço entregue (no caso, sub-base), e não aos insumos e respectivos consumos reais, o risco associado à jazida dos materiais a serem empregados poderia ser atribuído à construtora responsável pela obra, por meio do contrato (nesse sentido, observe-se que a medição desses serviços é realizada apenas com base nos ensaios da sub-base e no volume de material posto na obra, não em medições das distâncias de transporte dos materiais desde a jazida até o ponto de aplicação. Esse último parâmetro faz parte da composição do preço do serviço).

324. Todavia, não dispondo expressamente o contrato dessa forma (como é o caso), a praxe administrativa e a firme jurisprudência do TCU tem sido no sentido de que, em uma empreitada por preço unitário, o risco da jazida é da Administração.

325. Por isso, não havendo a possibilidade de utilização de uma jazida do projeto (sem culpa da empreiteira responsável) e sendo necessária a utilização de uma jazida mais distante, a empresa possui o direito à alteração contratual para a jazida mais distante. Pela mesma razão, descoberta uma jazida mais próxima, a Administração possui o direito à alteração contratual a seu favor. Para os dois casos, altera-se o preço unitário do serviço originalmente firmado por meio do contrato.

326. Neste sentido, observe-se, nesta mesma obra, que tendo sido identificado que 3 das 5 jazidas previstas no projeto, em razão de problemas com o licenciamento ambiental, não poderiam ser utilizadas, resultando em um aumento da DMT de 11,95 para 25,67 km, o preço do serviço foi devidamente aumentado de R$ 24,06 para R$ 38,34/m3, para considerar tal aumento de DMT.

327. Pois bem, no caso ora em exame, tendo o Consórcio e o DNIT reconhecido a utilização de jazida mais próxima que a contratada e constante na medição dos serviços, deve efetuar levantamento do quantitativo de material utilizado da jazida 2858- LD, repactuar o contrato para o preço ajustado para a distância média de transporte dessa jazida, considerando a quantidade de material dela extraído e obter o ressarcimento devido.

328. Ante o exposto, e considerando a suspeição da empresa supervisora, propõe-se, à consideração superior, determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) que, no que se refere ao superdimensionamento da DMT do serviço de sub-base estabilizada granulometricamente sem mistura (item 3.2.2.3 do Relatório de Fiscalização 198/2011, peça 33, p. 41), caso ainda não tenha efetuado:

328.1. Efetue, diretamente ou por meio de empresa contratada e que seja idônea e imparcial, sem vínculos com a obra ou com as empresas envolvidas com as obras, levantamento do quantitativo de material utilizado da jazida 2858- LD para adequada remuneração dos serviços de sub-base;

328.2. Para a realização do levantamento quantitativo de material utilizado da jazida 2858- LD, a empresa executora das obras (o Consócio Fidens/Mendes Júnior) e a empresa supervisora (Direção Consultoria e Engenharia Ltda.) deverão ser previamente intimadas para que possam acompanhar os trabalhos através dos assistentes que indicarem;

328.3. Esgote as medidas administrativas para caracterização ou elisão do dano, observados os princípios norteadores dos processos administrativos, em conformidade com o art. 3º, da Instrução Normativa TCU 71/2012;

328.4. Esgotadas as medidas administrativas de que trata o item anterior sem a elisão do dano, providencie a imediata instauração de tomada de contas especial, mediante a autuação de processo específico, caso presentes os pressupostos para a sua instauração, nos termos dos arts. 4º e 5º da IN TCU 71/2012.

III.2.15 - Argumentos 15

329. Ouvido o Consócio Fidens/Mendes Júnior pela duplicidade de cobrança dos serviços de instalação de canteiro (item 3.2.2.4 do Relatório de Fiscalização 198/2011, peça 33, p. 11-13), apresentou, em resumo, os seguintes argumentos:

329.1. Os itens relativos à instalação de canteiro foram incluídos no contrato como verba, representando unidade determinada e, portanto, a contraprestação devida deveria ser executada pelo preço acertado.

329.2. Por ter vencido dois certames, relativos a lotes contíguos, instalou um canteiro significativamente maior e com capacidade para atender as demandas dos Lotes 0 e 1.

329.3. O Manual de Custos Rodoviários do DNIT não exige que todas as instalações de canteiro de obras e acampamentos sejam construídas pela Contratada, ao contrário, determina que, havendo possibilidade, sejam aproveitadas as instalações e os equipamentos disponíveis no entorno da obra, exatamente conforme considerado pelo Consórcio quando da apresentação dos preços.

329.4. O Consórcio dispendeu outros gastos não computados no orçamento elaborado pelo DNIT com (i) aluguel de casas e imóveis nas cidades circunvizinhas para alojamentos, (ii) aluguel de imóvel para servir de canteiro de obras e acampamentos (iii) contratação de empresa especializada para fornecer alimentação para os empregados, (iv) contratação de empresa de lavanderia para o pessoal alojado, etc. (apresenta relatório detalhado discriminando os gastos suportados).

329.5. Os valores propostos e contratados para os Lotes 0 e 1 são significativamente inferiores ao orçamento apresentado pelo DNIT.

330. Ouvido o DNIT pelas mesmas razões, informou que (peça 129, p. 25-26):

(...) determinará à empresa supervisora e ao fiscal do contrato que realizem um levantamento detalhado das instalações já remuneradas no Contrato TT-227/2009 (Lote 0) e das ampliações passíveis de remuneração do Contrato TT-036/2009 (Lote 1)

(...) tão logo terminado o levantamento a ser realizado pela supervisora juntamente com o fiscal, os valores pagos a maior serão estornados e os contratos serão readequados

III.2.15.1 - Análise

331. O canteiro de obras é uma instalação provisória que não integra o produto da obra (a obra-produto). E, por não ser um produto, o interesse da Administração no canteiro limita-se a que atenda minimamente às exigências técnicas para a execução das obras (por exemplo, possua instalações laboratoriais, com os equipamentos necessários e que permita a realização dos ensaios de forma adequada), inclusive no que se refere às exigências trabalhistas e ambientais.

332. Dessa forma, a organização dos serviços (e do canteiro) deveriam ser matéria de competência e responsabilidade exclusiva da construtora, desde que os serviços (os produtos) atendam aos requisitos estabelecidos nos respectivos normativos.

333. É que as condições particulares da organização de cada empresa são irrelevantes para a Administração, que orça a obra considerado um custo ideal de canteiro, tendo em vista as condições ideais de realização das obras.

334. Se efetivamente a empresa, em razão de suas características próprias e de outros contratos que possui, for capaz de ter um canteiro com custo menor que o proposto (desde que atendido o mínimo necessário) - seja porque aproveitou-se de imóveis disponíveis para aluguel nas vizinhanças da obra, seja porque utilizou-se de outro canteiro seu, seja porque alugou canteiro de terceiros - essa questão diz respeito à otimização que a empresa busca fazer dos seus custos, não ao preço da obra, desde que a alteração da posição do canteiro não motive a revisão do contrato, com acréscimos de DMT, para adequá-lo à nova posição das instalações (usinas, fábricas de tubo, depósitos de cimento etc.).

335. O que importa para a Administração é a existência de uma estrutura de canteiro adequada à prestação de serviços (estrutura essa que deve ser locada no ponto que minimiza os custos de transporte), mas, como efetivamente será estruturada, é um problema da organização interna da empresa, uma vez que não integra o produto.

336. Entendimento diverso, no sentido de que o canteiro deva ser executado exatamente como previsto no projeto e medido e pago como efetivamente executado, obriga à Administração a ter um maior dispêndio com o projeto do canteiro (quando poderia ter projetos padronizados para os diversos tipos de obra), pois, para elaborar um projeto de canteiro adequado à realidade de cada obra, seria necessário conhecer as condições reais da região, imóveis disponíveis etc.

337. Ainda, a transferência dessa obrigação para a empresa, leva a que, na busca de maximização do seu lucro, busque encontrar uma solução que atenda às exigências, mas ao menor custo. Todavia, se a Administração não permitir que a empresa possa ter ganhos adicionais pela melhoria do projeto, resta à contratada executar os serviços exatamente conforme previsto no projeto. Essa alternativa, ao final, proporciona desperdícios de recursos, uma vez que a empreiteira construirá um canteiro a um custo superior ao necessário, sem qualquer ganho adicional para ela própria ou para à Administração, que, ao contrário, no longo prazo, pagará por canteiros de obras mais caros, pois perderá a oportunidade de conhecer possíveis soluções de menor custo e de adotar tais soluções em futuros projetos.

338. Ao final, além do custo adicional por um projeto de canteiro inadequado (pela incapacidade do DNIT e da projetista de terem o mesmo conhecimento que a executora), o DNIT ainda terá que arcar com um custo de controle mais elevado, pois dispenderá recursos para verificar se o canteiro está sendo construído exatamente conforme projetado.

339. Isso posto, propõe-se, à consideração superior, acolher os argumentos apresentados e dar ciência ao DNIT da decisão que o Tribunal adotar.

III.2.16 - Argumentos 16

340. Ouvido o Consócio Fidens/Mendes Júnior pela medição indevida do serviço de 'carga e transporte de material do desmatamento' (item 3.2.2.5do Relatório de Fiscalização 198/2011), argumentou que não existem bota-foras de material proveniente de desmatamento, destocamento e limpeza, um vez que todo material proveniente deste serviço foi devidamente carregado transportado e espalhado nas caixas de empréstimos já utilizadas para a execução da terraplenagem (bota-dentro), porém finalizadas e esgotadas (peça 91, p. 66).

341. Ouvido o DNIT pelas mesmas razões, informou que (peça 129, p. 26-27):

Tendo em vista a predisposição da supervisora em atestara execução do serviço, esta, juntamente com o fiscal, deverá elaborar laudo conclusivo apontando os volumes de material de desmatamento que foram efetivamente transportados para bota-fora. Caso sejam identificadas diferenças entre os volumes de bota-fora medidos e os reais, os valores serão estornados e o contrato será devidamente readequado.

III.2.16.1 - Análise

342. Não foi apresentado pelo DNIT o resultado do levantamento que se propôs a fazer.

343. Por essa razão, propõe-se, à consideração superior, determinar ao DNIT que, se ainda não o tiver feito:

343.1. Efetue levantamento dos serviços de 'carga e transporte de material do desmatamento' diretamente (por meio do IPR/DNIT) ou com empresa contratada e que seja idônea e imparcial, sem vínculos com a obra ou com as empresas envolvidas com as obras.

343.2. Para a realização do levantamento dos serviços, a empresa executora das obras (o Consócio Fidens/Mendes Júnior) e a empresa supervisora (Direção Consultoria e Engenharia Ltda.) deverão ser previamente intimadas para que possam acompanhar os trabalhos através dos assistentes que indicarem;

343.3. No caso de caracterização de débito, esgote as medidas administrativas para a elisão do dano, observados os princípios norteadores dos processos administrativos, em conformidade com o art. 3º, da Instrução Normativa TCU 71/2012;

343.4. Esgotadas as medidas administrativas de que trata o item anterior sem a elisão do dano, providencie a imediata instauração de tomada de contas especial, mediante a autuação de processo específico, caso presentes os pressupostos para a sua instauração, nos termos dos arts. 4º e 5º da IN TCU 71/2012.

III.2.17 - Consolidação das propostas de encaminhamento do Lote 1

344. Por todo o exposto, considerado todos os achados apontados no Lote 1, retro analisados, e efetuando os ajustes necessários para compatibilizá-los, propõe-se, à consideração superior, acolher em parte os argumentos apresentados pelo Consórcio Fidens/Mendes Júnior, rejeitando-os em parte, para:

344.1. Com fulcro no art. 197 do RI-TCU c/c arts. 3º a4º da IN TCU nº 71/2012, fixar o prazo de 180 dias para o DNIT esgotar as medidas administrativas para a caracterização ou elisão do dano ao Erário, observados os princípios norteadores dos processos administrativos e, não elidido o dano, instaurar, processar e encaminhar ao TCU a tomada de contas especial devida, em razão do dano ao Erário nas obras de que trata o Contrato TT-036/2009-00, firmado com o Consórcio Fidens/Mendes Júnior (CNPJ 10.862.715/0001-07), tendo por objeto as obras de construção da BR-429/RO, no segmento compreendido entre as cidades de Presidente Médici e Costa Marques, do km 94,9 ao km 177,05, totalizando uma extensão de 82,15 km, devendo observar as seguintes diretrizes;

344.1.1. Quantificar, como dano ao Erário, o custo das correções pontuais, de reforços da estrutura ou do seu refazimento, conforme o caso, e que ainda não tenham sido efetuados, a partir do diagnóstico dos levantamentos deflectométricos já efetuados (itens 151 e 154);

344.1.2. Quantificar, como dano ao Erário, os pagamentos efetuados por serviços executados em desconformidade com as normas do DNIT, respectivamente:

344.1.2.1. Serviços de sub-base, base e capa asfáltica no entorno das estacas 1210, 2058, 2062 e 3776, pela inadequação da compactação da sub-base e base (itens 160 e 164);

344.1.2.2. Serviços de base e capa asfáltica no trecho entre as estacas 0 a 3300, e no entorno da estaca 3776, em razão da inadequação da capacidade de suporte da base (itens 167, 168 e 170);

344.1.2.3. Serviços de capa asfáltica, pela desconformidade da taxa de material betuminoso, da curva granulométrica e da espessura da camada (itens 173, 175, 176 e 183);

344.1.3 Quantificar, como dano ao Erário, o pagamento por quantitativos de serviços não executados (medidos a maior), devendo ser realizadas, se ainda não tiverem sido efetuados, os seguintes ensaios e levantamentos (diretamente ou por empresa contratada e que seja idônea e imparcial, sem vínculos com a obra ou com as empresas envolvidas com as obras), glosas e correções:

344.1.3.1. Ensaios necessários à determinação do fator de conversão da obra (item 208.1);

344.1.3.2. Levantamentos topográficos necessários à adequada determinação dos corretos quantitativos de terraplenagem, inclusive o levantamento topográfico do terreno original, dos bota-foras e dos cortes de material de 3ª categoria, devendo atentar para a adequação do grau de compactação dos bota-foras (item 208.1, 211.1, 214.1, 219.1);

344.1.3.3. Correção da distância média de transporte de cimento nos serviços da planilha contratual, de forma a adequá-la ao previsto no Plano Nacional de Viacao (PNV) (item 229.1);

344.1.3.4. Correção das medições dos corpos dos bueiros tubulares para os efetivamente necessários, em função da altura de recobrimento e classe dos tubos, conforme as especificações técnicas do DNIT (item 261.1);

344.1.3.5. Levantamento dos lastros de brita dos meios-fios MFC-03 e MFC-05 e a correção da composição com a glosa dos lastros não executados e a substituição pelo serviço efetivamente efetuado (item 278.1);

344.1.3.6. Levantamento das defensas maleáveis pagas indevidamente (item 285.1).

344.1.3.7. Glosa dos valores medidos de serviços de desmatamento, destocamento e limpeza de árvores com diâmetro até 0,15m em áreas de jazida, uma vez que tais serviços já estão incluídos nos serviços de base e sub-base, no sub-item limpeza de camada vegetal (item 290.1);

344.1.3.8. Glosa dos custos da usina de solos em todos os serviços de base estabilizada granulometricamente com mistura solo brita. Para isso: a) adote a execução de mistura na pista com recicladora para elaborar o novo preço do serviço; b) não considere a necessidade do material (brita e areia) ser transportado até o canteiro para fazer a mistura ou uma pré-mistura, uma vez que esse procedimento pode ser realizado diretamente na pista (item 303.1);

344.1.3.9. Levantamento do quantitativo de material utilizado da jazida 2858- LD para adequada remuneração dos serviços de sub-base (item 328.1);

344.1.3.10. Levantamento dos serviços de 'carga e transporte de material do desmatamento' (item 343.1);

344.1.4. Para a realização dos estudos e levantamentos apontados, a empresa executora das obras (o Consócio Fidens/Mendes Júnior) e a empresa supervisora (Direção Consultoria e Engenharia Ltda.) deverão ser previamente intimadas para que possam acompanhar os trabalhos através dos assistentes que indicarem (itens 208.2, 211.2, 214.2, 219.2, 278.2, 285.2, 328.2, 343.2);

344.1.5. No caso de trechos com o dano de que trata os itens 344.1.1, 344.1.2, e respectivos subitens, em que haja com coincidência parcial do dano, deve ser considerado o menos oneroso à empresa, ou uma combinação de ambos, e que promova o integral ressarcimento ao Erário.

344.1.6. Apurar a responsabilidade da empresa executora das obras (Consórcio Fidens/Mendes Júnior), da empresa supervisora (Direção Consultoria e Engenharia Ltda.) e dos fiscais do DNIT envolvidos;

344.2. Dar ciência ao DNIT, por meio de sua Diretoria-Geral e de suas Diretoria de Planejamento e Pesquisa - DPP/DNIT e Diretoria de Infraestrutura Rodoviária - DIR/DNIT , da decisão que o Tribunal adotar e que:

344.2.1. No Lote 1, o orçamento e o projeto das obras previram o pagamento dos serviços de compactação da camada final do corpo de aterro e de regularização do subleito, sem adequada justificação. Entendeu-se, em vista a natureza dos serviços e o disposto normas DNER-ES 299/97, DNIT-ES 282/97, DNIT-ES 108/2009 e DNIT-ES 137/2010, que os projetos e orçamentos podem, alternativamente, prever a medição dos seguintes serviços (itens 252-255):

344.2.1.1. A compactação do corpo do aterro e a compactação da camada final de aterro - até 3 camadas de 20 cm, nos casos em que as especificações da compactação da camada final de aterro forem suficientes para a rodovia;

344.2.1.2. A compactação do corpo de aterro, a compactação da camada final de aterro - até 2 camadas de 20 cm - e a regularização do subleito, nos casos em que for exigida um melhor acabamento da camada final de aterros, isto é, quando for exigida a especificação da regularização do subleito;

344.2.1.3. A compactação do corpo de aterro; a compactação da cada final do aterro - até 3 camadas de 20 cm - e a regularização do subleito, quando houver razoável expectativa de perda das características geométricas da camada final de aterros, em função das características das obras, de forma a exigir o refazimento dos serviços.

344.2.2. A previsão acumulada da camada final de aterros e da regularização do subleito para o mesmo trecho é uma exceção e, como tal, somente deve constar em projetos e orçamentos se devidamente motivada. A previsão da compactação do corpo do aterro e da compactação da camada final de aterro - até 3 camadas de 20 cm, sem a regularização do subleito, ainda que seja uma opção da projetista, também deve ser justificada, uma vez que implica a opção por um controle de acabamento menos rigoroso.

344.2.3. Apesar de a norma DNIT 020/2006-ES – Drenagem – Meios-fios e Guias prever que na execução de meio fio de concreto deve ser executado o lastro de brita, soluções equivalentes podem ser adotadas resultando em um possível custo menor do serviço (item 279).

344.2.4. Encaminhar cópia da decisão que o Tribunal adotar, bem como do relatório e votos que a fundamentarem ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), por meio de sua Diretoria-Geral e de suas Diretoria de Planejamento e Pesquisa - DPP/DNIT e Diretoria de Infraestrutura Rodoviária - DIR/DNIT, ao Consórcio Fidens/Mendes Júnior e à empresa Direção Consultoria e Engenharia Ltda.

III.3 - LOTE 2: Contrato TT-616/2010, firmado com o Consórcio Contek/Rodocon 532

345. O Consórcio Contek/Rodocon 532 foi ouvido em oitiva, em razão das seguintes irregularidades (peça 45):

345.1. Falhas nos estudos topográficos que fundamentaram a elaboração do projeto executivo, acarretando a possibilidade de adoção de soluções técnicas, principalmente quanto às disciplinas geometria, terraplenagem e drenagem, incompatíveis com o relevo da região onde as obras estavam sendo executadas (item 3.2.2.2 do Relatório de Auditoria)

345.2. Superestimativa da distância média de transporte em rodovia pavimentada do insumo cimento, podendo proporcionar um prejuízo de R$ 293.929,34 (novembro/2007 - item 3.1.2.3do Relatório de Auditoria);

345.3. Superestimativa dos quantitativos de regularização e compactação de subleito, podendo ocasionar um prejuízo de R$ 824.763,69 (novembro/2007) relativos ao Lote 2 (item 3.1.2.4do Relatório de Auditoria);

345.4. Previsão de corpos de bueiro empregando tubos de concreto de classe incoerente com o disposto no Álbum de Projetos-tipo de Dispositivos de Drenagem - DNIT, 2006, podendo acarretar um prejuízo de R$ 602.105,82 (novembro/2007) relativos ao Lote 2 (item 3.1.2.5do Relatório de Auditoria);

345.5. Previsão indevida de lastro de brita no orçamento dos itens de meios-fios MFC-03 e MFC-05, podendo proporcionar prejuízo de R$ 401.927,98 (novembro/2007) relativos ao Lote 2 (item 3.1.2.6do Relatório de Auditoria);

345.6. Previsão orçamentária de defensas maleáveis, mais onerosas, em detrimento da adoção de defensas semi-maleáveis, mais econômicas, podendo acarretar um prejuízo de R$ 519.701,40 (novembro/2007) relativos ao Lote 2 (item 3.1.2.7do Relatório de Auditoria);

345.7. Previsão antieconômica de escavação com carregadeira ou motoscraper, em vez de escavadeira (item 3.2.2.2do Relatório de Auditoria), podendo acarretar em prejuízo de até R$ 2.134.470,93 (novembro/2007) no Lote 2.

346. Em 2/9/2011, o Consórcio Contek/Rodocon apresentou seus esclarecimentos (peça 101). Posteriormente, em face de proposta de medida cautelar e se antecipando a esta, o Consórcio em 7/11/2011, apresentou esclarecimentos adicionais (peça 141) e, depois, em 18/1/2012, apresentou novos esclarecimentos, em face da medida cautelar concedida pela Relatora (peça 184).

347. O DNIT também foi ouvido pelas irregularidades (peça 42), tendo encaminhado resposta em 25/8/2011 (peça 129). Posteriormente, em atenção aos Acórdãos 981/2012-Plenário (peça 206) e 2164/2012-Plenário (peça 226), encaminhou relatório em que analisa as soluções para preenchimento de cavas decorrentes da remoção de solos moles (peças 246 e 251)

348. Analisam-se, a seguir, os argumentos apresentados pelo Consórcio Contek/Rodocon e pelo DNIT para cada um dos apontamentos efetuados, bem como as avaliações das soluções apresentadas para o preenchimento de cavas de solos inservíveis.

III.3.1 – Argumentos 1

349. Ouvido o Consócio Contek/Rodocon pelas falhas nos estudos topográficos que fundamentaram a elaboração do projeto executivo, acarretando a possibilidade de adoção de soluções técnicas, principalmente quanto às disciplinas geometria, terraplenagem e drenagem, incompatíveis com o relevo da região onde as obras estavam sendo executadas (item 3.2.2.2 do Relatório de Fiscalização 198/2011), argumentou, em resumo, que (peça 101, p. 4).

349.1. Não teve nenhuma participação na elaboração dos projetos;

349.2. A empresa Supervisora efetuou novos levantamentos topográficos e as medições dos serviços foram baseadas nessas novas premissas.

350. O DNIT informou que 'será realizado novo levantamento topográfico para a devida quantificação de todos os movimentos de terra realizados' (peça 129, p. 13)

III.3.1.1 - Análise

351. Tendo sido informado pelo DNIT que efetuará os levantamentos topográficos devidos, mas não tendo sido apresentados esses levantamentos, propõe-se determinar ao DNIT que, se ainda não o tiver feito:

351.1. Efetue novo levantamento topográfico para a devida quantificação de todos os movimentos de terra realizados;

351.2. No caso de caracterização de débito, esgote as medidas administrativas para a elisão do dano, observados os princípios norteadores dos processos administrativos, em conformidade com o art. 3º, da Instrução Normativa TCU 71/2012;

351.3. Esgotadas as medidas administrativas de que trata o item anterior sem a elisão do dano, providencie a imediata instauração de tomada de contas especial, mediante a autuação de processo específico, caso presentes os pressupostos para a sua instauração, nos termos dos arts. 4º e 5º da IN TCU 71/2012.

III.3.2 – Argumentos 2

352. Ouvido o Consórcio Contek/Rodocon pela superestimativa da distância média de transporte em rodovia pavimentada do insumo cimento, podendo proporcionar um prejuízo de R$ 293.929,34 (novembro/2007 - item 3.1.2.3 do Relatório de Fiscalização 198/2011), apresentou, em resumo os seguintes argumentos (peça 101):

352.1. Após o apontamento trazido por esta Corte de Contas, o Consórcio realizou análises e constatou que, de fato, a DMT real entre a cidade de Nobres/MT e Alvorada D'oeste/RO é um pouco inferior àquela indicada pelo DNIT e, portanto, será adequada à realidade do empreendimento (1.199 m) quando da revisão de projeto em fase de obras.

352.2. O cimento empregado no Lote 02 não está sendo em sua integralidade adquirido na cidade de Nobres/MT. Isso porque em razão da instabilidade no fornecimento deste insumo verificada naquele Estado, constantemente este Consórcio se vê obrigado a adquiri-lo de outros fornecedores, localizados até mesmo em outros estados da Federação.

353. Ouvido o DNIT pelas mesmas razões, informou que (peça 129, p. 13-14):

353.1. A Coordenação de Projetos de Infraestrutura Rodoviária identificou a existência de incorreções na DMT, o que foi confirmado pela própria projetista dos Lotes 1 e 2 (Direção Consultaria e Engenharia), e a empresa responsável pelos lotes 3 e 4 (JDS) se dispôs a realizar verificações com vistas a corrigir eventuais erros.

353.2. Quanto ao uso do cimento proveniente da fábrica localizada em PortoVelho/RO, as empresas Direção, JDS e Fidens afirmam que esta fábrica indicada pela equipe de auditoria não é capaz de suprir a demanda da obra.

III.3.2.1 - Análise

354. A matéria e os argumentos apresentados são os mesmos já analisados para o Lote 1 anteriormente, conforme itens 220 a 229, supra. É desnecessário, por isso, repetir as análises anteriormente efetuadas e que concluíam por propor determinar ao DNIT que:

354.1. Efetue as correções da distância média de transporte de cimento da planilha contratual de forma a adequá-la ao previstos no Plano Nacional de Viacao (PNV);

354.2. No caso de caracterização de débito, esgote as medidas administrativas para a elisão do dano, observados os princípios norteadores dos processos administrativos, em conformidade com o art. 3º, da Instrução Normativa TCU 71/2012;

354.3. Esgotadas as medidas administrativas de que trata o item anterior sem a elisão do dano, providencie a imediata instauração de tomada de contas especial, mediante a autuação de processo específico, caso presentes os pressupostos para a sua instauração, nos termos dos arts. 4º e 5º da IN TCU 71/2012.

III.3.3 – Argumentos 3

355. Ouvido o Consórcio Contek/Rodocon pela superestimativa dos quantitativos de regularização e compactação de subleito, podendo ocasionar um prejuízo de R$ 824.763,69 (novembro/2007) relativos ao Lote 2 (item 3.1.2.4do Relatório de Auditoria), apresentou seus esclarecimentos (peça 101, p. 7-14) que foram exatamente os mesmos apresentados pelo Consórcio Fidens/Mendes Júnior quanto ao Lote 1 anteriormente analisados.

356. O DNIT também encaminhou sua manifestação (peça 129, p. 14-17 e 27).

III.3.3.1 - Análise

357. A matéria já foi analisada anteriormente, para o caso do Lote 1, tendo se concluído pelo afastamento da irregularidade (itens 232-255 anteriores). Em razão disso, propõe-se o encaminhamento da decisão que o Tribunal adotar ao DNIT, por meio de sua Diretoria-Geral e de suas Diretoria de Planejamento e Pesquisa - DPP/DNIT e Diretoria de Infraestrutura Rodoviária - DIR/DNIT, e ao Consórcio responsável, para ciência.

III.3.4 – Argumentos 4

358. Ouvido o Consórcio Contek/Rodocon pela previsão de corpos de bueiros empregando tubos de concreto de classe incoerente com o disposto no Álbum de Projetos-tipo de Dispositivos de Drenagem - DNIT, 2006, podendo acarretar um prejuízo de R$ 602.105,82 (novembro/2007) relativos ao Lote 2 (item 3.1.2.5 do Relatório de Auditoria), apresentou seus esclarecimentos em que argumentou, em resumo (peça 101, p. 15-17):

358.1. Quando da fiscalização pela equipe técnica da Secob, nenhum tubo havia, ainda, sido instalado no Lote 2.

358.2. Estavam sendo utilizados ao longo de todo trecho tubos com classes CA-2, adequados tecnicamente à realidade do empreendimento, tendo em vista que não foram verificados neste Lote aterros com alturas superiores a 5,00 metros

358.3. Desde a fase de licitação, o Consórcio tinha ciência de que para execução das obras seriam utilizados tubos com Classe CA2;entretanto, em respeito à vinculação ao instrumento convocatório, tendo em vista que o projeto indicava a utilização de tubos CA4, foi obrigado a apresentar seus custos utilizando a classe de tubos indicada pelo DNIT, sob pena de pena de desclassificação.

358.4. Considerando que, de fato, existe uma divergência entre a realidade identificada na obra e àquela prevista em projeto, este Consórcio não se opõe à repactuação proposta pela Secob, adequando-se o contrato à realidade efetivamente identificada no empreendimento. Por isso, quando da adequação de projeto em fase de obras, este Consórcio, juntamente com o DNIT, promoverá os ajustes necessários para adequar os preços praticados, considerando os tubos efetivamente empregados.

359. O DNIT enviou sua manifestação, referindo-se apenas ao Lote 1 (peça 129, p. 17-18).

III.3.4.1 - Análise

360. A matéria é a mesma já analisada para o Lote 1 (itens 258-261.3). Vale, entretanto, analisar o seguinte argumento:

Importa registrar que este Consórcio desde a fase de licitação tinha ciência de que para execução das obras seriam utilizados tubos com Classe CA2, entretanto, em respeito à vinculação ao instrumento convocatório, tendo em vista que o projeto indicava a utilização de tubos CA4, foi obrigado a apresentar seus custos utilizando a classe de tubos indicada pelo DNIT, sob pena de pena de desclassificação.

361. Não parece claro se o Consórcio formulou sua proposta com pretensão de, posteriormente, fazer um aditivo contratual para substituir os tubos CA-4 por tubos CA-2 reduzindo o preço contratado ou se pretendia entregar tubos CA-2, ao preço proposto. De todo modo, as duas condutas parecem equivocadas.

362. No primeiro caso, se o Consórcio tinha ciência do erro no projeto, poderia e deveria, antes da abertura das propostas, nos termos do art. 41, § 2º da Lei 8.666/93, ter impugnado o Edital (mais precisamente, impugnado o projeto, que é um dos anexos ao Edital) e pleiteado a sua correção.

363. Já no segundo caso, tendo formulado proposta para o fornecimento de tubos de classe CA-4, não pode, conforme art. 110 do CC, agora, argumentar a reserva mental para justificar uma possível entrega de tubo CA-2 ao preço de tubo CA-4. Reserva mental é quando o contratado, secretamente, não deseja fazer exatamente o que manifestou em seu consentimento, ou quando deseja fazer algo diverso da proposta que formulou (no caso, o Consórcio formulou proposta para execução de tubos CA-4, contando que executaria tubos CA-2).

364. De todo modo, tendo o Consórcio concordado, após a fiscalização, com a alteração contratual, mas não tendo sido apresentada a repactuação necessária, propõe-se, à consideração superior, determinar ao DNIT que, se ainda não o tiver feito:

364.1. Efetue a repactuação dos corpos de bueiro empregando tubos de concreto de classe coerente com a altura dos aterros respectivos;

364.2. No caso de caracterização de débito, esgote as medidas administrativas para a elisão do dano, observados os princípios norteadores dos processos administrativos, em conformidade com o art. 3º, da Instrução Normativa TCU 71/2012;

364.3. Esgotadas as medidas administrativas de que trata o item anterior sem a elisão do dano, providencie a imediata instauração de tomada de contas especial, mediante a autuação de processo específico, caso presentes os pressupostos para a sua instauração, nos termos dos arts. 4º e 5º da IN TCU 71/2012.

III.3.5 – Argumentos 5

365. Ouvido o Consórcio Contek/Rodocon pela previsão indevida de lastro de brita no orçamento dos itens de meios-fios MFC-03 e MFC-05, podendo proporcionar prejuízo de R$ 401.927,98 (novembro/2007) relativos ao Lote 2 (item 3.1.2.6 do Relatório de Fiscalização 198/2011), apresentou seus esclarecimentos em que argumentou, em resumo, que a execução do serviço de meio fio de concreto não foi iniciada e que o lastro será executado quando da realização do meio fio (peça 101, p. 17-19).

366. O DNIT também encaminhou sua manifestação na qual, entre outros, informa que determinará à supervisora, juntamente com o fiscal, que faça novo levantamento dos serviços efetivamente executados objetivando aferir a utilização de lastro de brita e, em caso de ausência, será elaborada composição compatível e as diferenças serão estornadas (peça 129, p. 18-19 e 27-28).

III.3.5.1 - Análise

367. De fato, o período de fiscalização abrangeu de 23/6/2009 a 8/4/2011 (peça 33, p. 1). Ocorre que, até a 9ª medição provisória da obra, relativa ao período de 1 a 30/4/2011, não havia sido efetuada a medição de serviços de meio-fio no Lote 2.

368. Não tendo sido medido nenhum serviço de forma irregular, havendo a previsão do lastro de brita nos normativos do DNIT, conforme norma DNIT 020/2006-ES (Drenagem – Meios-fios e guias), estando previsto o lastro de brita no orçamento da obra, na proposta formulada pelo Consórcio vencedor e, portanto, no contrato, e havendo o Consórcio Contek/Rodocon e o DNIT concordado com a necessidade de execução do lastro, o achado apontado é insubsistente. Em razão disso, propõe-se que, por ocasião do julgamento do mérito, seja encaminhada cópia da decisão que o Tribunal adotar, acompanhada do relatório e do voto que a fundamentarem, ao DNIT e ao Consórcio Contek/Rodocon, para ciência.

III.3.6 – Argumentos 6

369. Ouvido o Consórcio Contek/Rodocon pela previsão orçamentária de defensas maleáveis, mais onerosas, em detrimento da adoção de defensas semi-maleáveis, mais econômicas, podendo acarretar um prejuízo de R$ 519.701,40 (novembro/2007) relativos ao Lote 2 (item 3.1.2.7 do Relatório de Auditoria), apresentou seus esclarecimentos em que argumentou, em resumo (peça 101, p. 19-20):

369.1. A execução do serviço de defensas maleáveis não foi iniciada;

369.2. A opção de defensas maleáveis ou semi-maleáveis deve levar em consideração as condições características da rodovia, tais como velocidade permitida, o tipo de pavimento, curvaturas, perfil topográfico, etc.

369.3. A empresa não se opõe à adequação deste serviço quando da revisão do projeto em fase de obras.

370. O DNIT também encaminhou sua manifestação, em que esclareceu que houve equívoco no orçamento, que será revisto para contemplar a composição correta, o contrato será repactuado e diferenças serão estornadas (peça 129, p. 19-20).

III.3.6.1 - Análise

371. De fato, a fiscalização abrangeu o período de 23/6/2009 a 8/4/2011 (peça 33, p. 1). Ocorre que, até a 9ª medição provisória da obra, relativa ao período de 1 a 30/4/2011, não havia sido efetuada a medição de serviços de defensas metálicas. Por isso, não há a ocorrência de irregularidade consistente na entrega de defensas semi-maleáveis ao preço de defensas maleáveis.

372. Além disso, caso a empresa venha a entregar defensas maleáveis, na vigência do contrato (que prevê a entrega de defensas maleáveis), ainda que não seja a melhor solução do ponto de vista estritamente econômico, em princípio, não há dano causado pela empresa. Observe-se que os dois tipos de defensa são admitidos pelos normativos do DNIT e da ABNT e podem existir razões técnicas que justifiquem a escolha de um ou outro tipo de defensa.

373. Outrossim, verifica-se que os normativos e publicações do DNIT - especialmente: o manual 'Defensas Rodoviárias'. Rio de Janeiro: DNER, 1979; e a Instrução de serviço IS-217 Projeto de Dispositivos de Proteção (Defensas e Barreiras) - não estabelecem um critério para a seleção da defensa metálica adequada (se maleável ou semi-maleável), mas apenas apontam as condições em que a implantação da defensa é necessária.

374. Dessa forma, tendo o DNIT se manifestado pelo equívoco no orçamento, mas não tendo apresentado a repactuação contratual, propõe-se, à consideração superior, determinar ao DNIT que, se a defensa semi-maleável for efetivamente a melhor solução para o caso, se ainda não o tiver feito e ainda for possível, efetue a repactuação contratual para substituir as defensas metálicas maleáveis pela semi-maleáveis, corrigindo o equívoco do orçamento e evitando custos desnecessários para o futuro.

III.3.7 – Argumento 7

375. Ouvido o Consórcio Contek/Rodocon pela previsão antieconômica de escavação com carregadeira ou motoscraper, em vez de escavadeira (item 3.2.2.2 do Relatório de Fiscalização 198/2011), podendo acarretar em prejuízo de até R$ 2.134.470,93 (novembro/2007) no Lote 2, apresentou seus esclarecimentos (peça 101, p. 19-20).

376. O DNIT também encaminhou sua manifestação (peça 129, p. 22-23).

III.3.7.1 - Análise

377. A matéria já foi analisada anteriormente para o caso do Lote 1 (itens 308-320), em que se concluiu pelo acolhimento dos argumentos apresentados (itens 285-297 anteriores), sendo, por isso, desnecessário repetir a análise. Propõe-se que, por ocasião do julgamento do mérito, seja encaminhada cópia da decisão que o Tribunal adotar, acompanhada do relatório e do voto que a fundamentarem, ao DNIT e ao Consórcio Contek/Rodocon 532.

III.3.8 - Relatório de soluções para o preenchimento das cavas de solos inservíveis no Lote 2

378. O DNIT, em atenção à determinação do item 9.3 do Acórdão 981/2012-TCU-Plenário (peça 206) e do item 9.1 do Acórdão 2164/2012-TCU-Plenário (peça 226), encaminhou, em 10/10/2012, Relatório Técnico em que analisa as soluções adotadas para o preenchimento de cavas de solos inservíveis (peça 246).

379. Segundo consta nesse relatório, o DNIT nomeou, por meio da Portaria nº 21/2012/DG, equipe de servidores para compor comissão técnica cujo objetivo foi realizar análise e estudos quanto ao apontamento da auditoria tratada nestes autos acerca da previsão de soluções diferentes de engenharia para preenchimento de cavas provenientes da remoção de solos inservíveis (peça 246, p. 6-7),

380. Ainda segundo o relatório produzido pela comissão, a metodologia empregada nos trabalhos efetuados no Lote 2 foi:

b) Coleta de material de algumas caixas de empréstimo utilizado para preenchimento das cavas no lote 2, nas estacas 898 e 1026.

Fundamentação: Verificação da similaridade de características geotécnicas com o material usado no Lote 02, aonde este foi usado como material de preenchimento das cavas de solo inservível. Há de se observar que o material foi coletado apenas no Lote 02, o que não compromete a avaliação tendo em vista a similaridade geotécnica dos materiais do Lote 01 ao Lote 02; esta podendo ser verificada tanto em projeto aprovado, quanto visualmente em campo.

Co1eta de material: efetuada de 06 a 09 de março/2012.

381. Após descrever as análises e a metodologia empregadas, a comissão emitiu entendimento quanto à solução adotada para o Lote 2 (peça 246, p. 17), conforme excerto do relatório transcrito a seguir.

Os ensaios de caracterização realizados no laboratório de geotecnia do IPR/DNIT referentes às amostras do lote 02 (Estacas 898 e 1026 Área Lateral de Empréstimo) mostram um solo do tipo A-2-6 com pelo menos 29% passante na peneira #200 e LL 31 % e IP = 16%, valores altos para serem utilizados como material drenante. Entretanto, de acordo com as profundidades de nível de água verificadas, observa-se que o material não estará funcionando como dreno; assim caso este possua resistência e expansão baixa poderá ser utilizado para o preenchimento de cavas.

A comissão salienta que o material a ser utilizado para preenchimento de cava, no caso de possuir certa função drenante, pode ser procedente de uma jazida com solo do tipo A-2-4, desde que esse possua características arenosas e não plásticas.

382. Ainda que se possa entender pela insuficiência dos ensaios efetuados, o fato é que os ensaios realizados não evidenciam impropriedade na solução de projeto adotada para o Lote 2, o qual prevê a adoção de material arenoso proveniente de cortes efetuados em caixas de empréstimo ou ao longo do segmento, solução diferente da adotada em projeto para o Lote 3, que prevê o emprego de colchão drenante de areia. Diante disso, verifica-se, portanto, insubsistente o achado no que se refere ao Lote 2. Por essa razão, considerando que a executora responde objetivamente pela execução da obra e tendo em vista a superveniência à fiscalização da Instrução de Serviços DG nº 13, de 4 de novembro de 2013, do DNIT, que especifica os ensaios estruturais e funcionais necessários para o recebimento de obras, entende-se desnecessária a adoção de qualquer providência adicional, além do encaminhamento de cópia da decisão que o Tribunal proferir aos interessados, para ciência, sem prejuízo de considerar cumpridas as determinações do item 9.3 do Acórdão 981/2012-TCU-Plenário e do item 9.1 do Acórdão 2164/2012-TCU-Plenário, no que se referem ao Lote 2.

III.3.9 - Consolidação das propostas de encaminhamento do Lote 2

383. Ante todo o exposto, consolidando as propostas atinentes aos achados relativos ao Lote 2, e efetuando os ajustes necessários para compatibilizá-las, propõe-se, à consideração superior, acolher em parte os argumentos apresentados pelo Consórcio Contek/Rodocon 532, rejeitando-os em parte para:

383.1. Considerar cumpridas as determinações do item 9.3 do Acórdão 981/2012-TCU-Plenário e do item 9.1 do Acórdão 2164/2012-TCU-Plenário, no que se referem ao Lote 2 (itens 382).

383.2. Determinar ao DNIT que, se ainda não o tiver efetuado, no prazo de 180 dias:

383.2.1. Efetue novo levantamento topográfico para a devida quantificação de todos os movimentos de terra realizados (item 351.1);

383.2.2. Efetue as correções da distância média de transporte de cimento da planilha contratual de forma a adequá-la ao previstos no Plano Nacional de Viacao (PNV) (item 354.1);

383.2.3. Efetue a repactuação dos corpos de bueiros empregando tubos de concreto de classe coerente com a altura dos aterros respectivos (item 364.1);

383.2.4. No caso de caracterização de débito, esgote as medidas administrativas para a elisão do dano, observados os princípios norteadores dos processos administrativos, em conformidade com o art. 3º, da Instrução Normativa TCU 71/2012;

383.2.5. Esgotadas as medidas administrativas de que trata o item anterior sem a elisão do dano, providencie a imediata instauração de tomada de contas especial, mediante a autuação de processo;

383.2.6 Efetue, se a defensa semi-maleável for efetivamente a melhor solução para o caso e se ainda for possível, a repactuação contratual para substituir as defensas metálicas maleáveis pela semi-maleáveis, corrigindo o equívoco do orçamento e evitando custos desnecessários para o futuro (item 374).

383.3. Encaminhar cópia da decisão que o Tribunal proferir, bem como do relatório e voto, ao DNIT, por meio de sua Diretoria-Geral e de suas Diretoria de Planejamentoe Pesquisa - DPP/DNIT e Diretoria de Infraestrutura Rodoviária - DIR/DNIT, e ao Consórcio Contek/Rodocon 532, para ciência (itens 357, 368 e 377).

III.4 - LOTE 3: Contrato TT-673/2010, firmado com o Consórcio Fidens/Mendes Júnior

384. O Consórcio Fidens/Mendes Júnior foi ouvido, por meio do ofício 626/2011-TCU/Secob-2, de 13/6/2011, pelos indícios de irregularidades atinentes ao Lote 3, objeto do contrato TT-673/2010 (peça 41), tendo prestado seus esclarecimentos (peças 99-101).

385. O DNIT foi também ouvido pelas irregularidades do Lote 3, por meio ofício 619/2011-TCU/Secob-2, de 10/6/2011 (peça 42), tendo encaminhado suas manifestações (peças129, 106-127).

386. O TCU, nos itens 9.2 e 9.3 do Acórdão 981/2012-Plenário (peça 206) e no item 9.1 do Acórdão 214/2012-Plenário (peça 226), determinou ao DNIT a apresentação de estudos detalhados de viabilidade técnica e econômica das possíveis soluções para o preenchimento de cavas de solos inservíveis e adotou medida cautelar suspendendo os pagamentos referentes ao serviço de preenchimento de cavas até que os estudos estivessem concluídos e os ajustes decorrentes no contrato devidamente pactuados.

387. O DNIT apresentou os estudos determinados (peças 246 e 251). Posteriormente, encaminhou os relatórios de revisão do projeto em fase de obras, aditivos contratuais, outros documentos pertinentes às alterações efetuadas e as medições (peças 291-305).

388. São analisados, a seguir, os argumentos apresentados pelo Consócio Fidens/Mendes Júnior e pelo DNIT para cada irregularidade objeto de oitiva e os resultados dos estudos apresentados para o preenchimento de cavas de solos inservíveis.

III.4.1 - Argumentos 1

389. Ouvido o Consócio Fidens/Mendes Júnior pelas falhas nos estudos topográficos que fundamentaram a elaboração do projeto executivo, acarretando a possibilidade de adoção de soluções técnicas, principalmente quanto as disciplinas geometria, terraplenagem e drenagem, incompatíveis com o relevo da região onde as obras estavam sendo executadas (item 3.1.2.2 do Relatório de Fiscalização 198/2011, peça 33, p. 11-13) apresentou, em resumo, os seguintes argumentos (peça 9, p. 11):

389.1. Não teve nenhuma participação na elaboração dos projetos;

389.2. Já foram efetuados novos levantamentos topográficos que serão oportunamente apresentados à fiscalização e ao DNIT;

389.3. Manifesta-se completamente de acordo com a realização de novos levantamentos.

390. O DNIT informou que 'será realizado novo levantamento topográfico para a devida quantificação de todos os movimentos de terra realizados' (peça 129, p. 13 e 29-300) Posteriormente, em 10/11/2011, encaminhou os levantamentos topográficos realizados (peças 147-163).

391. Posteriormente encaminhou o 1º e o 2º Relatórios de revisão de projeto em fase de obras, documentos pertinentes às alterações contratuais e medições (peça 291-305).

III.4.1.1 - Análise

392. A documentação encaminhada registra a realização de levantamento topográfico (peça 147; peça 149, p. 128-457; peças 150-152, 154-156, 159, 161 e 162) e a alteração dos quantitativos previstos no projeto executivo para compatibilizá-lo com a situação real encontrada em campo (peça 291-293, 301-304), bem como os pareceres pela aprovação das alterações e os aditivos decorrentes (peça 295, 296, 298, 300).

393. A Tabela 19 mostra as diferenças de quantitativos dos serviços de escavação carga e transporte de materiais entre o previsto no projeto básico e o previsto na segunda revisão do projeto, após os levantamentos topográficos efetuados. As substanciais diferenças encontradas (aumento de 29% do total de escavação carga e transporte) revelam a precariedade dos levantamentos topográficos originais.

394. Ponderando que a verificação da consistência do novo levantamento com a situação real em campo encontra-se fora do objeto da fiscalização efetuada, propõe-se acolher as manifestações para considerar já adotadas as providências necessárias ao saneamento da irregularidade e encaminhar cópia da decisão que o Tribunal adotar para o DNIT e para o Consórcio Fidens/Mendes Júnior, para ciência.

Tabela 19: Quantitativos dos serviços de escavação carga e transporte de materiais do projeto básico e da segunda revisão do projeto, após os levantamentos topográficos efetuados. Diferenças entre os quantitativos dos dois projetos.

Serviços

Projeto básico

2ª revisão

Diferença

Quantitativa

Percentual

de 1ª categoria, DMT

até 50m

5.484,00

27.372,94

21.888,94

399,1%

de 50 a 200m

628.696,00

650.417,35

21.721,35

3,5%

de 200 a 400m

109.546,00

165.559,31

56.013,31

51,1%

de 400 a 600m

181.091,00

187.791,13

6.700,13

3,7%

de 600 a 800m

196.598,00

240.053,62

43.455,62

22,1%

de 800 a 1000m

74.568,00

110.111,60

35.543,60

47,7%

de 1000 a 1200m

20.508,00

79.525,97

59.017,97

287,8%

de 1200 a 1400m

8.143,00

35.482,63

27.339,63

335,7%

de 1600 a 1800m

132.341,00

150.797,26

18.456,26

13,9%

de 1800 a 2000 m

1.108,00

31.017,57

29.909,57

2699,4%

de 2000 a 3000m

34.560,00

92.605,99

58.045,99

168,0%

de 3000 a 5000m

14.647,00

49.786,72

35.139,72

239,9%

de 2ª categoria, DMT

até 50m

213,00

276,90

63,90

30,0%

de 50 a 200m

14.864,00

15.840,35

976,35

6,6%

de 200 a 400m

11.911,00

14.351,77

2.440,77

20,5%

Totais

1.434.278,00

1.850.991,11

416.713,11

29,1%

Fonte: DNIT (peça 293, p. 31)

III.4.2 - Argumentos 2

395. Ouvido o Consócio Fidens/Mendes Júnior pela superestimativa dos quantitativos de regularização e compactação de subleito (item 3.1.2.4 do Relatório de Fiscalização 198/2011, peça 33, p. 11-13) apresentou seus argumentos (peça 9, p. 11-19).

396. O DNIT também encaminhou sua manifestação (peça 129, p. 14-17, 30).

III.4.2.1 - Análise

396. A matéria já foi analisada anteriormente, para o caso dos Lotes 1 e 2 (itens 232-255 e 357), tendo se concluído pelo afastamento da irregularidade. Propõe-se encaminhar cópia da decisão que o Tribunal adotar para o DNIT e para o Consórcio Fidens/Mendes Júnior, para ciência.

III.4.3 - Argumentos 3

397. Ouvido o Consócio Fidens/Mendes Júnior pela previsão e efetiva execução de corpos de bueiro empregando tubos de concreto de classe incoerente com o disposto no Álbum de Projetos-tipo de Dispositivos de Drenagem - DNIT, 2006, podendo acarretar um prejuízo de R$ 132.010,80 (novembro/2007) no Lote 3 (item 3.1.2.5 do Relatório de Fiscalização 198/2011, peça 33, p. 11-13) apresentou, em resumo, os seguintes argumentos (peça 99, p. 19-21):

397.1. Ao longo do trecho estavam sendo utilizados tubos classe CA-1 e CA-2, adequados tecnicamente à realidade do empreendimento;

397.2. O consórcio não se opõe à repactuação proposta pela Secob.

397. O DNIT enviou sua manifestação (peça 129, p. 17-18, 30). Posteriormente, encaminhou o 1º e o 2º Relatórios de revisão de projeto em fase de obras, documentos pertinentes às alterações contratuais e as medições (peças291-305).

III.4.3.1 - Análise

398. A matéria é a mesma já analisada para os Lotes 1 e 2 (itens 258-261.3 e 360-364.3), não sendo necessárias análises adicionais quanto à necessidade de levantamento das alturas dos aterros e adequação do projeto às classes de tubos efetivamente necessárias.

399. A documentação encaminhada pelo DNIT registra a realização de levantamento das cotas dos bueiros e galerias (peça 301, p. 40-45); o ajuste, nas composições dos serviços, das classes dos bueiros à efetiva necessidade (peça 303, p. 1-7), a avaliação do reflexo da alteração das composições no equilíbrio econômico financeiro do contrato (peça 304), os pareceres pela aprovação da alteração (peça 298, p. 2-11), aprovação pela Diretoria Colegiada do DNIT (peça 298, p. 11) e a formalização do necessário aditivo contratual (peça 298, p. 12-13) e a última medição em conformidade com a repactuação (peça 305, p. 5-10, 33-48).

400. Verifica-se que foram efetuadas novas composições para os corpos de bueiro tubulares utilizando-se de tubos CA-1 e CA-2 (inclusive de forma a considerar a manutenção do desconto global do contrato) e foi firmado aditivo contratual incorporando as novas composições e excluindo as anteriores (utilizando-se tubos CA-4). As alterações das composições resultaram em uma redução de R$ 451.485,39 no preço total dos serviços (Tabela 19).

Tabela 19. Preços dos corpos de bueiro após a 1ª revisão do projeto em fase de obras.

Serviço

Quantidade

Preço

Diferença total

1ª revisão

Original

Alterado

CORPO BSTC D=0,60 M AC - CA-1

734

431,43

336,64

69.575,86

CORPO BSTC D=0,80 M AC - CA-2

415,5

633,10

524,24

45.231,33

CORPO BSTC D=1,00 M AC - CA-2

643,2

907,76

762,84

93.212,54

CORPO BSTC D=1,20 M AC - CA-2

600,65

1.220,32

1.020,69

119.907,76

CORPO BDTC D=1,00 M AC - CA-2

34,7

1.886,05

1.594,24

10.125,81

CORPO BDTC D=1,20 M AC - CA-2

90,9

2.397,75

1.999,70

36.182,75

CORPO BTTC D=1,20 M AC - CA-2

129,5

3.577,14

2.980,62

77.249,34

Total (R$)

451.485,39

Fonte: Produção própria a partir dos dados do DNIT (peça 302, p. 3-10)

401. Já tendo sido adotadas as providências devidas, propõe-se acolher as manifestações do DNIT e do Consórcio Fidens/Mendes Júnior e encaminhar cópia da decisão que o Tribunal adotar para o DNIT e para o Consórcio Fidens/Mendes Júnior, para ciência.

III.4.4. Argumentos4

402. Ouvido o Consócio Fidens/Mendes Júnior pela previsão de soluções diferentes de drenagem superficial para os Lotes 2 e 3, sem que tenha havido justificativa técnica para a adoção de solução mais cara para o Lote 3 em detrimento de outra mais barata (item 3.1.2.6 do Relatório de Fiscalização 198/2011, peça 33, p. 17) argumentou, em resumo, que 'a solução de drenagem foi definida em projeto executivo, o qual foi aprovado pelo DNIT, sendo que os serviços executados estão de acordo com a concepção prevista' (peça 9, p. 21).

403. O DNIT enviou sua manifestação em que argumentou (peça 129, p. 30-31):

140. Os critérios técnicos necessários, para se viabilizar as soluções de drenagem dos Lotes 2 e 3 foram definidos quando da aprovação do projeto pela Coordenação-Geral de Desenvolvimento e Projetos (CGDESP), e, outrossim, as empresas projetistas defenderam seus projetos e assumiram a devida responsabilidade por eles. Portanto, a única forma de se avaliar efetivamente a existência de algum tipo de incorreção no projeto de drenagem seria submetê-lo à avaliação pormenorizada da CGDESP. Por outro lado, é necessário levar em consideração que foi executado, segundo dados da 12ª medição do Lote 3, aproximadamente 16% dos quantitativos relativos ao serviço de 'valeta de proteção de aterro'. Assim, caso a CGDESP indique uma solução nos moldes do Lote 2 seria razoável, o projeto deverá ser revisado e o contrato de obra repactuado de acordo com os novos quantitativos.

404. Posteriormente, foram juntados aos autos documentos atinentes à 1ª e 2ª revisão do projeto e aos aditivos contratuais firmados, que revelam a substituição de parte das valetas por meios-fios de concreto (peças 291-305).

III.4.4.1 - Análise

405. Assiste razão ao Consórcio Fidens/Mendes Júnior quando afirma que, tendo sido aprovado o projeto executivo pelo DNIT, lhe compete executar a solução prevista em projeto.

406. No Relatório de Fiscalização 198/2011 critica-se a ausência de justificativa técnica no projeto para a solução de engenharia consistente na utilização de valeta de proteção de aterros nos Lotes 3 e 4, quando os Lotes 1 e 2 utilizaram-se de meios-fios de concreto (peça 33, p. 17).

407. Constata-se que a Instrução de Serviço IS-210 Projeto de Drenagem do DNIT estipula que, na fase de projeto básico, devem ser analisadas as diversas alternativas de soluções e estimados os quantitativos e custos de cada solução, para que possa ser efetuada a seleção da solução mais apropriada. Tal Instrução de Serviço estipula, ainda, que o Relatório Básico do Projeto de Engenharia [de Drenagem] deve possuir justificativa para a concepção do projeto.

408. Dessa forma, configura-se uma irregularidade no projeto básico da obra (não na execução da obra em si). Todavia, à época, nem foi apurada a responsabilidade pela irregularidade, nem ouvidos os possíveis responsáveis. Por isso, propõe-se dar ciência ao DNIT que, no projeto de engenharia de drenagem do Lote 3, contrariando o disposto na IS 210 Projeto de Drenagem do DNIT, foi constatada a ausência de justificativa técnica para a adoção da solução valeta de proteção de aterros nos Lotes 3 e 4, especialmente face a constatação de adoção de alternativas mais econômicas nos Lotes 1 e 2, que previram a utilização de meios-fios de concreto.

409. De outro lado, verifica-se que, na 1ª Revisão de projeto em fase de obras, foi efetuada uma redução do quantitativo de valeta de proteção de aterro (redução de 57.215 para 35.784m, ao preço de R$ 121,86/m) e um aumento de meio fio de concreto de 1.060 para 9.380 m, ao preço de R$ 31,44/m), caracterizando a substituição, ao menos parcial das valetas pelos meios-fios.

410. Assim sendo, tendo a 1º Revisão do projeto básico reanalisado as soluções de drenagem resultando na substituição de parte das valetas por meios-fios, entende-se que as providências devidas foram adotadas, pelo que se propõe acolher as manifestações apresentadas e encaminhar cópia da decisão que o Tribunal adotar para o DNIT e para o Consórcio Fidens/Mendes Júnior, para ciência.

411. Como o aumento de extensão de meios-fios foi menor que a redução da extensão de valetas, não se pode, sem mais elementos, considerar benefício da ação de controle a redução integral da extensão de valetas, mas apenas as que foram substituídas por meio fio. Assim sendo, é possível estimar o benefício efetivo da ação de controle pelo produto da diferença entre os preços unitários das soluções pela diferença da extensão de meios–fios {(9.380-1060).(121,86-31,44)}, o que totaliza R$ 752.294,40.

III.4.5.Argumentos 5

412. Foi ouvido o Consócio Fidens/Mendes Júnior pela previsão antieconômica de escavação com carregadeira ou motoscraper, em vez de escavadeira (item 3.2.2.2do Relatório de Fiscalização 198/2011).

III.4.5.1. Análise

413. A matéria já foi analisada anteriormente, para o caso do Lotes 1 e 2 (itens 308-320 e 377), tendo se concluído pelo afastamento da irregularidade, sendo, por isso, desnecessário repetir a análise. Propõe-se encaminhar cópia da decisão que o Tribunal adotar para o DNIT e para o Consórcio Fidens/Mendes Júnior, para ciência.

III.4.6. Relatório de soluções para o preenchimento das cavas de solos inservíveis no Lote 3

414. O projeto básico original da obra previa a execução de camada drenante de areia para substituição de material inservível no subleito da rodovia, com previsão de uma DMT de 60,72 km para o transporte de areia, adquirida comercialmente, orçada a R$ 116,44/m3 (peça 299, p. 39).

415. Com o início dos serviços verificou-se que uma das jazidas de areia indicada no projeto não possuía material suficiente para a execução dos serviços e a outra jazida encontrava-se alagada.

416. Após prospecção de ocorrências no entorno da obra foi identificada a jazida 'Areal Frutuoso', localizado na estaca 639, distante aproximadamente 11 km da rodovia.

417. No caso dos Lotes 1 e 2, conforme projeto, previu-se o preenchimento das cavas decorrentes da remoção dos solos inservíveis com material extraído em caixas de empréstimo ao longo da rodovia.

418. No Acórdão 981/2012-Plenário, o TCU determinou a suspensão do pagamento de valores ao Consórcio Fidens/Mendes Júnior até que o DNIT concretizasse os estudos acerca da adequação do material efetivamente utilizado para a execução dos serviços de preenchimento de cavas (que já haviam sido 100% executados) e efetuasse a repactuação do contrato, ajustando a composição de preço unitário e, caso necessário, dos quantitativos.

419. O DNIT, em atenção à determinação do item 9.3 do Acórdão 981/2012-Plenário (peça 206) e do item 9.1 do Acórdão 2164/2012-Plenário (peça 226), encaminhou, em 10/10/2012, Relatório Técnico em que analisa as soluções adotadas para o preenchimento de cavas de solos inservíveis (peça 246).

420. Segundo consta neste relatório, o DNIT, por meio da Portaria nº 21/2012/DG, nomeou equipe de servidores para comporem comissão técnica cujo objetivo seria realizar análise e estudos quanto ao apontamento da auditoria acerca da previsão de soluções diferentes de engenharia para preenchimento de cavas provenientes da remoção de solos inservíveis (peça 246, p. 6-7),

421. Ainda segundo o relatório produzido, a metodologia empregada nos trabalhos efetuados relativamente ao Lote 3 foi:

a) Coleta de material de caixas de empréstimo no lote 3. A princípio determinadas nas seguintes estacas de projeto: 760, 830, 1330, 1370, 2965 e 3825.

Fundamentação: Verificação da similaridade de características geotécnicas com o material usado no Lote 01, que foi utilizado como material de preenchimento das cavas de solo inservível.

Coleta de material: efetuada de 06 a 09 de março/2012.

(...)

c) Coleta de material proveniente de areal indicado em projeto (Costa Marques - final do lote 4) e do efetivamente utilizado na obra do lote 03 (Frutuoso - a 15 km do início do lote 3 na cidade de São Francisco do Guaporé, entrando em média mais 10 km na direção perpendicular a rodovia).

Fundamentação: Verificação das características dos materiais para uso como camada drenante.

Coleta de material: efetuada de 06 a 09 de março/2012.

d) Ensaio de campo para a verificação da variação de nível de água nos lotes 01 e 03. Para tal, foi necessária a instalação de medidores de nível de água em pelo menos dois pontos no lote 01 e dois pontos no lote 3.

Fundamentação: Verificação da variação do nível de água e efetividade da solução de drenagem executada para os lotes 01 e 03.

Instalação dos Medidores de nível de águas: efetuada de 06 a 09 de março/2012.

e) Quanto aos ensaios de laboratório, foram realizados os seguintes:

e.1) Caracterização granulométrica e limites de Atterberg;

Fundamentação: Verificação da similaridade entre o material utilizado para preenchimento das cavas no lote 01 e, os materiais disponíveis - com caixa de empréstimo ou empréstimo lateral no lote 03.

e.2) Índices físicos;

Fundamentação: Verificação da similaridade entre o material utilizado para preenchimento das cavas no lote 01 e, os materiais disponíveis com caixa de empréstimo ou empréstimo lateral - no lote 03.

e.3) Equivalente de areia;

Fundamentação: Verificação da qualidade da areia usada efetivamente na execução da obra e, daquela indicada em projeto.

422. As conclusões do relatório são (peça 246, p. 17):

a) A solução de remoção do solo saturado e colocação de solo do tipo A-2-4 com características arenosas, drenantes e sem plasticidade pode ser urna solução adequada, desde que, acompanhada de drenos laterais para rebaixamento do nível de água do lençol freático e, sempre acima do máximo nível de água.

(...)

c) Os medidores de nível de água - instalados em março de 2012 nos lotes 01 e 03, e acompanhados durante o período de março a agosto de 2012 - indicam que o nível da água encontra-se a mais de1 m da base inferior do aterro, ressaltando, entretanto que este período corresponde ao período de seca na região. A comissão salienta ainda que, para conclusão acerca da efetividade da solução adotada será necessária à leitura durante um ciclo pluviométrico anual completo, (...).

d) Para os casos de solos comprovadamente compressíveis determinados através de ensaios do tipo SPT (Normatizado pelo DNIT e ABNT, a solução técnica recomendada é a remoção de até 3 rn do material e substituição por solo granular, de forma a proteger o corpo do aterro dos efeitos de capilaridade, fazendo com que o nível da água fique a, pelo menos, 1,5 m abaixo de sua base (DNER-PRO 381198). Ressaltamos que, necessariamente, o uso de preenchimento integral das cavas não é necessário. Assim, esta Comissão entende ser necessária a elaboração de uma Especificação de Serviço que vise o dimensionamento da espessura do colchão drenante a ser empregado. Para tal, se faz necessária a execução de campanhas de ensaios de campo, execução de trechos experimentais em pelo menos 3 regiões do país com características pluviométricas bastante distintas e ainda, trechos de rodovias com aspectos geométricos diferenciados. Tal estudo compõe praticamente uma pesquisa extensa, não podendo ser efetuada sem, estrutura física, pessoal ou com limitação de tempo. No entanto, observa-se que representaria contribuição fundamental para a elaboração de projetos.

e) Quanto ao areal do projeto — Costa Marques e ao areal Frutuoso, efetivamente utilizado na obra do Lote 03, ressalta-se que estão em conformidade quanto ao Equivalente de Areia de 92% e 85%, respectivamente

III.4.6.1 - Análises

III.4.6.1.1 – Análise do cumprimento à decisão

423. Registre-se, em primeiro lugar, que a 39ª medição da obra (a última medição realizada), referida ao período de 1 a 31/1/2013, efetuou o estorno de 59.297,975 m3 do serviço de camada drenante (areia) para fundação de aterros (correspondentes a R$ 6.904.656,20), de um total de 96.951,315m3 medidos (correspondentes a R$ 11.289.011,11) (peça 305, p. 32 e 48). De outo lado, verifica-se que a 19ª medição provisória, datada de 3/4/2012, referente ao período de 1 a 29/2/2012, já havia efetuado a medição de 96.951,315m3 do serviço de camada drenante de areia (peça 306, p. 5). Assim sendo, evidencia-se o cumprimento ao item 9.2 do Acórdão 981/2012-TCU-Plenário, de 25/4/2012, isto é, o DNIT cumpriu a medida cautelar que determinou a suspensão dos pagamentos.

424. Quanto ao relatório técnico encaminhado pelo DNIT, no que se refere à viabilidade técnica, não é conclusivo pelas seguintes razões:

424.1. Apesar de ter efetuado amostra de materiais de caixas de empréstimo do Lote 3 e concluído que materiais do tipo A-2-4 podem ser uma solução adequada, a implantação da solução depende da execução de drenos laterais cujo custo não foi devidamente avaliado (item 'a' da conclusão supra-transcrita);

424.2. Para avaliar conclusivamente a adequação da solução, o relatório informa a necessidade de leitura dos medidores de nível e água durante um ciclo pluviométrico anual completo, o que não há registro de que tenha sido efetuado (item 'c' da conclusão supra-transcrita);

424.3. O relatório estabelece condicionantes diversas para a otimização da solução, especialmente a necessidade de estudos adicionais em pelo menos 3 regiões do país etc., para que possa dimensionar a solução 'ideal' (item 'd' da conclusão supra-transcrita);

425. Além disso, o relatório não abrange a viabilidade econômica das soluções para o preenchimento de cavas de solos inservíveis do Lote 3, inclusive com a avaliação das técnicas já adotadas na execução do lote, conforme determinado pelo Acórdão 981/2012-TCU-Plenário.

426. O Acórdão 981/2012-TCU-Plenário foi comunicado ao Sr. Jorge Ernesto Pinto Fraxe, Diretor Geral do DNIT, por meio do ofício 268/2012-TCU/Secob 2, recebido pelo DNIT em 9/5/2012 (peças 208, 211). O ofício de comunicação da decisão alertou o gestor sobre a possibilidade de aplicação da multa do art. 58, inciso IV, da Lei 8.443/92 (peça 208, p. 2).

427. O Acórdão 2164/2012-TCU-Plenário foi comunicado ao Sr. Jorge Ernesto Pinto Fraxe, Diretor Geral do DNIT, por meio do ofício 633/2012-TCU/Secob 2, recebido pelo DNIT em 24/8/2012 (peças 239, 241). O próprio Acordão 2164/2012-TCU-Plenário alertou, em seu item 9.2, que 'o eventual descumprimento injustificado poderá dar ensejo à aplicação da multa do inciso VII, do art. 58, da Lei 8.443/92', tendo sido, atendida, portanto, a exigência do art. 268, § 3º, do RITCU para que eventual a aplicação de multa prescinda de prévia audiência dos responsáveis. .

428. Ainda que o Diretor Geral do DNIT tenha adotado providências para a realização dos trabalhos exigidos para o cumprimento às determinações – editou a Portaria nº 21/2012/DG nomeando ou equipe de servidores do DNIT para comporem a comissão técnica – e ainda que essa conduta deva ser considerada como um atenuante, seu dever não se limitava a essa conduta única. Era seu dever, na qualidade de Diretor Geral do DNIT, fazer dar cumprimento à determinação do TCU e exigir de seus subordinados o efetivo cumprimento à determinação. Nesse sentido, o TCU tem entendido pela responsabilização pela omissão no dever de supervisionar a atuação dos subordinados (culpa in vigilando), a exemplo dos Acórdãos 698/2002, 699/2002 e 963/206, todos da 1ª Câmara, e Acórdãos 730/2004 e 1432/2006, ambos do Plenário.

429. Assim sendo, o encaminhamento natural do processo seria propor a aplicação de multa do inciso VII, do art. 58, da Lei 8.443/92, c/c art. 268, inciso VIII e § 3º, do RITCU, ao Diretor Geral do DNIT pelo descumprimento parcial à determinação do item 9.1 do Acórdão 2164/2012-Plenário, que reiterou determinação do item 9.3 do Acórdão 981/2012-Plenário.

430. Todavia, deixa-se de fazê-lo tendo em vista que, já por ocasião do Acórdão 981/2012-Plenário, os serviços de preenchimento das cavas encontravam-se 100% executados e, por isso, os estudos determinados não teriam o condão de afetar o mérito dos valores devidos à empreiteira executora das obras pelas razões expostas a seguir. Outrossim, também foi considerado na não proposição da multa que o Diretor Geral do DNIT adotou providências para o cumprimento às demais determinações, como o cumprimento da cautelar, e adotou medidas para apuração das irregularidades, como os estudos efetuados pelo IPR/DNIT sobre a condição estrutural dos lotes 0 e 1, caracterizando que o descumprimento foi uma falha de sua equipe e não um ato intencional seu.

III.4.6.1.2 – Da inviabilidade de imputação de débito a partir da solução de engenharia proposta pela equipe de fiscalização e da intempestividade de possíveis estudos complementares

431. Com a conclusão dos serviços de preenchimento de cavas adotando-se solução de engenharia diversa da proposta pela equipe de fiscalização, a expedição de determinação ao DNIT para que apresente os estudos determinados foi intempestiva. É que, ainda que os estudos venham a ser concluídos e, ao final, demonstrem que haveria, em tese, a possibilidade de utilização do material A-2-4, não haverá débito imputável à empresa executora ou à empresa projetista. Ou, de outra forma, ainda que se reconheça a existência de solução de engenharia mais econômica, não é possível imputar-se a diferença de custo entre a solução executada e a mais econômica como débito à empreiteira responsável pela execução das obras ou à projetista.

432. De fato, quanto à empresa executora, deve ser remunerada de forma justa (isto é, em conformidade com sua proposta e aditivos de forma a manter o equilíbrio econômico-financeiro do contrato) pelos serviços que executou em conformidade com o projeto (trata-se de empreitada por preços unitários) e não pelos serviços que poderia ter executado (se outra solução de engenharia pudesse houvesse sido adotada). Em outros termos, os critérios para a avaliação da ocorrência de debito por parte da empreiteira executora das obras são o projeto, o contrato e os serviços medidos (e executados).Ou ainda, os riscos de não otimização do projeto não são de responsabilidade da executora.

433. Já quanto à empresa projetista, não era sua obrigação comparar a solução que identificou como viável tecnicamente com a solução que outra empresa projetista identificou em outro lote, e avaliar a solução para o seu caso (ao menos essa não era uma obrigação contratualmente prevista). Sua obrigação contratual era apresentar uma solução tecnicamente viável para a execução da obra, considerando os estudos que foram pagos pelo DNIT. Não era sua obrigação realizar estudos além daqueles para os quais foi paga e nem mesmo identificar a melhor de todas as soluções possíveis, mas selecionar a melhor solução dentre as viáveis, tendo em vista os estudos e ensaios para os quais foi paga para fazer (isto é, tendo em vista as limitações que seu contrato com o DNIT lhe impôs, especialmente a limitação orçamentária e de quais estudos estavam sendo contratados). Em outros termos, se o DNIT não investe adequadamente em projetos, não pode exigir que a solução que lhe é entregue seja a melhor. Ou ainda, deve o DNIT arcar com o ônus decorrente de não obter uma solução melhor.

434. Outrossim, a solução proposta pela equipe de fiscalização não pode ser adotada como critério válido para a imputação de débito. É que a competência do TCU não abrange a possibilidade de definir, substituindo-se aos gestores e às empresas projetistas responsáveis tecnicamente, a solução de engenharia apropriada para o caso (ainda que possa apontar que os estudos não foram conclusivos ou que determinada solução não é a mais recomendável para um caso concreto, podendo, por tais razões até mesmo suspender a execução da obra até que estudos conclusivos permitam a adequada decisão pelas instâncias competentes). Nesse sentido, observe-se que interpretação diversa retiraria a responsabilidade técnica da empresa projetista e a transferiria para o Tribunal (que, como já dito, não possui competência legal para tanto).

435. Por tais razões, deixa-se de propor a fixação de novo prazo para a apresentação dos estudos de forma conclusiva; propõe-se considerar insubsistentes as determinações do item 9.3 do Acórdão 981/2012-Plenário, e do item 9.1 do Acórdão 2164/2012-Plenário, no que se refere ao Lote 3 e deixa-se de propor a aplicação de multa do Diretor Geral do DNIT pelo descumprimento às determinações, conforme já exposto anteriormente (item 430).

III.4.6.1.3 - Análise pelo DNIT da nova composição de preços do serviço de camada drenante de areia

436. A empresa supervisora apresentou nova composição para os serviços, considerando a extração da areia na jazida 'Areal Frutuoso', tendo sido obtido o preço de R$ 86,60/m3 (peça 299, p. 41-44). O preço contratado originalmente foi de R$ 116,44/m3.

437. Após várias análises da nova composição apresentada, o DNIT concluiu pela necessidade de correção do preço proposto (R$ 86,60/m3) para R$ 76,88/m3, tendo em vista (peça 293, p. 43-45):

437.1. A DMT: a supervisora propôs uma DMT de 44,35 km (peça 29, p. 41), quando o DNIT entende que a DMT correta é de 38,74 km (peça 300, p. 61)

437.2. O fator de conversão adotado: a supervisora propôs um fator de conversão de 1,30 (peça 299, p. 31), quando o DNIT entende que deva ser de 1,15. Consequentemente, o consumo do transporte deve sofrer alteração de 1,9500 para 1,7250;

437.3. O valor de indenização de jazida: a supervisora propôs uma indenização de R$ 18,27/m3 (peça 299, p. 43), quando o DNIT entende que deva ser de 1,77/m3 (peça 300, p. 61).

438. A divergência inicial (de 7/2/2013, peça 300, p. 61) acerca de utilização de areia da Fazenda Treviso (peça 300, p. 61) foi superada em parecer posterior do DNIT (de 6/5/2013), tendo em vista não mais tratar da matéria. Analisa-se, a seguir, o fator de conversão e a indenização de jazida, tendo em vista o entendimento divergente em relação ao do DNIT.

III.4.6.1.4 - Análise do fator de conversão adotado na nova composição

439. Quanto ao fator de conversão (ou homogeneização) é necessário um pouco mais de reflexão.

440. O Relatório de Fiscalização 198/2011 critica o fator de conversão adotado para a medição dos serviços de escavação, carga e transporte de materiais oriundos de caixas de empréstimo, não apenas em razão do fator de conversão adotado como pelo fato de, em princípio, não haver maiores dificuldades de realizar o levantamento topográfico dos cortes executados ao longo do segmento.

441. Não é este, entretanto o caso em questão. O que se discute aqui é a reformulação do preço de serviço pré-existente, com pretensão de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, tendo em vista o material de preenchimento das cavas ter origem em lugar distinto do previsto no projeto básico. Observe-se que não se trata de um novo serviço, mas do mesmo serviço com uma DMT diversa. Assim sendo, não se trata da formação do preço de um novo serviço que não foi licitado (e que, portanto, exigiria a adoção do fator de conversão de referências confiáveis), mas do ajuste do preço de um serviço cuja proposta de preços foi aceita, em função da modificação da DMT.

442. Pois bem, o orçamento de referência e a proposta da empresa previram um consumo de areia no serviço de camada drenante, de 1,30m3 de areia 'in natura' para cada m3 de areia compactada nas cavas de correntes da remoção de solo inservível. Esse foi o consumo da proposta aceita pela Administração na formação do contrato original. Esse mesmo consumo foi adotado no novo orçamento do serviço de camada drenante de areia.

443. Neste caso, o fator 1,30 m3 de areia 'in natura' para cada m3 de areia compactada é critério de orçamentação (um coeficiente de consumo), não um critério de medição de serviços. Ainda que criticável (de fato, na elaboração do orçamento base da licitação deveria ter sido utilizado um fator de conversão menor), tendo a proposta de preços do Consórcio Fidens/Mendes Júnior previsto um fator de 1,30, tal fator compõe o equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Registre-se que o fator de conversão de areia (estado natural x estado compactado) é da ordem de 1,05, conforme registra a bibliografia especializada (peça 12, p. 45). Mesmo considerando uma perda de alta, de 10%, o consumo não deveria ultrapassar 1,16, conforme a referida bibliografia.

444. Observe-se que, em regra, os coeficientes de consumo dos serviços não são passíveis de medição. O risco do consumo real ser maior, assim como ganho por ser menor, são da contratada. Por isso, a contratada não pode pleitear uma alteração contratual sob o argumento de que o consumo real foi maior. Pela mesma razão, não parece razoável o contratante pleitear o inverso, pelo consumo ter sido menor. Exclui-se dessa interpretação, é claro, os casos em que o coeficiente está indiscutivelmente errado, prejudicando o custo global da obra, de forma a caracterizar um vício de vontade de uma das partes. Todavia, não parece ser esse o caso, uma vez que as perdas podem ser elevadas.

445. Assim entendido, observando que a proposta original do Consórcio Fidens/Mendes Júnior previu um fator de conversão de 1,30 na composição original de camada drenante de areia para fundação de aterros (peça 299, p. 39), este deve ser o fator a ser adotado na nova composição do mesmo serviço, com a redução da DMT, considerando a utilização da nova jazida (o Areal Frutuoso).

446. Observe-se que a aceitação do fator de conversão da proposta não afeta o critério de análise do sobrepreço global do contrato. Isto é, na construção do orçamento paradigma para a análise do sobrepreço global do contrato, o valor a ser adotado para o fator de conversão é o valor apontado nas referências bibliográficas. Outrossim, se fosse o caso de um novo serviço (e não do ajuste da DMT em um serviço constante na proposta original) também deveria ser orçado com o valor do fator de conversão apontado nas referências bibliográficas.

447. De outro lado, considerando que o valor adotado no orçamento base não se revela consistente com as referências constantes na literatura especializada, propõe-se dar ciência ao DNIT que o coeficiente de homogeneização utilizado no orçamento base da licitação do Lote 2, no serviço de camada drenante de areia, não é consistente com o valor informado pela referência bibliográfica especializada.

III.4.6.1.5 - Análise do valor de indenização de jazida adotado na nova composição

448. Quanto ao valor pleiteado de indenização de jazida pela supervisora (e pelo Consórcio Fidens/Mendes Júnior), verifica-se que o Consórcio pactuou 'Contrato particular de arrendamento de imóvel' em que arrendou o imóvel onde se situa o Areal Frutuoso (imóvel este com 992,59074 ha), tendo como finalidade a exploração e retirada de 80.000 m3 de areia, pagando ao proprietário do imóvel a quantia de R$ 20,50/m3, totalizando R$ 1.640.000,00, em valores de 12/5/2011. Posteriormente foi efetuado aditivo prevendo a extração de mais 60.000 m3, também pelo preço de R$ 20,50/m3, resultando em um aumento do valor do contrato para R$ 2.870.000,00 (peça 299, p. 66-73).

449. Registre-se, ainda, que o imóvel onde se situa o Areal Frutuoso foi comprado pelo Sr. José Frutuoso Filho em 4/7/2010, ao preço total (pelos 992.59074 ha) de R$ 988.224,00. Isto é, o Consórcio Fidens/Mendes Júnior pretende que tenha pago como indenização de jazida (a jazida deve ocupar área da ordem de 5 ha) um valor cerca de 2,9 vezes superior ao valor total do imóvel (de 992,6 ha) adquirido a menos de um ano antes.

450. Tais elementos, especialmente o aditivo firmado e a fixação do preço em torno do volume de areia, revelam que, apesar do nome dado ao contrato, sua natureza é de promessa de compra e venda da areia.

451. O título que concede o direito mineral do proprietário do imóvel não consta nos autos. Pesquisa no sítio do Departamento Nacional de Produção Mineral também não identificou direito mineral para a extração de areia na área em questão (Acesso em http://dnpm.gov.br. Acesso em 20/5/2014).

452. Caso se confirme que o proprietário do imóvel tenha vendido a areia sem o necessário título mineral, terá vendido bem que não lhe pertence, eis que a propriedade dos recursos minerais é União (art. 20, inciso IX, da CF), não se confundindo com os direitos do superficiário. Neste caso, tendo o Consórcio Fidens/Mendes Júnior pago ao superficiário por um bem que não lhe pertencia, cabe-lhe recorrer ao Judiciário para haver o que pagou indevidamente.

453. Além disso, conforme estabelece o Decreto-Lei 277, de 28 de fevereiro de 1967 ( Código de Minas):

§ 1º. Não estão sujeitos aos preceitos deste Código os trabalhos de movimentação de terras e de desmonte de materiais in natura, que se fizerem necessários à abertura de vias de transporte, obras gerais de terraplenagem e de edificações, desde que não haja comercialização das terras e dos materiais resultantes dos referidos trabalhos e ficando o seu aproveitamento restrito à utilização na própria obra.

454. Isto é, ainda que o Código de Minas não regule a extração de areia para a aplicação em obras rodoviárias, desde logo condiciona esta não sujeição aos preceitos do código à não comercialização da areia extraída. Caracterizada a comercialização, como é o caso, passa a extração a ser regulada pelos preceitos do código, que condiciona que a extração da areia se dê sob um dos regimes que especifica.

455. Assim sendo, caso seja configurado que o titular do imóvel não possuía o necessário título mineral (concedido em um dos regimes estabelecidos pelo Código de Minas) e que o título era exigível (considerando que o contrato apresentado caracteriza a comercialização da areia), a conduta descrita caracteriza, em tese, o crime ambiental previsto no art. 55 da Lei 9.605, de 12 de fevereiro de 1998.

456. Tendo em vista as evidências de possível crime em tese, propõe-se, à consideração superior, o encaminhamento da decisão que o Tribunal adotar e das evidências do crime em tese ao Departamento de Polícia Federal para as providências que entender pertinentes.

457. Pelas razões expostas, não tendo sido comprovado o título mineral do proprietário do imóvel, o valor a ser adotado de indenização de jazida deve ser o do Sicro. Na data-base da licitação, o valor de indenização de jazida previsto no Sicro era de R$ 1,77/m3.

458. Caso o proprietário do imóvel venha a comprovar que possuía, ao tempo dos fatos, o título mineral necessário, a composição deve ser integralmente refeita para considerar a areia comprada e não a areia produzida.

Tabela 20. Composição auxiliar “Areia extraída de terceiros” e composição “Camada drenante (areia) para fundação de aterros” conforme proposta apresentada pela empresa supervisora com os ajustes necessários.

Serviço auxiliar: Areia extraída de terceiros

Unidade: m3

Equipamentos (A)

Quantidade

Utilização

Custo Operacional

Custo Horário

Produtiva

Improdutiva

Produtiva

Improdutiva

ESCAVADEIRA CAT-320

1

1

0

144,03

14,46

144,03

CARREGADEIRA DE PNEUS - 1,70 m3

1

0,42

0,58

94,93

13,68

47,81

(A) TOTAL

191,84

Mão de Obra (B)

Quantidade

Salário Base

Custo Horário

ENCARREGADO DE TURMA

1

14,46

14,46

SERVENTE

4

7,42

29,68

FERRAMENTAS

15,51%

6,85

(B) TOTAL

50,99

(C) Produção da Equipe:

49

m3/h

Custo Horário Total (A + B)

242,83

(D) Custo Unitário da Execução [(A) + (B)] / (C) =

4,96

Materiais (E)

Unidade

Custo

Consumo

Custo Horário

Indenização de jazida

m3

1,77

1

1,77

Custo Unitário Total: (D) + (E) + (F)

6,73

Serviço: Camada drenante (areia) para fundação de aterros

Unidade: m3

Equipamentos (A)

Quantidade

Utilização

Custo Operacional

Custo Horário

Produtiva

Improdutiva

Produtiva

Improdutiva

TRATOR DE ESTEIRAS C/LAM. 106KW

1

1

0

172,93

13,68

172,93

(A) TOTAL

172,93

Mão de Obra (B)

Quantidade

Salário Base

Custo Horário

ENCARREGADO DE TURMA

1

14,46

14,46

SERVENTE

2

7,42

14,84

FERRAMENTAS

20,51%

6,01

(B) TOTAL

35,31

(C) Produção da Equipe:

165

m3/h

Custo Horário Total (A + B)

208,24

(D) Custo Unitário da Execução [(A) + (B)] / (C) =

1,26

Materiais (E)

Unidade

Custo

Consumo

Custo Horário

AREIA EXTRAÍDA DE TERCEIROS

m3

6,73

1,30

8,75

Transporte (F)

DMT

Custo

Consumo

Custo Horário

C/BASC. ROD. NP - LOCAL - AREIA

38,74

0,47

1,95

35,51

Custo Unitário Total: (D) + (E) + (F)

45,52

BDI

20,25%

9,22

Preço Unitário Total:

54,74

Fonte: produção própria a partir dos dados do DNIT (peça 299, p. 40-46; peça 300, p. 44)

Observação: Foram destacados os valores da proposta da supervisora (peça 299, p. 41-43) que foram alterados em conformidade com o entendimento desta instrução.

III.4.6.1.6 - Análise da nova composição

459. Corrigindo-se os valores da proposta da supervisora, para considerar a indenização de jazida de R$ 1,77/m3 e a DMT de 38,74 km, o preço do serviço passa a R$ 54,74/m3 (Tabela 20). Caso se considere, também, a redução do fator de conversão proposto pelo DNIT, o preço do serviço passa da R$ 48,59/m3 (Tabela 21). Pelas razões já expostas (itens 437-445), o preço que se entende deva ser adotado é o primeiro.

460. A 39ª medição provisória registra que, dos 96.951,315m3 de camada drenante de areia medidos ao preço de R$ 116,40/m3, totalizando R$ 11.289.011,11, a preços iniciais (peça 302, p. 32), foram retidos os valores correspondentes a 59.297,975m3, totalizando R$ 6.904.656,20 (peça 302, p. 39). Isto é, foram pagos R$ 4.384.354,91, a preços iniciais.

461. Considerando o preço de R$ 54,74/m3 pelo serviço de camada drenante de areia, o valor devido ao Consórcio Fidens/Mendes Júnior pelos 96.951,315m3 executados totaliza R$5.307.114,98. Isto é, o Consórcio Fidens/Mendes Júnior ainda possui a receber o montante de R$922.760,07 a preços iniciais.

462. Isso posto, considerando o estado do processo, propõe-se que a medida cautelar, relativa ao item 9.2 do Acórdão 981/2012-TCU-Plenário, seja convertida em determinação para autorizar o pagamento pelos serviços de camada drenante de areia para fundação de aterros até o valor de R$54,74/m3.

Tabela 21. Composição “Camada drenante (areia) para fundação de aterros” da Tabela 20, com ajuste no fator de conversão para 1,15 (já considerando as perdas).

Serviço: Camada drenante (areia) para fundação de aterros

Unidade: m3

Equipamentos (A)

Quantidade

Utilização

Custo Operacional

Custo Horário

Produtiva

Improdutiva

Produtiva

Improdutiva

TRATOR DE ESTEIRAS C/LAM. 106KW

1

1

0

172,93

13,68

172,93

(A) TOTAL

172,93

Mão de Obra (B)

Quantidade

Salário Base

Custo Horário

ENCARREGADO DE TURMA

1

14,46

14,46

SERVENTE

2

7,42

14,84

FERRAMENTAS

20,51%

6,01

(B) TOTAL

35,31

(C) Produção da Equipe:

165

m3/h

Custo Horário Total (A + B)

208,24

(D) Custo Unitário da Execução [(A) + (B)] / (C) =

1,26

Materiais (E)

Unidade

Custo

Consumo

Custo Horário

AREIA EXTRAÍDA DE TERCEIROS

m3

6,73

1,15

7,74

Transporte (F)

DMT

Custo

Consumo

Custo Horário

C/BASC. ROD. NP - LOCAL - AREIA

38,74

0,47

1,725

31,41

Custo Unitário Total: (D) + (E) + (F)

40,41

BDI

20,25%

8,18

Preço Unitário Total:

48,59

Fonte: produção própria a partir da Tabela 20.

Observação: Foram destacados os valores da composição da Tabela 20, afetados com o ajuste do fator de conversão, o mesmo adotado pelo DNIT em sua análise.

III.4.7 - Consolidação das propostas relativas ao Lote 3

463. Pelas razões expostas, consolidando as diversas propostas efetuadas quanto ao Lote 3, e efetuando os ajustes necessários para compatibilizá-las, propõe-se, à consideração superior, acolher em parte os argumentos apresentados pelo DNIT e pelo Consórcio Fidens/Mendes Júnior, rejeitando-os em parte, para:

463.1. Converter a medida cautelar objeto do item 9.2 do Acórdão 981/2012-Plenário em determinação ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) para autorizar o pagamento dos serviços de camada drenante (areia) até o valor de R$ 54,74/m3, na data-base do contrato (novembro de 2007) (item 462);

463.2. Considerar insubsistentes as determinações do item 9.3 do Acórdão 981/2012-Plenário, e do item 9.1 do Acórdão 2164/2012-Plenário, no que se refere ao Lote 3 (item 436);

463.4. Dar ciência ao DNIT que:

463.4.1. Contrariando o disposto na IS 210 Projeto de Drenagem do DNIT, foi constatada a ausência de justificativa técnica para a adoção da solução valeta de proteção de aterros no lote 3, especialmente face a constatação de adoção de alternativas mais econômicas nos Lotes 1 e 2, que previram a utilização de meios-fios de concreto (item 410).

463.4.2. O coeficiente de homogeneização utilizado no orçamento base da licitação do Lote 3, para o serviço de camada drenante de areia, não é consistente com o valor informado pela bibliografia especializada (item 447).

463.5. Encaminhar cópia da decisão que o Tribunal adotar, bem como do relatório e votos que a fundamentarem:

463.5.1. para o DNIT e para o Consórcio Fidens/Mendes Júnior, para ciência (itens 394, 396, 401, 410 e 413);

463.5.2. para Departamento de Polícia Federal, acompanhada das evidências da ocorrência, em tese, do crime ambiental previsto no art. 55 da Lei 9.605/98, para as providências que entender pertinente (item 456).

III.5 - LOTE 4: Contrato TT-667/2010, firmado com o Consórcio Enpa /CCM

464. O Consócio Enpa /CCM foi ouvido, por meio do ofício 628/2011-TCU/Secob-2, de 13/6/2011, pelos indícios de irregularidades atinentes ao Lote 4, objeto do contrato TT-667/2010 (peça 44), tendo prestado seus esclarecimentos (peças 64).

465. O DNIT foi também ouvido pelas irregularidades do Lote 4, por meio ofício 619/2011-TCU/Secob-2, de 10/6/2011 (peça 42), tendo encaminhado suas manifestações (peças129, 106-127, 163).

466. São analisados, a seguir, os argumentos apresentados pelo Consócio Enpa /CCM e pelo DNIT para cada irregularidade objeto de oitiva.

III.5.1.- Argumentos 1

467. Ouvido o Consócio Enpa /CCM pela superestimativa do coeficiente de consumo de areia para execução do serviço de camada drenante, proporcionando um prejuízo de R$ 197.390,40 (novembro/2007) no Lote 4 (item 3.1.2.1 do Relatório de Fiscalização 198/2011, peça 33, p. 11-13) apresentou, em resumo, os seguintes argumentos (peça 64, p. 2):

Portanto, com relação a utilização de camada drenante de areia para substituição dos solos inservíveis foi executado pelo Consórcio ENPA /CCM estritamente em conformidade com o projeto.

Foi levantada a hipótese de que o coeficiente de areia (1,30) adotado nas composições de preços unitários estaria incorreto, contudo ressalta-se que o critério de medição do DNIT determina que o cálculo do volume seja feito geometricamente, o que faz com que todas as perdas que possam ser previstas devam ser incorporadas no coeficiente adotado na composição de preços. Tais perdas são: perdas no estoque e transporte; perdas nas paredes laterais da cava; além das perdas pela movimentação das paredes laterais das cavas, quando é feito o adensamento da areia, devido ao tipo de solo.

468. Ouvido o DNIT, propôs-se a realizar ensaios de densidade nas camadas drenantes e nos areais para aferição dos fatores de homogeneização a serem adotados nas medições (peça 129, p. 31-32).

III.5.1.1 - Análise

469. O caso em questão é análogo ao já tratado no Lote 3 (itens 437-445), em que se entendeu pela regularidade da composição de preços, cabendo apenas replicar a ciência proposta acerca do Lote 3.

III.5.2 - Argumentos 2

470. Ouvido o Consórcio Enpa /CCM pelas superestimativas nos quantitativos de compactação de aterros 95% e 100% (proctor normal) e escavação, carga e transporte de material de 1ª categoria, com diversas DMT's, que podem proporcionar um prejuízo de R$ 257.533,62 (novembro/2007) no Lote 4 (item 3.2.2.2 do Relatório de Fiscalização 198/2011, peça 33, p. 11-13) apresentou, em resumo, os seguintes argumentos (peça 64, p. 2):

Com relação aos volumes de terraplenagem apresentarem um coeficiente de empolamento acima do encontrado pela equipe de auditoria, entendemos que as medições foram elaboradas de acordo com os critérios normalmente utilizados pelo DNIT.

Portanto, os ensaios complementares deverão ser apresentados para que sejam feitas as devidas comprovações. Cabe observar que no cálculo do referido coeficiente é necessário considerar a relação da massa aparente seca 'in situ' com a massa aparente seca compactada.

Diante do questionamento referente à majoração para a execução dos corpos de aterro em rocha, informamos que no Lote 04, objeto do contrato do Consórcio ENPA /CCM, não foi executado corpos de aterro em rocha, todo o material de 3a categoria foi destinado ao bota fora, bem como revestimento em trechos da via para possibilitar sua adequada trafegabilidade no período de chuvas.

471. Ouvido o DNIT, prestou seus esclarecimentos, que remetem aos esclarecimentos prestados quanto ao Lote 1 (peça 129, p. 4-7 e 32):

III.5.2.1 - Análise

472. A matéria é análoga à tratada no Lote 1 (itens 199-208.4). Não tendo sido apresentados os ensaios complementares propostos pelo DNIT, propõe-se, à consideração superior, determinar ao DNIT que, se ainda não o tiver feito:

472.1. Efetue os ensaios complementares necessários à determinação do fator de homogeneização da obra.

472.2. No caso de caracterização de débito, esgote as medidas administrativas para a elisão do dano, observados os princípios norteadores dos processos administrativos, em conformidade com o art. 3º, da Instrução Normativa TCU 71/2012;

472.3. Esgotadas as medidas administrativas de que trata o item anterior sem a elisão do dano, providencie a imediata instauração de tomada de contas especial, mediante a autuação de processo específico, caso presentes os pressupostos para a sua instauração, nos termos dos arts. 4º e 5º da IN TCU 71/2012.

III.5.3 - Argumentos 3

473. Ouvido o Consócio Enpa /CCM pelas falhas nos estudos topográficos que fundamentaram a elaboração do projeto executivo, acarretando a possibilidade de adoção de soluções técnicas, principalmente quanto às disciplinas geometria, terraplenagem e drenagem, incompatíveis com o relevo da região onde as obras estão sendo executadas (item 3.2.2.2 do Relatório de Fiscalização 198/2011, peça 33, p. 11-13) apresentou, em resumo, os seguintes argumentos (peça 64, p. 2):

Não encontramos menção a essas falhas nos estudos topográficos que fundamentaram a elaboração do projeto executivo no item 3.2.2.2. As possíveis falhas encontradas foram detectadas no projeto de terraplenagem estão sendo corrigidas através de uma adequação que está tramitando junto ao DNIT, e mesmo assim as correções são feitas visando minimizar as discrepâncias dos serviços que foram executados a maior e que provocavam um desequilíbrio contratual desfavorável ao Consórcio ENPA /CCM.

474. Ouvido o DNIT, prestou seus esclarecimentos, que remetem aos esclarecimentos prestados quanto ao Lote 1 (peça 129, p. 13 e 32):

(...) será realizado novo levantamento topográfico para a devida quantificação de todos os movimentos de terra realizados, verificando-se assim, a existência ou não de erros nos dados constantes dos projetos. Nos casos em que não reste dúvida quanto à existência de inconsistências, o DNIT procederá com as devidas correções e a consequente readequação contratual.

III.5.3.1 - Análise

475. A situação é a análoga à tratada nos lotes 1 e 2 (itens 217-219.4 e 351-351.3). Tendo sido informado pelo DNIT que efetuará os levantamentos topográficos devidos, mas os não tendo apresentado, propõe-se determinar ao DNIT que, se ainda não o tiver feito:

475.1. Efetue novo levantamento topográfico para a devida quantificação de todos os movimentos de terra realizados;

475.2. No caso de caracterização de débito, esgote as medidas administrativas para a elisão do dano, observados os princípios norteadores dos processos administrativos, em conformidade com o art. 3º, da Instrução Normativa TCU 71/2012;

475.3. Esgotadas as medidas administrativas de que trata o item anterior sem a elisão do dano, providencie a imediata instauração de tomada de contas especial, mediante a autuação de processo específico, caso presentes os pressupostos para a sua instauração, nos termos dos arts. 4º e 5º da IN TCU 71/2012.

III.5.4 - Argumentos 4

476. Ouvido o Consócio Enpa /CCM pela superestimativa dos quantitativos de regularização e compactação de subleito, podendo ocasionar um prejuízo de R$ 351.348,42 (novembro/2007) no Lote 4 (item 3.1.2.4 do Relatório de Fiscalização 198/2011, peça 33, p. 11-13) apresentou, em resumo, os seguintes argumentos (peça 64, p. 3):

A Regularização do Subleito torna-se necessária visto que seria impossível desviar o tráfego sobre a terraplenagem para as laterais da rodovia, diante da inviabilidade de execução de desvios laterais, optou-se pela regularização do subleito para garantia dos parâmetros técnicos previstos na Norma 137/2010-ES.

477. Ouvido o DNIT, prestou seus esclarecimentos, que remetem aos esclarecimentos prestados quanto ao Lote 1 (peça 129, p. 14-17 e 32).

III.5.4.1 - Análise

478. A matéria já foi analisada anteriormente, para o caso dos Lotes 1, 2 e 3 (itens 232-255,357 e 397), tendo se concluído pelo afastamento da irregularidade. Propõe-se encaminhar cópia de decisão que o Tribunal adotar, bem como do relatório e votos que a fundamentarem, ao DNIT e ao Consócio Enpa /CCM.

III.5.5 - Argumentos 5

479. Ouvido o Consócio Enpa /CCM pela previsão e efetiva execução de corpos de bueiro empregando tubos de concreto de classe incoerente com o disposto no Álbum de Projetos-tipo de Dispositivos de Drenagem - DNIT, 2006, podendo acarretar um prejuízo de R$ 103.456,86 (novembro/2007) no Lote 4 (item 3.1.2.5 do Relatório de Fiscalização 198/2011, peça 33, p. 11-13) apresentou, em resumo, os seguintes argumentos (peça 64, p. 3):

Foram questionados os tubos de concreto, já que nas composições de preços apresentadas nas propostas o tipo de tubo a ser utilizado seria o CA-4. No entanto, na efetiva execução das obras foram utilizados tubos CA-1 ou CA-2 de acordo com as necessidades devido as alturas de aterro. Cabe informar, ainda, que já foi encaminhada para tramitação no DNIT uma adequação que já corrige essa irregularidade com relação aos tubos de concreto.

480. Ouvido o DNIT, prestou seus esclarecimentos, que remetem aos esclarecimentos prestados quanto ao Lote 1 (peça 129, p. 17-18 e 32):

III.5.5.1 - Análise

481. A matéria é a mesma tratada nos Lote 1 e 2 (itens 258-261.3 e 360-364.3). Não tendo sido apresentadas as repactuações devidas no contrato propõe-se determinar ao DNIT que, se ainda não o tiver feito:

481.1. Efetue a repactuação do contrato de maneira a considerar corpos de bueiro empregando tubos de concreto de classe coerente com a altura dos aterros respectivos;

481.2. No caso de caracterização de débito, esgote as medidas administrativas para a elisão do dano, observados os princípios norteadores dos processos administrativos, em conformidade com o art. 3º, da Instrução Normativa TCU 71/2012;

481.3. Esgotadas as medidas administrativas de que trata o item anterior sem a elisão do dano, providencie a imediata instauração de tomada de contas especial, mediante a autuação de processo específico, caso presentes os pressupostos para a sua instauração, nos termos dos arts. 4º e 5º da IN TCU 71/2012.

III.5.6 - Consolidação da proposta de encaminhamento do Lote 4

482. Ante todo o exposto, consolidando todas as propostas do Lote 4 e efetuando os ajustes necessários para compatibilizá-las, propõe-se, à consideração superior, acolher em parte os argumentos apesentados pelo Consócio Enpa /CCM, rejeitando-os em parte, para:

482.1. Determinar ao DNIT que, no prazo de 180 dias, se ainda não o tiver feito, quando ao Lote 4:

482.1.1. Efetue novo levantamento topográfico e os ensaios geotécnicos necessários à determinação do fator de homogeneização para a devida quantificação de todos os movimentos de terra realizados (itens 474.1 e 477.1);

482.1.2. Efetue a repactuação do contrato de maneira a considerar corpos de bueiro empregando tubos de concreto de classe coerente com a altura dos aterros respectivos (item 483.1);

482.1.3. No caso de caracterização de débito, esgote as medidas administrativas para a elisão do dano, observados os princípios norteadores dos processos administrativos, em conformidade com o art. 3º, da Instrução Normativa TCU 71/2012;

482.1.4. Esgotadas as medidas administrativas de que trata o item anterior sem a elisão do dano, providencie a imediata instauração de tomada de contas especial, mediante a autuação de processo específico, caso presentes os pressupostos para a sua instauração, nos termos dos arts. 4º e 5º da IN TCU 71/2012.

482.2. Dar ciência ao DNIT que o coeficiente de homogeneização utilizado no orçamento base da licitação do Lote 4, no serviço de camada drenante de areia, não é consistente com o valor informado pela bibliografia especializada (item 471);

482.3. Encaminhar cópia da decisão que o Tribunal adotar, bem como do relatório e votos que a fundamentarem, ao DNIT e ao Consócio Enpa /CCM, para ciência (itens 471 e 480).

IV - CONCLUSÕES

483. As irregularidades analisadas nessa instrução e que foram mantidas (isto é, cuja argumentação do DNIT e das empresas responsáveis não foi acolhida) podem ser classificadas em:

483.1. Deficiências na qualidade de execução dos serviços resultando em problemas estruturais de trechos rodoviários (caso dos Lotes 0 e 1);

483.2. Irregularidades relativas à medição dos serviços, tais como: (i) levantamentos topográficos inadequados para subsidiar as soluções de projeto (terraplenagem, pavimentação etc) e a correta quantificação dos volume de cortes, aterros e caixas de empréstimos; (ii), utilização de fator e homogeneização inadequado para a estimação do volume de escavação, carga e transporte; (iii) pagamento em duplicidade dos serviços de desmatamento, destocamento e limpeza de árvores com diâmetro até 0,15m em áreas de jazida; (iv) medição de corpos de bueiro de uma classe, quando foram executados corpos de bueiro de outra classe; (v) medição de defensas maleáveis, não obstante terem sido executadas defensas semi-maleáveis; (v) medição de base estabilizada granulometricamente com mistura solo brita na pista em usina, não obstante ter sido executada na pista; (vi) medição de camada drenante de areia sem considerar a alteração da jazida para outra com menor DMT; (vii) não execução de lastro de brita para meio-fio exigido conforme norma de execução dos serviços; (viii) medição indevida do serviço de 'carga e transporte de material do desmatamento';

483.3. Irregularidades na formação de preços contratados originalmente, tais como: (i) os erros de cálculo pela adoção de referência equivocada da DMT de cimento; (ii) corpos de bueiros empregando tubos de concreto de classe incoerente com a altura dos aterros respectivos (ou, de outra forma, ausência da previsão, no orçamento base, de serviços de corpo de bueiro da classe necessária, considerando as alturas de aterro previstas);

483.4. Irregularidades na formação de aditivos contratuais: alteração da execução de base estabilizada granulometricamente com mistura solo brita na pista para execução em usina de forma desnecessária.

484. Quanto às irregularidades na qualidade e que resultaram em prejuízo estrutural para a rodovia, foi proposta sua apuração e, eventualmente, instauração da devida TCE.

485. Quanto às irregularidades das medições dos serviços, determinou-se ao DNIT que efetuasse os levantamentos e ensaios necessários à correção das medições.

486. Entendeu-se, em regra, pela preservação do contrato original firmado. Por isso, somente entendeu-se por sua alteração em face de erros de cálculo (da DMT de cimento, pela não adoção da referência oficial) e pela não previsão de corpos de bueiro da classe necessária às obras (alteração unilateral do contrato em razão da modificação da especificação do serviço para melhor adequação técnica, nos termos do art. 65, inciso I, alínea 'a' da lei 8.666/1993).

487. Quanto à formação dos aditivos entendeu-se que somente devem ser pagos se os serviços tiverem sido efetivamente necessários. Não tendo sido comprovada a necessidade de usina no caso dos serviços de base de solo estabilizado granulometricamente com mistura solo brita, do Lote 1, propôs-se o pagamento conforme efetivamente executado na maior parte do segmento, isto é, com mistura na pista.

V - CONSIDERAÇÕES ADICIONAIS

488. No acolhimento dos argumentos apresentados, nem sempre foi adotada a interpretação dominante do TCU. É o caso das análises efetuadas sobre os questionamentos formulados pela equipe de fiscalização atinentes aos serviços de: (i) regularização do subleito; (ii) canteiro de obras; e (iii) previsão antieconômica de escavação com carregadeira ou motorscrapers, em vez de escavadeira.

V.1 - Regularização do subleito

489. No caso da regularização do subleito, buscou-se preservar expectativas dos contratados e que foram entendidas legítimas em face da possibilidade de necessidade de refazimento dos serviços de compactação e regularização da camada final de aterro e da praxe administrativa.

V.2 - Canteiro de obras

490. A jurisprudência dominante do TCU é de que o canteiro de obras deve ser orçado como custo direto e pago exatamente como executado. Tal interpretação parte de uma concepção teórico-jurídica que vê o direito como um meio de se fazer justiça ex post facto. Todavia, o direito também deve ser visto como um meio de induzir justiça, ex ante. Isto é, o direito é um indutor de comportamentos socialmente desejáveis.

491. Isto posto, não há qualquer ressalva a que o canteiro de obras seja orçado como custo direto (como de fato deve ser feito). Todavia, pagar o canteiro como efetivamente executado (se em conformidade com o projeto) induz a que as empresas executem o canteiro exatamente da forma prevista no projeto, ainda que o previsto no projeto não seja a forma mais econômica.

492. Assim sendo, o entendimento dominante no TCU introduz custos adicionais para a Administração que se vê obrigada a fiscalizar e medir coisa (o canteiro) que não é um produto da obra, mas diz respeito apenas à administração da empresa. Disso resultam inúmeros processos para discutir medições de canteiros de obras no âmbito da Administração Pública, consumindo recursos que poderiam ser eventualmente melhor alocados.

493. Isto é, o entendimento dominante do TCU, neste caso, não incentiva a eficiência econômica. Observe-se que se utiliza aqui o termo eficiência (econômica), no sentido de eficiência de Pareto, isto é, aquela situação em que nenhuma outra alocação de recursos é tal que se consiga melhorar a situação de alguém, sem que alguém seja prejudicado.

494. De fato, parece mais razoável (ou melhor, é mais Pareto-eficiente) a adoção de uma interpretação que incentive a empresa a buscar uma redução de custos de canteiro, ainda que a empresa se aproprie integralmente desse ganho. É que, ainda que a Administração nada ganhe (em um primeiro momento), ao menos a empresa terá melhorado sua situação econômica (terá ganho). Tal solução é, portanto, mais Pareto-eficiente.

495. Com essa pretensão, a interpretação adotada foi que as reduções de custo afetas à administração interna da empresa, que não afetam o produto, são ganhos da empresa. Ou, de outra forma, as economias que a empresa efetua em sua administração ou na estrutura de produção da obra (mas não no produto da obra) são ganhos seus.

496. Observe-se que o interesse da Administração pública é na obra-produto e não na obra-meio (ou obra-processo).

497. Observe, também, que as alterações unilaterais de contrato previstas na Lei 8.666/1993 (art. 65, inciso I, alíneas 'a' e 'b'), pressupõem adequação técnica aos objetivos e alteração quantitativa do objeto, o que não é o caso nas alterações do canteiro pela empresa executora da obra, que não afetam diretamente os objetivos ou o objeto do contrato (a obra-produto), mas dizem respeito aos meios de produção do objeto do contrato (dizem respeito à obra-processo). Assim entendido, a interpretação dada não contraria os ditames da Lei de Licitações.

498. Observe-se ainda que não se confunde a necessidade da Administração Pública orçar o canteiro como custo direto (uma vez que o canteiro é um custo da empreiteira e que pode ser identificado e diretamente apropriado à obra) com a obrigação de medir cada elemento da composição do canteiro (que se relaciona à forma de remunerar a empreiteira).

499. Por fim, observe-se que a Constituição Federal elencou entre os princípios que regem a Administração Pública o princípio da eficiência (art. 37, caput). Assim sendo, parece mais consentâneo com o espírito da Constituição, uma interpretação das normas que induza comportamentos eficientes (Pareto-eficientes) a uma interpretação que induza comportamentos menos eficientes, em prejuízo da sociedade como um todo).

500. Por essas diversas razões, a interpretação dada, ainda que não acompanhe o entendimento majoritário, ao menos parece ser a mais compatível com o princípio da eficiência. Outrossim, parece atender melhor aos objetivos primários da Administração (eficiência), ainda que, no exame de um caso específico, o entendimento dominante pareça atender melhor ao interesse secundário da administração de redução do preço da obra em análise.

501. No longo prazo, constatado que a empresa executou um canteiro que atende às exigências da obra e às exigências legais (especialmente as trabalhistas e ambientais) a um custo menor, ainda que a Administração Pública não ganhe imediatamente (na obra auditada), tal constatação é uma oportunidade de aprendizagem para as próximas licitações. Cabe à Administração Pública organizar-se para se apropriar das melhorias efetuadas pelas empresas incorporando-as ao seu processo de projeto e orçamentação (e ao TCU, cobrar que o faça). Dessa forma, também no longo prazo, beneficia-se a Administração, desde que tenha competência gerencial para se apropriar desses ganhos, melhorando seus projetos futuros.

V.3 - Serviços de escavação, carga e transporte com escavadeira

502. A mesma situação ocorre com os serviços de escavação com escavadeira ou carregadeira.

503. É claro que a Administração deve procurar elaborar seu orçamento base da licitação com a alternativa mais econômica para a Administração. Mas esta é uma questão atinente ao projeto básico, ao orçamento da obra e à sua licitação, não à sua execução (após o contrato ter sido firmado). De um lado, se a administração não orçou de forma ótima mas, no contrato decorrente, não há superfaturamento global (em relação ao orçamento ótimo), que responsabilize os seus servidores. De outro lado, os equipamentos que a empresa contratada efetivamente utilizará e a economicidade ou não dos mesmos depende de análises que não estão sob o controle do contratante. A disponibilidade do equipamento em uma obra vizinha, é um exemplo. A possibilidade de aluguel de máquinas disponíveis, é outra.

504. Da mesma forma que o caso anterior, o entendimento adotado foi de que, não sendo os equipamentos incorporados à obra, mas apenas meios de sua execução, o ganho de produtividade na execução dos serviços é da empresa (salvo casos que resultaram em superfaturamento global do contrato), cabendo à Administração apropriar-se do conhecimento gerado pela solução mais econômica nos próximos projetos (no caso, a Administração deve procurar orçar a obra prevendo a solução mais econômica e responsabilizar seus servidores quando não o fizerem, tendo podido fazer).

V.4 - Localização de jazidas

505. Além desses casos em que a argumentação da empresa contratada foi acolhida, deve ser mencionada, ainda, a questão da localização das jazidas de material para base e sub-base estabilizada granulometricamente, em que a argumentação da empresa não foi acolhida.

506. Neste caso, o entendimento majoritário é no sentido de que, modificando a jazida, os preços dos serviços que dependem da jazida devem ser modificados. Por exemplo, no caso de serviços de base e sub-base de solo estabilizada granulometricamente com ou sem mistura, o preço dos serviços depende da real jazida de onde os materiais foram extraídos (e, portanto, a DMT da jazida à pista ou à usina, apesar de entrar na composição dos serviços, deve ser medida).

507. É claro que o projeto básico deve buscar encontrar a melhor solução para as jazidas dos diversos materiais (solo, brita e areia, essencialmente). Ocorre que a empresa construtora permanece em campo por muito mais tempo que a projetista ou os fiscais do DNIT. Com isso, a probabilidade de que encontre uma jazida que proporcione um custo menor é alta, mesmo que o projeto seja bem feito. Se o entendimento majoritário fosse internalizado pelas empresas, então as empresas teriam um desincentivo a encontrar jazidas mais próximas e, com isso, reduzir o custo dos serviços e das obras, de forma análoga ao que ocorre com os canteiros de obra, segundo a análise anteriormente efetuada.

508. Observe-se que, neste caso, para a Administração Pública, o produto que interessa medir é a base ou a sub-base posta na obra e a qualidade dos materiais postos, não a DMT da jazida até o canteiro ou até a usina. Observe-se ainda que, caso a Administração entenda necessário medir o transporte de materiais, poderia (deveria) prever esse transporte como um serviço autônomo (por exemplo: transporte de materiais para base e sub-base), e não incluir a DMT como se fosse um coeficiente de consumo dos serviços de base e sub-base de solo estabilizada granulometricamente com ou sem mistura.

509. De todo modo, preservando o entendimento dominante, entendeu-se que o edital e o contrato podem prever ou não a possibilidade de transferir o risco e ganhos de jazida para o contratado, se esse for o interesse da Administração. Caso o edital seja omisso, então os riscos e ganhos de jazida são da Administração e, se for utilizada jazida distinta, as composições de preços devem ser alteradas (para mais ou para menos). Isto é, concluiu-se que o entendimento dominante aplica-se aos casos em que o edital não previu solução diversa (não previu que os riscos e ganhos de jazida são do contratado).

510. Há ainda a se destacar a solução intermediária, em que a Administração prevê no edital que parte dos ganhos da redução de custos com novas jazidas e do risco de esgotamento das existentes é rateado entre a Administração e a empresa executora (o que aparenta ser uma solução bastante interessante, se não a melhor). Neste caso, existe um incentivo à busca de jazidas mais próximas e um desincentivo a utilização de jazidas mais distantes (um dos grandes problemas na execução de obras é que costuma resultar em sucessivos aditivos). Ao mesmo tempo, ganham a Administração e o contratado com a descoberta de jazidas mais próximas. É claro que um contrato semelhante exige uma adequada dosagem das sanções para o caso da empresa não declarar a descoberta/utilização de jazida mais próxima (por exemplo, neste caso, além de uma multa, pode ser previsto que o ganho passe a ser integral da administração).

511. Diversamente dos outros casos (canteiro de obras e escavação com escavadeiras, que tratam de matéria atinente a questões internas da administração e a recursos disponíveis da empresa, em que se entendeu que o risco da solução deve sempre ser da empresa contratada), no caso da jazida de materiais, o risco pela exaustão e o ganho da descoberta de jazida mais próxima podem ou não serem atribuídos à contratada. Por isso, vislumbra-se solução distinta, que prevê a possibilidade de a Administração efetuar tal transferência de riscos e ganhos (total ou parcialmente) para o contratado por meio do edital da licitação (ou um de seus anexos) ou do contrato. No caso concreto, não tendo o edital ou o contrato previsto tal solução diversa, foi adotado o entendimento dominante do TCU.

512. Por fim, não custa comentar que a evolução da legislação hoje permite que o contrato preveja a distribuição dos riscos/ganhos em dois extremos: (i) na empreitada por preços unitários, em sua interpretação dominante, em que os riscos/ganhos dos quantitativos dos serviços (inclusive de alguns coeficientes das composições de custo, como a DMT de jazidas e o teor de betume) são da Administração, e (ii) no Regime de Contratação Diferenciada (RDC)– Contratação Integrada em que os riscos/ganhos do projeto são integrais do contratado. Parece razoável, assim, uma interpretação em que Administração possa atribuir, como sugerido, uma distribuição de riscos/ganhos entre os dois extremos, entendendo que, na contratação por preços unitários, os riscos/ganhos dos quantitativos dos serviços sejam integrais da Administração, mas os riscos/ganhos dos coeficientes de consumo dos serviços (de todos eles, inclusive DMTs de jazidas) sejam integrais ou parciais da empresa.

VI- BENEFÍCIOS DA AÇÃO DE CONTROLE

513. O Quadro 3 apresenta alguns dos benefícios potenciais de controle. Não foram quantificados todos os benefícios de controle, tendo em vista a necessidade de informações adicionais.

514. No caso do Lote 0, não foi quantificado o benefício potencial de controle em vista da necessidade de quantificação do dano ao Erário decorrente da qualidade dos serviços (qualidade estrutural de trechos da rodovia considerada 'má' ou 'regular para má'), que dependem da definição da solução adequada para a resolução do problema estrutural e em razão da superposição desse dano com o decorrente de serviços executados em desconformidade com as normas do DNIT (com baixa qualidade de execução). Isto é, entendeu-se que uma estimativa com base na glosa dos serviços em desconformidade com a norma não seria adequadamente realista.

515. No caso do Lote 1, apesar da ocorrência do mesmo problema na quantificação de parte do benefício potencial de controle, verifica-se que, parte do benefício não possui a mencionada interferência (refere-se a achados que não se relacionam com descumprimento das normas de especificação dos serviços – qualidade – mas a, grosso modo, quantitativos de serviços medidos indevidamente). Neste caso, foi mantido o cálculo de benefício efetuado pelas instruções anteriores (quando não acolhidos os argumentos apresentados).

516. No caso do Lote 3, foram identificados benefícios efetivos em razão da comprovação, por meio da apresentação da alteração contratual e da revisão de projeto, da alteração dos serviços de corpo de bueiro tubulares (R$ 451.485,39, Tabela 19), dos serviços de drenagem (R$752.294,40, item 411 anterior), bem como pela redução do preço dos serviços de camada drenante de areia.

517. No caso dos serviços de camada drenante de areia, o benefício efetivo foi calculado pelo produto da redução do preço do serviço (isto é, 116,44 - 54,74 = 61,70 R$/m3) com o quantitativo total dos serviços medidos na 39ª medição da obra (isto é, 96.951,315m3, peça 305, p. 5). Isto é, R$5.981.896,14.

518. Não se pode deixar de registar que, apesar de quantificados os benefícios potenciais e efetivos de controle conforme a metodologia preconizada pelo TCU, entende-se que o principal benefício de controle decorrente da fiscalização ainda é a expectativa de controle e a formulação de entendimentos que orientam adequadamente o gestor e o mercado em direção aos comportamentos socialmente desejáveis.

519. Os benefícios potenciais quantificados totalizam R$ 11.825.601,05 (Quadro 3).

520. Foram identificados benefícios efetivos, totalizando R$ 7.185.675,93

Quadro 3: Benefícios de controle potenciais quantificados.

Lote

Achado

Benefício potencial

Peça, fls.

1

Superestimativas nos quantitativos de compactação de aterros 95% e 100% (proctor normal)

2.234.080,24

Peça 17, p. 13

Superestimativas nos quantitativos de escavação, carga e transporte de solos inservíveis

109.933,87

Peça 18, p. 43

Superestimativas nos quantitativos de escavação, carga e transporte de material de 3ª categoria, que podem ocasionar um superfaturamento

1.194.364,42

Peça 18, p. 43

Superestimativa da DMT de cimento

269.585,10

Peça 19

Previsão e efetiva execução de corpos de bueiro empregando tubos de concreto de classe incoerente com o disposto no Álbum de Projetos-tipo de Dispositivos de Drenagem - DNIT, 2006

1.100.313,19

Peça 22, p. 82

Ausência de lastro de brita na execução de meios-fios MFC-03 e MFC-05

600.195,42

Peça 24, p. 34

Previsão orçamentária de defensas maleáveis, mais onerosas, em detrimento da adoção de defensas semi-maleáveis, mais econômicas e efetivamente executadas

432.922,28

Peça 24, p. 33

Superestimativa das áreas de desmatamento, destocamento e limpeza de árvores com diâmetro até 0,15m

216.091,57

Peça 26, p. 10

Superdimensionamento da DMT do serviço de sub-base estabilizada granulometricamente sem mistura

2.816.735,02

Peça 29, p. 38

Medição indevida do serviço de 'carga e transporte de material do desmatamento'

1.373.817,67

Peça 31, p. 13

2

Superestimativa da DMT de cimento

413.984,45

Peça 19

Previsão de corpos de bueiro empregando tubos de concreto de classe incoerente com o disposto no Álbum de Projetos-tipo de Dispositivos de Drenagem - DNIT, 2006

602.105,80

Peça 22, p. 82

3

Superestimativa da DMT de cimento

63.919,86

Peça 19

4

Superestimativas nos quantitativos de compactação de aterros 95% e 100% (proctor normal)

257.533,62

Peça 17, p. 13

Superestimativa da DMT de cimento

36.561,68

Peça 19

Previsão e efetiva execução de corpos de bueiro empregando tubos de concreto de classe incoerente com o disposto no Álbum de Projetos-tipo de Dispositivos de Drenagem - DNIT, 2006

103.456,86

Peça 22, p. 82

Total (R$)

11.825.621,05

Fonte: Anexos do relatório de fiscalização e produção própria.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

521. Ante todo o exposto, consolidando todas as propostas formuladas e efetuando os ajustes necessários para compatibilizá-las, propõe-se, à consideração superior, acolher parcialmente e rejeitar parcialmente os argumentos apresentados pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), Fidens Engenharia S.A, Consórcio Fidens Mendes Júnior, Consórcio Contek/Rodocon 532 e Consórcio ENPA /CCM para:

521.1. Com fundamento no art. 250, inciso II, c/c art. 276, § 5º, do Regimento Interno do TCU, converter a medida cautelar objeto do item 9.2 do Acórdão 981/2012-Plenário em determinação ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) para que, em relação às obras objeto do Contrato TT6733/2010, firmado com o Consórcio Fidens/Mendes Júnior (CNPJ 10.862.715/0001-07), tendo por objeto as obras de construção da BR-429/RO, no segmento compreendido entre as cidades de Presidente Médici e Costa Marques, do km 259,90 ao km 341,90, totalizando uma extensão de 82,00 km (Lote 3) autorizar o pagamento dos serviços de camada drenante (areia) até o valor de R$ 54,74/m3, na data base do contrato (novembro de 2007) (item 463.1).

521.2. Com fulcro no art. 197 do Regimento Interno do TCU c/c nos arts. 3º e 4º da IN TCU nº 71/2012, fixar o prazo de 180 dias para o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), se ainda não tiver feito, esgotar as medidas administrativas para a caracterização ou elisão do dano ao Erário, observados os princípios norteadores dos processos administrativos e, não elidido o dano, instaurar, processar e encaminhar ao TCU a tomada de contas especial devida, em razão do dano ao Erário nas obras de que trata o Contrato TT-227/2009, firmado com a empresa Fidens Engenharia S.A, tendo por objeto as obras de construção da BR-429/RO, no segmento compreendido entre as cidades de Presidente Médici e Costa Marques, do km 78,96 ao km 94,9, totalizando uma extensão de 15,94 km (Lote 0), devendo observar as seguintes diretrizes (item 139):

521.2.1. Apurar, além da responsabilidade da empresa executora das obras (Fidens Engenharia S.A), a responsabilidade da empresa supervisora (Astec Engenharia Ltda.) e dos fiscais do DNIT envolvidos;

521.2.2. Aferir o greide final do pavimento para conferir os quantitativos de terraplenagem e das camadas de pavimento;

521.2.3. Quantificar o dano decorrente do pagamento por serviços executados em desconformidade com as normas do DNIT (serviços de compactação do subleito no entorno das estacas 486 e 747; sub-base o entorno das estacas 486 e 747; compactação da sub-base no entorno da estaca 632; base e de capa asfáltica de todo o Lote 0) e por eventuais quantitativos de serviços não executados (bocas de lobo não executadas e eventuais quantitativos de terraplenagem e camadas de pavimento medidos a mais, a serem verificados após o procedimento do item anterior), considerando que tais serviços não poderiam ser medidos e pagos;

521.2.4 Quantificar o custo das correções pontuais, de reforços da estrutura ou do seu refazimento, conforme o caso, para os segmentos 1 (estaca 0 a 35), 3 (estaca 361 a 594) e 4 (estaca 597 a 773), e que ainda não tenham sido efetuadas, a partir do diagnóstico dos levantamentos deflectométricos já efetuados;

521.2.5. No caso de trechos com valores de dano quantificados pelos critérios dos itens 527.2.3 e 521.2.4anteriores, com coincidência parcial na imputação, considerar o menos oneroso à empresa, ou uma combinação de ambos, e que promova o integral ressarcimento ao Erário, bem como considerar as correções de serviço já eventualmente executadas pela Fidens Engenharia SA.

521.3. Com fulcro no art. 197 do Regimento Interno do TCU c/c nos arts. 3º e 4º da IN TCU nº 71/2012, fixar o prazo de 180 dias para o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), se ainda não tiver feito, esgotar as medidas administrativas para a caracterização ou elisão do dano ao Erário, observados os princípios norteadores dos processos administrativos e, não elidido o dano, instaurar, processar e encaminhar ao TCU a tomada de contas especial devida, em razão do dano ao Erário nas obras de que trata o Contrato TT-036/2009-00, firmado com o Consórcio Fidens/Mendes Júnior (CNPJ 10.862.715/0001-07), tendo por objeto as obras de construção da BR-429/RO, no segmento compreendido entre as cidades de Presidente Médici e Costa Marques, do km 94,9 ao km 177,05, totalizando uma extensão de 82,15 km (Lote 1), devendo observar as seguintes diretrizes (item 344.1):

521.3.1. Quantificar, como dano ao Erário, o custo das correções pontuais, de reforços da estrutura ou do seu refazimento, conforme o caso, e que ainda não tenham sido efetuados, a partir do diagnóstico dos levantamentos deflectométricos já efetuados;

521.3.2. Quantificar, como dano ao Erário, os pagamentos efetuados por serviços executados em desconformidade com as normas do DNIT, respectivamente:

521.3.2.1. Serviços de sub-base, base e capa asfáltica no entorno das estacas 1210, 2058, 2062 e 3776, pela inadequação da compactação da sub-base e base;

526.3.2.2. Serviços de base e capa asfáltica no trecho entre as estacas 0 a 3300, e no entorno da estaca 3776, em razão da inadequação da capacidade de suporte da base;

521.3.2.3. Serviços de capa asfáltica, pela desconformidade da taxa de material betuminoso, da curva granulométrica e da espessura da camada;

521.3.3 Quantificar, como dano ao Erário, o pagamento por quantitativos de serviços não executados (medidos a maior), devendo ser realizadas, se ainda não tiverem sido efetuados, os seguintes ensaios e levantamentos (diretamente ou por empresa contratada e que seja idônea e imparcial, sem vínculos com a obra ou com as empresas envolvidas com as obras), glosas e correções:

521.3.3.1. Ensaios necessários à determinação do fator de conversão da obra;

521.3.3.2. Levantamentos topográficos necessários à adequada determinação dos corretos quantitativos de terraplenagem, inclusive o levantamento topográfico do terreno original, dos bota-foras e dos cortes de material de 3ª categoria, devendo atentar para a adequação do grau de compactação dos bota-foras;

521.3.3.3. Correção da distância média de transporte de cimento nos serviços da planilha contratual, de forma a adequá-la ao previsto no Plano Nacional de Viacao (PNV);

521.3.3.4. Correção das medições dos corpos dos bueiros tubulares para os efetivamente necessários, em função da altura de recobrimento e classe dos tubos, conforme as especificações técnicas do DNIT;

521.3.3.5. Levantamento dos lastros de brita dos meios-fios MFC-03 e MFC-05 e a correção da composição com a glosa dos lastros não executados e a substituição pelo serviço efetivamente efetuado;

521.3.3.6. Levantamento das defensas maleáveis pagas indevidamente.

521.3.3.7. Glosa dos valores medidos de serviços de desmatamento, destocamento e limpeza de árvores com diâmetro até 0,15m em áreas de jazida, uma vez que tais serviços já estão incluídos nos serviços de base e sub-base, no sub-item limpeza de camada vegetal;

521.3.3.8. Glosa dos custos da usina de solos em todos os serviços de base estabilizada granulometricamente com mistura solo brita. Para isso: a) adote a execução de mistura na pista com recicladora para elaborar o novo preço do serviço; b) não considere a necessidade do material (brita e areia) ser transportado até o canteiro para fazer a mistura ou uma pré-mistura, uma vez que esse procedimento pode ser realizado diretamente na pista;

521.3.3.9. Levantamento do quantitativo de material utilizado da jazida 2858- LD para adequada remuneração dos serviços de sub-base;

521.3.3.10. Levantamento dos serviços de 'carga e transporte de material do desmatamento';

521.3.4. Para a realização dos estudos e levantamentos apontados, a empresa executora das obras (o Consócio Fidens/Mendes Júnior) e a empresa supervisora (Direção Consultoria e Engenharia Ltda.) deverão ser previamente intimadas para que possam acompanhar os trabalhos através dos assistentes que indicarem;

521.3.5. No caso de trechos com o dano de que trata os itens 344.1.1, 344.1.2, e respectivos subitens, em que haja com coincidência parcial do dano, deve ser considerado o menos oneroso à empresa, ou uma combinação de ambos, e que promova o integral ressarcimento ao Erário.

521.3.6. Apurar a responsabilidade da empresa executora das obras (Consórcio Fidens/Mendes Júnior), da empresa supervisora (Direção Consultoria e Engenharia Ltda.) e dos fiscais do DNIT envolvidos;

521.4. Com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) que, no prazo de 180 dias, no que se refere às obras objeto do Contrato TT-616/2010, firmado com o Consórcio Contek-Rodocon 532 (CNPJ 12.202.449/0001-11), tendo por objeto as obras de construção da BR-429/RO, no segmento compreendido entre as cidades de Presidente Médici e Costa Marques, do km 177,05 ao km 258,66, totalizando uma extensão de 81,61 km (Lote 2), se ainda não o tiver feito (item 383.2),

521.4.1. Efetue novo levantamento topográfico para a devida quantificação de todos os movimentos de terra realizados;

521.4.2. Efetue as correções da distância média de transporte de cimento da planilha contratual de forma a adequá-la ao previstos no Plano Nacional de Viacao (PNV);

521.4.3. Efetue a repactuação dos corpos de bueiros empregando tubos de concreto de classe coerente com a altura dos aterros respectivos;

521.4.4. No caso de caracterização de débito, esgote as medidas administrativas para a elisão do dano, observados os princípios norteadores dos processos administrativos, em conformidade com o art. 3º, da Instrução Normativa TCU 71/2012;

521.4.5. Esgotadas as medidas administrativas de que trata o item anterior sem a elisão do dano, providencie a imediata instauração de tomada de contas especial, mediante a autuação de processo;

521.4.6 Efetue, se a defensa semi-maleável for efetivamente a melhor solução para o caso e se ainda for possível, a repactuação contratual para substituir as defensas metálicas maleáveis pela semi-maleáveis, corrigindo o equívoco do orçamento e evitando custos desnecessários para o futuro.

521.5. Com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) que, no prazo de 180 dias, no que se refere às obras objeto do Contrato TT-616/2010, firmado com o Consórcio Consórcio Enpa- CCM, tendo por objeto as obras de construção da BR-429/RO, no segmento compreendido entre as cidades de Presidente Médici e Costa Marques, do km 341,90 ao km 382,20, totalizando uma extensão de 40,30 km (Lote 4), caso ainda não o tenha feito (item 486.1):

521.5.1. Efetue novo levantamento topográfico e os ensaios geotécnicos necessários à determinação do fator de homogeneização para a devida quantificação de todos os movimentos de terra realizados;

521.5.2. Efetue a repactuação do contrato de maneira a considerar corpos de bueiro empregando tubos de concreto de classe coerente com a altura dos aterros respectivos;

521.5.3. No caso de caracterização de débito, esgote as medidas administrativas para a elisão do dano, observados os princípios norteadores dos processos administrativos, em conformidade com o art. 3º, da Instrução Normativa TCU 71/2012;

521.5.4. Esgotadas as medidas administrativas de que trata o item anterior sem a elisão do dano, providencie a imediata instauração de tomada de contas especial, mediante a autuação de processo específico, caso presentes os pressupostos para a sua instauração, nos termos dos arts. 4º e 5º da IN TCU 71/2012.

521.6. Considerar cumpridas as determinações do item 9.3 do Acórdão 981/2012-TCU-Plenário e do item 9.1 do Acórdão 2164/2012-TCU-Plenário, no que se referem ao Lote 2 (itens 383.1).

521.7. Considerar insubsistentes as determinações do item 9.3 do Acórdão 981/2012-Plenário, e do item 9.1 do Acórdão 2164/2012-Plenário, no que se refere ao Lote 3 (item 463.3);

521.8. Dar ciência ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), por meio de sua Diretoria-Geral e de suas Diretoria de Planejamento e Pesquisa - DPP/DNIT e Diretoria de Infraestrutura Rodoviária - DIR/DNIT, da decisão que o Tribunal adotar e que, nas obras de construção da BR-429/RO, no segmento compreendido entre as cidades de Presidente Médici e Costa Marques, entre os quilômetros 78,96 a 382,2:

521.8.1. No Lote 1, o orçamento e o projeto das obras previram o pagamento dos serviços relativos a compactação da camada final de aterro e a regularização do subleito, sem adequada justificação. Entendeu-se que, em vista a natureza dos serviços e o disposto normas DNER-ES 299/97, DNIT-ES 282/97, DNIT-ES 108/2009 e DNIT-ES 137/2010, os projetos e orçamentos podem, alternativamente, prever a medição dos seguintes serviços (itens 344.2.1):

521.8.1.1. A compactação do corpo do aterro e a compactação da camada final de aterro - até 3 camadas de 20 cm, nos casos em que as especificações da compactação da camada final de aterro forem suficientes para a rodovia;

521.8.1.2. A compactação do corpo de aterro, a compactação da camada final de aterro - até 2 camadas de 20 cm - e a regularização do subleito, nos casos em que for exigida um melhor acabamento da camada final de aterros, isto é, quando for exigida a especificação da regularização do subleito;

521.8.1.3. A compactação do corpo de aterro; a compactação da cada final do aterro - até 3 camadas de 20 cm - e a regularização do subleito, quando houver razoável expectativa de perda das características geométricas da camada final de aterros, em função das características das obras, de forma a exigir o refazimento dos serviços.

521.8.2. A previsão cumulada da camada final de aterros e da regularização do subleito para o mesmo trecho é uma exceção e, como tal, somente deve constar em projetos e orçamentos se devidamente motivada. A previsão da compactação do corpo do aterro e da compactação da camada final de aterro - até 3 camadas de 20 cm, sem a regularização do subleito, ainda que seja uma opção da projetista, também deve ser justificada, uma vez que implica na opção por um controle de acabamento menos rigoroso (item 344.2.2).

521.8.3. Apesar de a norma DNIT 020/2006-ES – Drenagem – Meios-fios e Guias prever que na execução de meio fio de concreto deve ser executado o lastro de brita, soluções equivalentes podem ser adotadas resultando em um possível custo menor do serviço (item 344.2.3).

521.8.4. Contrariando o disposto na IS 210 Projeto de Drenagem do DNIT, foi constatada a ausência de justificativa técnica para a adoção da solução valeta de proteção de aterros no Lote 3, especialmente face a constatação de adoção de alternativas mais econômicas nos Lotes 1 e 2, que previram a utilização de meios-fios de concreto (item 463.4.1).

521.8.5. O coeficiente de homogeneização utilizado no orçamento base da licitação dos Lotes 3 e 4, para o serviço de camada drenante de areia, não é consistente com o valor informado pela bibliografia especializada (item 463.4.2 e 486.2).

521.9. Encaminhar cópia da decisão que o Tribunal adotar, bem como do relatório e votos que a fundamentarem:

521.9.1. à Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados (item 28) e à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional.

521.9.2 Ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), por meio de sua Diretoria-Geral; Auditoria Interna; Coordenação de Contabilidade; Divisão de Análise e Controles Contábeis, Prestação e Tomada de Contas; Diretoria de Planejamento e Pesquisa - DPP/DNIT e Diretoria de Infraestrutura Rodoviária - DIR/DNIT;

521.9.3. Às empresas Fidens Engenharia S.A, Astec Engenharia Ltda., Consórcio Fidens/Mendes Júnior, Direção Consultoria e Engenharia Ltda., Consórcio Contek/Rodocon 532 e ao Consócio Enpa /CCM (itens 139.2. 344.2.4, 383.3, 463.5.1 e 486.3);

521.9.4 À Procuradoria da República no Município de Ji-Paraná (item 26);

521.9.5. Ao Departamento de Polícia Federal, juntamente com as evidências da ocorrência, em tese, do crime ambiental previsto no art. 55 da Lei 9.605/98, para as providências que entender pertinentes (item 463.5.2);

521.10. Encerrar este processo, após as comunicações processuais devidas."

É o relatório.

VOTO

Trata-se de auditoria de conformidade realizada pela então 2ª Secretaria de Fiscalização de Obras – Secob-2 nas obras de construção da BR-429/RO, no segmento compreendido entre as cidades de Presidente Médici e Costa Marques, contratadas pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit.

A fiscalização fez parte do Fiscobras 2011 e no escopo da auditoria foram incluídos todos os cinco contratos relativos à construção da BR-429/RO, que somados alcançaram R$ 428,83 milhões, como detalhado no relatório que acompanha este voto. Os trabalhos de auditoria assinalaram irregularidades graves, das mais diversas, tais como sobrepreço decorrente de quantitativos inadequados, liquidação irregular de despesas e execução de serviços com qualidade deficiente. Em face dos apontamentos, foram ouvidos o Dnit e as empresas contratadas.

Além das oitivas, em 28/12/2011, tendo em vista as evidências de antieconomicidade de uma das soluções de engenharia em execução e do consequente fundado receio de grave lesão ao erário, determinei, cautelarmente, a suspensão da execução dos serviços de preenchimento de cavas provenientes da remoção de solos inservíveis nos lotes 2 e 3 da BR-429/RO, referentes aos contratos TT-616/2010 e TT-673/2010. Posteriormente, os elementos carreados aos autos pelo Dnit e pelas contratadas levaram à prolação do acórdão 981/2012-Plenário, que revogou a medida acautelatória relativa ao lote 2 e alterou os termos da deliberação incidente sobre o outro contrato, vedando, a partir de então, a realização de pagamentos pela execução dos serviços de preenchimento de cavas no trecho rodoviário do lote 3. Na oportunidade, a reavaliação da medida protetiva foi condicionada à apresentação de estudos detalhados, pelo Dnit, acerca da viabilidade técnica e econômica do serviço citado.

A derradeira instrução técnica nos autos, elaborada pela Secretaria de Fiscalização de Obras Rodoviárias – SecobRodovia, examinou cada uma das irregularidades assinaladas no relatório de auditoria, à luz dos diversos elementos contestatórios e estudos técnicos apresentados pelas partes envolvidas.

Questões graves como a falência precoce de trechos rodoviários, falhas de projeto e de orçamentação, medições de serviços em quantidades e de qualidade incompatíveis com aquelas efetivamente executadas foram ratificadas no exame da unidade técnica.

Adianto, desde logo, que aquiesço aos pareceres em sua quase totalidade e incorporo seus fundamentos às minhas razões de decidir, com reserva, entretanto, em relação a pontuais divergências que destaco no presente voto e sem prejuízo de destacar algumas das questões de maior relevância.

II – Irregularidades

II.1 - Falência precoce do pavimento

A irregularidade de maior gravidade apontada pela equipe de auditoria diz respeito às evidências de degradação precoce do pavimento recém-executado nos lotes 0 e 1 – objetos do contrato TT 227/2009, R$ 27,2 milhões, empresa Fidens Engenharia S.A. e do contrato TT 36/2009, R$ 143,4 milhões, consórcio Fidens – Mendes Júnior.

As contratadas, em essência, alegaram que os defeitos constatados pela equipe de auditoria seriam pontuais e invariavelmente decorrentes de falhas de projeto não imputáveis às executoras. Acrescentaram, ainda, que diversas intervenções corretivas já teriam sido adotadas.

O Dnit, com base em levantamentos do Instituto de Pesquisas Rodoviárias – IPR/Dnit, concluiu pela inadequada execução das obras, especialmente em razão: (i) da existência de deformações elásticas (deflexões) excessivas; (ii) da inadequação da compactação das camadas de base, sub-base e subleito; (iii) da inadequação da curva granulométrica da mistura asfáltica e do teor de ligante adotado; (iv) da espessura da camada asfáltica ser inferior à de projeto; (v) dos indícios de execução do greide de forma inadequada (com redução de cota); (vi) da não implantação de todas as bocas de lobo previstas no projeto, com prejuízo ao sistema de drenagem. Os quatro primeiros apontamentos foram registrados para os lotes 0 e 1, enquanto as duas últimas falhas apenas foram constatadas no lote 0.

Ao afastar as defesas apresentadas pelas contratadas, a consistente análise da SecobRodovia ratificou as conclusões pela precoce ocorrência de falhas estruturais no pavimento. Aliás, o exame da unidade técnica manteve as conclusões do Dnit mesmo a partir de parâmetros mais conservadores. Com base nas medidas de deflexão permanente e do raio de curvatura – importantes índices para avaliação da condição estrutural do pavimento –, a unidade técnica deste Tribunal evidenciou que dois segmentos do lote 0 (dentre os cinco avaliados) e seis segmentos do lote 1 (dentre os 13 examinados) já exigem a adoção de medidas corretivas graves, de reforço ou reconstrução, conforme indicado nas tabelas 2 e 13 do relatório que acompanha este voto.

Adicionalmente, outro importante fator analisado foi o grau de compactação das camadas de base do pavimento. É crítico perceber que todos os resultados apontados pelo IPR/Dnit e pela consultoria RED Engenharia, contratada pelas executoras, foram inferiores a 100%, contrariando o exigido pelo item 7.2.3 da norma DNER ES 303/97 (Pavimentação – base estabilizada granulometricamente). Dessa forma, resta caracterizada a inadequação da compactação das camadas de base nos pontos de análise.

Também o teor de ligante na mistura asfáltica foi considerado inadequado em diversas das amostras colhidas para teste. A ausência de controles atingiu patamar tal que os resultados indicaram percentuais inferiores aos fixados em projeto em alguns pontos de controle e valores superiores ao máximo permitido em norma para outros locais de inspeção. Sob qualquer ótica que se examine a questão, a rejeição dos serviços seria conclusão obrigatória, pois a falta de material betuminoso provoca desagregação e o excesso causa o defeito conhecido como exsudação (formação de uma película ou filme de material betuminoso na superfície do pavimento que compromete a aderência).

Ainda em consequência aos trabalhos de auditoria do TCU, o IPR/Dnit avaliou a espessura da camada asfáltica e acabou constatando graves reduções ao longo da construção da BR-429/RO. Se considerados critérios estatísticos definidos em norma do Dnit para aceitação das camadas asfálticas, as falhas acabaram corroboradas até mesmo pelos dados apresentados na defesa das contratadas. A conclusão obrigatória, ante os parâmetros levantados pelo Dnit e pelas executoras, é de que as espessuras das camadas de pavimento asfáltico dos lotes 0 e 1 devem ser tidas como não conformes.

Tais resultados, globalmente considerados, evidenciam sério comprometimento das condições estruturais e funcionais da rodovia, assim como da vida útil projetada. Ademais, as conclusões pela necessidade de intervenções profundas em um pavimento que não conta com quatro anos de execução delineiam significativo dano ao erário.

II.2 - Superestimativas de quantitativos e medições inadequadas

No tocante à quantificação de itens contratuais e aos valores registrados nas medições, foram diversas as irregularidades indicadas pela equipe, quais sejam: (i) superestimativas nos quantitativos de compactação de aterros 95% e 100% (proctor normal) e de escavação, carga e transporte de material (ECT) de 1ª categoria; (ii) superestimativas nos quantitativos de escavação, carga e transporte de solos inservíveis; (iii) superestimativas nos quantitativos de escavação, carga e transporte de material de 3ª categoria; (iv) superestimativa da distância média de transporte (DMT) em rodovia pavimentada do insumo cimento; (v) medição indevida do serviço de “carga e transporte de material do desmatamento”; (vi) superestimativa das áreas de desmatamento, destocamento e limpeza de árvores com diâmetro até 0,15m; (vii) superdimensionamento da DMT do serviço de sub-base estabilizada granulometricamente sem mistura; (viii) duplicidade de cobrança dos serviços de instalação de canteiro; e (ix) duplicidade entre os serviços de compactação final de aterro e regularização de subleito.

À exceção das duas últimas questões, a SecobRodovia afastou os elementos de defesa apresentados pelas contratadas e propôs que o Dnit promovesse amplo levantamento dos quantitativos efetivamente demandados nas obras, a fim de corrigir pagamentos indevidos e estabelecer uma conciliação financeira em cada contrato.

Em relação à alvitrada duplicidade de cobrança dos serviços de instalação de canteiro (item ‘viii’), afeta aos lotes 0 e 1, e à duplicidade entre os serviços de compactação final de aterro e regularização de subleito (item ‘ix’), apontada nos lotes 1 a 4, alinho-me ao exame da unidade técnica e considero afastadas as irregularidades.

A execução de dois contratos por uma única empresa e a utilização, por ela, de apenas um canteiro de obras para atender a dois lotes contíguos não é razão suficiente para configurar despesa irregular e impugnar a rubrica em um dos contratos.

É óbvio que eventual medição de itens não executados configura liquidação irregular de despesas. Todavia, há de se considerar que, no caso em exame, os itens que compõem o serviço de implantação do canteiro não foram detalhados no orçamento e sequer poderiam ser conferidos nas medições. Além disso, não se pode perder de vista que o essencial para a Administração é a existência de uma estrutura de canteiro adequada à prestação de ambos os contratos, que permita a execução financeira com base em distâncias de transporte ótimas, que minimizem os custos.

Nesse cenário, a falta de identificação perfeita entre o projeto de canteiro de obras da Administração Pública e os investimentos da contratada não pode ser considerada irregular. Além de representar despesa da Administração em qualquer contratação, indiscutível se fossem diferentes os contratados, o canteiro de obras é atividade meio que não integra o produto final, razão porque não importam ao contratante público os pormenores assumidos na montagem do canteiro. O que interessa, neste pontual exame da economicidade da contratação, é a compatibilidade da rubrica em cada contrato com o valor praticado no mercado. Por isso, o aproveitamento de instalações vizinhas pela contratada representa otimização de custos pela empresa que não comporta transferência integral à Administração.

No tocante à possível duplicidade entre os serviços de compactação final de aterro e regularização de subleito, embora os normativos à época da licitação demonstrassem a impossibilidade de previsão cumulativa dos referidos itens, é necessário considerar que existem situações de campo que podem efetivamente demandar a execução dos dois serviços, como ponderado pela SecobRodovia. No caso concreto, como não há evidências de inexecução de qualquer das atividades e considerando a plausibilidade da execução de ambos os serviços, mormente quando é significativo o tempo transcorrido entre a finalização do aterro e a execução das camadas supervenientes, a irregularidade pode ser afastada. É pertinente, contudo, com vistas à otimização dos processos de orçamentação em licitações futuras, dar ciência ao Dnit da obrigatoriedade de justificação técnica da solução, bem como das condicionantes registradas pela unidade instrutiva no relatório que integra este voto.

As demais irregularidades relacionadas a superestimativas de itens contratuais estão bem evidenciadas e, na linha proposta pela unidade técnica, os pagamentos indevidos devem ser mensurados pelo Dnit para elisão dos prejuízos causados ao erário.

Na movimentação de material de 1ª categoria, os excessos nos serviços de terraplenagem indicam potencial prejuízo de R$ 2.234.080,24 para o lote 1 e de R$ 257.533,62 para o lote 4, a valores de novembro de 2007. A equipe de auditoria constatou que as medições consideraram volumes quantificados apenas a partir dos aterros e majorados por fatores de homogeneização de até 1,38. Por meio de ensaios solicitados durante a fiscalização de campo, a equipe do TCU apurou fatores médios de homogeneização da ordem de 1,14 e 1,22, respectivamente para os lotes 1 e 4.

Ainda em relação ao lote 1, no tocante aos serviços com material de 3ª categoria, os cálculos realizados pela equipe de auditoria demonstraram incompatibilidade entre os volumes de ECT e aqueles dos aterros e bota-foras indicados como locais de descarga nas medições. A impossibilidade matemática de estarem corretos os quantitativos medidos na origem e nos destinos, demonstrada pela equipe de auditoria, associada aos riscos de prejuízos da ordem de R$ 1,19 milhão, tornam exigível, como proposto pela SecobRodovia, uma reanálise por parte do Dnit.

Assim também, diante dos indícios de incorreção nas medições da movimentação de solos inservíveis, a autarquia deve aferir os volumes levados a bota-fora e a adequação do índice de compactação adotado nas medições de ECT de solos moles. Um dos principais locais de depósitos declarados nas medições sequer foi encontrado pela equipe de fiscalização, como registrado no relatório de auditoria.

A apresentação de resultados de ensaios feitos pelas supervisoras das obras posteriormente aos apontamentos da equipe do TCU não é suficiente para elidir as irregularidades. Além de conflitantes com valores determinados pela equipe de auditoria in loco, é necessário considerar que as falhas podem, eventualmente, alcançar a empresa supervisora se comprovada sua omissão na fiscalização do empreendimento e na aferição das medições. Por isso, acolho a proposta da unidade instrutiva de determinar ao Dnit que efetue os ensaios necessários à determinação do fator de conversão de cada item de ECT, além dos levantamentos topográficos que permitam a quantificação dos serviços de terraplenagem, diretamente (por meio do IPR/Dnit) ou com empresa contratada e que seja idônea e imparcial, sem vínculos com a obra ou com as empresas envolvidas.

Outra superestimativa apontada na auditoria e não elidida pelas manifestações das contratadas diz respeito à distância de transporte em rodovia pavimentada para o insumo cimento, nos lotes 1 e 2. O prejuízo causado pelo pagamento a maior alcançou R$ 191 mil no lote 1 e R$ 293 mil no lote 2, a valores de novembro de 2007. Não é possível, como defendido pelas contratadas, compensar a referida inconsistência com eventuais acréscimos no transporte não devidamente comprovados. Dessa forma, é necessário determinar ao Dnit que efetue as correções da distância média de transporte de cimento das planilhas contratuais de forma a adequá-las ao previsto no Plano Nacional de Viacao (PNV).

Em relação à irregularidade decorrente do superdimensionamento da distância de transporte de materiais para o serviço de sub-base estabilizada granulometricamente sem mistura (item ‘vii’), detectada no lote 1, alinho-me à jurisprudência predominante no TCU, expressa na instrução da SecobRodovia. Em contratos executados sob o regime de preço unitário, considero que o risco da jazida é da Administração. Por isso, em regra, não havendo a possibilidade de utilização de uma jazida de projeto (sem culpa da executora) e sendo necessário o uso de uma fonte mais distante, a contratada faz jus à repactuação contratual que considere o acréscimo de transporte. Pela mesma razão, descoberta uma jazida mais próxima, a Administração possui o direito à alteração contratual a seu favor. Por isso, quanto ao lote 1, tendo o consórcio e o Dnit reconhecido a utilização de jazida mais próxima do que a prevista em projeto e considerada nas medições, devem ser levantados pelo Dnit os quantitativos efetivamente movimentados para que as compensações financeiras sejam realizadas.

Por último, no que tange às irregularidades listadas nos itens ‘v’ e ‘vi’, relativas ao lote 1 da BR-429/RO, os elementos de defesa também não afastaram os indícios de superestimativa e de medição irregular.

O serviço de desmatamento, destocamento e limpeza de jazidas está incluído nos serviços de base e sub-base, no subitem limpeza de camada vegetal das composições. Assim sendo, são indevidas as medições de desmatamento nas áreas de jazidas e devem ser ressarcidos aos cofres públicos pagamentos feitos a esse título, que alcançaram R$ 216 mil.

A legitimidade do serviço de “carga e transporte de material do desmatamento” também não foi demonstrada pelo Dnit ou pela contratada. De acordo com o item 8 - Critérios de medição da mesma DNER-ES 278/97 - Serviços Preliminares, a remoção e o transporte de material proveniente do desmatamento, destocamento e limpeza não são considerados para fins de medição, razão porque subsistem os indícios de pagamentos irregulares de R$ 1,37 milhão. Por isso deve a autarquia promover levantamento que aponte os volumes de material de desmatamento que foram efetivamente transportados para bota-fora e, se constatadas incompatibilidades com os pagamentos, proceder às medidas necessárias ao ressarcimento ao erário.

II.3 - Superfaturamento por alteração de metodologia executiva

A equipe de auditoria constatou ainda que, em relação a alguns serviços, o orçamento da obra considerou metodologia executiva claramente ineficiente, antieconômica ou contrária à boa técnica da engenharia, e, posteriormente, durante a execução da obra, a contratada adotou outro método construtivo, mais racional e econômico, sem que tenha sido efetuado reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos. Nesse cenário, foram assinaladas as seguintes irregularidades: (i) alterações das especificações de elementos de drenagem; (ii) alteração do tipo de defensa previsto em projeto; (iii) ausência de utilização da usina de solos, prevista em projeto, na execução do serviço de base estabilizada granulometricamente com mistura solo-brita; (iv) medições da execução de meios-fios sem a utilização de lastro de brita; e (v) previsão antieconômica de escavação com carregadeira ou motoscraper, tendo sido utilizado preponderantemente a escavadeira.

As constatações aqui referidas decorrem de falhas ou omissões na concepção inicial do empreendimento, pois na orçamentação não foram devidamente consideradas metodologias executivas eficientes e compatíveis com a boa técnica da engenharia. Se as alterações metodológicas procedessem da utilização de equipamentos mais modernos e produtivos ou de técnicas inovadoras, de maneira a executar o serviço com maior produtividade e menor custo, não haveria qualquer irregularidade a ser apontada. Tratar-se-ia de ganho de eficiência legítimo, cujos benefícios devem ser apropriados exclusivamente pelo contratado.

Diametralmente opostas são as situações em exame.

Nos lotes de 1 a 4, foram constatadas significativas alterações dos projetos de drenagem quando da execução, especialmente porque diversas das especificações eram mais robustas do que o efetivamente demandado. No caso do lote 3, a incompatibilidade entre as especificações de bueiros previstas em projeto/orçamento (mais onerosas) e aquelas realizadas na obra (mais baratas) foi reconhecida pela própria empresa contratada. No referido trecho, o Dnit realizou levantamento das cotas dos bueiros e galerias, ajustou as composições dos serviços e os projetos dos bueiros ao verificado in loco, aferiu o reflexo da alteração, formalizou termo aditivo e procedeu à compatibilização financeira na última medição. Os ajustes resultaram em uma redução de R$ 451,5 mil no preço total dos serviços.

Em relação aos contratos dos lotes 1, 2 e 4, no entanto, ante a ausência de elementos que desde logo atestem a retificação dos valores contratados, é necessário determinar ao Dnit que efetue a avaliação dos dispositivos de drenagem empregados, ajuste os orçamentos à execução constatada in loco e adote as medidas necessárias ao eventual ressarcimento ao erário.

A questão assinalada no item ‘ii’, relacionada à previsão orçamentária de defensas maleáveis, mais onerosas, em detrimento da adoção de defensas semi-maleáveis, mais econômicas e efetivamente executadas, também configura superfaturamento que exige restituição aos cofres públicos. A constatação foi registrada para os lotes 1 e 2, sendo que, no primeiro, a alteração do método executivo já havia sido realizada. O superfaturamento calculado no lote 1 foi de R$ 432,9 mil, enquanto, no lote 2, o prejuízo potencial era de R$ 519,7 mil. Por conseguinte, acolho as propostas da SecobRodovia de determinar ao Dnit que proceda ao levantamento das defensas maleáveis pagas indevidamente, com vistas ao acerto financeiro que se faz necessário.

A execução do serviço de base estabilizada granulometricamente com mistura solo-brita (item ‘iii’), no lote 1 das obras, também passou por alteração de método executivo, com prejuízo à Administração. As evidências juntadas pela equipe técnica demonstram que o serviço de base foi realizado em grande parte do contrato sem utilização da usina de solos, apesar de os pagamentos terem sido realizados considerando tal metodologia. A solução com usina consta do projeto desde novembro/2007, mas apenas foi efetivamente realizada a partir de setembro/2010, posteriormente à fiscalização do TCU, segundo informações das próprias empresas contratadas. Nada obstante, se considerado que o contrato teve execução por quase três anos sem instalação da usina de solos, é forçoso questionar a própria necessidade do referido equipamento. Não há nos autos, como destacado pela SecobRodovia, justificativas para incremento deste custo, especialmente tendo em vista a adoção, de 2007 a 2010, de uma técnica mais econômica, com mistura na pista e utilização de recicladora, sem que tenha havido questionamentos acerca da qualidade.

Nesse cenário de incremento desnecessário de custos, com prejuízo ao erário, deve o Dnit proceder à glosa dos valores da usina de solos em todos os serviços de base estabilizada granulometricamente com mistura solo brita, adotando-se, como critério de remuneração, a execução de mistura na pista com recicladora.

A falha anotada no item ‘iv’ – medições da execução de meios-fios sem utilização de lastro de brita – também representa prejuízo ao erário não afastado pelas contestações feitas pela empreiteira responsável pelo lote 1. Em evidente incompatibilidade com as disposições contratuais e ainda em divergência ao que consta da própria proposta financeira da empresa contratada, a execução dos meios-fios sem o devido lastro de brita representa indevida redução de custos, com potencial prejuízo à qualidade das obras. Como destacado pela unidade instrutiva, a norma DNIT 020/2006-ES, aplicável ao serviço em tela, exige a execução do lastro de brita. Em face das argumentações trazidas pela contratada, corroboradas pela empresa supervisora e aceitas pela SecobRodovia, a medida corretiva indicada pelo Dnit – levantamentos dos serviços efetivamente executados, elaboração de novas composições de custos e consequente conciliação financeira –, pode ser considerada suficiente.

O último apontamento relativo à alteração de metodologia executiva, item ‘v’, diz respeito à previsão da execução dos serviços de escavação, carga e transporte com utilização de patrulhas compostas com pás carregadeiras e tratores de esteiras, ou motoscraper, em vez da solução mais econômica, com escavadeiras.

Nesse ponto, a SecobRodovia avaliou que a alteração de método executivo poderia ser considerada legítima, essencialmente em face de baixo reflexo financeiro da mudança e da suposta necessidade de manutenção das condições contratuais pactuadas. Com as devidas vênias, divirjo da unidade técnica e não vejo qualquer espaço para enquadrar a questão como ganho de produtividade atribuível à executora, tampouco para considerá-la protegida por segurança jurídica.

Além das evidências fotográficas do relatório de auditoria que demonstram a alteração do método executivo, há de se destacar que o entendimento do Tribunal quanto a esse tema é de que a escolha de alternativa de execução com custo unitário mais oneroso deve ser justificada pelo gestor.

Concordo que eventuais acréscimos de eficiência e produtividade implementados pelo particular devem ser incorporados aos seus ganhos, mas não pode ser considerado incremento de eficiência a substituição de equipamentos cuja previsão era sabidamente antieconômica. É o caso clássico de superfaturamento por alteração de método executivo, exemplificado inclusive no Roteiro de Auditoria de Obras Públicas do TCU, aprovado pela Portaria Segecex 33/2012.

Conquanto o projeto básico tenha indicado a realização dos serviços de escavação, carga e transporte por meio de carregadeiras/tratores de esteiras e motoscraper, a equipe de auditoria constatou que as execuções privilegiaram o uso de escavadeiras/caminhões, com redução de custo estimada em mais de R$ 6 milhões na totalidade dos lotes de 1 a 3. A opção dos executores é mais do que natural, tendo em vista que a utilização de motoscraper e carregadeira/trator apenas encontra viabilidade econômica para distâncias de transporte reduzidas. Esse fato, básico em relação aos serviços de terraplenagem, não poderia ter escapado aos projetistas e, portanto, a alteração executiva não pode ser recebida como vantagem das empreiteiras.

Não há que se falar em manutenção da proposta apresentada pela contratada, já que o método executivo não refletiu as condições ofertadas. É importante ressaltar que os contratos foram assinados no regime de execução por preço unitário, em que a remuneração de cada serviço passa pela efetiva conferência de cada atividade executada, tanto em termos quantitativos como qualitativos. Aliás, no ato da assinatura da avença, é pactuada a justa contraprestação remuneratória para cada serviço e estabelecido o equilíbrio do ajuste. As condições iniciais da proposta devem ser mantidas, inclusive durante a execução contratual, com equilíbrio entre os pagamentos e os encargos dela decorrentes (art. 37, inciso XXI da Constituição Federal de 1988 e art. 65 da Lei 8.666/1993).

A situação não é nova nos processos que tramitam neste Tribunal e a jurisprudência maciça demonstra a irregularidade do procedimento, a exemplo dos acórdãos 396/2008, 2.065/2007, 950/2008, 2.311/2008, 3.056/2009 e 2.144/2010, todos do Plenário.

A unidade instrutiva destacou que não foi apresentado qualquer estudo que demonstre a inviabilidade (ou a inadequação) da metodologia mais econômica, com utilização de escavadeira e caminhão. O próprio Dnit afirmou que seria montada a composição de custos unitários correspondente ao serviço escavadeira/caminhão para consequente correção da planilha orçamentária e conciliação financeira. Anotou, vale destacar, que as diferenças porventura encontradas seriam estornadas.

Esse é o encaminhamento que considero adequado ao fato em exame, no sentido de que o Dnit promova os levantamentos necessários à correta remuneração dos serviços de escavação, carga e transporte, compatibilizando os pagamentos à contraprestação efetivamente oferecida pelas contratadas.

II.4 - Falhas nos estudos preliminares

A equipe de auditoria constatou também importantes falhas nos estudos topográficos que fundamentaram os projetos executivos dos lotes 1 a 4, com risco de incompatibilidade das soluções técnicas previstas, sobretudo em relação à geometria da pista, à terraplenagem e ao sistema de drenagem.

As empresas executoras não apresentaram qualquer elemento que afastasse as irregularidades e foram uníssonas em argumentar que a responsabilidade pelas falhas de projeto não poderia ser a elas atribuída. Registraram, ainda, que os erros lhes causaram prejuízos em alguns casos. O Dnit, por sua vez, informou que seria realizado novo levantamento topográfico para compatibilização das soluções de projeto.

Com efeito, desde que a implementação de soluções claramente incompatíveis ou inadequadas não tenha sido patrocinada pelas construtoras, a detecção de falhas na concepção inicial das obras não poderia, em tese, alcançar as executoras. Nada obstante, não é possível olvidar que as empreiteiras respondem pela solidez e segurança do empreendimento, razão porque não podem se furtar da responsabilidade por eventual execução de objeto inservível ou de reduzida utilidade. Considerando que erros nos estudos topográficos podem ter comprometido o próprio desenho geométrico da pista, os quantitativos de terraplenagem, de drenagem e mesmo as condições funcionais mais básicas da rodovia, é essencial que sejam feitos novos levantamentos para subsidiar as correções necessárias.

Nesse propósito, em relação ao lote 3, a documentação encaminhada pelo Dnit registra a realização de novos estudos topográficos e a alteração dos quantitativos previstos no projeto executivo, compatibilizando-os com a situação real encontrada em campo. É possível notar correções médias nos serviços de terraplenagem da ordem de 29,1%, como detalhado no relatório que acompanha este voto. Pontualmente, foram realizadas alterações de até 2.699,4%, o que ratifica a existência da irregularidade assinalada pela equipe de fiscalização do TCU.

Assim, acolho a proposta de determinação da SecobRodovia para que o Dnit efetue, se ainda não os fez, os levantamentos topográficos do terreno original para fins de verificação da correção dos quantitativos medidos de terraplenagem.

III – Medida cautelar e suspensão dos serviços de preenchimento de cavas decorrentes da remoção de solos inservíveis

Irregularidade que merece exame destacado diz respeito à possível antieconomicidade das soluções adotadas nos projetos dos lotes 2 e 3 para o preenchimento das cavas resultantes da retirada de solos inservíveis (solos moles). A diferença entre as soluções eleitas para cada um dos segmentos, os indícios de antieconomicidade e as possíveis falhas construtivas levaram a equipe técnica do TCU a apontar potencial prejuízo de quase R$ 16 milhões apenas no terceiro lote.

Nesse cenário, como já exposto no histórico deste voto, o Tribunal, por meio do acórdão 981/2012-Plenário, suspendeu cautelarmente os pagamentos pela execução dos serviços de preenchimento de cavas no trecho rodoviário do lote 3. Determinou, ainda, que o Dnit apresentasse estudos detalhados de viabilidade técnica e econômica das possíveis soluções para preenchimento de cavas de solos inservíveis dos lotes 2 e 3, inclusive com avaliação das técnicas já adotadas na execução dos referidos lotes.

Os elementos técnicos apresentados pelo Dnit, embora pontualmente inconclusivos, permitiram afastar os indícios de irregularidade na solução escolhida para o lote 2. A adoção de material arenoso proveniente de cortes efetuados em caixas de empréstimo ou ao longo do segmento rodoviário foi considerada adequada pela autarquia, desde que condições adicionais fossem atendidas, como a utilização de drenos laterais e a manutenção do nível de água abaixo do material depositado nas cavas. O atendimento das referidas condicionantes, no entanto, não foi integralmente comprovado pelo Dnit que, portanto, não pode se omitir ao exame das condições de estabilidade e qualidade do serviço de preenchimento de cavas no lote 2 antes da aceitação definitiva das obras.

A solução eleita para o lote 3, embora substancialmente diversa, também foi considerada tecnicamente adequada pelo Dnit. Economicamente, no entanto, subsistiriam indícios de que a metodologia seria menos vantajosa do que a escolhida para o lote 2.

Apesar disso, ante as especificidades da matéria, alinho-me ao entendimento da SecobRodovia e considero que tais constatações não importam, necessariamente, em débito que obrigue à restituição de valores aos cofres públicos.

Do ponto de vista da execução financeira, é necessário observar que a empreiteira do lote 3 foi remunerada em conformidade com o serviço que executou. Sob este viés específico, se correto o preço ajustado, haveria equilíbrio na relação contratual e a existência de metodologia mais econômica, nesse caso, não poderia obrigar à redução dos valores recebidos pela executora.

Por óbvio que a escolha de solução mais onerosa ao erário deve ser questionada e apenas pode ser considerada legítima se devidamente justificada. Mesmo assim, no contexto das obras de engenharia em discussão, não seria exigível que a projetista perquirisse todas as inúmeras metodologias possíveis, especialmente porque o serviço em discussão apresenta densidade técnica tal que não permite indicar de forma óbvia qual a solução de engenharia ótima para todos os casos. Nesse campo de atuação, as condições de contorno são extremamente sensíveis e impactantes na concepção das definições de projeto.

Dessa forma, considerando ainda que os serviços encontram-se integralmente concluídos desde 2012 sem que haja evidências de desconformidades graves nos locais em que executados, acompanho a unidade instrutiva e considero possível acolher a justificativa das empresas e do Dnit pela regularidade do serviço de “camada drenante de areia para fundação de aterros” no preenchimento dos vazios de solos moles do lote 3.

Entretanto, ainda no contexto da economicidade do mesmo serviço, a empresa contratada defendeu, no âmbito da segunda revisão de projeto na fase executiva das obras, uma composição de custos que não pode ser acolhida. Os preços de alguns insumos não se conformam com as referências oficiais e demonstram superestimativa em relação ao valor praticado no mercado. O valor unitário sustentado pela executora foi de R$ 86,60 m³, enquanto a SecobRodovia calculou R$ 54,74 m³.

Dois são os principais parâmetros de discordância: o valor adotado para indenização de jazida e o fator de conversão da areia.

Quanto ao primeiro aspecto, a SecobRodovia defendeu a inviabilidade dos valores defendidos pela construtora, principalmente em razão da ausência de título minerário que legitime a extração da areia e da falta de razoabilidade nos preços apresentados. Conforme transcrito no relatório que acompanha este voto, o valor de indenização de jazida defendido pela construtora é 2,9 vezes superior ao declarado para a aquisição total do imóvel, feita menos de um ano antes. Note-se que a área de extração seria de aproximadamente 5 hectares, enquanto a propriedade em que localizada a jazida tem dimensão quase 200 vezes maior, de 992,6 hectares.

Além da discrepância entre o valor total de exploração indicado pela construtora, de R$ 2,87 milhões, em face daquele registrado para aquisição da totalidade da propriedade rural, de R$ 988 mil, o reduzido poder probatório da documentação que suportou a defesa da empreiteira não convalida os valores adotados em sua composição de custos. O contrato firmado entre o Consórcio Fidens Mendes Júnior e o proprietário do imóvel (peça 299, p. 66-73) não possui assentamento em cartório, é mero instrumento particular, sem qualquer averbação de registro público. Não constitui, portanto, prova bastante do que foi alegado. Ademais, sob o título de “Contrato Particular de Arrendamento de Imóvel”, firmou-se acordo mensurado pelo volume de material extraído, o que reforça o juízo de tratar-se, na realidade, de acerto para aquisição de insumo, como avaliado pela SecobRodovia.

A comercialização de insumos minerários sem a autorização do Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) constitui lavra ilegal, podendo ensejar a responsabilização civil, penal e administrativa do infrator. É importante destacar que o Código de Mineracao dispensa o licenciamento e a concessão de lavra para trabalhos de movimentação de terras e de desmonte de materiais in natura, mas desde que não haja comercialização das terras e dos insumos minerários.

Dessa forma, ausentes elementos que legitimem os valores defendidos a título de indenização de jazida, deve prevalecer o valor referencial registrado no sistema Sicro.

Em relação ao fator de conversão da areia, peço vênias para divergir das conclusões da SecobRodovia. Considero que o fator de conversão de 1,15 (já considerando as perdas), defendido na análise do Dnit (peça 293, p. 45), deve prevalecer sobre o percentual de 1,30 sustentado pela contratada e aceito pela unidade técnica do TCU. Segundo as bibliografias trazidas pela SecobRodovia, o fator de conversão de areia (estado natural x estado compactado) é da ordem de 1,05 e, ainda que considerada uma perda elevada, da ordem de 10%, o consumo não deveria ultrapassar 1,16.

Nesse aspecto específico, diante de evidente incompatibilidade, a previsão do referido índice na montagem de custos da empresa desde a assinatura do contrato não pode servir de justificativa para ganhos abusivos da contratada, com prejuízo aos cofres públicos. Por isso, as condições contratuais pactuadas devem ceder espaço para que seja alcançado equilíbrio entre os ganhos auferidos pela contratada e os dispêndios da administração, com vistas à própria estabilização da relação contratual. Ademais, o fator de conversão é índice diretamente associado à contabilização de quantitativos, de maneira que a adoção de valores inflados resulta, na prática, em pagamento por atividades não executadas. Por conclusão, como calculado na própria instrução da SecobRodovia transcrita no relatório, o preço ajustado para o serviço de “camada drenante de areia para fundação de aterros” deve ser de R$ 48,59/m³.

A matéria tem impacto financeiro relevante, da ordem de R$ 6,6 milhões. Praticado o preço unitário de R$ 48,59/m³, o valor global do serviço de preenchimento de cavas, de R$ 11,29 milhões, deve ser corrigido para R$ 4,69 milhões. Assim, da retenção cautelar de R$ 6,9 milhões, a importância histórica de R$ 326.509,49 deve ser revertida à contratada.

Destarte, é necessário revogar a medida cautelar objeto do item 9.2 do acórdão 981/2012-Plenário e, em substituição, determinar ao Dnit que repactue o contrato TT-673/2010, de forma a limitar o pagamento dos serviços de “camada drenante de areia para fundação de aterros” ao preço unitário de R$ 48,59/m³, na data-base do contrato (novembro de 2007).

A presente análise também se aplica à irregularidade relativa à superestimativa do coeficiente de consumo de areia para execução do serviço de camada drenante, constatada no lote 4. As justificativas da contratada para manter o fator de conversão de 1,30 para a areia se limitaram a discorrer sobre a existência de perdas não consideradas na composição contratada, mas não trouxeram evidências da ocorrência efetiva de perdas superiores às já computadas no fator de 1,15. Assim, não há elementos que permitam afastar o superfaturamento de R$ 197.390,40 (novembro/2007), o que obriga à restituição do referido valor aos cofres públicos.

IV – Conclusão

As irregularidades assinaladas na execução das obras da BR-429/RO são, como posto, de extrema gravidade e relevância. Denotam baixa qualidade das intervenções e alterações de parâmetros importantes para a funcionalidade e a durabilidade do empreendimento. São significativos, ainda, os indicativos de serviços em desconformidade com o projeto ou com normas do Dnit que tendem a limitar o alcance das finalidades públicas.

Destaco, uma vez mais, que eventuais falhas na concepção inicial que tenham contaminado os contratos não permitem conservar disposições contratuais claramente incompatíveis ou inadequadas, pois estas representam vícios de origem dos quais não decorrem direito.

Nas situações em que é possível mensurar o potencial prejuízo ao erário, o valor ultrapassa R$ 24 milhões, se considerados os cálculos feitos pela SecobRodovia e as anotações registradas nesse voto, decorrentes de quantitativos superestimados, alteração de metodologia construtiva em prejuízo da Administração e de medições/pagamentos indevidos. Há ainda questões que não permitem desde logo a aferição do impacto, como aquelas originadas de falhas nos estudos topográficos e da redução da vida útil do pavimento.

O dano ao erário, especialmente em face das evidências de falência precoce do pavimento, não tem a dimensão avaliada nos casos ordinariamente julgados nesta Corte. Ultrapassa a diferença entre a quantidade executada e aquela projetada, pois advém de deficiência executiva que diminui a qualidade, a vida útil e a segurança do empreendimento. Provoca também um aumento de gastos futuros na manutenção e conservação da rodovia.

Assim, a materialização do prejuízo causado, em relação a diversas das falhas consignadas nestes autos, depende da mensuração dos serviços corretivos a serem executados em cada segmento rodoviário. Nesse aspecto, compete ao Dnit determinar a especificação e a dimensão dos serviços necessários ao estabelecimento de condições funcionais e estruturais compatíveis com os contratos e pagamentos. A autarquia deve, portanto, proceder à avaliação geral do trecho rodoviário e exigir das construtoras a realização das medidas corretivas ou o ressarcimento pelos prejuízos causados.

Os levantamentos que subsidiarão tais decisões devem, como ponderado pela SecobRodovia, ser realizados diretamente pelo Dnit (por meio do IPR/Dnit) ou com o apoio de empresa contratada sem vínculos com a obra ou com as empresas envolvidas. Isso porque a responsabilidade das empresas supervisoras das obras, bem como dos fiscais do empreendimento, também deve ser avaliada pelo Dnit, sobretudo nos diversos casos em que concorreram para a medição de itens em quantidades superestimadas ou para a aceitação de serviços desconformes.

Lembro ainda que, mesmo quando decorrentes de falhas na concepção inicial do empreendimento, as irregularidades relacionadas a erros construtivos ou graves alterações de especificações do Dnit alcançam as construtoras responsáveis pela implementação. São as executoras, em última instância, que respondem objetivamente pela solidez e segurança das obras.

À exceção do contrato TT 227/2009 (lote 0), que consta como paralisado, os demais encontram-se ativos segundo informações do sistema Sisdnit/Siac do Dnit. Dessa forma, preliminarmente à instauração de tomada de contas especial, cabe ao Dnit adotar as providências administrativas necessárias à quantificação dos danos, à identificação dos responsáveis e ao ressarcimento aos cofres públicos. Para tal, deve a autarquia utilizar-se, inclusive, das garantias e saldos contratuais quando possível. Ao fim, se infrutíferas as ações internas, a autarquia deve aferir o débito incorrido nas obras da BR-429/RO, vincular os prejuízos aos responsáveis em cada caso e enviar os documentos comprobatórios para processamento da tomada de contas especial no âmbito desta Corte.

Com vistas à celeridade processual e levando-se em conta os diferentes estágios de desenvolvimento das questões em cada um dos contratos, no prosseguimento das análises e para o monitoramento do cumprimento de cada determinação ora consignada, deve a SeinfraRodovia formar processos apartados, específicos para cada um dos lotes.

Ao final, não posso deixar de parabenizar a equipe da antiga SecobRodovia pela qualidade e profundidade do trabalho. Os apontamentos da equipe de auditoria representaram verdadeira radiografia do empreendimento, que, infelizmente, é profuso em irregularidades dos mais diversos matizes. Da mesma forma, a análise detalhada do auditor instrutor abarcou com clareza as densas questões técnicas verificadas nos autos.

Ante o exposto, nos termos detalhados no relatório que acompanha esta deliberação e consideradas as divergências ora expostas, VOTO porque o Tribunal adote a deliberação que submeto a este Colegiado.

TCU, Sala das Sessões, em 15 de abril de 2015.

ANA ARRAES

Relatora

ACÓRDÃO Nº 826/2015 – TCU – Plenário

1. Processo TC 005.736/2011-0.

1.1. Apenso: TC 017.932/2014-9.

2. Grupo I – Classe V – Relatório de Auditoria.

3. Interessado/Responsáveis:

3.1. Interessado: Congresso Nacional.

3.2. Responsáveis: Luiz Antônio Pagot (CPF 435.102.567-00), Jorge Ernesto Pinto Fraxe (CPF 108.617.424-00), Fidens Engenharia S/A (CNPJ 05.468.184/0001-32), Consórcio Fidens-Mendes Júnior (CNPJ 10.862.715/0001-07), Consórcio Contek-Rodocon 532 (CNPJ 12.202.449/0001-11), Consórcio Enpa- CCM, Enpa – Engenharia e Parceria Ltda. (CNPJ 00.818.517/0001-92), CCM – Construtora Centro Minas Ltda. (CNPJ 23.998.438/0001-06), Astec Engenharia Ltda. (CNPJ 65.708.604/0001-32), JDS Engenharia e Consultoria Ltda. (CNPJ 40.376.139/0001-59) e Direção Consultoria e Engenharia Ltda. (CNPJ 32.963.001/0001-28).

4. Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit.

5. Relatora: ministra Ana Arraes.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária – SeinfraRodovia.

8. Advogados: Alexandre Aroeira Salles (OAB/DF 28.108), Luiz Felipe de Moura Rios (OAB/MG 143.982), Tathiane Vieira Viggiano Fernandes (OAB/DF 27.154), Angelo Longo Ferraro (OAB/DF 37.922), Cíntia Batista Angelini Carvalho (OAB/DF 3.265), Mariana Caroline Ferreira de Souza (OAB/MG 143.988), Lara Maria de Araújo Barreira (OAB/MG 126.039), Patrícia Guercio Teixeira Delage (OAB/MG 90.459), Marina Hemeto Corrêa (OAB/MG 75.173), Francisco Freitas de Melo Franco Ferreira (OAB/MG 89.353), Nayron Sousa Russo (OAB/MG 106.011), Flávia da Cunha Gama (OAB/MG 101.817) e Bárbara Queiroz Borges Testa (OAB/MG 83.492).

9. Acórdão:

VISTA, relatada e discutida esta auditoria realizada pela então 2ª Secretaria de Fiscalização de Obras – Secob-2 nas obras de construção da BR-429/RO, no segmento compreendido entre as cidades de Presidente Médici e Costa Marques, contratadas pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit.

ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pela relatora em:

9.1. revogar, com fundamento no art. 276, § 5º, do Regimento Interno, a medida cautelar de retenção de valores objeto do item 9.2 do acórdão 981/2012-Plenário e determinar ao Dnit, com base no art. 45 da Lei 8.443/1992, que promova a repactuação do contrato TT-673/2010 para limitar o preço dos serviços de “camada drenante de areia para fundação de aterros” ao valor unitário de R$ 48,59/m³, na data-base do contrato (novembro de 2007), realizando, por conseguinte, as conciliações financeiras pertinentes entre a importância retida e os pagamentos devidos;

9.2. determinar ao Dnit, com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/1992, que, em 180 (cento e oitenta) dias, em relação ao contrato TT-227/2009 (lote 0 das obras da BR-429), se ainda não o tiver feito, esgote as medidas administrativas para caracterização ou elisão do dano ao Erário, utilizando-se, se possível, dos saldos e garantias contratuais existentes, observados os princípios norteadores dos processos administrativos e, não elidido o dano, quantifique os prejuízos causados, vinculando-os aos devidos responsáveis, e encaminhe ao TCU a documentação comprobatória pertinente, observando as seguintes diretrizes:

9.2.1. apurar, além da responsabilidade da empresa executora das obras (Fidens Engenharia S.A.), a responsabilidade da empresa supervisora (Astec Engenharia Ltda.) e dos fiscais do Dnit envolvidos;

9.2.2. aferir o greide final do pavimento para conferir os quantitativos de terraplenagem e das camadas de pavimento;

9.2.3. quantificar o dano decorrente do pagamento por serviços executados em desconformidade com as normas do Dnit (serviços de compactação do subleito no entorno das estacas 486 e 747; sub-base no entorno das estacas 486 e 747; compactação da sub-base no entorno da estaca 632; base e capa asfáltica de todo o lote 0) e por eventuais quantitativos de serviços não executados (bocas de lobo não executadas e eventuais quantitativos de terraplenagem e camadas de pavimento medidos a mais, a serem verificados após o procedimento do item anterior), considerando que tais serviços não poderiam ser medidos e pagos;

9.2.4. quantificar o custo das correções pontuais, de reforços da estrutura ou do seu refazimento, conforme o caso, para os segmentos 1 (estaca 0 a 35), 3 (estaca 361 a 594) e 4 (estaca 597 a 773), e que ainda não tenham sido efetuadas, a partir do diagnóstico dos levantamentos deflectométricos já efetuados;

9.2.5. no caso de trechos com valores de dano quantificados pelos critérios dos subitens 9.2.3 e 9.2.4 anteriores, com coincidência parcial na imputação, considerar o menos oneroso à empresa, ou uma combinação de ambos, e que promova o integral ressarcimento ao Erário, bem como considerar as correções de serviço já eventualmente executadas pela Fidens Engenharia S.A.;

9.3. determinar ao Dnit, com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/1992, que, em 180 (cento e oitenta) dias, em relação ao contrato TT-036/2009 (lote 1 das obras da BR-429), se ainda não tiver feito, esgote as medidas administrativas para a caracterização ou elisão do dano ao Erário, utilizando-se, se possível, dos saldos e garantias contratuais existentes, observados os princípios norteadores dos processos administrativos e, não elidido o dano, quantifique os prejuízos causados, vinculando-os aos devidos responsáveis, e encaminhe ao TCU a documentação comprobatória pertinente, observando as seguintes diretrizes:

9.3.1. quantificar, como dano ao Erário, o custo das correções pontuais, de reforços da estrutura ou do seu refazimento, conforme o caso, e que ainda não tenham sido efetuados, a partir do diagnóstico dos levantamentos deflectométricos já efetuados;

9.3.2. quantificar, como dano ao Erário, os pagamentos efetuados por serviços executados em desconformidade com as normas do Dnit, respectivamente:

9.3.2.1. serviços de sub-base, base e capa asfáltica no entorno das estacas 1210, 2058, 2062 e 3776, pela inadequação da compactação da sub-base e base;

9.3.2.2. serviços de base e capa asfáltica no trecho entre as estacas 0 a 3300, e no entorno da estaca 3776, em razão da inadequação da capacidade de suporte da base;

9.3.2.3. serviços de capa asfáltica, pela desconformidade da taxa de material betuminoso, da curva granulométrica e da espessura da camada;

9.3.3. quantificar, como dano ao Erário, o pagamento por quantitativos de serviços não executados (medidos a maior), devendo ser realizados, se ainda não tiverem sido efetuados, os seguintes ensaios e levantamentos (diretamente ou por empresa contratada e que seja idônea e imparcial, sem vínculos com a obra ou com as empresas envolvidas com as obras), glosas e correções:

9.3.3.1. ensaios necessários à determinação do fator de conversão a ser efetivamente considerado na execução financeira dos serviços de terraplenagem;

9.3.3.2. levantamentos topográficos necessários à adequada determinação dos corretos quantitativos de terraplenagem, inclusive o levantamento topográfico do terreno original, dos bota-foras e dos cortes de material de 3ª categoria, devendo atentar para a adequação do grau de compactação dos bota-foras;

9.3.3.3. correção da distância média de transporte de cimento em rodovia pavimentada nos serviços da planilha contratual, de forma a adequá-la ao previsto no Plano Nacional de Viacao (PNV);

9.3.3.4. correção das medições dos corpos dos bueiros tubulares para os efetivamente demandados, em função da altura de recobrimento e classe dos tubos, conforme as especificações técnicas do Dnit;

9.3.3.5. levantamento dos lastros de brita dos meios-fios MFC-03 e MFC-05 e a correção da composição com a glosa dos lastros não executados e a substituição pelo serviço efetivamente efetuado;

9.3.3.6. levantamento das defensas maleáveis pagas indevidamente;

9.3.3.7. glosa dos valores medidos de serviços de desmatamento, destocamento e limpeza de árvores com diâmetro até 0,15m em áreas de jazida, uma vez que tais serviços já estão incluídos nos serviços de base e sub-base, no subitem limpeza de camada vegetal;

9.3.3.8. glosa dos custos da usina de solos em todos os serviços de base estabilizada granulometricamente com mistura solo brita. Para isso: a) adote a execução de mistura na pista com recicladora para elaborar o novo preço do serviço; b) não considere a necessidade do material (brita e areia) ser transportado até o canteiro para fazer a mistura ou uma pré-mistura, uma vez que esse procedimento pode ser realizado diretamente na pista;

9.3.3.9. levantamento do quantitativo de material utilizado da jazida 2858- LD para adequada remuneração dos serviços de sub-base;

9.3.3.10. levantamento dos serviços de “carga e transporte de material do desmatamento” pagos indevidamente;

9.3.3.11. levantamento da composição mecânica efetivamente utilizada nos serviços de escavação, carga e transporte para quantificação dos efeitos financeiros das substituições de patrulhas com carregadeira/trator e motoscraper por escavadeira/caminhão, promovendo os ajustes necessários à correta remuneração dos serviços, compatibilizando os pagamentos à contraprestação efetivamente prestada pela contratada;

9.3.4. no caso de trechos com o dano de que trata os itens 9.3.1, 9.3.2, e respectivos subitens, em que haja coincidência parcial do dano, deve ser considerado o menos oneroso à empresa, ou uma combinação de ambos, e que promova o integral ressarcimento ao Erário;

9.3.5. apurar a responsabilidade da empresa executora das obras (Consórcio Fidens/Mendes Júnior), da empresa supervisora (Direção Consultoria e Engenharia Ltda.) e dos fiscais do Dnit envolvidos;

9.4. determinar ao Dnit, com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/1992, que, em 180 (cento e oitenta) dias, em relação ao contrato TT-616/2010 (lote 2 das obras da BR-429), se ainda não o tiver feito, esgote as medidas administrativas para caracterização ou elisão do dano ao Erário, utilizando-se, se possível, dos saldos e garantias contratuais existentes, observados os princípios norteadores dos processos administrativos e, não elidido o dano, quantifique os prejuízos causados, vinculando-os aos devidos responsáveis, e encaminhe ao TCU a documentação comprobatória pertinente, observando as seguintes diretrizes:

9.4.1. efetue novo levantamento topográfico para a devida quantificação de todos os movimentos de terra realizados;

9.4.2. efetue as correções da distância média de transporte de cimento em rodovia pavimentada da planilha contratual de forma a adequá-la ao previsto no Plano Nacional de Viacao (PNV);

9.4.3. efetue a repactuação dos corpos de bueiros empregando tubos de concreto de classe coerente com a altura dos aterros respectivos;

9.4.4. avalie o tipo de defensa executado nas obras e, se constatada divergência entre as especificações previstas em projeto e aquelas efetivamente executadas, efetue a repactuação contratual para compatibilizar a solução utilizada com os pagamentos realizados;

9.4.5. avalie as condições de estabilidade e qualidade do local de execução do serviço de preenchimento de cavas decorrentes de solos inservíveis antes da aceitação definitiva das obras;

9.4.6. levantamento da composição mecânica efetivamente utilizada nos serviços de escavação, carga e transporte para quantificação dos efeitos financeiros das substituições de patrulhas com carregadeira/trator e motoscraper por escavadeira/caminhão, promovendo os ajustes necessários à correta remuneração dos serviços, compatibilizando os pagamentos à contraprestação efetivamente prestada pela contratada;

9.5. determinar ao Dnit, com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/1992, que, em 180 (cento e oitenta) dias, em relação ao contrato TT-673/2010 (lote 3 das obras da BR-429), se ainda não o tiver feito, esgote as medidas administrativas para caracterização ou elisão do dano ao Erário, utilizando-se, se possível, dos saldos e garantias contratuais existentes, observados os princípios norteadores dos processos administrativos e, não elidido o dano, quantifique os prejuízos causados, vinculando-os aos devidos responsáveis, e encaminhe ao TCU a documentação comprobatória pertinente, observando as seguintes diretrizes:

9.5.1. levantamento da composição mecânica efetivamente utilizada nos serviços de escavação, carga e transporte para quantificação dos efeitos financeiros das substituições de patrulhas com carregadeira/trator e motoscraper por escavadeira/caminhão, promovendo os ajustes necessários à correta remuneração dos serviços, compatibilizando os pagamentos à contraprestação efetivamente prestada pela contratada;

9.6. determinar ao Dnit, com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/1992, que, em 180 (cento e oitenta) dias, em relação ao contrato TT-667/2010 (lote 4 das obras da BR-429), se ainda não o tiver feito, esgote as medidas administrativas para caracterização ou elisão do dano ao Erário, utilizando-se, se possível, dos saldos e garantias contratuais existentes, observados os princípios norteadores dos processos administrativos e, não elidido o dano, quantifique os prejuízos causados, vinculando-os aos devidos responsáveis, e encaminhe ao TCU a documentação comprobatória pertinente, observando as seguintes diretrizes:

9.6.1. efetue novo levantamento topográfico e os ensaios geotécnicos necessários à determinação do fator de homogeneização para a devida quantificação de todos os movimentos de terra realizados;

9.6.2. efetue a repactuação do contrato de maneira a considerar corpos de bueiro empregando tubos de concreto de classe coerente com a altura dos aterros respectivos;

9.6.3. efetue a repactuação do contrato de forma a considerar em 1,15 o fator de conversão de areia no serviço de camada drenante;

9.7. considerar cumpridas as determinações do item 9.3 do acórdão 981/2012-Plenário e do item 9.1 do acórdão 2.164/2012-Plenário;

9.8. dar ciência ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) de que:

9.8.1. a previsão cumulada dos serviços de compactação da camada final de aterro e de regularização do subleito, como previsto nas obras do lote 1, é medida de exceção que exige justificação técnica expressa no projeto do empreendimento;

9.8.2. contrariando o disposto na IS 210 Projeto de Drenagem do DNIT, foi constatada a ausência de justificativa técnica para a adoção da solução valeta de proteção de aterros no lote 3, especialmente face a constatação de adoção de alternativas mais econômicas nos lotes 1 e 2, que previram a utilização de meios-fios de concreto;

9.9. encaminhar cópia da presente deliberação, acompanhada do relatório e do voto que a fundamentaram, ao Dnit, aos responsáveis, à Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados, à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, ao procurador-chefe da Procuradoria da República no Estado de Rondônia e ao Departamento de Polícia Federal;

9.10. determinar à SeinfraRodovia que, para prosseguimento das análises, monitoramento do cumprimento de cada determinação ora consignada e instrução de eventuais recursos pela unidade técnica competente, constitua processos apartados, específicos para cada um dos lotes, promovendo a juntada das peças essenciais ao andamento de cada feito;

9.11. encerrar este processo após adoção das medidas aqui registradas.

10. Ata nº 13/2015 – Plenário.

11. Data da Sessão: 15/4/2015 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0826-13/15-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Raimundo Carreiro, José Múcio Monteiro, Ana Arraes (Relatora), Bruno Dantas e Vital do Rêgo.

13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

13.3. Ministro-Substituto presente: André Luís de Carvalho.

(Assinado Eletronicamente)

AROLDO CEDRAZ

(Assinado Eletronicamente)

ANA ARRAES

Presidente

Relatora

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral

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