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30 de Outubro de 2020
2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 5 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
02491820148
Julgamento
2 de Setembro de 2015
Relator
ANA ARRAES
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU__02491820148_39606.doc
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 024.918/2014-8

GRUPO I – CLASSE V – PLENÁRIO

TC 024.918/2014-8.

Natureza: Relatório de Auditoria.

Unidades: Agencia Nacional de Aviacao CivilAnac, Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária – Infraero e Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República – SAC/PR.

Responsáveis: Antonio Gustavo Matos do Vale (CPF 156.370.266-53), Guilherme Walder Mora Ramalho (CPF 294.914.348-29) e Marcelo Pacheco dos Guaranys (CPF 837.440.611-91).

Advogado: não há.

SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL. QUALIDADE DE SERVIÇO NOS AEROPORTOS BRASILEIROS. PROCEDIMENTOS DA SAC/PR, DA ANAC E DA INFRAERO PARA GARANTIR NÍVEL DE SERVIÇO ADEQUADO AOS USUÁRIOS DOS AEROPORTOS DA REDE DE TRANSPORTE AÉREO REGULAR. RECOMENDAÇÕES. CIÊNCIA. ARQUIVAMENTO.

RELATÓRIO

Adoto como relatório a instrução elaborada na Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Aviação Civil e Comunicações – SeinfraAeroTelecom (peça 64), cuja proposta de encaminhamento foi acolhida pelo diretor (peça 65) e pelo secretário (peça 66):

“1 - Introdução

Trata-se de auditoria operacional referente à qualidade de serviço nos aeroportos brasileiros, que tem por objetivo avaliar os procedimentos adotados pela Secretaria de Aviação Civil (SAC‑PR), pela Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) e pela Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero) para garantir o nível de serviço adequado aos usuários dos aeroportos que integram a rede nacional de transporte aéreo regular.

A abordagem do tema ficou restrita aos serviços cuja gestão está a cargo dos operadores aeroportuários (públicos e privados) e aos aspectos de qualidade que afetam os passageiros no lado terra (terminal de passageiros) nos procedimentos de embarque e desembarque, não incluindo, portanto, a análise da atuação/regulação voltada às empresas aéreas.

1.1 Antecedentes

3. A infraestrutura aeroportuária no país, desde 2006, vem dando sinais da necessidade de investimentos para acompanhar o ritmo de crescimento da demanda, produzindo situações de estrangulamento do sistema com consequente perda de qualidade dos serviços disponibilizados aos usuários. A situação tornou-se premente com as decisões de sediar no Brasil a Copa do Mundo de Futebol da FIFA de 2014 e os Jogos Olímpicos e Paralímpicos de 2016.

4. Em resposta à necessidade de transformar as condições de funcionamento dos grandes aeroportos e de realizar investimentos com maior agilidade, o Governo Federal concedeu à iniciativa privada a exploração do aeroporto internacional de Natal/RN, em 2011, dos aeroportos de Brasília, Viracopos e Guarulhos em 2012, e dos aeroportos do Galeão, no Rio de Janeiro, e Tancredo Neves, em Confins, Minas Gerais, em 2013.

5. Além da redução do déficit na infraestrutura aeroportuária, a expectativa do Governo é que a concessão dos aeroportos traga ao Brasil novas experiências de modelos operacionais, gerenciais e tecnológicos para a gestão aeroportuária, incentivando o investimento em inovação por meio da concorrência entre aeroportos e da melhoria contínua da eficiência operacional, e que essas experiências possam ser compartilhadas com a Infraero, impulsionando o aprimoramento dos procedimentos de gestão da estatal, ainda responsável pela administração de 60 aeroportos brasileiros .

6. Em seu papel fiscalizador, o Tribunal de Contas da União fez alguns trabalhos tendo como objeto as ações e investimentos do Governo Federal voltados à melhoria da qualidade dos serviços nos aeroportos, concentrando-se em duas linhas de ação: fiscalização dos processos de concessão e auditorias operacionais para avaliação do desempenho de entes públicos que atuam no setor.

7. Na fiscalização concomitante dos processos de concessão, o TCU examinou se as regras previstas no edital e no contrato favoreciam o nível adequado de serviço ao usuário e o pleno cumprimento das obrigações pela empresa que viesse a assumir cada aeroporto. Como resultado da atuação do Tribunal, diversas recomendações direcionadas à Anac poderão gerar impactos positivos na melhoria do nível de serviço.

8. Na outra linha de atuação, foi apreciada pelo Tribunal em 2013 auditoria em que se examinou a atuação de diversas agências reguladoras na garantia da prestação de serviço público adequado ao pleno atendimento dos usuários. Na ocasião, foram identificadas oportunidades de melhoria na atuação da Anac para garantir a adequação dos serviços prestados pelas empresas aéreas, decorrentes da ausência dos canais de comunicação via e-mail e Internet, falhas nos mecanismos de divulgação das audiências e consultas públicas, inexistência de pesquisa de satisfação, impropriedades nas interfaces das demandas dos usuários com a fiscalização, na aplicação de sanções e nas ações de educação do usuário (Acórdão 3.405/2013-TCU-Plenário).

9. No mesmo Acórdão, diante das constatações relacionadas não só à Anac, mas também à Aneel, à Anatel e à ANP, e dos riscos associados à atuação dessas agências reguladoras, constou determinação para que a Secretaria Geral de Controle Externo – Segecex planejasse e incluísse no Plano de Fiscalização do TCU de 2014 fiscalização no âmbito dessas agências reguladoras, para verificar a efetiva fiscalização, aplicação de sanções e regulamentação relacionadas aos parâmetros de qualidade.

10. Considerando a necessidade de atendimento à determinação acima, bem como de acompanhar os resultados do novo modelo de exploração aeroportuária estabelecido, foi submetida proposta de fiscalização, autorizada por meio Acórdão 2.410/2014-TCU-Plenário (TC 020.911/2014-9) nos seguintes termos:

9.1. autorizar a realização de auditoria operacional na Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) e na Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero), com a finalidade de avaliar a atuação das entidades para garantir a prestação de serviços de qualidade aos usuários de transporte aéreo regular, abordando aspectos de conformidade e de efetividade de processos fiscalizatórios e sancionatórios, levando-se em consideração a regulamentação e a definição dos parâmetros de qualidade mínimos exigidos das empresas operadoras dos aeroportos, de forma a atender as avaliações determinadas pelo item 9.4 do acórdão 3.405/2013-Plenário;

1.2 Objetivos e escopo da auditoria

11. Na fase de planejamento do trabalho, buscou-se aprofundar o conhecimento do tema partindo do objetivo amplo estabelecido pelo Acórdão 2.410/2014-TCU-Plenário, qual seja, o de avaliar a atuação das entidades para garantir a prestação de serviços de qualidade aos usuários dos aeroportos que integram a rede de transporte aéreo regular.

12. O levantamento inicial de informações permitiu identificar alguns aspectos relevantes que diferenciam os cenários dos aeroportos concedidos e dos não-concedidos. Para os aeroportos concedidos, as regras de avaliação de qualidade estão previstas nos contratos de concessão, o reajuste tarifário é vinculado ao cumprimento de metas de qualidade e foram estabelecidos mecanismos contratuais para promover e monitorar a qualidade dos serviços. Para os não-concedidos, por sua vez, não existe regulamentação vigente da Anac com parâmetros que permitam fiscalizar a qualidade dos serviços prestados, havendo normativo sobre o tema em fase de elaboração.

13. A partir daí, foram mapeados alguns pontos críticos que, a depender da atuação da Anac, podem colocar em risco o efetivo aprimoramento do nível de serviço para os usuários, quais sejam:

nos contratos de concessão, o levantamento de informações sobre o nível de serviço é de responsabilidade do concessionário;

a necessidade da Anac de definir/implantar processos de trabalho para validação das informações de qualidade levantadas pelos concessionários, bem como para acompanhamento dos planos de ação, referentes às medidas planejadas para garantir/aperfeiçoar a qualidade de serviço prestado;

o modelo recente de concessão, com primeiro reajuste tarifário impactado pelo desempenho medido a partir dos indicadores de qualidade previsto para 2015 (para aeroportos concedidos em 2012 - Brasília, Viracopos e Guarulhos);

a necessidade de se estabelecer a regulamentação da qualidade de serviço para aeroportos não-concedidos.

14. Esses riscos, associados à orientação constante do acórdão autorizativo, de que a auditoria deveria abordar aspectos de conformidade e de efetividade de processos fiscalizatórios e sancionatórios, resultaram no escopo delimitado pelas questões de auditoria apresentadas no Quadro 1 a seguir.

Quadro 1 - Objetivo e questões de auditoria

15. Ainda na fase de planejamento, identificou-se a oportunidade de cumprir a determinação constante do item 9.7 do Acórdão 548/2014-TCU-Plenário, para que fosse verificado se a regulamentação da metodologia de levantamento dos indicadores de qualidade de serviço, editada pela Anac por meio da Portaria 3401/SIA/SRE, de 26/12/2013, atende às normas legais e aos objetivos da concessão de garantir níveis de serviço adequado aos usuários.

16. Considerando haver compatibilidade com o assunto da Questão 2, relacionada aos indicadores de desempenho, foi elaborada subquestão para atender o referido item (peça 62, p.5).

1.3 Critérios

17. Para as questões relacionadas a mecanismos de controle de qualidade de serviços aeroportuários, os principais critérios utilizados foram os contratos de concessão dos aeroportos de Brasília, Guarulhos e Viracopos e estudos técnicos, como o Estudo do Setor de Transporte Aéreo do Brasil, elaborado pela McKinsey & Company em 2010, que trouxe diagnóstico e recomendações para o desenvolvimento do setor aéreo; e o Relatório Final da Subcomissão Temporária sobre Aviação Civil (CISTAC), criada no âmbito da Comissão de Infraestrutura do Senado Federal, elaborado em 2013 com o objetivo de contribuir para o aperfeiçoamento da legislação e das políticas públicas relativas a Aviação Civil.

18. Alguns aspectos de conformidade foram avaliados frente à Lei 9.784/1999, que regulamenta o processo administrativo na esfera federal; ao Regulamento Brasileiro de Homologação Aeronáutica 17 (RBHA 17), que define, dentre outros aspectos, a atividade de inspeção e a competência do Inspetor de Aviação Civil (Inspac), e à Instrução Normativa-Anac 6/2008, que regula o credenciamento do Inspac.

19. Como referência para avaliação de aspectos de governança, em especial quanto à avaliação de controles e riscos, foram utilizados os documentos: Diretrizes para as Normas de Controle Interno do Setor Público, da Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Coso-Intosai) e o Project Management Body of Knowledge (PMBOK), publicado pelo Project Management Institute (PMI).

20. Além disso, foram adotados critérios extraídos da bibliografia nacional, bem como do “Referencial Básico de Governança” e do “Referencial para Avaliação de Governança de Políticas Públicas”, publicados por este Tribunal em 2013 e 2014 com o objetivo de esclarecer e incentivar os agentes públicos na adoção de boas práticas de governança e, ainda, de orientar as ações de controle externo e interno sobre esses temas.

1.4 Metodologia

21. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União e com observância ao Manual de Auditoria Operacional do TCU.

22. Na fase de planejamento foram realizadas pesquisas sobre o tema na legislação, na bibliografia e em artigos e trabalhos técnicos publicados na imprensa ou disponíveis na internet, bem como entrevistas com gestores da SAC-PR, Anac e Infraero.

23. Com base nas informações coletadas, foram realizados procedimentos de diagnóstico, com o objetivo de delimitar o escopo, quais sejam: matriz SWOT e Diagrama de Verificação de Risco (DVR).

24. Definido o escopo elaborou-se matriz de planejamento, validada por meio de painel de referência interno, com representantes das unidades técnicas do TCU participantes do trabalho, e painel de referência externo, com gestores da Anac. Considerando que apenas uma questão seria afeta à Infraero e à SAC-PR, sendo esta essencialmente descritiva, foi dado conhecimento dos aspectos gerais da matriz de planejamento e do detalhamento dessa questão por meio de ofício, para que tivessem oportunidade de apresentar contribuições.

25. Na fase de execução foram realizadas análises documentais, a partir dos processos administrativos disponibilizados pela Anac e de documentos e respostas apresentadas aos ofícios de requisição, e realizadas visitas aos aeroportos de Viracopos e Brasília, possibilitando entrevistas com os técnicos da Anac lotados nos respectivos Núcleos Regionais de Aviação Civil – Nuracs e com representantes das concessionárias Aeroportos Brasil S.A. e Inframérica.

26. Os achados foram consolidados em matriz, novamente validada em duas etapas, uma interna, com representantes das unidades técnicas do TCU participantes do trabalho, e outra externa, com gestores da Anac.

27. Por fim, foi elaborado relatório preliminar de auditoria e encaminhado aos gestores para comentários, os quais foram analisados pela equipe de auditoria e incorporados a esta versão final.

28. Registra-se que, durante o trabalho, a equipe de auditoria contou com o apoio e tutoria da Secretaria de Métodos Aplicados e Suporte à Auditoria (Seaud), atual Secretaria de Métodos e Suporte ao Controle Externo (Semec).

1.5 Organização do Relatório

29. Este relatório está organizado em seis capítulos, considerando este primeiro, referente à introdução. No Capítulo 2 é apresentada a Visão Geral, na qual se estabelece a relação entre o tema qualidade de serviço e o contexto dos aeroportos brasileiros e, ainda, se descreve o modelo de gestão de qualidade definido no âmbito dos contratos de concessão celebrados em 2012.

30. A partir de então são apresentados os achados da auditoria, delimitados por três capítulos. O primeiro deles (Capítulo 3) apresenta um achado positivo (descritivo), referente às iniciativas que a SAC-PR, a Anac e a Infraero vêm adotando para contribuir com a qualidade dos serviços prestados aos passageiros dos aeroportos não-concedidos. Além disso, conta com uma parte analítica, em que se avalia a proposta de edição do regulamento brasileiro de aviação civil que vai tratar da qualidade de serviço na infraestrutura aeroportuária (RBAC 159), submetida à avaliação da sociedade por meio da Audiência Pública 5/2015 da Anac.

31. O Capítulo 4 diz respeito à atuação da Anac no âmbito dos contratos de concessão de Brasília, Viracopos e Guarulhos (celebrados em 2012), considerando os mecanismos previstos para monitorar a qualidade dos serviços prestados pelos operadores privados. Já o Capítulo 5 trata da efetividade tanto das ações fiscalizatórias quanto dos processos sancionatórios relacionados a esses ajustes.

32. Descritos os achados, tem-se o Capítulo 6, correspondente aos comentários dos gestores e respectivas análises, e o Capítulo 7, dedicado às conclusões do trabalho.

2 - Visão Geral

2.1

Qualidade de serviço e o contexto dos aeroportos brasileiros

33. A Lei 8.987/1995, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão de serviços públicos, consagrou a seguinte definição de serviço adequado, no § 1º do art. :

Serviço adequado é o que satisfaz (grifo nosso) as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.

34. Essa satisfação decorre da correspondência entre um padrão, que represente a expectativa do usuário, e o desempenho efetivamente percebido ou medido na prestação do serviço.

35. Nos aeroportos, a preocupação com o nível de serviço prestado é observada em todo o mundo. Existem instituições internacionais que, por meio de pesquisas, monitoram e divulgam aspectos relacionados à qualidade dos aeroportos, como a Airports Council International (ACI) e Skytrax . A divulgação desses resultados e a comparação com os principais aeroportos do mundo permitem identificar pontos fortes e fracos das infraestruturas avaliadas e impulsionam a busca por melhorias.

36. No Brasil, o debate sobre qualidade de serviços em aeroportos é relativamente recente. Nos últimos anos, o forte crescimento da demanda pelo uso dos serviços dos aeroportos no Brasil evidenciou os gargalos da infraestrutura disponível – entre 2003 e 2010, o aumento no movimento de passageiros no Brasil foi de 118%, enquanto a média mundial de elevação foi de 40%.

37. A tendência de crescimento persiste nos anos seguintes. A demanda por transporte aéreo doméstico no Brasil, medida em passageiros-quilômetros pagos transportados (RPK), subiu 4,1% em fevereiro de 2015, comparado com o mesmo período do ano passado. Com isso, a demanda doméstica completou 17 meses consecutivos de crescimento, e alcançou o maior nível para o mês nos últimos dez anos .

38. Além do crescimento expressivo da demanda do setor, eventos internacionais, como a Copa do Mundo de 2014 e as Olímpiadas de 2016, reforçaram a exigência por melhorias na qualidade dos serviços prestados aos passageiros pelos operadores aeroportuários.

39. A necessidade crescente de investimentos para a manutenção da qualidade no atendimento nos aeroportos e para a adoção de padrões internacionais de operação levou o Governo a decidir pela concessão de alguns dos mais movimentados aeroportos do país.

40. Com as concessões buscou-se agilizar os investimentos em infraestrutura e impulsionar a qualidade dos serviços prestados, tendo em vista a expectativa de novas experiências de modelos operacionais, gerenciais e tecnológicos para a gestão aeroportuária, incentivando o investimento em inovação por meio da concorrência entre aeroportos e da melhoria contínua da eficiência operacional.

41. Para garantir esses resultados, foram previstos mecanismos contratuais de controle por parte da Anac, pelos quais foram definidos critérios, indicadores, fórmulas e parâmetros definidores da qualidade de serviço, em conformidade com o previsto na Lei de Concessoes (Lei 8.987/1995, art. 23, inciso III).

42. Contudo, o arcabouço de normas da Anac não apresenta regulamentação específica para tratar das questões relacionadas à qualidade de serviço dos aeroportos não-concedidos. O tema qualidade foi incluído na Agenda Regulatória da Agência em 2014. O normativo correspondente ainda está em processo de elaboração, com previsão de estar concluído no terceiro trimestre de 2015.

43. O usuário-passageiro, por sua vez, é indiferente a essa segmentação entre concedidos e não-concedidos, e tem a mesma expectativa de atendimento e satisfação quando usufrui dos serviços de quaisquer aeroportos brasileiros. Interessa, portanto, que os responsáveis pelo setor busquem a qualidade e o padrão no atendimento desse cidadão. Tal responsabilidade se divide entre os diferentes entes públicos do setor, cabendo destacar os papéis da SAC-PR, Anac e Infraero.

44. A SAC-PR tem status ministerial e foi criada com o propósito de formular, coordenar e supervisionar ações voltadas para o desenvolvimento estratégico do setor da aviação civil e da infraestrutura aeroportuária e aeronáutica no Brasil, entre outras atribuições (Lei 12.462/2011, art. 24-D).

45. Em 2011, com vistas ao aperfeiçoamento na gestão dos aeroportos, foi instituída a Comissão Nacional de Autoridades Aeroportuárias (Conaero), responsável pela organização e coordenação das atividades públicas nos aeroportos. À Comissão cabe, entre outras competências, (i) promover, em conjunto com seus membros e respeitadas as competências de cada um deles, alterações, aperfeiçoamentos ou revisões de atos normativos, procedimentos e rotinas de trabalho que possam otimizar o fluxo de pessoas e bens e a ocupação dos espaços físicos nos aeroportos, bem como aumentar a qualidade, a segurança e a celeridade dos processos operacionais; (ii) estabelecer parâmetros de desempenho e padrões mínimos para órgãos e entidades públicos nos aeroportos, para o exercício das respectivas competências, e revisá-los periodicamente; (iii) propor e promover medidas que adequem os procedimentos e equipamentos necessários para atender aos requisitos de segurança, qualidade e celeridade recomendáveis às atividades públicas exercidas nos aeroportos (Decreto 7.554/2011, art. ).

46. A Conaero é coordenada pela SAC-PR e tem entre seus membros representantes da Agencia Nacional de Aviacao Civil, da Casa Civil e dos ministérios da Agricultura, Defesa, Fazenda, Justiça, Planejamento e Saúde, além de contar com a participação dos operadores aeroportuários.

Figura 1 - Organização da Conaero

Fonte: site da SAC-PR

47. A Anac é uma autarquia especial, vinculada à SAC-PR, com atribuições de regular e fiscalizar as atividades de aviação civil e de infraestrutura aeronáutica (Regimento Interno da Anac, art. ).

48. Além de atuar como agente regulador, a Anac exerce ainda o papel de poder concedente, conforme estabelece sua lei de criação (Lei 11.182/2005):

Art. 8º Cabe à ANAC adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento e fomento da aviação civil, da infraestrutura aeronáutica e aeroportuária do País, atuando com independência, legalidade, impessoalidade e publicidade, competindo-lhe:

(...)

XXI – regular e fiscalizar a infraestrutura aeronáutica e aeroportuária, com exceção das atividades e procedimentos relacionados com o sistema de controle do espaço aéreo e com o sistema de investigação e prevenção de acidentes aeronáuticos;

(...)

XXIV – conceder ou autorizar a exploração da infraestrutura aeroportuária, no todo ou em parte; (grifos nossos)

49. A Infraero, empresa pública vinculada à SAC-PR, tem por finalidade implantar, administrar, operar e explorar industrial e comercialmente a infraestrutura aeroportuária e de apoio à navegação aérea, prestar consultoria e assessoramento em suas áreas de atuação e na construção de aeroportos, bem como realizar quaisquer atividades, correlatas ou afins, que lhe forem conferidas pela referida Secretaria (Estatuto da Infraero, art. 4º).

50. A empresa, que estabeleceu a missão de “oferecer soluções aeroportuárias inovadoras e sustentáveis aproximando pessoas e negócios” e foco permanente na excelência da prestação de bons serviços a seus clientes, administra e investe em infraestrutura aeroportuária em todos os estados brasileiros. Atualmente, opera 60 aeroportos, entre os quais alguns de grande movimentação, como Fortaleza, Recife, Curitiba, Porto Alegre, Salvador, Santos Dumont (RJ) e Congonhas (SP).

51. Sob a ótica da qualidade de serviço nos aeroportos, os papéis desses três entes podem ser resumidos conforme segue:

Figura 2 - Papéis da SAC-PR, Anac e Infraero

Fonte: Elaboração própria

2.2 A qualidade de serviço e os aeroportos concedidos

52. Em cumprimento às normas legais e regulamentares que exigem a adequada prestação de serviços públicos (Lei Geral das Concessões e Decreto 7.624/2011), os contratos de concessão dos aeroportos de Brasília, Guarulhos e Viracopos dispõem, em seu Anexo 2, de um Plano de Exploração Aeroportuária (PEA), que detalha o objeto da concessão e determina as obrigações e condições de exploração do aeroporto pela concessionária. Neste plano constam os seguintes mecanismos para fins de monitoramento e fiscalização:

Plano de Gestão de Infraestrutura (PGI) – apresentado a cada cinco anos, visa demonstrar que a concessionária possui planejamento adequado e implantará as ações necessárias ao atendimento dos Parâmetros Mínimos de Dimensionamento. O PGI é vinculante para a concessionária, que está sujeita às penalidades previstas no contrato no caso de descumprimento;

Plano de Qualidade de Serviço (PQS) – apresentado anualmente, é um instrumento de gestão por meio do qual a concessionária deverá demonstrar o planejamento das medidas adequadas para assegurar a qualidade dos serviços prestados aos usuários, cumprindo, ao menos, os parâmetros exigidos no Plano de Exploração Aeroportuária (PEA) e nos demais dispositivos do contrato de concessão. Também tem caráter vinculante (item 10.4 do Anexo 2 do termo contratual);

Impacto do Fator Q no regime tarifário – a teor do disposto no art. 7, § 1º, do Decreto 7.624/2011, esse fator de qualidade, que decorre dos indicadores de desempenho medidos, poderá afetar de forma positiva ou negativa o resultado do reajuste tarifário anual, conforme o desempenho apresentado pela concessionária frente aos padrões e metas estabelecidos.

53. Para medir a qualidade de serviço, o Fator Q é determinado anualmente com base no desempenho de serviço do aeroporto no ano anterior, abrangendo 14 dos 30 Indicadores de Qualidade de Serviço (IQS) previstos no Apêndice C do Plano de Exploração Aeroportuária (peça 42, p. 21). Os dados de desempenho considerados no cálculo desse fator são consolidados no Relatório de Qualidade de Serviço (RQS).

54. Os Indicadores (IQS) considerados no Fator Q nesse primeiro ciclo são divididos em objetivos e subjetivos. Os indicadores objetivos referem-se à medição de serviços diretos, como o tempo na fila de inspeção de segurança; e à disponibilidade de equipamentos e instalações, entre os quais elevadores, escadas e esteiras rolantes, sistema de processamento de bagagens (embarque), sistema de restituição de bagagens (desembarque), pontes de embarque, equipamentos para atender portadores de necessidades especiais.

55. Os indicadores subjetivos são apurados por meio de pesquisa qualitativa de satisfação de passageiros (PSP) e englobam: qualidade das informações como sinalização, informações de voo e sistema de aviso aos passageiros; limpeza e disponibilidade de banheiros; conforto e disponibilidade de assentos no saguão de embarque; limpeza geral do aeroporto; cordialidade dos funcionários; variedade e qualidade das lojas e praças de alimentação; disponibilidade de vagas de estacionamento; disponibilidade de carrinhos de bagagem.

56. Mediante a revisão dos parâmetros da concessão, prevista contratualmente, a Anac poderá modificar as áreas a serem medidas, o sistema de medição, os padrões e as metas, tanto para os indicadores que determinam o Fator Q, quanto para os parâmetros de desempenho de serviço estabelecidos no PEA. As revisões devem ser precedidas de ampla discussão pública. A primeira será realizada no quinto ano da concessão, contado da data de eficácia de cada contrato, e as subsequentes, a cada cinco anos.

57. As regras e diretrizes metodológicas para a obtenção dos indicadores vêm sendo regulamentadas por meio de portarias da Anac, revisadas a cada ano. Na fase de execução da auditoria, a Superintendência de Infraestrutura Aeroportuária da Anac (SIA) era a responsável pela regulamentação/validação dos dados de desempenho referentes aos indicadores objetivos e a Superintendência de Regulação Econômica e Acompanhamento de Mercado (SRE), dos indicadores subjetivos apurados por meio da pesquisa de satisfação (PSP).

58. A partir de nova reestruturação, noticiada ao final da execução da auditoria, a Anac passa a contar com a Superintendência de Regulação Econômica de Aeroportos – SRA, que centralizará as atividades atinentes aos contratos de concessão, antes distribuídas entre a SIA e a SRE (Resolução 356, de 17/3/2015).

59. Segundo o regime tarifário estabelecido, o Fator Q será considerado a partir de 2015 para o grupo de aeroporto concedidos em 2012 (Brasília, Guarulho e Viracopos), devendo ser considerados os dados de desempenho coletados em 2014 segundo metodologias estabelecidas nas Portarias Anac 3.110/2013, 3.111/2013 e 3.112/2013 para pesquisa de satisfação e na Portaria Anac 3.401/2013, para serviços diretos e disponibilidade de equipamentos.

3 - Iniciativas dos entes públicos federais do setor aéreo para melhoria do nível de serviço dos aeroportos não‑concedidos

60. Os aeroportos não-concedidos ainda não dispõem de regulamentação específica que estabeleça parâmetros de qualidade de serviço a serem cumpridos. Ainda assim, os entes públicos do setor aeroportuário, entre os quais a SAC-PR, a Anac e a Infraero, não estão indiferentes às necessidades e aos direitos dos passageiros desses aeroportos, sendo relevante conhecer de que modo estão atuando para promover a melhoria do nível de serviço prestado.

61. Motivados especialmente pela Copa do Mundo de Futebol, realizada em 2014 no Brasil, houve um esforço dessas entidades para que os aeroportos atendessem os usuários de forma satisfatória e até elogiável, e isso impulsionou o amadurecimento da discussão sobre qualidade de serviço, deixando um legado positivo para o setor.

62. Descreve-se, neste capítulo, iniciativas que podem contribuir para a melhoria dos serviços prestados aos passageiros dos aeroportos não-concedidos e, em segundo momento, avalia-se a iniciativa da Anac, referente à elaboração de normativo sobre qualidade de serviço, considerando os objetivos almejados pela própria Agência.

3.1

A SAC-PR (Conaero), a Infraero e a Anac têm iniciativas positivas voltadas à melhoria do nível de serviço prestado aos passageiros

63. A SAC-PR, a Anac e a Infraero apresentaram as medidas que vêm sendo adotadas para garantir e incentivar a melhoria do nível de serviço nos aeroportos brasileiros, em especial quanto aos não-concedidos, tendo em vista a inexistência de regulamentação específica que permita fiscalizar esse subgrupo.

64. A SAC-PR deu destaque à sua atuação no âmbito da Conaero (peça 19). Por meio dos seus comitês técnicos, a Comissão implementa ações voltadas a incentivar a melhoria da qualidade dos serviços prestados que abrangem otimização do fluxo do passageiro dentro dos aeroportos, serviços de informação, inovações tecnológicas e monitoramento da gestão aeroportuária.

65. Sobre a otimização do fluxo dos passageiros, destacou o Projeto Eficiência Operacional, iniciado antes da criação da Conaero. Esse projeto contempla medidas de curto prazo, como alterações de layout do aeroporto, treinamento de equipes e medições de desempenho, que apresentam resultados sem a necessidade de investimentos em obras ou aquisições relevantes, e foi implementado em parceria com a Infraero nos aeroportos considerados prioritários pela SAC-PR.

66. Também buscando promover facilidades no processamento de passageiros e bens, o Comitê Técnico de Facilitação (CTFAL) da Conaero coordenou a elaboração do Programa Nacional Facilitação de Transporte Aéreo (PROFAL), o qual buscou estabelecer diretrizes para reduzir os tempos e facilitar o processamento de aeronaves civis, passageiros, bagagens, cargas, malas postais e provisões de bordo.

67. Além dessas ações, o Comitê Técnico de Operações Especiais (CTOE) está coordenando a elaboração do Manual de Planejamento do setor de aviação civil para atendimento aos usuários do transporte aéreo durante as Olimpíadas de 2016.

68. Quanto ao aperfeiçoamento dos serviços de informações para aumento de agilidade e segurança no processamento de passageiros, foi implementado mecanismo de recebimento de mensagens antecipadas de passageiros, que consiste em um sistema de comunicação eletrônica mediante o qual os dados requisitados sobre passageiros e tripulantes são coletados e transmitidos às autoridades competentes pela segurança e controle das fronteiras, antes da saída ou da chegada do voo. Essas informações permitem o controle eficaz e expedito de passageiros, possibilitando a realização de controles mais eficientes na chegada e na saída do País.

69. Sobre a inovação tecnológica, equipamentos de autoatendimento de controle migratório para brasileiros (e-gates) foram implementados no aeroporto de Guarulhos e permitirão agilidade e segurança no embarque e desembarque de passageiros de voos internacionais.

70. Quanto ao monitoramento da gestão dos aeroportos, o Comitê de Desempenho Operacional (CTDO) contratou empresa para a execução de coleta de dados de desempenho aeroportuário de forma presencial, sendo avaliados indicadores qualitativos e quantitativos. Esse Comitê tem por objetivo precípuo estabelecer parâmetros de desempenho e padrões mínimos de nível de serviço para os órgãos públicos nos aeroportos.

71. Com esses parâmetros, a SAC-PR, a cada trimestre, divulga resultados da pesquisa de Indicadores de Desempenho Operacional. Esse levantamento está sendo realizado desde janeiro de 2013, contém mais de 30 indicadores e é aplicado em 15 aeroportos brasileiros, dentre os quais doze são aeroportos internacionais que serviram as cidades-sede da Copa do Mundo FIFA 2014.

72. Na 13ª reunião da Conaero, ocorrida em 25 de setembro de 2014, foi deliberada a ampliação do número de aeroportos pesquisados. A nova proposta deverá atender todos os aeroportos com movimento acima de 1 milhão de passageiros/ano apurado durante o ano de 2014. Com isso a quantidade de aeroportos pesquisados passará de 15 para 31. Estima-se que a pesquisa ampliada entre em vigor a partir de 2016.

73. Apesar de a pesquisa realizada pela SAC-PR incluir os aeroportos concedidos, ela não tem o condão de apenar os operadores pelo desempenho (peça 19, p. 8). Seu objetivo é obter uma base de dados mais ampla e completa que as pesquisas realizadas no âmbito dos contratos de concessão, coordenadas pela Anac, que alcançam somente os seis aeroportos atualmente concedidos à iniciativa privada.

74. Em agosto de 2014, a Conaero promoveu Seminário de Autoridades Aeroportuárias, reunindo representantes dos mesmos aeroportos submetidos à pesquisa. Ao final do evento foi apresentada proposta da SAC-PR para que se adotasse a nota quatro como meta para o indicador de satisfação geral do passageiro com o aeroporto, como forma de motivação para a busca por melhorias, considerando-se escala de um a cinco.

75. Segundo a SAC-PR, os resultados dessas medidas se refletem na evolução da média geral de satisfação do passageiro em todos os aeroportos, que passou de 3,84 no primeiro trimestre de 2013, para 3,94 na última pesquisa. Além disso, oito dos 15 aeroportos avaliados alcançaram médias acima de 4, enquanto na primeira pesquisa apenas quatro obtiveram esse desempenho:

Figura 3 - Desempenho dos aeroportos segundo SAC-PR (4º Trimestre de 2014)

Fonte: SAC-PR (peça 19, p. 10-11)

76. Outra iniciativa da SAC-PR foi a criação do Prêmio Nacional de Desempenho Aeroportuário “Boa Viagem”, que serve para divulgar as boas práticas realizadas no setor e para disseminar a cultura da livre concorrência entre os diversos entes presentes nos aeroportos. Já foram realizadas duas edições desse Prêmio, e as informações sobre participantes e resultados ficam disponíveis ao público por meio do Portal Boa Viagem .

77. No âmbito da Anac, encontra-se em elaboração o normativo de qualidade que resultará na publicação da RBAC 159, intitulado “Qualidade de Serviço na Infraestrutura Aeroportuária – Indicador de Nível de Serviço” (Tema 20 da Agenda Regulatória 2014).

78. Essa regulamentação pretende estabelecer indicadores de qualidade para os principais aeroportos da Infraero , os quais passarão a influenciar nas tarifas cobradas dos usuários, a exemplo do que acontece nos terminais concedidos à iniciativa privada. Dessa forma, os aeroportos com melhores serviços terão reajustes anuais maiores, sendo a medida um incentivo para que o operador busque implementar melhorias em favor do usuário-passageiro.

79. Segundo a versão do normativo submetida à Audiência Pública no dia 6/4/2015 (peça 46, p. 63), os indicadores medidos nesse primeiro momento (ciclo de cinco anos) serão: disponibilidade do sistema de restituição de bagagens, das pontes de embarque, dos elevadores, das escadas rolantes e frequência de atendimento nas pontes de embarque.

80. A previsão é de que os dados comecem a ser coletados em 2016, influenciando nos preços das tarifas a partir de 2018. Conforme as regras da minuta, o desempenho medido pode acarretar corte de até 2,5% ou aumento de até 1% no valor das tarifas (peça 46, p.67).

81. Essa iniciativa está alinhada com o novo plano estratégico da Anac (2015-2019), no qual se observa que o tema qualidade permeia os objetivos estratégicos voltados à sociedade (objetivo 1.1), à fiscalização e à normatização, conforme se destaca:

Na última década, a infraestrutura aeroportuária não cresceu o suficiente para suportar, com qualidade, o crescimento e a popularização do transporte aéreo no país. Essa disparidade gerou na sociedade insatisfação com os serviços prestados nos aeroportos e acabou fazendo com que o Governo adotasse novos modelos de outorga e gestão da infraestrutura aeroportuária (concessões e, mais recentemente, autorizações de aeródromos privados para a operação de aviação geral). A Anac, nesse contexto, foi muito impactada, na medida em que passou a assumir funções até então inéditas, cujos processos de trabalho ainda estão em fase de consolidação – principalmente no caso das concessões. Além da institucionalização e padronização dos processos que já existem, é essencial que a Agência crie mecanismos para regular a gestão da exploração da infraestrutura aeroportuária, de forma a garantir que o mesmo princípio que norteou as concessões aeroportuárias seja estendido, quando aplicável, aos demais aeroportos – qual seja: o comprometimento, pelo ente detentor da outorga, com determinadas metas de nível de serviço que impulsionem o investimento continuado na ampliação da infraestrutura. (grifos nossos)

82. A resolução da Anac com as diretrizes citadas está sujeita a mudanças, tendo em vista a Audiência Pública a que foi submetida, em fase de análise das contribuições feitas pela sociedade civil e por outras entidades (peça 40, p.8).

83. A Infraero também vem realizando algumas ações a fim de prestar serviços com adequado nível de qualidade aos passageiros, conforme informou em resposta ao ofício de requisição (peça 16).

84. A empresa estabeleceu como desafio institucional elevar os padrões de excelência dos serviços (Mapa Estratégico 2013-2016), o que orienta a seleção dos seus projetos estratégicos. Nesse contexto, ganham destaque o Projeto Eficiência Operacional e o Projeto Acordo de Nível de Serviços.

85. Conforme mencionado anteriormente, o Projeto Eficiência Operacional foi patrocinado pela SAC-PR (parágrafo 65). A Infraero acrescentou que a primeira etapa do projeto, referente a passageiros e bagagens, foi implantada em 11 aeroportos administrados pela Estatal e concluída em dezembro de 2014. O ganho médio no tempo de realização dos processos, em comparação com a situação dos aeroportos antes da implementação do Projeto, foi destacado na Tabela reproduzida abaixo:

Tabela 1 – Ganhos em tempo de processamento decorrentes da implementação do Projeto Eficiência Operacional

Processos

Galeão

Confins

Congonhas

Santos Dumont

Fortaleza

Salvador

Porto Alegre

Recife

Curitiba

Manaus

Cuiabá

Alfândega

13,00%

60,00%

-

-

-

66,67%

-

17,00%

43,81%

64,38%

-

Canal de Inspeção

52,00%

54,00%

29,00%

33,33%

50,00%

20,00%

20,25%

0,00%

50,42%

83,13%

60,00%

Check-in

25,00%

24,50%

23,00%

9,42%

19,50%

24,80%

27,95%

13,62%

16,83%

77,70%

51,80%

Emigração

23,00%

80,00%

-

-

76,50%

50,00%

0,00%

-

58,45%

71,67%

-

Imigração

46,00%

33,00%

-

-

28,00%

26,92%

0,00%

40,00%

74,68%

54,79%

-

Restituição de Bagagem

28,00%

31,00%

17,67%

17,67%

-

10,66%

0,00%

3,87%

18,52%

8,41%

11,07%

Ganho Médio de Processos

31,17%

47,08%

23,22%

23,22%

43,50%

33,17%

9,64%

14,89%

43,78%

60,01%

40,96%

Fonte: Infraero (peça 16, p. 2).

86. A tabela mostra que havia margens significativas para melhorias no processamento de passageiros nesses aeroportos. A partir da implementação do Projeto Eficiência o usuário passou a dispender menos tempo para realizar o embarque e o desembarque, com destaque para o aeroporto de Manaus, que computou ganho em tempo de 83,13% no canal de inspeção, e ganho médio de 60,01%, considerando-se os diferentes processos otimizados.

87. Os resultados são acompanhados por meio do indicador estratégico Eficiência Operacional Passageiro, a fim de garantir que os avanços sejam mantidos ao longo do tempo. A Infraero informou que serão consideradas as operações com aeronaves como enfoque para futura expansão do projeto.

88. Outro projeto relevante, no âmbito da Infraero, foi o projeto Acordo de Nível de Serviços (ANS) - Fase 1 - Limpeza. Esse projeto tem como finalidade garantir a qualidade dos serviços de limpeza prestados, modificando a forma de medição e acompanhamento, que antes se dava pela quantidade de mão-de-obra alocada, e agora tem foco nos resultados, a partir de parâmetros de desempenho preestabelecidos que representam o nível de serviço do ajuste.

89. Como resultado desse projeto, foram mencionados: (i) a padronização do termo de referência e minuta do contrato para futuras contratações por desempenho com ANS; (ii) a padronização do banco de preços para composição dos custos (materiais, insumos, equipamentos e serviços adicionais), visando estimativas mais adequadas; (iii) a eficiência e eficácia na gestão operacional e administrativa dos serviços, por meio da fiscalização eletrônica realizada por aplicativo específico; (iv) a participação efetiva dos fiscais operacionais do contrato, pela facilidade de execução das vistorias; (v) melhoria dos serviços prestados, em decorrência de haver uma gestão mais célere pela nova metodologia ANS, estimulando a busca por melhores desempenhos pelas contratadas de serviços de limpeza.

90. A Infraero pretende ampliar o Projeto de Acordo de Nível de Serviços para os contratos de manutenção dos subsistemas críticos dos aeroportos com o intuito de obter os mesmos benefícios gerados na gestão dos contratos de limpeza.

91. Em 2013, seguindo a linha da pesquisa ASQ Survey da ACI (Airports Council Internacional), a Infraero realizou pesquisa de satisfação por meio da Fundação Getúlio Vargas (FGV) com passageiros de 17 aeroportos, incluindo os aeroportos das cidades que sediaram a Copa do Mundo de 2014, visando melhorar o atendimento das expectativas dos clientes.

92. Além desses destaques, a Infraero também implantou outros projetos com foco na melhoria do nível de serviços prestados aos passageiros, tais como: (i) criação de aplicativo com dicas do que fazer e onde ir até a hora do embarque e aplicativo Infraero voos online, que fornece informações sobre voos e disponibiliza o guia do passageiro; (ii) projeto soundbranding, que padronizou e modernizou os avisos sonoros dos aeroportos operados pela Infraero e (iii) espaços criados para a Copa do Mundo de 2014 que disponibilizaram diversas atividades para os visitantes.

93. Pelas iniciativas descritas, percebe-se que os três órgãos envolvidos estão atentos ao assunto qualidade de serviço, adotando iniciativas que ainda passam por um processo de consolidação e aperfeiçoamento, especialmente em relação aos aeroportos não-concedidos, cujos resultados positivos atualmente dependem da gestão eficiente da Infraero, incentivada pelas suas metas institucionais e pelo ambiente concorrencial estimulado pelas pesquisas de satisfação da SAC-PR.

94. Nesse processo de aperfeiçoamento, há expectativa em relação ao normativo da Anac (RBAC 159), pelo qual será estabelecido mecanismo formal de acompanhamento da qualidade pelo órgão regulador para aeroportos não-concedidos. Espera-se que a partir das novas regras sejam equalizadas as exigências feitas aos diferentes operadores, respeitadas suas naturezas jurídicas e características dos aeroportos, e estabelecidos incentivos de modo a garantir ao usuário, ao longo do tempo, um nível adequado de serviço em toda a rede de aeroportos brasileiros.

3.2 Os mecanismos de controle de qualidade previstos na versão preliminar do normativo da Anac não estão suficientemente respaldados em justificativas técnicas

95. A proposta de edição do regulamento brasileiro de aviação civil que vai tratar da qualidade de serviço na infraestrutura aeroportuária (RBAC 159) foi submetida à avaliação da sociedade por meio da Audiência Pública 5/2015 da Anac aberta em 6/4/2015. Em análise da documentação que respalda a minuta (Processo Administrativo n. 00058.071375/2014-1 da Anac; peças 43-46), observou-se que não constam justificativas técnicas suficientes em relação aos mecanismos de controle da qualidade previstos, especialmente quanto à definição dos indicadores operacionais a serem aferidos e do prazo estabelecido para a revisão desses itens. Considerando o momento atual da elaboração do regulamento, as fragilidades nas justificativas, associadas à ausência de participação dos principais agentes do setor no processo de elaboração, configuram risco à efetividade da nova regulação.

96. O objetivo da Anac por meio desse novo regulamento é identificar indicadores de qualidade adequados aos diversos tipos de aeroportos e propor medidas que visam promover esses índices de qualidade de serviço aeroportuário. A medida está aderente ao Planejamento Estratégico da Agência (ANAC, 2015, p.29), o qual prevê, entre outros objetivos, a ampliação do acesso a um transporte aéreo seguro e de qualidade para a sociedade.

97. A gestão de qualidade de serviço por meio de indicadores já é prevista nos contratos dos aeroportos concedidos (parágrafos 52 a 59). O modelo aplicado aos concedidos alinha-se ao processo de gerenciamento de performance proposto pela Organização da Aviação Civil Internacional (OACI), que é baseado em atividades de planejamento, monitoramento de indicadores e ações corretivas (ICAO Airport Economics Manual - Doc 9562, 3ª edição, 2013).

98. Diagnóstico do setor aéreo brasileiro anterior às concessões, feito pela McKinsey&Company em 2010, já apontava a necessidade de implementar sistemas de gestão de desempenho para os aeroportos, a partir da criação de metas e incentivos para que os administradores aeroportuários atinjam os objetivos do setor (melhor utilização dos ativos, maior eficiência operacional e adequado nível de serviço). O estabelecimento de concorrência com os concedidos evidenciou a necessidade de se implantar um modelo de controle de qualidade de serviço também para os não concedidos, com foco nos interesses dos usuários, que têm a mesma expectativa de qualidade em qualquer aeroporto, independente do operador. Trata-se de diminuir a dualidade de tratamento existente entre os aeroportos administrados por operadores públicos (sob a gestão da Infraero) e os concedidos (CISTAC, 2013, p.14).

99. Para que a regulação seja eficiente para promover a melhoria do serviço deve-se estar atento a alguns princípios. Bandeira (2009, p. 43) entende que na implementação dos indicadores de desempenho devem ser considerados os princípios da unicidade (ser único, sem redundâncias, evitando mais de uma avaliação possível para uma mesma operação) e da previsão/acurácia (atrelar as informações processadas à real situação das operações, tornando-as passíveis de ações corretivas).

100. Outro aspecto relevante é a participação social como forma de contribuir com a acurácia, uma vez que possibilita agregar maior quantidade e qualidade de informações disponíveis – prática que tem sido observada em outros campos, como o de formulação de políticas públicas (BRASIL, 2014, p. 21). Para a Anac, essa participação resulta em maior conhecimento dos impactos de suas opções regulatórias, facilita o processo de tomada de decisão e mitiga o risco de adoção de opções que não atendam aos objetivos propostos (Plano Estratégico -2015/2019, p. 41).

101. Ainda, como pressuposto do processo regulatório no âmbito da Anac, a edição do normativo deve ser precedida de justificativas devidamente circunstanciadas para subsidiar todo o processo decisório, em observância aos princípios da motivação e transparência, e como forma de garantir sua validade. Parte da doutrina especializada destaca que a motivação é obrigatória nos atos discricionários, devendo ser prévia ou concomitante, pois, em caso contrário, o ato poderá ser inválido (MELLO, 1999, p. 345-346).

102. Após contextualização do tema, análise do cenário nacional e internacional e das características dos principais aeroportos brasileiros, a Anac definiu que o normativo teria como foco o passageiro, principal cliente da infraestrutura aeroportuária, e seria aplicado inicialmente aos aeroportos operados pela Infraero com movimento superior a cinco milhões de passageiros/ano, quais sejam: Fortaleza, Recife, Curitiba, Porto Alegre, Salvador, Santos Dumont (RJ) e Congonhas (SP).

103. A fixação dos indicadores operacionais, relacionados à operação do aeroporto ou aos serviços oferecidos pelo aeroporto aos seus usuários, ficou restrita a cinco itens: disponibilidade do sistema de restituição de bagagens (desembarque), disponibilidade de pontes de embarque, atendimento a passageiros em pontes de embarque, atendimento a passageiro com necessidade de assistência especial (PNAE) em pontes de embarque e disponibilidade de elevadores, escadas e esteiras rolantes. Entre esses, apenas quatro integram o Fator Q, ou seja, podem afetar o reajuste tarifário com acréscimo ou decréscimo, segundo a versão submetida à Audiência Pública.

104. Uma análise comparativa dos mecanismos de controle de qualidade previstos para os não-concedidos, na última versão do normativo disponibilizado durante a auditoria (peça 46, p. 49-67), e os vigentes para os concedidos, estabelecidos nos contratos de concessões, evidenciam um maior rigor com o segundo grupo.

105. O assunto já havia sido destacado quando a minuta da primeira versão da resolução foi submetida à análise da Procuradoria Federal junto à Anac. Esta consignou em parecer que eventual tratamento diferenciado entre as empresas concessionárias e os demais operadores aeroportuários (entre os quais, a Infraero) no âmbito técnico regulatório da Anac deve ser conferido estritamente em razão daquilo que for inerente ou decorrente na sua natureza jurídica. Esse entendimento estaria fundamentado no § 1º do art. 36 do Código Brasileiro de Aeronáutica, do qual se extrai que todos se submetem igualmente ao poder normativo da Anac (peça 44, p. 32-33).

106. Apesar das considerações expostas pela Procuradoria, na versão submetida à audiência pública, a quantidade de indicadores estabelecidos continuou diferente da prevista nos contratos de concessão, conforme pode ser visto a seguir:

Figura 4 - Análise comparativa de mecanismos de controle de qualidade dos aeroportos

Fonte: Elaboração própria, a partir dos contratos de concessão analisados (2012).

107. Os aeroportos concedidos utilizados como referência para análise – Brasília, Guarulhos e Viracopos – são avaliados em 30 indicadores, dos quais três se referem a serviços diretos, sete a disponibilidade de equipamentos e vinte a pesquisa de satisfação ao passageiro (PSP). Por outro lado, os aeroportos sujeitos ao futuro normativo serão avaliados em apenas cinco indicadores, sendo dois relacionados a serviços diretos e três a disponibilidade de equipamentos.

108. Além da restrição do total de indicadores, a quantidade deles que possuem padrão/meta atrelado são diferentes: os aeroportos concedidos são avaliados em quinze indicadores (um de serviços diretos, cinco de disponibilidade de equipamentos e nove de pesquisa de satisfação ao passageiro), enquanto pelo normativo em elaboração, os aeroportos operados pela Infraero se sujeitarão a apenas quatro indicadores (um de serviços diretos e três de disponibilidade de equipamentos).

109. Por fim, também se verifica diferença nos padrões estabelecidos. A título de exemplificação cita-se a disponibilidade do sistema de restituição de bagagens. Enquanto os aeroportos concedidos possuem o padrão de 99%, os aeroportos sujeitos ao futuro normativo possuirão o padrão de 97% de disponibilidade , caso mantido o texto da minuta de regulamento.

110. O nível de serviço percebido pelos passageiros no processo de embarque e desembarque sofre interferência de diversos fatores, como acesso ao aeroporto, conforto e limpeza dos ambientes, orientação e sinalização, cortesia e eficiência dos atendentes, facilidades (internet, tomadas elétricas), entre outros, sendo a disponibilidade dos equipamentos avaliada na proposta de normativo uma parcela restrita desse universo.

111. A baixa representatividade desses indicadores selecionados fica ainda mais evidente a partir da análise de relatório da Ouvidoria da Infraero com as principais reclamações registradas pelos passageiros nos anos de 2013 e 2014, referentes aos sete aeroportos a serem abrangidos pela futura norma (peça 47). No relatório, essas reclamações são agrupadas por assunto: ar condicionado, assentos, banheiros, concessão/negócios, estacionamento, internet, limpeza, manutenção, obras, segurança, sinalização e outros assuntos.

112. Agrupando as informações dos sete aeroportos e retirando o assunto “outros” (referentes a reclamações pulverizadas que totalizam 25% das reclamações em 2013 e 33% das de 2014), observou-se que a incidência do grupo ‘manutenção’ – que abrange os indicadores do RBAC em elaboração – foi de 15% em 2014.

113. Porém, o grupo ‘manutenção’ inclui diversos itens além dos abrangidos na minuta de regulamento, tais como: bebedouro, goteira, iluminação, sistema de sonorização, presença de insetos, carrinho de bagagem, telefone, extintor de incêndio etc. Dessa forma, os indicadores que fazem parte da minuta de regulamento representam cerca de 3% do total de reclamações dos usuários, conforme figura:

Figura 5 - Análise da incidência das reclamações relacionadas aos indicadores operacionais abrangidos na proposta da RBAC 159

Fonte: Elaboração própria, a partir de dados da Ouvidoria da Infraero

114. Situação similar é observada a partir dos dados de 2013, em que se tem, num universo de 1.941 reclamações (excluído o assunto ‘outros’), apenas 65 (3%) relacionadas aos indicadores de disponibilidade de equipamentos da proposta de regulamentação.

115. Mesmo para o aeroporto de Curitiba, que tem maior concentração de reclamações referentes a esses equipamentos, a representatividade é de 5% em 2013, e de 4% em 2014, em relação ao total de reclamações recebidas. Tem-se, portanto, diversos aspectos que interferem na percepção de qualidade do passageiro e são objeto de reclamações que não serão contemplados se prevalecer o modelo da norma em discussão na Anac.

116. Também no levantamento realizado pela Anac sobre os indicadores de qualidade avaliados em outros países (peça 43, p. 35) é possível perceber uma extensa gama de aspectos que não foram considerados na versão do normativo submetida a audiência pública e, ainda, a inexistência de exemplos de pesquisas que se restrinjam a aferir disponibilidade de equipamentos. Acumulando-se os indicadores verificados nos diferentes países pesquisados (Austrália, Chile, França, Índia, Inglaterra e Portugal) e pelos institutos internacionais que se dedicam ao tema qualidade em aeroportos (ACI e Skytrax), observa-se que a incidência de indicadores similares aos da norma em elaboração é de apenas 7%.

117. Sobre o processo de definição dos indicadores, a Anac apresentou a intenção de estipular uma lista mínima de indicadores e de permitir que o operador avalie a necessidade de incluir novos. Para a definição dessa lista mínima, de caráter obrigatório, a Agência estabeleceu diretrizes pelas quais se deveria priorizar indicadores quantitativos, indicadores relacionados aos passageiros, variedade suficiente para medir os principais serviços do aeroporto e indicadores que representassem relação entre capacidade/oferta e demanda (peça 43, p. 20).

118. O modelo proposto pela Anac, pautado em lista mínima de indicadores, denota especial atenção com a facilidade de implementação, o grau de intervenção na operação do aeroporto e o impacto financeiro das novas regras (peça 43, p. 55-56). Porém, as análises permitem afirmar que o regulamento em elaboração (versão submetida à Audiência Pública) não conta com indicadores de qualidade com variedade suficiente para medir os principais serviços do aeroporto. Ressalta-se que a permissão para que o operador inclua novos indicadores não supre essa lacuna, pois, além de ser uma alternativa, não vincula a metas que possam orientar medidas corretivas, contribuindo basicamente para compor um histórico sobre o desempenho do aeroporto.

119. Questionados a esse respeito, os representantes da Anac manifestaram que houve de fato preocupação com a viabilidade de efetiva implementação da metodologia, evitando-se o estabelecimento de exigências amplas, com ônus significativo e de difícil implementação para a Infraero. Ressaltaram ainda a importância desse primeiro passo no sentido de promover uma mudança de cultura na empresa.

120. Também há, em declarações recentes à mídia feitas pelo Presidente da Anac, o registro de que se pretende incrementar o número de indicadores operacionais aferidos, promovendo maior convergência com o modelo dos aeroportos concedidos:

Nos aeroportos concedidos, já são exigidos 30 indicadores de qualidade, dos quais 15 podem incidir sobre as tarifas. A gente quer fazer com que os aeroportos da Infraero comecem a seguir, gradualmente, os mesmos indicadores (grifo nosso).

121. O estabelecimento de um modelo de controle de qualidade gradual parece coerente, dado o ineditismo da iniciativa em relação aos aeroportos da Infraero e ainda o processo de mudança imposto à estatal desde as concessões de alguns dos seus principais aeroportos.

122. Porém, os elementos técnicos constantes do processo não permitem deduzir que esta seja uma etapa inserida num contexto mais amplo. Não há uma estratégia claramente definida que oriente o processo de revisão do normativo ao final do ciclo de cinco anos, de modo a permitir maior efetividade frente aos objetivos propostos.

123. Além disso, o prazo de cinco anos pretendido para essa revisão também não está justificado. O período, apesar de ser o mesmo adotado para os aeroportos concedidos, não se mostra adequado para um processo gradual que estabelece exigências pouco rigorosas em sua fase inicial.

124. Veja-se que os concessionários têm padrões e metas estabelecidos para 15 indicadores com impacto no Fator Q, enquanto no modelo que se propõe para controle da qualidade de serviço dos aeroportos não-concedidos são apenas quatro. Ademais, a metodologia de medição desses quatro indicadores referentes a disponibilidade de equipamento é simples, depende basicamente de observação direta, e já foi testada no âmbito dos contratos de concessão, não havendo necessidade de computar prazo para seu amadurecimento e aperfeiçoamento.

125. Quanto à definição dos padrões/metas, foram adotados valores diferentes dos estabelecidos nos contratos de concessão, mais conservadores, pelo fato de não se dispor de informações ou dados que demonstrassem a situação atual dos aeroportos com relação aos indicadores propostos (NT 01/2015/SIA, item 3.3; peça 45, p. 26).

126. Na definição dessas metas, bem como na avaliação do rigor a ser estabelecido nesse momento inicial de implantação de controle de qualidade de serviços nos aeroportos da Infraero, mencionado anteriormente (parágrafo 119), seria relevante dar oportunidade para que a empresa apresentasse contribuições que garantissem maior consistência e segurança às regras estabelecidas e, por consequência, maior efetividade ao normativo. Do mesmo modo, a SAC‑PR poderia contribuir com os dados que vem acumulando sobre os principais aeroportos brasileiros a partir de pesquisa de satisfação (parágrafos 70-71) e com o conhecimento sobre decisões estratégicas do governo que podem interferir na aplicação da norma, como o planejamento de novas concessões.

127. De acordo com os estudos que embasam a elaboração do normativo, esse tipo de participação é prevista pela OACI como input para a definição de objetivos de desempenho, estabelecer metas e criar e implementar um plano, que são etapas de um processo de gerenciamento de performance (peça 44, p. 65). Em se tratando de implementação de indicadores de desempenho, a medida garante maior previsão/acurácia, com vistas a atrelar as informações processadas à real situação das operações, tornando-as passíveis de ações corretivas (Bandeiras, 2009).

128. O objetivo é o mesmo almejado no processo de elaboração de políticas públicas tratado no Referencial de Avaliação de Governança do TCU, que menciona a importância de se promover a ampla participação nos processos decisórios a fim de agregar maior quantidade e qualidade de informações disponíveis, tornando o resultado mais eficaz (BRASIL, 2013, p. 23)

129. Questionada sobre o assunto, a Infraero informou que ainda não havia tomado conhecimento do teor da proposta de normativo, tampouco oportunidade de apresentar sugestões ao regulamento (peça 16, p. 8). A SAC-PR, por sua vez, informou possuir conhecimento sobre o RBAC 159 em elaboração, mas que, devido às mudanças de diretrizes do normativo, seria consultada quando o regulamento estivesse mais avançado em sua formatação (peça 19, p.14). Em reunião realizada em 6/4/2015, a Anac informou que pretende promover a participação desses agentes antes da publicação do normativo, o que não foi possível antes da abertura da Audiência Pública 05/2015.

130. A insuficiência das justificativas técnicas apresentadas para respaldar a definição dos indicadores operacionais que se pretende aferir para avaliação da qualidade dos serviços prestados nos aeroportos alcançados pela RBAC 159 e ainda do prazo estabelecido para a revisão desses itens podem configurar inobservância ao princípio da motivação, caso sejam mantidos os termos atuais, que fundamentaram a versão disponibilizada para a Audiência Pública. Essa insuficiência pode ser decorrente de falha formal, mas também ser resultado de uma avaliação superficial desses aspectos, que interferem diretamente na efetividade do futuro normativo.

131. A permanência desse modelo de controle pelo período de cinco anos, agravada pelo fato de as metas terem sido estimadas sem contribuição dos agentes do setor, tende a resultar em melhorias pouco significativas, frustrando as expectativas dos usuários. Até 2020, diante das diferenças de indicadores e de metas estabelecidas entre os aeroportos que serão sujeitos ao normativo e aos aeroportos concedidos, pode haver um grande distanciamento de nível de serviço prestado ao usuário-passageiro.

132. Conclui-se que há risco de que o futuro normativo, RBAC 159, não atinja o objetivo estabelecido, de promover a melhoria do nível de serviço nos aeroportos brasileiros. Há de se ponderar, porém, que a nova regulamentação esteve em audiência pública até início de maio de 2015, havendo possibilidade e tempo hábil para rever as fragilidades apontadas na análise.

133. Entende-se pertinente, portanto, dar ciência à Anac de que, em descompasso com o princípio da motivação, a documentação que respalda a minuta da RBAC 159 submetida à Audiência Pública 5/2015 não contém elementos técnicos suficientes para justificar a definição limitada dos indicadores operacionais a serem aferidos para avaliação da qualidade dos serviços prestados nos aeroportos abarcados pela futura norma e o prazo de cinco anos pretendido para a revisão desses itens; além de recomendar que seja assegurado aos agentes do setor aeroportuário, especialmente a SAC-PR e a Infraero, oportunidade para que contribuam tanto no processo de elaboração do normativo, quanto nas revisões previstas, em momentos pertinentes além da audiência pública.

134. Com as medidas propostas, espera-se alcançar maior efetividade do Regulamento Brasileiro de Aviação Civil referente a qualidade de serviço nos aeroportos (RBAC 159), garantindo melhorias significativas dos níveis de serviços ofertados nos principais aeroportos da Infraero e atendimento às expectativas dos usuários-passageiros que demandam esses serviços.

4 - Monitoramento da qualidade de serviço prestado pelos operadores dos aeroportos concedidos

135. No âmbito dos contratos de concessão celebrados em 2012, referentes aos aeroportos de Brasília, Viracopos e Guarulhos, foram analisados os processos de validação dos padrões de desempenho medidos pelas concessionárias e de acompanhamento do nível de serviço pela Anac.

136. A despeito de a gestão de qualidade ser uma responsabilidade do concessionário, foram previstos mecanismos contratuais que permitem monitorar esse processo, estabelecendo entregas e pontos de controle a fim de resguardar o interesse público, aqui representado pela prestação de serviço com adequado nível de qualidade aos passageiros.

137. Conforme descrito na Visão Geral deste relatório, o concessionário deve proceder ao levantamento de dados de desempenho mensalmente, tanto os relativos à pesquisa de satisfação, quanto os atinentes a serviços diretos e equipamentos, os quais ao final do período de um ano serão consolidados em relatório específico (Relatório de Qualidade de Serviço – RQS) e computados no Fator Q, variável que permite considerar os resultados de qualidade no reajuste tarifário. Para garantir o reajuste proporcional à qualidade dos serviços prestados, cabe à Anac realizar a validação dos dados de desempenho fornecidos pelos concessionários.

138. O impacto nas tarifas é uma forma de incentivo ao cumprimento dos padrões e metas de qualidade, mas não pode ser visto como o objetivo principal da metodologia proposta, que visa assegurar uma gestão adequada do nível de serviço prestado. Importa, portanto, que os operadores aeroportuários estejam zelando pela qualidade continuamente, tendo na aferição dos indicadores estabelecidos um insumo para definir suas estratégias. Nesse sentido, o contrato também prevê que o operador apresente anualmente o Plano de Qualidade de Serviço (PQS) e Planos de Ação, que representam o planejamento de medidas para garantir a qualidade dos serviços prestados aos usuários, com especial atenção aos aspectos que, segundo os indicadores, não vêm atendendo aos padrões mínimos estabelecidos.

139. Uma vez apresentados, esses instrumentos vinculam a atuação do concessionário, sendo esperado que a Anac atue com eficiência e efetividade na aferição da suficiência/adequação das ações planejadas e no monitoramento da implementação dessas ações.

140. A partir da análise realizada, foram identificadas oportunidades de melhoria nesses procedimentos a cargo da Agência, constatando-se, ainda, que o controle social sobre a qualidade de serviço nos aeroportos concedidos deve ser incentivado, conforme segue.

4.1

Existem falhas de institucionalização e de registro no processo de validação pela Anac dos padres de desempenho medidos pelas concessionárias

141. Cabe retomar que, na fase de execução da auditoria, o processo de validação dos padrões de desempenho medidos pelas concessionárias se dividia entre a Superintendência de Regulação Econômica e Acompanhamento de Mercado da Anac (SRE), responsável pelos indicadores subjetivos, apurados por meio da pesquisa de satisfação, e a Superintendência de Infraestrutura Aeroportuária (SIA), responsável pelos indicadores objetivos, que contava ainda com o apoio dos fiscais dos Núcleos Regionais de Aviação Civil (Nuracs) situados nos aeroportos concedidos para o levantamento de dados locais.

142. Na SRE os procedimentos de validação não estavam devidamente institucionalizados, observando-se ainda intempestividade em relação à etapa de análise qualitativa dos dados; enquanto os adotados pela SIA tinham falhas nos registros dos resultados das fiscalizações e das análises realizadas. Há, portanto, oportunidades de melhorias nesses processos, atualmente centralizados na SRA (parágrafo 58), que são relevantes e necessários para garantir o adequado impacto do desempenho de qualidade no reajuste tarifário.

143. A Lei 9.784/1999 regulamenta o processo administrativo na esfera federal e, nesse contexto, indica os critérios a serem observados nos processos administrativos:

Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: [...]

VIII – observância das formalidades essenciais (grifo nosso) à garantia dos direitos dos administrados;

IX – adoção de formas simples, suficientes (grifo nosso) para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados; [...]

144. O informalismo, muitas vezes adotado com a intenção de dar maior agilidade aos processos, pode prejudicar a validade/legitimidade de um ato. Nesse sentido, Gasparini (2000, p. 763-764) coloca que “Processo administrativo que assim se apresentasse [sem o devido zelo], certamente, não asseguraria o mínimo da certeza jurídica à sua conclusão, nem garantiria a credibilidade que dele se espera. Em suma, não seria de nenhuma valia”.

145. Deve-se buscar portanto o equilíbrio, de modo a garantir a suficiência dos registros, sem onerar ou “burocratizar” o processo a ponto de prejudicar os resultados pretendidos. A esse respeito, Pietro (2002, p. 513) coloca que “bastam as formalidades estritamente necessárias à obtenção da certeza jurídica e à segurança procedimental”.

146. Assim, em consonância com a citada lei, é esperado da Administração Pública que os processos de trabalho estejam clara e formalmente estabelecidos e seus atos e motivações estejam registrados em processos administrativos de forma adequada e suficiente para demonstrar observância aos princípios mencionados, destacando-se os de segurança jurídica e eficiência.

147. No Planejamento Estratégico da Anac para o período de 2015-2019, consta a iniciativa de “Institucionalizar o processo de acompanhamento dos contratos de concessão” (item 2.9.2.2; p. 46), indicando que a Agência está atenta à necessidade de consolidação e aperfeiçoamento dos procedimentos relacionados a esses ajustes, entre os quais se insere o de validação dos indicadores de qualidade.

148. Na fase de execução da auditoria, foram disponibilizados para consulta os Processos Administrativos da SRE referentes às Pesquisas de Satisfação de Passageiros , bem como os da SIA, referentes aos indicadores relacionados a serviços diretos e disponibilidade de equipamentos.

149. Em função da completude dos documentos juntados aos processos administrativos da SRE, foi possível rastrear os acompanhamentos e validações realizados naquela superintendência. A análise documental demonstra ter havido uma mudança no processo de validação das informações que são prestadas pelos concessionários ao longo do tempo (desde 2013), acompanhando a atualização das Portarias que definem as regras e diretrizes metodológicas para a Pesquisa de Satisfação dos Passageiros, reeditadas a cada ano .

150. Atendo-se ao período de 2014 (Portarias Anac 3.110, 3.111 e 3.112/2013), que impacta na revisão tarifária de 2015, observa-se que a SRE encaminhava à concessionária a lista de voos sorteados com a quantidade de entrevistas a serem realizadas (Plano Amostral), realizava checagem formal do Plano de Execução das Entrevistas apresentado pela concessionária e do Resultado da Pesquisa de Satisfação entregue e se propunha a realizar análise qualitativa dos dados a cada trimestre de pesquisas (peça 61):

Figura 6 – Fluxo das etapas de validação – SRE

Fonte: Elaboração própria.

151. Apesar de os técnicos da gerência responsável demonstrarem familiaridade com essas etapas de validação, não há um manual de procedimentos, ou instrumento equivalente, que institucionalize esse processo de trabalho.

152. Questionada a respeito, a Anac alegou que os procedimentos de validação dos indicadores subjetivos têm se adaptado à metodologia de aplicação das pesquisas, que passa por um processo contínuo de revisão e consolidação desde 2013, sendo necessário manter a flexibilidade de análise sem estabelecer procedimentos rígidos, que poderiam cercear a incorporação de inovações ou de melhores práticas regulatórias. Haveria, segundo eles, a formalização dos procedimentos a partir das notas técnicas que tratam das análises dos Indicadores de Qualidade de Serviço (IQS) e seus resultados (peça 23, p. 5-6).

153. É oportuno salientar que a falta de procedimentos preestabelecidos e institucionalizados prejudicam a eficiência do processo. O que se busca, ao adotar-se um manual, por exemplo, é estabelecer etapas, forma de execução, responsáveis, produtos esperados etc., de modo a propiciar a padronização dos procedimentos e assim permitir que os resultados sejam alcançados de forma satisfatória por qualquer membro da equipe (COLENGHI, 2007). Esse tipo de instrumento tem natureza dinâmica, sendo desejável sua constante atualização e ampla divulgação a todos que colaboram com o processo.

154. Ainda em relação às etapas de validação previstas pela SRE, se mostra de grande relevância a análise qualitativa, que deveria ser realizada a cada três pesquisas. Conforme se observa de análises semelhantes realizadas em 2013 (NT 22/2014/GCON/ANAC; peças 48‑49), essa verificação contempla a checagem do cumprimento da metodologia estabelecida na Portaria e a análise da consistência e qualidade das notas apresentadas por meio de análise estatística e pela conferência dos resultados de 10% das pesquisas, antes feita a partir de ligações aos entrevistados e atualmente pela audição das gravações.

155. Essas conclusões parciais, referentes aos resultados de três períodos, permitem dar feedback tempestivo às operadoras contratadas, para que conheçam o posicionamento que a Agência vai tomar quando da revisão tarifária anual, manifestando-se a respeito, quando necessário, e também para que possam aperfeiçoar os procedimentos de pesquisa a partir das eventuais inconsistências pontuadas.

156. Na falta de um instrumento que formalize as etapas de validação dos indicadores relativos à pesquisa de satisfação, não foi estabelecido um prazo para realização dessa análise qualitativa e emissão da respectiva Nota Técnica e, até a fase de execução da auditoria, decorridos 11 meses desde o fechamento da terceira pesquisa de satisfação de passageiros de 2014, nenhuma nota técnica tinha sido concluída pela SRE.

157. Ao contrário da situação acima descrita, verificou-se que os procedimentos de validação dos dados de desempenho referentes a serviços diretos e a disponibilidade de equipamentos (a cargo da SIA antes da reestruturação) estão formalmente estabelecidos em manuais.

158. Pelo manual intitulado “Acompanhamento dos Indicadores de Qualidade de Serviço de Aeroportos Concedidos” (peça 22, p. 4-34), tem-se duas etapas de validação, sendo uma destinada a verificar a conformidade da planilha entregue frente aos requisitos de forma e conteúdo definidos na portaria anual, e outra à análise dos indicadores, avaliando os resultados atingidos e a tendência de cumprimento das metas estipuladas pela Anac. Na descrição do procedimento, tem-se a previsão de elaborar Relatório Mensal de Indicadores de Qualidade de Serviço, que deve constar do resumo dos indicadores e da comparação com as metas definidas pela Anac (peça 22, p. 23).

159. Também há um procedimento demandado às Nuracs instaladas nos aeroportos concedidos, institucionalizado por meio do manual “Procedimentos de Fiscalização Presencial de Obrigações Contratuais pelos Nuracs” (peça 12, p. 87-98). Trata‑se de uma rotina semanal para observar o tempo de atendimento a passageiros com necessidades especiais (PNAE) e outra diária, para observar os horários de indisponibilidade de equipamentos nos aeroportos. Esses dados são confrontados com os informados pelas concessionárias na fase de análise dos indicadores, permitindo à superintendência responsável validá-los ou não.

160. Apesar dos manuais, observou-se nos procedimentos da SIA uma cultura de informalidade. Os resultados das avaliações dos serviços diretos e de disponibilidade de equipamentos vinham sendo apresentados pelos concessionários desde janeiro de 2014, conforme Portaria 3.401/2013, mas os processos administrativos de acompanhamento correspondentes somente foram autuados durante este trabalho de auditoria, em janeiro de 2015 (peça 50).

161. As rotinas realizadas pela SIA não estão evidenciadas nos processos administrativos disponibilizados. Nesses processos, constam predominantemente os documentos entregues pelos concessionários. Ou seja, pelos documentos formais, não é possível identificar qualquer ato de validação dos indicadores referentes a serviços diretos e disponibilidade de equipamentos.

162. Para se ter informações sobre as validações, foi necessário conversar com os técnicos da área responsável à época, Gerência Técnica de Facilitação e Nível de Serviço (GTFN/SIA) , os quais informaram que as análises estavam sendo feitas internamente em arquivos eletrônicos salvos em rede, com acesso restrito aos integrantes da Gerência.

163. De fato, analisando-se os arquivos eletrônicos disponibilizados (peça 51), observa-se que as rotinas de análise de conformidade das planilhas e de análise dos indicadores vinham sendo realizadas.

164. Porém, como não se emitiu relatório, nota técnica ou qualquer peça formal com as conclusões das análises, não foi possível avaliar a tempestividade, tampouco identificar os responsáveis pelas validações. Também não foi identificado mecanismo de controle de versão/acesso. Ou seja, a informalidade adotada na SIA configura prejuízo à transparência do processo e risco à confiabilidade das análises, as quais subsidiam a aferição do Fator Q.

165. Apesar de o Manual prever o uso de um sistema que propiciaria a comunicação com os concessionários, informando automaticamente por e-mail sobre a aprovação ou recusa dos dados de desempenho (peça 22, p. 24), não há evidências de que essa etapa vinha sendo realizada. Em entrevista, representantes das concessionárias alegaram que não recebem o posicionamento da Anac quanto à adequação dos dados de forma rotineira (peça 52).

166. Fragilidades semelhantes são observadas nos procedimentos a cargo dos Nuracs. Em visita aos aeroportos de Viracopos e Brasília, os fiscais confirmaram que os dados levantados in loco sobre indisponibilidade de equipamentos são registrados ao longo do mês em planilha do Excel pelos diferentes fiscais, conforme sejam designados para a ronda diária no aeroporto. Não há um checklist ou formulário de campo para orientar o fiscal e registrar a realização da rotina diária. Ao final do período, o arquivo eletrônico é encaminhado à superintendência da sede por e-mail, que usa as informações para confrontar com os indicadores apresentados pelos concessionários (peça 53).

167. Veja-se, pelo manual de fiscalização (item 4; peça 12, p. 92), que as rotinas definidas visam permitir a obtenção das informações necessárias para a lavratura de eventuais autos de infração pela Anac. Ou seja, em caso de divergência entre as informações comparadas, os indicadores da concessionária serão questionados frente às informações desse relatório que, dado o grau de informalidade, pode não oferecer a certeza e segurança requeridos para esse fim (art. 2º, Lei 9784/1999).

Ante o exposto, observa-se que não houve a padronização dos procedimentos a cargo das duas superintendências então envolvidas com a validação dos indicadores de qualidade:

Figura 7 – Análise comparativa dos procedimentos de validação – SRE x SAI

Fonte: Elaboração própria

169. A falta de institucionalização dos procedimentos referentes à validação dos padrões de desempenho medidos por meio de pesquisa de satisfação de passageiros, observada na SRE, pode comprometer o padrão e a tempestividade das análises. Sem feedback no decorrer do período avaliativo, as observações feitas pela Anac não contribuem para o aperfeiçoamento dos processos dos concessionários.

170. Além disso, considerando que as validações parciais dos indicadores vão contribuir para se chegar ao Fator Q que efetivamente será considerado pela Anac no reajuste tarifário, a intempestividade e informalidade dessas etapas podem impor um acúmulo de análises no período que antecede o reajuste e, ainda, uma quantidade maior de questionamentos dos concessionários, caso venha a ocorrer entendimento diverso da Agência sem que a oportunidade tempestiva de manifestação lhes tenha sido garantida.

171. Entende-se que a devida atenção ao processo de validação dos indicadores de qualidade ao longo de todo o período considerado no cálculo do Fator Q é essencial para garantir que o impacto dessa variável nas tarifas reflita o nível de serviço prestado, incentivando o operador aeroportuário a implementar melhorias constantes em benefício do usuário-passageiro.

172. Caber registrar que, com a recente reestruturação da Anac, os procedimentos de validação de indicadores passaram a ser atribuição de única superintendência, a SRA. Essa mudança deve favorecer melhorias de eficiência e transparência aos processos de trabalho, especialmente pela possibilidade de agregar as boas práticas observadas nas rotinas antes a cargo da SRE e da SIA.

173. Ainda assim, diante do exposto, propõe-se recomendar à Anac que:

a) em relação às rotinas de validação dos padrões de desempenho medidos por meio de pesquisa de satisfação de passageiros (a cargo da SRE antes da reestruturação), (i) elabore manual de procedimentos, ou instrumento similar, formalizando e padronizando as rotinas de validação; (ii) estabeleça periodicidade e prazos para as atividades de validação previstas; (iii) assegure às concessionárias conhecimento tempestivo sobre a adequação ou não das informações prestadas;

b) em relação às rotinas de validação dos padrões de desempenho referentes a serviços diretos e disponibilidade de equipamentos (a cargo da SIA antes da reestruturação), realize procedimentos adequados e suficientes para (i) assegurar a confiabilidade dos resultados das análises e validações realizadas e a adequada identificação dos seus autores, aperfeiçoando os mecanismos de registro e de segurança das informações; (ii) dar conhecimento tempestivo às concessionárias sobre a adequação ou não das informações prestadas; (iii) garantir rastreabilidade, tempestividade e transparência ao processo de validação; e

c) em relação às rotinas de fiscalização demandadas às Nuracs para subsidiar a validação dos padrões de desempenho referentes a serviços diretos e disponibilidade de equipamentos, defina modelos de registros e procedimentos adequados e suficientes para demonstrar a efetiva realização da ação fiscalizatória planejada e para garantir segurança e confiabilidade às informações obtidas.

174. As medidas acima devem resultar em maior transparência e padronização das rotinas de validação vigentes e possibilitar o aperfeiçoamento tempestivo no processo de levantamento de informações de desempenho a cargo das concessionárias. Além disso, devem propiciar confiabilidade adequada às análises que subsidiarão o cálculo do Fator Q, bem como maior transparência quanto às considerações feitas pela Anac para o cálculo dessa variável.

4.2 Não estão previstas rotinas adequadas e suficientes para monitorar a implementação dos Planos de Qualidade de Serviços e dos Planos de Ação

175. Ao analisar se a metodologia de avaliação do nível de serviço estabelecida pela Anac está incentivando a implementação de melhorias pelos operadores dos aeroportos concedidos, foi observado que as rotinas internas adotadas pela Agência não são adequadas para o monitoramento da implementação dos Planos de Qualidade de Serviços (PQS), sendo também insuficientes para verificar a efetividade dos Planos de Ação propostos pelas concessionárias em resposta a fragilidades identificadas nos indicadores de qualidade.

176. Nos contratos de concessão dos aeroportos de Guarulhos, Brasília e Viracopos foi estabelecido que as concessionárias devem apresentar anualmente à Anac o Plano de Qualidade de Serviços (PQS), instrumento pelo qual o operador demonstra que planejou e implementará medidas adequadas para assegurar a qualidade dos serviços prestados aos usuários. Uma vez apresentado, “o PQS vinculará a Concessionária para todos os fins de direito”, conforme exposto no item 10.4 do Anexo 2 dos ajustes (peça 42, p. 15).

177. Como parte do PQS, a concessionária deve identificar as áreas com baixo desempenho na qualidade de serviço e apresentar Plano de Ação específico, a fim de suprir as deficiências identificadas, conforme dispõe o item 10.9 do Anexo 2 aos contratos (peça 42, p. 16).

178. Os PQSs e os planos de ação podem ser enquadrados como projetos, nos termos do Guia de Boas Práticas de Gestão – PMBOK, por compreenderem um esforço temporário para produzir um resultado, serviço ou produto (PMI, 2008, p. 11), devendo ser monitorados para possibilitar a correção de desvios e o atingimento dos resultados previstos. Recai sobre a Anac o dever de monitorar, tendo em vista o papel fiscalizador atribuído à Agência nos contratos de concessão.

179. No tocante ao monitoramento, a função da Anac assemelha-se à supervisão prevista nas Diretrizes Intosai - Controle Interno para garantir o atingimento dos objetivos do controle interno (INTOSAI, 2007, p. 49-50), que prevê a aprovação do trabalho em seus momentos críticos para assegurar que está sendo desenvolvido conforme o requerido.

180. O Referencial Básico de Governança do TCU, quando trata da estratégia organizacional, destaca que as organizações devem formular estratégias, desdobrá-las em planos de ação e acompanhar sua implementação, visando o alcance dos objetivos e a maximização dos resultados (BRASIL, 2013, p. 36), o que se aplica aos PQSs e planos de ação no âmbito dos contratos de concessão.

181. Na fase de execução da auditoria, foram disponibilizados para consulta os processos administrativos da SRE referentes aos Planos de Qualidade de Serviço . A partir da análise documental, foi possível verificar que a SRE avalia a completude desses documentos, considerando o conteúdo mínimo estabelecido nos contratos, o qual foi melhor detalhado por meio de Ofício Circular encaminhado às concessionárias (peças 54-55).

182. O PQS é também avaliado pela SIA, que se manifesta em relação aos indicadores de qualidade de serviço constantes do Apêndice C do PEA, observando a adequação dos resultados e das ações de melhoria previstas; e o nível de serviço desempenhado pela Concessionária frente aos parâmetros mínimos de dimensionamento estabelecidos no Apêndice B do PEA (peça 56).

183. Baseado nos dados tabulados a partir da análise dos processos administrativos, verificou-se haver intempestividade nessas análises, conforme se depreende dos gráficos a seguir:

Gráfico 1 – Prazos de análise dos Planos de Qualidade de Serviço pela SRE e SAI

* Não constam dos autos as análises do 1º PQS de Viracopos (apresentado em 2012) e do 2º PQS de Guarulhos

(apresentado em 2013).

Fonte: Elaboração própria

184. Considerando que esses planos são anuais, e começam a ser implementados pela concessionária a partir da sua apresentação à Agência, essas análises intempestivas acabam não contribuindo de fato para a melhoria do instrumento de gestão, e ficam reduzidas a mera formalidade.

185. Alguns dos pontos destacados nessas análises foram justamente em relação à falta de detalhamento dos planos de ação, conforme se verifica na Nota Técnica NT 56/2014/GCON/SRE/ANAC (peça 57, p. 19), referente à análise do 2º PQS de Viracopos:

[...], quanto ao Plano de Ação para os indicadores abaixo do padrão, cabe destacar que a Concessionária apenas indicou algumas ações relativas aos indicadores acima mencionados, sem, contudo, detalhar tais ações.

186. Essas ponderações foram emitidas em 28/3/2014, decorridos quase 290 dias da entrega do documento à Anac, faltando cerca de 80 dias para um novo ciclo de gestão (considerando que a data de entrega do PQS de Viracopos é 13 de junho). A falta do adequado plano de ação e a demora para apresentar as exigências à concessionária demonstram que a Anac sequer dispunha das informações necessárias para acompanhar as ações planejadas pela concessionária.

187. Outros fatores corroboram a percepção de que a Anac não vem realizando o devido monitoramento da implementação dos PQSs e dos Planos de Ação, como a inexistência de qualquer registro desse tipo de procedimento nos processos administrativos consultados, a falta de previsão de ação de monitoramento no plano de atribuições da GTIS/GCON (Anexo 2), bem como de manual de procedimento, ou instrumento equivalente, elaborado com esta finalidade.

188. Questionada sobre o assunto por meio de ofício, a Anac afirmou que

compara o resultado dos IQSs obtidos pela Concessionária, quando da apresentação do RQS, com aqueles obtidos mensalmente pela área técnica. Adicionalmente, são verificadas se as ações apontadas para cada uma das áreas pesquisadas estão de acordo com a necessidade de progressão do indicador. (...). Ademais, tem-se a fiscalização realizada com base em denúncias e verificação da prestação de serviço adequado, (...). (peça 23, p. 13)

189. Vale ressaltar, conforme mencionado anteriormente, que os PQSs e os planos de ação constituem projetos cuja responsabilidade de realização cabe aos concessionários, e por estarem vinculados a um contrato de concessão com o poder público devem ser estabelecidos pontos de controle pela Agência que permitam monitorar sua adequação e implementação, garantindo que as entregas satisfaçam o interesse público, qual seja, a satisfação dos passageiros‑usuários dos aeroportos concedidos.

190. Nesse sentido, o Coso-Intosai coloca que os procedimentos de controle, para serem efetivos, devem (INTOSAI, 2007, p. 46):

ser apropriados (controle correto, no local correto e proporcional ao risco envolvido);

funcionar consistentemente de acordo com um plano de longo prazo (...);

apresentar um custo adequado (o custo da implantação do controle não deve exceder os benefícios que possam derivar da sua aplicação);

ser abrangentes e razoáveis e estar diretamente relacionados com os objetivos de controle.

191. Além de os PQSs e Planos de Ação apresentarem alguns produtos específicos, os quais demandariam verificação in loco, não há indicativos de que a Anac proponha medidas corretivas a partir do acompanhamento periódico de indicadores informado. Depreende-se, portanto, que o acompanhamento informado pela Anac (parágrafo 188) não se configura como um procedimento de controle efetivo pois não se mostra apropriado (proporcional ao risco) ou relacionado com os objetivos de controle, tampouco decorre de um plano específico para esse fim.

192. Constata-se que a Anac não adotou providências até o momento para a sistematização do acompanhamento dos PQSs e dos planos de ação, a despeito do efeito vinculante das concessionárias aos planos apresentados, na forma prevista nos contratos de concessão.

193. Em função disso, a atuação da Anac vem se resumindo às análises de conteúdo dos PQSs e dos planos de ação que, por serem intempestivas, tornam pouco relevantes ou até sem efeito as melhorias realizadas nos planos a partir do feedback da Agência e ainda permitem que um plano inadequado, com ações pouco efetivas, seja implementado.

194. Acrescente-se a isso o potencial desestímulo ao cumprimento do plano de ação de eventuais medidas mitigadoras pela concessionária, tendo em vista a baixa expectativa de controle por parte da Anac. Ou seja, a conduta atual não condiz com o controle e acompanhamento dos contratos de concessão que seria esperado para garantir e incentivar a implementação de melhorias contínuas para os usuários.

195. O monitoramento constante da implementação dos PQS e das medidas propostas nos planos de ação das concessionárias para mitigar problemas de qualidade, com a tempestiva intervenção da Anac, melhor atenderia à expectativa dos usuários, estaria alinhado às boas práticas mencionadas nas Diretrizes da Intosai para Controle Interno (baseadas no relatório Coso) e respaldado pelo efeito vinculatório das concessionárias aos PQS, na forma prevista no item 10.4 do Anexo 2 (Plano de Exploração Aeroportuária) dos contratos de concessão.

196. Vale ressaltar que consta no Plano Estratégico Anac 2015/2019 a Iniciativa 2.9.2.2 “Institucionalizar o processo de acompanhamento dos contratos de concessão”, fato que destaca a predisposição da Agência em normatizar internamente tais monitoramentos.

197. Tendo em vista as evidências e análises efetuadas, propõe-se recomendar à Anac:

que elabore manual de procedimentos, ou instrumento equivalente, visando o estabelecimento e a realização de rotinas adequadas de monitoramento da implementação dos Planos de Qualidade de Serviços (PQS) e dos planos de ação apresentados pelas concessionárias; e

que estabeleça prazos internos para a avaliação e informação às concessionárias quanto à adequação do conteúdo dos PQS e dos planos de ação por elas apresentados.

198. Espera-se que a sistematização de procedimentos pela Anac e a maior tempestividade no acompanhamento e monitoramento dos PQS e da efetiva implementação das medidas previstas nos planos de ação tragam melhorias para a qualidade dos serviços nos aeroportos concedidos, evitando ou minimizando os registros de baixo desempenho a médio prazo e garantindo a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários, na forma disposta no art. da Lei 8.987/1995.

4.3 Os dados de desempenho de qualidade dos aeroportos concedidos não são disponibilizados para a sociedade

199. Ao avaliar se os mecanismos previstos nos contratos de concessão estão incentivando a implementação de melhorias pelos operadores privados, observou-se a ausência de publicidade dos indicadores de desempenho dos aeroportos concedidos para a sociedade, prejudicando a transparência na execução desses ajustes e o efetivo controle social.

200. A relevância de se dar publicidade a informações de interesse público relacionadas às concessões advém do arcabouço jurídico. A publicidade é um dos princípios basilares que rege a administração pública brasileira, conforme disposto no caput do art. 37 da Constituição Federal de 1988.

201. Além disso, a Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso a Informacao) estabelece, em seu art. , as seguintes diretrizes para o "direito fundamental de acesso à informação":

I - observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção;

II - divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações;

III - utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação;

IV - fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública;

V - desenvolvimento do controle social da administração pública.

202. De acordo com a lei, portanto, cabe à administração a iniciativa de disponibilizar as informações de interesse público, independentemente de solicitações.

203. A Política Nacional de Aviação Civil (PNAC), aprovada por meio do Decreto 6.780/2009, estabelece (item 3.5) entre as ações estratégicas para o desenvolvimento da aviação civil "assegurar a transparência e a publicidade da atividade regulatória". Existem, portanto, políticas setoriais específicas enfatizando a importância da publicidade da atuação da Anac.

204. Com a publicação dos indicadores de qualidade de serviço dos aeroportos concedidos busca-se promover o controle social. Trata-se de possibilitar ao cidadão comum oportunidade para que contribua com a gestão, fiscalizando e monitorando o nível de serviço que vem sendo prestado pelas concessionárias. A medida também propicia um ambiente de concorrência, fazendo com que os aeroportos com pior resultado busquem por melhorias.

205. A publicidade sobre informações dos contratos de concessão já foi ponderada em trabalho anterior do TCU, realizado em 2013 com o objetivo de avaliar a atuação da Anac e da Infraero no acompanhamento dos contratos de concessões aeroportuárias, que resultou em recomendação para que a Agência implementasse mecanismos destinados a assegurar a publicidade e transparência das informações de interesse público relativas à execução dos contratos de concessão de infraestrutura aeroportuária, conforme subitem 9.3.2 do Acórdão 548/2014-TCU-Plenário.

206. No caso concreto em análise, foi verificado que os resultados relacionados aos padrões de desempenho sobre qualidade dos aeroportos de Brasília, Guarulhos e Viracopos não estavam disponíveis nos sítios das concessionárias, tampouco no da Anac .

207. Vale ressaltar que a divulgação de dados de desempenho já é uma prática em outros setores, entre os quais os de energia, petróleo, portos e telefonia, conforme se destaca:

Quadro 2 - Indicadores sobre qualidade divulgados pelas agências reguladoras de

infraestrutura no Brasil

Agência

Indicadores divulgados

Aneel

1) Qualidade dos serviços prestados - Avaliação das interrupções no fornecimento de energia elétrica. Destacam-se os indicadores de continuidade coletivos, DEC (Duração Equivalente de Interrupção por Unidade Consumidora) e FEC (Frequência Equivalente de Interrupção por Unidade Consumidora), e os indicadores de continuidade individuais;

2) Indicador de Desempenho Global de Continuidade (DGC), com o ranking das distribuidoras.

ANP

Distribuidoras, produtores e postos autuados e/ou interditados por problemas de qualidade dos combustíveis.

Antaq

Indicadores estatísticos, inclusive por porto, terminal ou região, de desempenho operacional de atracação, contêineres e cargas processadas, entre outros.

Anatel

1) Consumidor - Comparação de operadoras, considerando: (i) reclamações na Anatel; (ii) desempenho no Atendimento (IDA); (iii) indicadores de banda larga; (iv) qualidade percebida e (v) mapa de cobertura.

2) Setor Regulado – Qualidade, considerando: (i) acompanhamento: (ii) regulamentação; (iii) indicadores e (iv) medidas adicionais.

Fonte: Elaboração própria

208. A própria Agência, em resposta a requisições de informações pela equipe, declarou que, embora não haja prazo definido para divulgação das informações, existe a diretriz de que esses dados sejam disponibilizados à sociedade. Segundo eles, para que isso ocorra, seria necessária a realização de todas as análises pertinentes para garantia da confiabilidade dos dados, bem como a definição clara sobre a forma de apresentação. Informa que trabalha com a expectativa de que, até o final de 2015, esses dados e informações estejam divulgados no Portal da Anac na internet, ressaltando, no entanto, que essa expectativa da área técnica está sujeita à apreciação e deliberação superiores e à eventual restrição de recursos (peça 23, p. 16-17).

209. Observa-se que a Agência está ciente da importância do controle social, mas que as medidas adotadas até o momento não foram suficientes para viabilizar a publicação dos dados.

210. A falta de publicidade dos indicadores de qualidade dos aeroportos concedidos, além de não estar plenamente alinhada aos aspectos constitucionais, legais e contratuais relatados no início dessa subseção, impede o efetivo controle social e traz potencial prejuízo à melhoria da qualidade de serviços, quer pelo não atendimento à expectativa dos passageiros que diariamente utilizam a infraestrutura aeroportuária, e que poderiam demandar mais tempestivamente as requeridas melhorias, quer pela indisponibilidade de dados para pesquisa disponíveis aos estudiosos do setor aéreo.

211. Portanto, a publicidade dos dados sobre a qualidade desses aeroportos visa atender não somente aos princípios legais e disposições contratuais, mas principalmente ao já citado preceito do caput do art. da Lei 8.987/1995, no sentido de que “toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários”.

212. Em vista do exposto, propõe-se recomendar à Anac que assegure a publicidade e transparência sobre a qualidade e a adequação dos serviços prestados aos usuários passageiros pelas concessionárias dos aeroportos, prevendo a divulgação tempestiva dos indicadores de qualidade medidos no âmbito da execução contratual e das análises efetuadas, incluindo a comparação com os respectivos padrões e metas estabelecidos.

213. Espera-se, com a implantação de tal medida, que a maior publicidade e transparência da execução dos contratos de concessão nos aspectos ligados à qualidade dos serviços dos aeroportos possibilite aos passageiros e à sociedade o pleno exercício do controle social, refletindo na melhoria tempestiva do atendimento aos usuários de aeroportos.

5 - Condução dos processos de apuração de infrações e aplicação de sanções aos operadores aeroportuários sobre aspectos de qualidade

214. Neste capítulo, examina-se a conformidade da atuação da Anac nos processos de apuração de infrações e na aplicação de sanções aos operadores aeroportuários sobre aspectos de qualidade.

215. Diante da inexistência de normativo vigente que estabeleça parâmetros de qualidade a serem cumpridos pela Infraero em relação aos aeroportos não-concedidos, os processos sancionatórios autuados na Anac que dizem respeito ao tema qualidade são referentes ao descumprimento de aspectos/regras previstas nos contratos de concessão.

216. Dos 10 processos sancionatórios cujos objetos tinham relação com o nível de serviço dos aeroportos, apenas um tinha sido julgado até a fase de execução desta auditoria, resultando em advertência à concessionária. Os demais aguardavam julgamento em 1ª instância, alguns sem movimentação por cerca de 14 meses. Também foram observados indícios de irregularidades identificados por técnicos da Agência sem autuação de processo sancionatório correspondente.

217. A análise das causas desses fatos permitiu identificar algumas medidas que podem ser adotadas pela Anac a fim de contribuir para o bom e regular andamento dos processos fiscalizatórios e sancionatórios no âmbito dos contratos de concessão, resguardando a efetividade dessas ações, conforme detalhado a seguir.

5.1.

Existem riscos à efetividade das fiscalizações e dos processos sancionatórios relacionados aos contratos de concessão

218. Foi constatado risco à efetividade das fiscalizações e dos processos sancionatórios da Agência referentes aos contratos de concessão, tendo em vista a morosidade verificada nos julgamentos de processos existentes envolvendo as concessionárias e a impossibilidade de lavrar auto de infração e proceder a instauração do correspondente processo administrativo para apurar indícios de irregularidades já verificados, pela falta de inspetor com especialidade na área fiscalizada.

219. As fiscalizações no âmbito da aviação civil são desempenhadas com base no Regulamento Brasileiro de Homologação Aeronáutica n. 17 – RBHA 17 , que define, dentre outros aspectos, a atividade de inspeção e a competência do Inspetor de Aviação Civil (Inspac), que é a pessoa credenciada pela autoridade aeroportuária para realizar essas fiscalizações. Ainda, regulando a forma de atuação e de credenciamento do Inspac, tem-se a Instrução Normativa – Anac 6/2008 .

220. Sobre o processo administrativo para a apuração de infrações e aplicação de penalidades, a Anac segue a Resolução 25, de 2008. Além disso, há manual próprio da Gerência Técnica de Análise de Autos de Infração - GTAA/SRE, denominado Manual de Procedimentos, com disposições quanto ao trâmite processual e procedimentos administrativos relacionados à apuração de fiscalizações e seus atos posteriores (peça 58). Ambos estabelecem procedimentos de aplicação geral no âmbito da Anac, sendo necessário observar algumas especificidades relacionadas aos contratos de concessão, para os quais não há previsão de recurso em 2ª instância, tampouco de redução de multa na fase de defesa, por exemplo.

221. Como a Anac não dispõe de norma específica que regulamente os prazos aplicáveis ao julgamento dos processos sancionatórios após conclusos para decisão da autoridade competente, vem sendo adotado o regramento geral do art. 49 da Lei 9.784/1999, que estipula o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.

222. De acordo com o princípio da eficiência (art. 37, caput, da CF/1988), a Administração Pública deve estar voltada para uma administração de resultado, não apenas sob a ótica da redução de custos, mas também no tocante ao tempo necessário para execução de suas tarefas, o que compreende, no caso concreto, o tempo gasto para o aperfeiçoamento do arcabouço jurídico-regulatório e no processo sancionador (desde a apuração até o julgamento e seu ônus pecuniário, se houver).

223. Em se tratando de fiscalização e sanção, o resultado pretendido não se resume ao recolhimento da multa em si, mas principalmente à mudança de conduta do fiscalizado que tende a corrigir ou prevenir os procedimentos irregulares para não se sujeitar a nova punição, o que, no caso dos aeroportos concedidos, beneficia diretamente os passageiros. Tem-se, portanto, que a tempestividade das ações fiscalizatórias e a dosimetria das sanções guardam relação direta com a efetividade dos processos sancionatórios.

224. Não menos importante, também há incidência dos pilares básicos da governança no setor público consagrados no Referencial Básico de Governança do TCU, no que diz respeito à gestão de riscos, uma vez que é dever do agente público assegurar que os eventos com potencial de agregar valor negativo à organização estão sendo monitorados e possuem uma resposta adequada dos administradores.

225. A equipe de auditoria procurou compreender o funcionamento dos processos de apuração de infrações e aplicação de sanções aos operadores aeroportuários por meio de reuniões e questionando a Agência, inicialmente, sobre os seguintes pontos:

a) demandas da SRE/SIA à Gerência Geral de Ação Fiscal (GGAF) referentes aos contratos de concessão de Brasília, Viracopos e Guarulhos;

b) planejamento das ações demandadas à GGAF para subsidiar o acompanhamento dos contratos de concessão; e

c) processos administrativos sancionatórios que têm os operadores aeroportuários como responsáveis autuados nos últimos dois anos.

226. Em resposta, foi informado que a SIA demandou da GGAF a realização de fiscalizações periódicas com o objetivo de subsidiar a validação dos indicadores de qualidade apresentados pelos concessionários, disponibilizando inclusive o manual elaborado para orientar a ação dos fiscais dos Núcleos Regionais de Aviação Civil (Nuracs) nas inspeções in loco – Manual de Procedimentos de Fiscalização Presencial de Obrigações Contratuais (peça 12, p. 87-98).

227. É importante frisar, entretanto, que o âmbito de aplicação do referido manual incide apenas sobre as medições relativas a serviços diretos e disponibilidade de equipamentos, não tratando de fiscalização sobre pesquisa de satisfação dos passageiros.

228. Foram estabelecidas rotinas diária, para a medições referentes à disponibilidade dos equipamentos e instalações, e semanal, para medições do tempo de atendimento a passageiros com necessidades de assistência especial (PNAE). Conforme relatado na resposta da Agência, “as informações coletadas são enviadas à SIA, que analisa, e caso constatadas divergências elabora o relatório de fiscalização para, se for o caso, a instauração do processo administrativo adequado” (peça 12, p. 6).

229. Tais análises vinham sendo feitas pela SIA e, a despeito de terem sido observadas algumas divergências entre os dados apresentados pelas concessionárias e os coletados pelos fiscais dos Nuracs (conforme arquivos eletrônicos da SIA, referentes ao processo de validação dos indicadores), informaram que nenhum processo sancionatório pode ser autuado para apurar esses indícios pela falta de inspetor com especialidade na área de infraestrutura que pudesse lavrar o correspondente auto de infração.

230. Corroborando o observado acima, tem-se que a lista de processos sancionatórios apresentados pela SIA em resposta a demanda da equipe (parágrafo 225) relaciona apenas infrações a normas/regras de segurança (peça 12, p. 101-104).

231. Examinando a regulamentação de referência sobre o assunto, que é o RBHA 17, a atividade de inspeção é definida nos seguintes termos:

(c) "Inspeção” é toda atividade de fiscalização conduzida por pessoa credenciada pela autoridade aeronáutica com a finalidade de verificar, fora da sede do órgão regulador, se os serviços aéreos, as oficinas, as entidades aerodesportivas, as instalações aeroportuárias e os serviços direta ou indiretamente relacionados ao vôo, cumprem as normas legais contidas no CBAer, bem como na legislação complementar, de que trata o Art. 1º, parágrafo 3º, do referido Código.

232. A obrigatoriedade de credenciamento para atuar em fiscalizações é reforçada na Instrução Normativa - Anac 6/2008, que explicita ainda a necessidade de haver correspondência entre as áreas de atuação e de formação do fiscal, conforme segue:

Art. 1º As atividades de fiscalização da aviação civil são realizadas pelo Especialista e pelo Técnico em Regulação de Aviação Civil dentro de suas respectivas áreas de atuação.

(...).

Art. 2º O Especialista e o Técnico em Regulação de Aviação Civil, bem como as pessoas de que trata o parágrafo único do artigo anterior, podem ser credenciados como Inspetor de Aviação Civil - INSPAC para atuar em uma das seguintes áreas:

I - Segurança Operacional e Certificação de Produtos Aeronáuticos;

II - Infraestrutura Aeroportuária; e

III - Serviços Aéreos.

(...).

Art. 4º É obrigatória a participação do Especialista e do Técnico em Regulação de Aviação Civil, bem como das pessoas de que trata o parágrafo único do art. 1º desta Instrução Normativa, nos cursos necessários à formação na área em que irá atuar. (grifos nossos)

233. Embora as atividades de fiscalização também possam ser realizadas por pessoas credenciadas nos termos do Código Brasileiro de Aeronáutica quando há insuficiência no quadro efetivo de servidores da Anac (IN 6/2008, art. 1º, parágrafo único), a participação nos cursos necessários à formação na área em que irá atuar é igualmente exigida para esses casos.

234. A regra estabelecida observa, em princípio, a incoerência de se exigir conhecimentos de outra área para a qual determinado profissional não foi treinado. Isto é, exigir de um Inspac especializado em serviços aéreos ou em operações aéreas, domínio sobre infraestrutura aeroportuária. O RBHA 17, ao dispor sobre as características das atividades de inspeção, destaca:

(a) A capacidade do DAC de fiscalizar e controlar efetivamente as operações de transporte aéreo comercial de interesse público depende, em grande parte, da formação e do treinamento de seus Inspetores. Para cumprir eficazmente suas responsabilidades, cada setor deve estar organizado apropriadamente e composto por pessoal credenciado suficientemente capaz de realizar todas as atividades de fiscalização requeridas. (item 17.13)

235. A situação observada a partir da análise de informações da SIA denota que não está sendo respeitada a obrigatoriedade de haver Inspac com formação na mesma área dos itens por eles fiscalizados. Disso decorre que não há responsável adequadamente habilitado para produzir relatório de fiscalização e auto de infração referente aos indícios de irregularidades verificados, que são condição para a autuação do processo administrativo:

Art. 4º O processo administrativo terá início com a lavratura do Auto de Infração – AI. (grifo nosso)

Parágrafo único. O AI, conforme modelo definido em regulamento, é o documento lavrado pelo agente da autoridade de aviação civil para descrever infração praticada por pessoa física ou jurídica. (Resolução Anac 25/2008)

236. Por isso, alguns processos sancionatórios não vêm sendo autuados tempestivamente, prejudicando a efetividade da ação fiscalizatória planejada. A importância da atuação tempestiva é inclusive destacada na Resolução 25/2008 da Anac:

Art. 1º Na condução dos processos administrativos de que trata esta Resolução serão observados, dentre outros, os princípios da legalidade, publicidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Art. 2º O agente da autoridade de aviação civil, conforme definido em normatização própria, que tiver ciência de infrações ou de indícios de sua prática é obrigado a promover a sua apuração imediata, mediante a instauração de processo administrativo, assegurado o contraditório e a ampla defesa, em atenção ao devido processo legal. (grifos nossos)

237. O entendimento decorrente da análise acima é de que o corpo técnico da superintendência responsável por fiscalizar os contratos de concessão deve contar com Inspacs especializados nas áreas compatíveis com as verificações realizadas, a fim de viabilizar a apuração tempestiva de infrações.

238. Com a recente reestruturação da Agência, os procedimentos necessários para a fiscalização dos contratos de concessão ficaram centralizados na SRA. Questionada sobre a presença de técnicos com esse credenciamento, a titular da referida superintendência informou que as equipes anteriormente responsáveis pela gestão e fiscalização dos contratos de concessão, alocadas na SIA e na SRE, foram transferidas para a nova estrutura administrativa, tendo sido mantidas válidas e efetivas suas credenciais de Inspetor de Aviação Civil – Inspac.

239. Acrescentou que a nova superintendência está organizando um treinamento específico, que trata das atribuições regimentais a ela alocadas, a ser realizado em 2015, permitindo o fortalecimento da capacitação do quadro presente e o desenvolvimento da capacitação de outros servidores que recentemente se juntaram à estrutura, oriundos de outras áreas finalísticas desta Agência.

240. Por fim, mencionou estar em curso processo de revisão da Instrução Normativa 06/2008, que regula o credenciamento dos Inspac, cujo objetivo é reorganizar administrativamente a atividade de fiscalização no âmbito da Agência, por meio da supressão de credenciais formais e temáticas, de maneira que todos os servidores efetivos se tornem elegíveis a realizar a atividade de fiscalização, desde que sejam devidamente treinados, seguindo procedimentos estabelecidos em suas respectivas áreas de atuação, ampliando a capacidade de fiscalização da Anac.

241. As medidas relatadas se mostram coerentes com o objetivo de promover maior agilidade aos processos sancionatórios. Ainda assim, considerando a recente criação da SRA e o fato de as mudanças mencionadas estarem em processo de discussão e consolidação, considera-se importante constar recomendação à Anac no sentido de reforçar a importância de se manter corpo técnico qualificado e habilitado para fiscalizar os contratos de concessão durante a vigência desses ajustes, cabendo à Agência informar o Tribunal sobre as providências adotadas para esse fim, a exemplo do processo de revisão da Instrução Normativa 06/2008.

242. Quanto aos processos administrativos sancionatórios que têm os operadores aeroportuários como responsáveis autuados nos últimos dois anos, foi analisada uma lista de 22 processos com apurações de infrações em curso no âmbito das concessionárias, apresentada pela SRE (peça 59).

243. Pela falta de normativo vigente que regulamente a qualidade de serviço prestado nos aeroportos operados pela Infraero, a lista da SRE ficou restrita aos aeroportos concedidos. Registra-se, ainda, que os processos informados pela SIA não foram incluídos na amostra analisada, por se referirem exclusivamente a infrações de regras de segurança operacional.

244. Até janeiro de 2015 (data da resposta ao Ofício), dos 22 processos sancionatórios em curso, 18 encontravam-se “conclusos para decisão em 1ª instância” (82%), dois foram julgados com aplicação de advertência (9%), um estava no prazo de defesa prévia (4,5%), e um tinha sido anulado (4,5%).

245. A análise mais detalhada de 10 desses processos, cujos objetos têm relação com o tema qualidade de serviços, permitiu verificar, ainda, a existência de pelo menos 9 processos sancionatórios extrapolando o prazo de julgamento previsto na Lei 9.784/1999 (trinta dias, prorrogáveis por igual período), computando-se, no caso mais crítico, 15 meses sem movimentação (Apêndice 1 - Tabela_Autos de Infração).

246. De acordo com os contratos de concessão dos aeroportos de Viracopos, Guarulhos e Brasília, as multas aplicáveis às concessionárias são discriminadas apenas com o teto máximo aplicável, referenciado em Unidade de Referência da Tarifa Aeroportuária (URTA), conforme exemplificamos na tabela:

Tabela 2 – Exemplos dos limites de multas previstos nos contratos de concessão

Evento

Limite máximo

Teto

Não obtenção do padrão estabelecido para cada Indicador de Qualidade de Serviço por 2 períodos consecutivos ou não;

50 URTA por ocorrência

R$ 906.500,00

Terem sido feitas 3 advertências à Concessionária, estejam elas relacionadas ao mesmo fato ou não;

50 URTA por ocorrência

R$ 906.500,00

Não apresentação do PQS no prazo previsto no PEA;

10 URTA por dia

R$ 181.300,00 por dia

Não cumprimento do prazo de entrega das ampliações previstas na Fase I-B com integral atendimento ao PEA.

10.000 URTA por ocorrência e 100 por dia de atraso

R$ 181,30 milhões por ocorrência e R$ 1,81 milhões por dia de atraso

Fonte: Contratos de Concessão firmados para os aeroportos de Viracopos, Brasília e Guarulhos.

247. Uma vez que tal contrato é incompleto por natureza, a normatização da dosimetria dessas penalidades acabou ficando para um segundo momento, razão pela qual o próprio contrato prevê que a multa seria aplicada “sem prejuízo de regulamentação expedida pela Anac” (Capítulo VIII, Seção II, item 8.4).

248. Conforme Portaria Anac 2.975/2014, que institui a Agenda Regulatória da Agência para o biênio 2015-2016, encontra-se em andamento o estudo de revisão das sanções administrativas aplicáveis pela infração a regulamentos e atualização/complementação da tabela de multas da Resolução Anac 25 (Tema 47, a cargo da GGAF), compatível com a regulamentação mencionada nos contratos de concessão na medida em que contempla a “inclusão ou adequação da dosimetria de sanções administrativas aplicáveis pelo descumprimento de requisitos de infraestrutura aeroportuária”. Segundo o cronograma disponibilizado, a deliberação final sobre esse tema está prevista para o segundo trimestre de 2016 .

249. Esse estudo foi originalmente incluído na Agenda Regulatória de 2014, com previsão de audiência pública para o quarto trimestre de 2014 e publicação em 2015 (Portaria Anac 2.852/2013). Houve portanto uma prorrogação de aproximadamente 12 meses no cronograma da regulamentação. Com isso, observa-se um intervalo de 48 meses desde a assinatura do primeiro contrato da segunda rodada de concessões aeroportuárias (14/6/2012) até a definição da dosimetria das penalidades, se for cumprido o cronograma atual.

250. O próprio TCU já havia realizado um levantamento das sanções aplicadas pelas agências reguladoras, indicando, dentre outros aspectos, que a Anac não considerava na dosimetria de suas multas o porte econômico das empresas do setor (v. item IV.9 – Sanção, do Acórdão 3.405/2013-TCU-Plenário).

251. Disso resultou determinação à Anac para que elaborasse plano de ação que considerasse a necessidade de aprimorar os mecanismos de aplicação de sanções. Ocorre que, entre as ações previstas no referido plano, constava expressamente a revisão dos atos normativos que dispõem sobre o modelo de fiscalização, com menção inclusive sobre a situação específica da dosimetria das punições à época, e com prazo final previsto para março/2015 (TC 027.555/2010-0, peça 50, item 9.1.4, p. 4-5).

252. Desse modo, infere-se que a Agência já havia sido instada a se manifestar sobre o assunto anteriormente mas, até o momento, não dispõe de orientações para aplicar penalidades no âmbito dos contratos de concessão.

253. Apesar de não haver impedimento para que os processos sejam julgados desde já se observadas as regras do contrato e os princípios da razoabilidade e proporcionalidade na graduação das sanções, os elementos analisados evidenciam que a elaboração tardia de normativo que defina parâmetros objetivos de julgamento é um fator que interfere e prejudica a eficiência no andamento dos processos sancionatórios.

254. Sem uma regra uniforme que considere a natureza e a gravidade das infrações cometidas, agravada pela inexistência de um histórico de análises relativas a contratos de concessão na Agência, o julgador leva mais tempo para adotar uma decisão e para produzir suas motivações, havendo ainda o risco de aplicação de penalidades diferentes no julgamento de fatos semelhantes.

255. Por consequência da eventual falta de isonomia dos julgamentos, há uma tendência de maior número de ações na justiça questionando as decisões administrativas da Agência e adiando seus efeitos.

256. A manutenção do status quo pode representar um enfraquecimento do poder coercitivo da Agência junto aos concessionários, vez que o baixo impacto das consequências pelo descumprimento de normas/contratos diminui a expectativa de controle e punição por parte do regulado. Em função disso, o regulado tende a não adotar medidas para prevenir ou corrigir seus procedimentos irregulares, anulando o efeito pedagógico das sanções.

257. Não menos importante, há ainda o risco real de prolongar excessivamente o julgamento dos processos sancionatórios envolvendo as concessionárias, especialmente se houver novo adiamento para a conclusão dos estudos, o que potencialmente aumenta o risco de prescrição nesses processos.

258. Considerando que as fiscalizações e os processos sancionatórios são meios de que a Administração dispõe para garantir o cumprimento de normas e contratos, a fragilização desses instrumentos representa risco ao atendimento do interesse público que, no caso das concessões, consiste na realização dos investimentos em infraestrutura aeroportuária e na prestação de serviços com qualidade e segurança aos usuários-passageiros.

259. Desse modo, as medidas que têm potencial de contribuir para a maior eficiência e efetividade dessas ações devem ser observadas e priorizadas, sendo pertinente recomendar à Anac que:

envide esforços para que a regulamentação sobre dosimetria de sanções administrativas aplicáveis no âmbito dos contratos de concessão esteja concluída até o segundo trimestre de 2016, conforme o cronograma estabelecido para o Tema 47 da Agenda Regulatória 2014-2015, evitando novas prorrogações; e

providencie para que o corpo técnico do setor responsável por fiscalizar os contratos de concessão esteja devidamente qualificado e habilitado nas áreas compatíveis com as verificações realizadas a fim de viabilizar a imediata apuração de infrações ou de indícios de sua prática, informando o Tribunal sobre as medidas adotadas para esse fim, inclusive quanto ao processo de revisão da Instrução Normativa 06/2008 da Anac.

260. Com a implementação dessas medidas, pretende-se aumentar a efetividade e a segurança jurídica do processo sancionatório, e melhorar a tempestividade dos julgamentos e efeito pedagógico da cobrança célere de multas. Também é esperado aumento no rigor técnico das fiscalizações e melhoria da tempestividade na autuação de processos sancionatórios perante as concessionárias.

6 - Comentários dos Gestores

261. Diante das constatações da equipe de auditoria e tendo em vista o ciclo de auditoria operacional, a versão preliminar do presente relatório foi remetido à Anac, à SAC/PR e à Infraero, para possibilitar o aporte dos comentários dos gestores, conforme disciplina o Manual de Auditoria Operacional, aprovado pela Portaria-Segecex 4/2010 (peças 30, 31 e 32).

262. A SAC/PR e a Infraero optaram por não apresentar resposta. A Anac, após pedido de prorrogação (peça 39), encaminhou os comentários por meio do Ofício 18/2015/AUD/ANAC, de 12/6/2015 (peça 40). Também foram consideradas na análise, informações complementares prestadas pela SRA, de 7/8/2015 (peça 63).

263. A seguir, apresentam-se o resumo desses comentários e a análise correspondente.

Resumo dos comentários da Anac

264. Na Anac, o relatório preliminar foi submetido a três setores envolvidos com o objeto da auditoria: SRE, SIA e GGAF. As respostas abordaram especialmente o achado apontado no subtítulo 3.2, pelo qual se constatou que os mecanismos de controle previstos na versão preliminar do normativo de qualidade da Anac (futuro RBAC 159) não estão suficientemente respaldados em justificativas técnicas; e no 5.1, que avaliou riscos à efetividade das fiscalizações e dos processos sancionatórios relacionados aos contratos de concessão, os quais seriam decorrentes da indefinição de norma sobre dosimetria de penalidades e de certos núcleos regionais da Anac (Nuracs) não contarem com inspetores credenciados em especialidade compatível com as demandas relacionadas à fiscalização desses contratos (infraestrutura), qualificação exigida para se lavrar autos de infração.

265. Primeiro, em relação à ausência de inspetores devidamente credenciados nos Nuracs, a GGAF destacou que esses núcleos são uma forma de a Anac se fazer presente fisicamente nos aeroportos, realizando a fiscalização diária das empresas aéreas que prestam serviço de transporte aéreo regular e o acompanhamento da prestação de serviço por parte dos operadores aeroportuários, identificando e atuando juntamente com as unidades especializadas da sede no caso de situações de inconformidade, falhas e denúncias.

266. Informou que atualmente existem 22 Nuracs em atividade, organizados de forma matricial, prestando serviços para todas as áreas finalísticas da Agência.

267. Quanto aos contratos de concessão, ressaltou que a inteligência da fiscalização não é encargo dos Nuracs, mas sim das superintendências designadas, antes SIA e SRE e, a partir de 15/6/2015, a Superintendência de Regulação Econômica de Aeroportos – SRA. Aos Nuracs caberia realizar levantamentos periódicos e pontuais solicitados pelas áreas responsáveis, segundo orientações e treinamentos realizados, os quais seriam de baixa complexidade e simples realização.

268. Registrou que esses dados coletados são submetidos às áreas competentes, subsidiando uma análise minuciosa dentro de um contexto de inteligência e fiscalização para verificar a ocorrência ou não de infração nos termos do contrato de concessão. Como a caracterização de uma eventual infração depende dessa análise crítica no âmbito da superintendência responsável, e não do levantamento por si só, não seria necessária a presença de inspetor especializado na área de infraestrutura nos Nuracs.

269. Para demonstrar o tipo de atividade demandado dos Nuracs para subsidiar o acompanhamento dos contratos de concessão, foi anexado o Memorando 09/2015/GCON/SRE/ANAC, de 22/1/2015, que define a forma de se relatar eventuais contingências observadas nos aeroportos concedidos (peça 40, p. 4-6).

270. A Gerência acrescentou que as áreas competentes (superintendências da sede), com o conhecimento especializado do tema e dotadas de Inspac com capacidade de análise do relatório conjugado com o Contrato de Concessão (peça 40, p. 13), poderão lavrar Autos de Infração, se for o caso, a partir do relatório do Nurac, sendo esse procedimento respaldado no CBAer e na Resolução Anac 25/2008, conforme trechos transcritos:

Art. 291. Toda vez que se verifique a ocorrência de infração prevista neste Código ou na legislação complementar, a autoridade aeronáutica lavrará o respectivo auto, remetendo-o à autoridade ou ao órgão competente para a apuração, julgamento ou providência administrativa cabível. (CBAer)

Art. 2º O agente da autoridade de aviação civil, conforme definido em normatização própria, que tiver ciência de infrações ou de indícios de sua prática é obrigado a promover a sua apuração imediata (grifo nosso), mediante a instauração de processo administrativo, assegurado o contraditório e a ampla defesa, em atenção ao devido processo legal.

[...].

Art. 5º O AI [Auto de Infração] será lavrado quando for constatada a prática de infração à Lei nº 7.565, de 19 de dezembro de 1986, que dispõe sobre o Código Brasileiro de Aeronáutica - CBAer, legislação complementar e demais normas de competência da autoridade de aviação civil, sendo obrigatório o atendimento dos requisitos essenciais de validade previstos no art. desta Resolução. (Resolução Anac 25/2008)

271. Em complementação ao raciocínio, mencionou que, segundo a Instrução Normativa 8 da Anac, o Auto de Infração pode ser lavrado a partir da constatação imediata de irregularidade ou de um Relatório de Fiscalização (Art. 3º, inc. I e II).

272. A GGAF concluiu reforçando que não ser razoável dotar os Nuracs dos aeroportos concedidos com Inspacs especializados nas áreas relacionadas aos contratos de concessão, pois os Núcleos prestam serviços a todas as áreas finalísticas e buscam se utilizar dos recursos humanos de forma racional, integrando as atividades da ponta com um trabalho de inteligência de fiscalização realizado na sede, sem prejuízo à capacidade punitiva da Agência.

273. Relacionado a essa questão, a SRA informou que as equipes anteriormente responsáveis pela gestão e fiscalização dos contratos de concessão, alocadas na SIA e na SRE, foram transferidas para a nova estrutura administrativa, tendo sido mantidas válidas e efetivas as credenciais de Inspetor de Aviação Civil – Inspac. Acrescentou que a superintendência está organizando um treinamento específico, que trata das atribuições regimentais a ela alocadas, a ser realizado em ainda em 2015, permitindo o fortalecimento da capacitação do quadro presente e o desenvolvimento da capacitação de outros servidores que recentemente se juntaram à estrutura, oriundos de outras áreas finalísticas desta Agência.

274. A SRA informou ainda que está em curso processo de revisão da Instrução Normativa 06/2008, que regula o credenciamento dos Inspacs, com o objetivo de reorganizar administrativamente a atividade de fiscalização no âmbito da Agência por meio da supressão de credenciais formais e temáticas, de maneira que todos os servidores efetivos se tornem elegíveis a realizar a atividade de fiscalização, desde que sejam devidamente treinados, seguindo procedimentos estabelecidos em suas respectivas áreas de atuação.

275. Um segundo ponto relevante, comentado pela SIA, foi a constatação da equipe sobre o regulamento brasileiro de aviação civil que vai tratar da qualidade de serviço na infraestrutura aeroportuária (RBAC 159), de que não haveria justificativas técnicas suficientes em relação aos mecanismos de controle da qualidade previstos, especialmente quanto à definição dos indicadores operacionais a serem aferidos e do prazo estabelecido para a revisão desses itens.

276. Aquela Superintendência reforçou que o processo de audiência pública, ao qual a minuta do RBAC 159 deve ser submetido, encontra-se em andamento, em fase de análise das contribuições feitas pela sociedade civil e outras entidades com vistas ao aprimoramento do texto inicial apresentado, se pertinente.

277. Destacou que a participação dos principais agentes do setor é prevista justamente na fase de contribuições da audiência pública, que representaria a ampla discussão do regulamento proposto tanto com a sociedade quanto com esses agentes, garantindo assim a isonomia do processo. A fim de reforçar esse posicionamento, menciona que a Infraero, principal ente afetado pelo escopo do regulamento proposto, fez significativas contribuições ao texto, que em conjunto com as demais contribuições, estão em análise pela Anac.

278. Registrou que o diálogo com a Infraero sempre se deu de forma aberta e, se necessário, será oportunamente estabelecido ainda na fase de elaboração do regulamento em tela.

279. Colocou que o objetivo do normativo é justamente diminuir o gap de qualidade de serviço existente entre os aeroportos concedidos e os da Infraero, afirmando que as exigências aos diferentes tipos de operadores não devem ser iguais. Nesse sentido, mencionou normas e regulamentos da Aviação Civil no Brasil que estabelecem categorizações e requisitos diferenciados aos aeroportos, como a RBAC 153 e a Resolução 236/2012. Ressaltou, ainda, que a proposta do RBAC 159 é um primeiro esforço na introdução de um marco regulatório de qualidade de serviço para aeroportos operados diretamente pelo poder público, não sendo descartada uma futura convergência com o processo de controle realizado nos aeroportos concedidos.

280. Esclareceu que os estudos sobre como os outros países tratam a questão da qualidade de serviço aeroportuário foram feitos a fim de se buscar as melhores práticas internacionais, mas que a regulação de qualidade de serviço em aeroportos operados diretamente pelo poder público não encontra precedente no contexto internacional da gestão aeroportuária. Segundo a SIA, mesmo quando os operadores aeroportuários possuem participação pública, os indicadores de qualidade são acordados em algum tipo de contrato, equivalente ao Plano Geral de Outorgas no Brasil que, no entanto, não estabelece esse tipo de exigência.

281. Além dos itens acima, sobre as recomendações que buscam maior formalização e padronização dos procedimentos de validação dos indicadores de qualidade (itens b e c do parágrafo 172 do Relatório Preliminar; peça 25), a SIA pontuou que a análise realizada com relação aos indicadores de qualidade referentes a serviços diretos e disponibilidade de equipamentos está no primeiro ano de aplicação e que as concessionárias foram notificadas tempestivamente, tendo sido apresentada a metodologia de análise e os resultados, havendo tempo para a manifestação destas antes da aplicação do reajuste tarifário. Informou ainda que a análise dos indicadores se deu por meio de Notas Técnicas específicas para cada aeroporto, as quais estariam à disposição da equipe do TCU.

282. Por fim, a SRE apresentou justificativas para a demora observada pela equipe nas análises dos resultados das Pesquisas de Satisfação de Passageiros – PSP e dos Planos de Qualidade de Serviço – PQS (parágrafos 152-155 e 180-182 do Relatório Preliminar; peça 25), mencionando que a criação de gerências com competência de organizar os trabalhos de gestão, regulamentação e fiscalização dos Contratos de Concessão se deu em 2012, sendo portanto atividades recentes da Agência, que vêm passando por um processo de amadurecimento, em constante desenvolvimento e evolução.

283. Como parte desse processo de desenvolvimento e busca de melhoria da eficiência e qualidade, mencionou a nova reestruturação, com a criação da Superintendência de Regulação Econômica de Aeroportos (SRA), que centralizará as atividades antes distribuídas entre a GTCC da SIA e a GCON da SRE (Resolução 356, de 17/3/2015); bem como o processo de elaboração de resolução que trata, entre outra coisas, de aspectos complementares às disposições contratuais referentes ao PQS/RQS, colocada recentemente em audiência pública (Audiência Pública 03/2015).

284. Trouxe também informações de providências adotadas no âmbito da GCON que teriam mitigado os principais riscos decorrentes da demora da análise qualitativa dos PSPs (que deveriam ser trimestrais), como comunicações às concessionárias quando identificado comportamento que pudesse representar prejuízo aos resultados dos indicadores de qualidade e realização de reuniões. Pondera ainda que, não obstante a previsão dessas análises, o resultado principal depende do Relatório de Qualidade de Serviço (RQS), que é apresentado 30 dias antes da data de reajuste tarifário anual.

285. Por fim, foi indicada a localização de algumas notas técnicas a fim de subsidiar a equipe de auditoria na avaliação dos prazos decorridos entre as entregas dos PQSs e RQSs e respectivas análises pela Anac, bem como os números de ofícios circulares referentes a orientações sobre o conteúdo mínimo desses documentos.

Análise dos comentários da Anac

286. Sobre a determinação para que fossem alocados Inspacs com especialidades compatíveis com a fiscalização dos contratos de concessão nos Nuracs dos aeroportos concedidos, cabe retomar que a ausência desse inspetor qualificado foi considerada uma das causas da baixa efetividade das fiscalizações e dos processos sancionatórios relacionados aos contratos de concessão. Isso porque, a partir de informações prestadas pela SIA, observou-se que alguns indícios de infração, decorrentes de divergências entre os dados de desempenho apresentados pelas concessionárias e os coletados pelos fiscais dos Nuracs, não tiveram o respectivo processo sancionatório autuado pela falta de inspetor com especialidade na área que pudesse lavrar o auto de infração.

287. Os argumentos trazidos pela GGAF não se contrapõem ao entendimento da equipe, de que deve haver um inspetor (Inspac) com qualificação compatível com o objeto fiscalizado para lavrar o auto de infração. Na verdade, os comentários elucidaram que esse Inspac não precisa estar em cada Nurac, pois a análise que conclui pela ocorrência ou não da infração se dá na unidade responsável pelos contratos de concessão na sede (antes SIA e SRE, atualmente SRA).

288. Considerando o teor do Manual de Procedimentos de Fiscalização da SIA (peça 12, p. 87-98) e do Memorando da SRE que define a forma de se relatar eventuais contingências observadas nos aeroportos concedidos (peça 40, p. 4-6), concorda-se que as atividades demandadas a esses núcleos não são de grande complexidade e correspondem a uma etapa de levantamento, necessária para subsidiar a fiscalização dos contratos de concessão. Veja-se que somente a partir dos dados levantados na ponta não é possível concluir se a conduta do operador está correta. Estes refletem um retrato da situação que, a depender da análise feita na superintendência responsável quanto à correspondência com as informações prestadas pelas concessionárias, podem configurar infração ou não.

289. Em complementação à manifestação em análise, a titular da SRA, superintendência atualmente responsável pelos contratos de concessão, noticiou por e-mail que está em discussão a revisão da Instrução Normativa 06/2008, que regula o credenciamento dos Inspacs, cujo objetivo é reorganizar administrativamente a atividade de fiscalização no âmbito da Agência, por meio da supressão de credenciais formais e temáticas, de maneira que todos os servidores efetivos se tornem elegíveis a realizar a atividade de fiscalização, desde que sejam devidamente treinados, seguindo procedimentos estabelecidos em suas respectivas áreas de atuação.

290. Retoma-se que o foco do achado é a tempestividade na apuração da infração ou de indícios de sua prática, em consonância com RBHA 17 (item 17.13) e o art. 2º da Resolução Anac 25/2008, o que depende da atuação de técnico reconhecidamente qualificado e habilitado para fiscalizar e para lavrar o respectivo auto de infração.

291. Assim, diante dos argumentos apresentados e da situação de mudança noticiada, reformula-se a proposta relativa ao subitem 5.1 do Relatório Preliminar no sentido de recomendar à Anac que providencie para que o corpo técnico do setor responsável por fiscalizar os contratos de concessão (SRA) esteja devidamente qualificado e habilitado nas áreas compatíveis com as verificações realizadas a fim de viabilizar a imediata apuração de infrações ou de indícios de sua prática, sem mencionar que essa qualificação seja necessariamente o credenciamento como Inspac, tendo em vista tratar-se de aspecto em revisão no âmbito da Agência. Outrossim, é importante que a Agência informe o Tribunal sobre as medidas adotadas para atender a recomendação, em especial quanto ao processo de revisão dos normativos afetos ao tema.

292. Sobre o RBAC 159, normativo de qualidade em elaboração pela Anac, a Agência reforça que a versão final da minuta ainda depende de avaliação das contribuições apresentadas na fase de audiência pública, que a intenção inicial é estabelecer um primeiro marco regulatório para os aeroportos não concedidos, e busca defender a suficiência da audiência pública como forma de propiciar a participação dos entes do setor aeroportuário, como a Infraero.

293. O encaminhamento proposto no Relatório, de dar ciência sobre a falta de elementos técnicos suficientes para justificar a definição limitada dos indicadores operacionais a serem aferidos para avaliação da qualidade dos serviços prestados nos aeroportos abarcados pela futura norma e o prazo de cinco anos pretendido para a revisão desses itens, visa justamente alertar sobre as fragilidades identificadas na versão do normativo disponível por ocasião da auditoria e permitir que a própria Agência avalie se a situação persiste e requer medidas específicas quando se chegar à versão aprimorada, após análise das contribuições da Audiência Pública.

294. Ou seja, a proposta levou em conta o estágio de elaboração do normativo e, ainda, a intenção da Anac de estabelecer um modelo de controle de qualidade gradual para os operadores públicos, dando oportunidade para que se complementem os elementos técnicos circunstanciados nos autos, demonstrando aderência da solução adotada (após avaliação das contribuições) ao objetivo de promover a melhoria do nível de serviço nesses aeroportos.

295. Sobre o momento de participação dos entes do setor aeroportuário no processo de elaboração do normativo, a proposta de dar oportunidade de participação além da audiência pública foi apresentada como uma forma de agregar maior quantidade e qualidade de informações, garantindo que as premissas do normativo estejam mais aderentes à realidade dos aeroportos a serem regulados. A falta de dados precisos induz à adoção de parâmetros conservadores pela Anac, reduzindo a eficácia do normativo.

296. A recomendação proposta não questiona a validade da audiência pública, apenas busca contribuir para o processo de tomada de decisão a cargo da Anac e para mitigar os riscos de se adotar soluções que não atendam aos objetivos propostos, devendo ser mantida.

297. Algumas informações pontuais da SIA e SRE a respeito de suas condutas tendem a demonstrar que no processo de revisão tarifária de 2015 os riscos relacionados à informalidade dos atos administrativos e à falta de comunicação tempestiva dos resultados das análises/validações dos indicadores de qualidade não se confirmaram no caso concreto (parágrafos 169 a 172 e 192 a 195 deste relatório). Retoma-se que a própria equipe de auditoria classificou os riscos como potenciais pois, em se tratando do primeiro ciclo de revisão tarifária que leva em conta os indicadores de qualidade (Fator Q) e que este ainda está em andamento, pendente da manifestação da concessionária sobre a análise do RQS, não há elementos que permitam avaliar eventuais consequências das condutas adotadas.

298. Portanto, as recomendações que se propõem têm caráter preventivo, são baseadas em boas práticas de gestão e visam mitigar os riscos potenciais identificados por meio da institucionalização e padronização dos processos de trabalho relacionados à validação dos indicadores de qualidade apresentados pelas concessionárias. Assim, a proposta deve ser mantida independente do resultado atingido pela Anac na revisão tarifária em andamento (de 2015).

299. Quanto aos documentos cuja localização foi indicada pela Anac, referentes às análises de conteúdo de PQSs e RQSs, registra-se que esses não correspondem aos itens não localizados pela equipe, restando mantida a observação constante do Gráfico 1, no qual se analisa o tempo decorrido entre as entregas dos planos de qualidade de serviço anuais elaborados pelas concessionárias e respectivas análises pela Agência.

300. Ante o exposto, consideradas as análises dos comentários da Anac, mantém-se as propostas de encaminhamento apresentadas na versão preliminar do relatório, adequando-se apenas o texto e o encaminhamento referente ao subtítulo 5.1, sobre riscos à efetividade das fiscalizações e dos processos sancionatórios no âmbito dos contratos de concessão, por concordar que a previsão de corpo técnico qualificado na superintendência responsável pela fiscalização desses contratos na sede se apresenta como solução adequada/suficiente para dar o devido andamento à apuração de eventuais infrações.

7 - Conclusão

301. Nesta auditoria operacional, buscou-se avaliar os procedimentos adotados pela Secretaria de Aviação Civil (SAC-PR), pela Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) e pela Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero) para garantir o nível de serviço adequado aos usuários de transporte aéreo regular.

302. As medidas que vêm sendo adotadas no setor demonstram haver convergência quanto à importância de se orientar os investimentos e adotar medidas de eficiência com foco na satisfação do passageiro, principal usuário da infraestrutura aeroportuária.

303. Nesse sentido, ganham destaque: a criação da Comissão Nacional de Autoridades Aeroportuárias (Conaero), coordenada pela SAC-PR, a fim de organizar e coordenar as atividades públicas nos aeroportos com foco na qualidade, segurança e celeridade dos processos operacionais; a concessão de alguns dos principais aeroportos do Brasil, possibilitando trazer para o setor novas referências de modelos operacionais, gerenciais e tecnológicos e estabelecendo um primeiro modelo de gestão de qualidade de serviço por meio de indicadores; a iniciativa da Anac de elaborar regulamentação sobre qualidade para os aeroportos de grande movimentação não-concedidos, a fim de incentivar melhorias do nível de serviço prestado, e a implementação de modelo de gestão com foco em resultados na Infraero, tendo estabelecido como desafio institucional elevar os padrões de excelência dos serviços, o que orienta a seleção dos seus projetos estratégicos.

304. O modelo de controle de qualidade estabelecido a partir das concessões realizadas em 2012, baseado na definição de indicadores e metas que, se atingidas, favorecem a concessionária na revisão tarifária, busca incentivar melhorias no nível de serviço prestado. Apesar dessas regras corresponderem a exigências da Lei de Concessoes, a partir do ambiente de concorrência estabelecido no setor, ficou evidente a necessidade de adotar medidas para regular e incentivar a qualidade também dos aeroportos não-concedidos, havendo estudos para a edição de uma regulação específica da Anac sobre o tema (Regulamento Brasileiro de Aviação Civil – RBAC 159).

305. Outrossim, em função das concessões de aeroportos ocorridas em 2012 e 2013, foram assumidos compromissos de investimentos e melhoria do nível de serviço com prazos e previsão de impacto na revisão tarifária pelos concessionários, impondo à Anac, no papel de poder concedente, a necessidade de atuar de forma eficiente e tempestiva a fim de garantir efetividade às regras contratadas.

306. Nesse contexto, este trabalho buscou compreender aspectos relacionados ao nível de serviço em ambas as realidades – concedidos e não-concedidos –, encontrando oportunidades de aperfeiçoamento na atuação da Agência, tendo em vista que: (i) os mecanismos de controle de qualidade previstos na versão preliminar do normativo da Anac não estão suficientemente respaldados em justificativas técnicas; (ii) existem falhas de institucionalização e de registro no processo de validação dos padrões de desempenho medidos pelos concessionários; (iii) não estão previstas rotinas específicas de monitoramento da implementação dos Planos de Qualidade de Serviços e dos Planos de ação; (iv) os dados de desempenho de qualidade dos aeroportos concedidos não são disponibilizados para a sociedade e, por fim, (v) existem riscos à efetividade das fiscalizações e dos processos sancionatórios relacionados aos contratos de concessão.

307. No que se refere ao normativo em elaboração para os aeroportos não-concedidos, considerando a versão submetida à Audiência Pública e os documentos que o respaldam, verificou-se semelhança com o modelo praticado para os contratos de concessão, pois também se pauta em indicadores de qualidade, padrões/metas e impacto no reajuste tarifário.

308. Porém, há um grande distanciamento quando se compara o universo de aspectos avaliados a partir dos indicadores, havendo na proposta da Anac a previsão de se avaliar somente aspectos relacionados a serviços diretos e equipamentos (cinco itens), que não são representativos frente a gama de serviços que interferem na percepção de qualidade do usuário no processo de embarque e desembarque, conforme se observa nas reclamações mais recorrentes, em diversos modelos de pesquisa e nos próprios contratos de concessão (20 indicadores avaliados).

309. Essa questão não está devidamente justificada nos documentos que subsidiam a proposta de RBAC e tem como agravantes o fato de não se ter contado com contribuições de outros entes do setor no processo de elaboração da norma e de se prever a vigência desse modelo por cinco anos. Ou seja, se publicado nos moldes atuais, o normativo tem baixo potencial de incentivar melhorias e deve prevalecer por longo período, podendo agravar as diferenças de nível de serviço em relação aos aeroportos concedidos.

310. Em vista desses riscos, entende-se que a Anac deve reavaliar ou demonstrar a adequação da solução adotada por meio de justificativas complementares. Como a norma ainda pode ser modificada a partir das contribuições da Audiência Pública e até a sua efetiva edição, propõe-se dar ciência à Anac sobre os pontos destacados acima e, ainda, recomendar que seja dada oportunidade aos entes do setor, como SAC-PR e Infraero, para que contribuam com as informações técnicas que possam dar maior consistência e efetividade ao normativo.

311. Com relação aos aeroportos concedidos, observou-se que os processos de trabalho da Anac que envolvem etapas de validação de dados de desempenho e de monitoramento de planos de qualidade/planos de ação apresentados estão em processo de consolidação. Porém, como o contrato prevê a primeira revisão tarifária com impacto de fatores de qualidade a partir de 2015 para as concessões de 2012, algumas medidas devem ser adotadas desde já a fim de garantir efetividade ao modelo.

312. Essas medidas passam pela necessidade de elaboração de manual de procedimentos que institucionalize os procedimentos de avaliação formal e qualitativa dos dados das pesquisas de satisfação de passageiros; implementação de rotinas de registros dos procedimentos de validação dos indicadores de serviços diretos e de disponibilidade de equipamentos; estabelecimento de prazos internos e padronização dos procedimentos e rotinas para monitoramento dos Planos de Qualidade de Serviço e Planos de Ação e, ainda, definição e implementação de mecanismos para dar a devida publicidade às informações de desempenho das concessionárias.

313. Trata-se de garantir maior transparência e confiabilidade à atuação da Anac e de incentivar o controle social quanto aos aspectos dos contratos de concessão relacionados à garantia do nível de serviço prestado.

314. Por fim, observou-se a baixa efetividade das fiscalizações e dos processos sancionatórios da Agência referentes aos contratos de concessão, decorrentes da morosidade verificada nos julgamentos dos processos envolvendo as concessionárias (excedendo significativamente o prazo legal) e da impossibilidade de se autuar processo sancionatório para apurar indícios de irregularidades já verificados, pela falta de inspetor com especialidade na área fiscalizada.

315. Como as fiscalizações e os processos sancionatórios são meios que a Administração dispõe para garantir o cumprimento de normas e contratos, a fragilização desses instrumentos representa risco ao atendimento do interesse público. Diante disso, propõe-se recomendar à Anac que priorize a definição da dosimetria das penalidades para as infrações previstas em contratos de concessão, como forma de alcançar maior agilidade no julgamento dos processos, e que providencie para que o corpo técnico do setor responsável por fiscalizar os contratos de concessão (atualmente a SRA) esteja devidamente qualificado e habilitado nas áreas compatíveis com as verificações realizadas a fim de garantir tempestividade na apuração de infrações ou de indícios de sua prática.

316. Diante do exposto, pode-se concluir que a qualidade dos serviços prestados ao usuário pode ser incrementada, não só mediante aumento dos esforços fiscalizatórios da Anac, mas principalmente por meio de melhoria dos mecanismos de gerenciamento de riscos dentro da própria Agência, especialmente no tocante à estratégia de comunicação com as partes interessadas na edição da futura regulamentação sobre qualidade, e gestão dos processos e rotinas contratuais dos aeroportos concedidos.

317. No plano estratégico da Anac, referente ao período de 2015 a 2019, a qualidade permeia os objetivos estratégicos voltados à sociedade, à fiscalização e à normatização e, nesse contexto, a Agência destaca a importância de institucionalizar o processo de acompanhamento dos contratos de concessão (iniciativa 2.9.2.2), bem como de regular a gestão da exploração da infraestrutura aeroportuária, de forma a garantir que o mesmo princípio que norteou as concessões aeroportuárias seja estendido, quando aplicável, aos demais aeroportos (iniciativa 2.9.2.1).

318. Observa-se, portanto, que o planejamento da Agência está alinhado com as constatações deste trabalho, sendo um ponto favorável à efetiva implementação das recomendações que ora se propõe, que devem contribuir para a implementação de condições favoráveis à melhoria do nível de serviço aeroportuário no país, resultando em uma percepção mais positiva dos usuários acerca do serviço prestado pelos operadores.

319. Por fim, registra-se que a presente auditoria operacional permitiu cumprir a determinação constante do item 9.7 do Acórdão 548/2014-TCU-Plenário, para que a Unidade Técnica competente analisasse se a regulamentação da metodologia de levantamento dos indicadores de qualidade de serviço, editada pela Anac, por meio da Portaria 3401/SIA/SRE, de 26/12/2013, atende às normas legais e aos objetivos da concessão de garantir níveis de serviço adequado aos usuários, análise que concluiu pela conformidade da referida regulamentação e, portanto, não resultou em achado de auditoria.

8 - Proposta de Encaminhamento

320. Considerando o exposto em relação à qualidade de serviço nos aeroportos brasileiros, submete-se este relatório à consideração superior, para posterior encaminhamento ao gabinete da Relatora, Ministra Ana Arraes, com as propostas que seguem:

I. com fundamento no art. 250, inciso III, do RI/TCU, recomendar à Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) que:

assegure aos agentes do setor aeroportuário, especialmente a Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (SAC-PR) e a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero), oportunidade para que contribuam tanto no processo de elaboração do Regulamento Brasileiro de Aviação Civil referente a qualidade de serviço na infraestrutura aeroportuária (RBAC 159), quanto nas revisões previstas, em momentos pertinentes além da audiência pública; (item 3.2)

em relação às rotinas de validação dos padrões de desempenho medidos por meio de pesquisa de satisfação de passageiros, (i) elabore manual de procedimentos, ou instrumento similar, formalizando e padronizando as rotinas de validação; (ii) estabeleça periodicidade e prazos para as atividades de validação previstas; (iii) assegure às concessionárias conhecimento tempestivo sobre a adequação ou não das informações prestadas; (item 4.1)

em relação às rotinas de validação dos padrões de desempenho referentes a serviços diretos e disponibilidade de equipamentos, realize procedimentos adequados e suficientes para:

c.1. assegurar a confiabilidade dos resultados das análises e validações realizadas e a adequada identificação dos seus autores, aperfeiçoando os mecanismos de registro e de segurança das informações;

c.2. dar conhecimento tempestivo às concessionárias sobre a adequação ou não das informações prestadas; e

c.3. garantir rastreabilidade, tempestividade e transparência ao processo de validação; (item 4.1)

em relação às rotinas de fiscalização demandadas aos Núcleos Regionais de Aviação Civil (Nuracs) para subsidiar a validação dos padrões de desempenho referentes a serviços diretos e disponibilidade de equipamentos, defina modelos de registros e procedimentos adequados e suficientes para demonstrar a efetiva realização da ação fiscalizatória planejada e para garantir segurança/confiabilidade às informações obtidas; (item 4.1)

elabore manual de procedimentos, ou instrumento equivalente, visando o estabelecimento e a realização de rotinas adequadas de monitoramento da implementação dos Planos de Qualidade de Serviços (PQS) e dos planos de ação apresentados pelas concessionárias ; (item 4.2)

estabeleça prazos internos para a avaliação e informação às concessionárias quanto à adequação do conteúdo dos Planos de Qualidade de Serviços (PQS) e dos planos de ação por elas apresentados; (item 4.2)

assegure a publicidade e transparência sobre a qualidade e a adequação dos serviços prestados aos usuários passageiros pelas concessionárias dos aeroportos, prevendo a divulgação tempestiva dos indicadores de qualidade medidos no âmbito da execução contratual e das análises efetuadas, incluindo a comparação com os respectivos padrões e metas estabelecidos; (item 4.3)

providencie para que o corpo técnico do setor responsável por fiscalizar os contratos de concessão esteja devidamente qualificado e habilitado nas áreas compatíveis com as verificações realizadas a fim de viabilizar a imediata apuração de infrações ou de indícios de sua prática, informando o Tribunal sobre as medidas adotadas para esse fim, inclusive quanto ao processo de revisão da Instrução Normativa 06/2008 da Anac; (item 5.1)

envide esforços para que a regulamentação sobre dosimetria de sanções administrativas aplicáveis no âmbito dos contratos de concessão esteja concluída até o segundo trimestre de 2016, conforme o cronograma estabelecido para o Tema 47 da Agenda Regulatória 2014-2015, evitando novas prorrogações. (item 5.1)

dar ciência à Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) de que, em descompasso com o princípio da motivação, a documentação que respalda a minuta da RBAC 159 submetida à Audiência Pública 5/2015 não contém elementos técnicos suficientes para justificar a definição limitada dos indicadores operacionais a serem aferidos para avaliação da qualidade dos serviços prestados nos aeroportos abarcados pela futura norma e o prazo de cinco anos pretendido para a revisão desses itens; (item 3.2)

dar ciência do acórdão que vier a ser proferido, bem como do relatório e do voto que o fundamentarem, para a Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (SAC/PR), a Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) e a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero);

considerar cumprida a determinação constante do item 9.7 do Acórdão 548/2014-TCU-Plenário, para que fosse verificado se a regulamentação da metodologia de levantamento dos indicadores de qualidade de serviço, editada pela Anac por meio da Portaria 3401/SIA/SRE, de 26/12/2013, atende às normas legais e aos objetivos da concessão de garantir níveis de serviço adequado aos usuários;

autorizar o monitoramento da implementação das deliberações do acórdão que vier a ser proferido;

arquivar os presentes autos, com fundamento no art. 169, inciso V, do RI/TCU.”

É o relatório.

VOTO

Cuidam os autos de relatório de auditoria operacional realizada pela Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Aviação Civil e Comunicações – SeinfraAeroTelecom, a partir do acórdão 2.410/2014 – Plenário, para avaliar a atuação da Secretaria de Aviação Civil (SAC-PR), da Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) e da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero) para garantir a qualidade da prestação de serviços aeroportuários a usuários de transporte aéreo regular. Foram considerados aspectos de conformidade e de efetividade de processos fiscalizatórios e sancionatórios, bem como a regulamentação e a definição dos parâmetros de qualidade mínimos exigidos das empresas operadoras dos aeroportos.

2. A abordagem do trabalho ficou restrita aos serviços cuja gestão está a cargo dos operadores aeroportuários públicos e privados e aos aspectos de qualidade que afetam os passageiros nos terminais de passageiros em procedimentos de embarque e desembarque. Não incluiu, portanto, a análise da atuação/regulação voltada às empresas aéreas.

3. Durante a fase de planejamento da auditoria, foi constatada a oportunidade de cumprir a determinação do item 9.7 do acórdão 548/2014-Plenário para que fosse verificado se a regulamentação da metodologia de levantamento dos indicadores de qualidade de serviço (Portaria Anac 3401/SIA/SRE, de 26/12/2013) atende às normas legais e aos objetivos de garantir níveis de serviço adequado aos usuários.

4. Para posicionamento da matéria extraio o seguinte trecho do relatório de auditoria que demonstra, em breves linhas, a infraestrutura aeroportuária no país e os trabalhos de acompanhamento realizados por este Tribunal:

“(...)

3. A infraestrutura aeroportuária no país, desde 2006, vem dando sinais da necessidade de investimentos para acompanhar o ritmo de crescimento da demanda, produzindo situações de estrangulamento do sistema com consequente perda de qualidade dos serviços disponibilizados aos usuários. A situação tornou-se premente com as decisões de sediar no Brasil a Copa do Mundo de Futebol da FIFA de 2014 e os Jogos Olímpicos e Paralímpicos de 2016.

4. Em resposta à necessidade de transformar as condições de funcionamento dos grandes aeroportos e de realizar investimentos com maior agilidade, o Governo Federal concedeu à iniciativa privada a exploração do aeroporto internacional de Natal/RN, em 2011, dos aeroportos de Brasília, Viracopos e Guarulhos em 2012, e dos aeroportos do Galeão, no Rio de Janeiro, e Tancredo Neves, em Confins, Minas Gerais, em 2013.

5. Além da redução do déficit na infraestrutura aeroportuária, a expectativa do Governo é que a concessão dos aeroportos traga ao Brasil novas experiências de modelos operacionais, gerenciais e tecnológicos para a gestão aeroportuária, incentivando o investimento em inovação por meio da concorrência entre aeroportos e da melhoria contínua da eficiência operacional, e que essas experiências possam ser compartilhadas com a Infraero, impulsionando o aprimoramento dos procedimentos de gestão da estatal, ainda responsável pela administração de 60 aeroportos brasileiros.

6. Em seu papel fiscalizador, o Tribunal de Contas da União fez alguns trabalhos tendo como objeto as ações e investimentos do Governo Federal voltados à melhoria da qualidade dos serviços nos aeroportos, concentrando-se em duas linhas de ação: fiscalização dos processos de concessão e auditorias operacionais para avaliação do desempenho de entes públicos que atuam no setor.

7. Na fiscalização concomitante dos processos de concessão, o TCU examinou se as regras previstas no edital e no contrato favoreciam o nível adequado de serviço ao usuário e o pleno cumprimento das obrigações pela empresa que viesse a assumir cada aeroporto. Como resultado da atuação do Tribunal, diversas recomendações direcionadas à Anac poderão gerar impactos positivos na melhoria do nível de serviço.

8. Na outra linha de atuação, foi apreciada pelo Tribunal em 2013 auditoria em que se examinou a atuação de diversas agências reguladoras na garantia da prestação de serviço público adequado ao pleno atendimento dos usuários. Na ocasião, foram identificadas oportunidades de melhoria na atuação da Anac para garantir a adequação dos serviços prestados pelas empresas aéreas, decorrentes da ausência dos canais de comunicação via e-mail e Internet, falhas nos mecanismos de divulgação das audiências e consultas públicas, inexistência de pesquisa de satisfação, impropriedades nas interfaces das demandas dos usuários com a fiscalização, na aplicação de sanções e nas ações de educação do usuário (Acórdão 3.405/2013- TCU-Plenário).

9. No mesmo Acórdão, diante das constatações relacionadas não só à Anac, mas também à Aneel, à Anatel e à ANP, e dos riscos associados à atuação dessas agências reguladoras, constou determinação para que a Secretaria Geral de Controle Externo – Segecex planejasse e incluísse no Plano de Fiscalização do TCU de 2014 fiscalização no âmbito dessas agências reguladoras, para verificar a efetiva fiscalização, aplicação de sanções e regulamentação relacionadas aos parâmetros de qualidade.

10. Considerando a necessidade de atendimento à determinação acima, bem como de acompanhar os resultados do novo modelo de exploração aeroportuária estabelecido, foi submetida proposta de fiscalização, autorizada por meio Acórdão 2.410/2014-TCU-Plenário (TC 020.911/2014-9) nos seguintes termos:

9.1. autorizar a realização de auditoria operacional na Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) e na Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero), com a finalidade de avaliar a atuação das entidades para garantir a prestação de serviços de qualidade aos usuários de transporte aéreo regular, abordando aspectos de conformidade e de efetividade de processos fiscalizatórios e sancionatórios, levando-se em consideração a regulamentação e a definição dos parâmetros de qualidade mínimos exigidos das empresas operadoras dos aeroportos, de forma a atender as avaliações determinadas pelo item 9.4 do acórdão 3.405/2013-Plenário”.

5. Para o desenvolvimento dos trabalhos foram formuladas as seguintes questões de auditoria:

“1. Em relação aos aeroportos não-concedidos, de que forma os entes públicos federais do setor aéreo estão atuando a fim de contribuir para a melhoria do nível de serviço prestado aos passageiros?

2. Em relação aos aeroportos concedidos em 2012 (Brasília, Viracopos e Guarulhos), o processo de validação, pela Anac, dos padrões de desempenho medidos pelas concessionárias está se dando de forma adequada?

3. Em relação aos aeroportos concedidos em 2012 (Brasília, Viracopos e Guarulhos), a metodologia de acompanhamento do nível de serviço pela Anac está incentivando a implementação de melhorias nos níveis de serviços prestados pelos operadores aeroportuários?

4. Nos processos de apuração de infrações e aplicação de sanções aos operadores aeroportuários sobre aspectos de qualidade, a atuação da Anac está em conformidade com os normativos aplicáveis?”

6. Quando se discute qualidade de serviços aeroportuários no Brasil, alguns fatores devem ser levados em consideração, dentre eles:

6.1. os gargalos da infraestrutura existente evidenciados pelo acentuado crescimento da demanda por serviços dos aeroportos;

6.2. média de aumento do movimento de passageiros entre 2003 e 2010 de 118/% no Brasil, com tendência de crescimento nos anos seguintes, contra uma média mundial de 40%;

6.3. crescimento da demanda por transporte aéreo doméstico no Brasil, medida em passageiros-quilômetros pagos transportados (RPK), em fevereiro de 2015, completando 17 meses consecutivos de expansão;

6.4. aumento da exigência de melhorias de serviços em razão de eventos internacionais, como a Copa do Mundo de 2014 e as Olímpiadas e Paralímpiadas de 2016;

6.5. concessão à iniciativa privada da exploração dos Aeroportos de Natal, em 2011, de Brasília, de Viracopos e de Guarulhos em 2012, e do Galeão (RJ) e Tancredo Neves (MG) em 2013.

7. A par de todos esses fatores, o relatório da auditoria apontou uma série de medidas adotadas e em andamento na SAC/PR, na Anac e na Infraero para estimular a melhoria do nível de serviço oferecido pelos aeroportos brasileiros.

8. O resultado dessas medidas, segundo a SAC/PR, se refletiu na evolução da média geral de satisfação do passageiro em todos os aeroportos, que passou de 3,86 no primeiro trimestre de 2013, para 3,94 na última pesquisa, além de 8 (oito) dos 15 (quinze) aeroportos avaliados terem alcançado média superior a 4, enquanto na primeira pesquisa realizada apenas 4 (quatro) obtiveram esse desempenho, conforme apresentado abaixo:

9. Dentre as mencionadas medidas, destaco o Projeto Eficiência Operacional, patrocinado pela SAC/PR, que propiciou ganhos de tempo de realização dos processos demonstrados no seguinte trecho do relatório de auditoria:

“85. Conforme mencionado anteriormente, o Projeto Eficiência Operacional foi patrocinado pela SAC-PR (parágrafo 65). A Infraero acrescentou que a primeira etapa do projeto, referente a passageiros e bagagens, foi implantada em 11 aeroportos administrados pela Estatal e concluída em dezembro de 2014. O ganho médio no tempo de realização dos processos, em comparação com a situação dos aeroportos antes da implementação do Projeto, foi destacado na Tabela reproduzida abaixo:

Tabela 1 – Ganhos em tempo de processamento decorrentes da implementação do Projeto Eficiência Operacional

Processos

Galeão

Confins

Congonhas

Santos Dumont

Fortaleza

Salvador

Porto Alegre

Recife

Curitiba

Manaus

Cuiabá

Alfândega

13,00%

60,00%

-

-

-

66,67%

-

17,00%

43,81%

64,38%

-

Canal de Inspeção

52,00%

54,00%

29,00%

33,33%

50,00%

20,00%

20,25%

0,00%

50,42%

83,13%

60,00%

Check-in

25,00%

24,50%

23,00%

9,42%

19,50%

24,80%

27,95%

13,62%

16,83%

77,70%

51,80%

Emigração

23,00%

80,00%

-

-

76,50%

50,00%

0,00%

-

58,45%

71,67%

-

Imigração

46,00%

33,00%

-

-

28,00%

26,92%

0,00%

40,00%

74,68%

54,79%

-

Restituição de Bagagem

28,00%

31,00%

17,67%

17,67%

-

10,66%

0,00%

3,87%

18,52%

8,41%

11,07%

Ganho Médio de Processos

31,17%

47,08%

23,22%

23,22%

43,50%

33,17%

9,64%

14,89%

43,78%

60,01%

40,96%

86. A tabela mostra que havia margens significativas para melhorias no processamento de passageiros nesses aeroportos. A partir da implementação do Projeto Eficiência o usuário passou a dispender menos tempo para realizar o embarque e o desembarque, com destaque para o aeroporto de Manaus, que computou ganho em tempo de 83,13% no canal de inspeção, e ganho médio de 60,01%, considerando-se os diferentes processos otimizados.

87. Os resultados são acompanhados por meio do indicador estratégico Eficiência Operacional Passageiro, a fim de garantir que os avanços sejam mantidos ao longo do tempo. A Infraero informou que serão consideradas as operações com aeronaves como enfoque para futura expansão do projeto.”

10. As medidas implementadas pelos órgãos federais estão em processo de consolidação. Por essa razão, é oportuna a intervenção deste Tribunal para recomendar ações destinadas a aperfeiçoá-las e mitigar riscos que possam vir a comprometer a qualidade dos serviços aeroportuários prestados aos usuários.

11. Em relação aos aeroportos não-concedidos, administrados por operadores públicos sob a gestão da Infraero, verificou-se que há proposta de edição do Regulamento Brasileiro de Aviação Civil – RBAC, que vai tratar da qualidade de serviço na infraestrutura aeroportuária e foi submetido à avaliação da sociedade na audiência pública da Anac 5/2015, aberta em 6/4/2015.

12. A Anac definiu que o normativo em questão teria como foco o passageiro, principal cliente da infraestrutura aeroportuária, e seria aplicado inicialmente aos aeroportos operados pela Infraero com movimento superior a cinco milhões de passageiros/ano: Fortaleza, Recife, Curitiba, Porto Alegre, Salvador, Santos Dumont (RJ) e Congonhas (SP).

13. Para tais aeroportos, foram fixados 5 (cinco) indicadores operacionais: disponibilidade do sistema de restituição de bagagens (desembarque), disponibilidade de pontes de embarque, atendimento a passageiros em pontes de embarque, atendimento a passageiro com necessidade de assistência especial (PNAE) em pontes de embarque e disponibilidade de elevadores, escadas e esteiras rolantes.

14. Diferente é a situação dos aeroportos concedidos à iniciativa privada, cuja gestão de qualidade de serviço é avaliada por meio de indicadores já previstos nos contratos. O modelo aplicado aos concedidos alinha-se ao processo de gerenciamento de desempenho proposto pela Organização da Aviação Civil Internacional (OACI), baseado em atividades de planejamento, monitoramento de indicadores e ações corretivas (ICAO Airport Economics Manual – Doc 9562, 3ª edição, 2013).

15. Os aeroportos concedidos utilizados como referência para análise – Brasília, Guarulhos e Viracopos – são avaliados em 30 (trinta) indicadores, dos quais 3 (três) se referem a serviços diretos, 7 (sete) a disponibilidade de equipamentos e 20 (vinte) a pesquisa de satisfação ao passageiro (PSP). Entre esses, 15 (quinze) integram o referido Fator Q.

16. A diferença de indicadores de avaliação de qualidade entre os aeroportos concedidos e não-concedidos está retratada no quadro abaixo:

17. Apesar de reconhecer ser justificável a preocupação da Anac de começar com poucos indicadores operacionais para avaliar a qualidade dos serviços oferecidos pelos aeroportos não-concedidos, em razão da facilidade de implementação, do grau de intervenção na operação do aeroporto e do impacto financeiro das novas regras, considero adequada a análise da SeinfraAeroTelecom no tocante à insuficiência das justificativas técnicas apresentadas para respaldar a definição limitada dos referidos indicadores e o prazo de cinco anos estabelecido para sua revisão.

18. É importante ressaltar, ainda, que, além da fixação de tais indicadores, há de haver, por parte da Anac, as devidas fundamentação e motivação para a exigência diferenciada de indicadores entre aeroportos concedidos e não-concedidos.

19. Considerando que, até a presente data, não se tem notícia da aprovação da proposta de edição do RBAC, é pertinente dar ciência à Anac das fragilidades levantadas pela unidade técnica deste Tribunal e recomendar que sejam ouvidos, dentre outros, a SAC/PR e a Infraero, antes da aprovação de tal normativo, uma vez que essa providência não havia sido tomada até a realização dos trabalhos de auditoria.

20. No tocante aos aeroportos concedidos em 2012 (Brasília, Viracopos e Guarulhos), a auditoria analisou os processos de validação dos padrões de desempenho medidos pelas concessionárias e de acompanhamento do nível de serviço pela Anac. Constatou-se que: (i) os procedimentos de validação dos padrões de desempenho das concessionárias não estavam devidamente institucionalizados, (ii) há intempestividade na análise qualitativa dos dados, (iii) há falhas nos registros dos resultados das fiscalizações e das análises realizadas.

21. Examinou-se, ainda, se a metodologia de acompanhamento do nível de serviço pela Anac incentiva a implementação de melhorias nos níveis de serviços prestados pelos operadores aeroportuários. Foi detectado que as rotinas internas adotadas pela agência não são adequadas para monitoramento da implementação dos Planos de Qualidade de Serviços (PQS) e são insuficientes para verificar a efetividade dos Planos de Ação propostos pelas concessionárias em resposta a fragilidades identificadas nos indicadores de qualidade.

22. Por derradeiro, foi identificada a ausência de publicidade dos indicadores de desempenho dos aeroportos concedidos, com prejuízo da transparência na execução desses ajustes e do efetivo controle social.

23. Para deslinde da matéria, são suficientes as recomendações sugeridas pela SeinfraAero Telecom para: (i) padronização de rotinas de validação dos padrões de desempenho e de fiscalização; (ii) estabelecimento e realização de rotinas adequadas de monitoramento da implementação dos PSQ e dos planos de ação; e (iii) assegurar publicidade e transparência da qualidade e da adequação dos serviços prestados aos usuários passageiros pelas concessionárias dos aeroportos.

24. Quanto à última questão da auditoria (apuração de infrações e aplicação de sanções aos operadores aeroportuários por aspectos relativos à qualidade dos serviços), verificaram-se a morosidade dos julgamentos de processos referentes às concessionárias e a impossibilidade, pela falta de inspetor com especialidade na área fiscalizada, de lavrar autos de infração e instaurar processos administrativos para apurar indícios de irregularidades já verificados.

25. Entretanto, houve reestruturação da Anac, com a centralização, na Secretaria de Regulação Econômica de Aeroportos (SRA), dos procedimentos de fiscalização dos contratos de concessão antes distribuídos entre a Superintendência de Infraestrutura Aeroportuária da Anac (SIA) e a Superintendência de Regulação Econômica e Acompanhamento de Mercado (SER).

26. Além disso, a Anac afirmou que será organizado treinamento específico sobre as atribuições regimentais a ela alocadas, a ser realizado em 2015, permitindo o fortalecimento da capacitação do conjunto de seus servidores.

27. Por derradeiro, está em curso processo de revisão da Instrução Normativa 6/2008, que regula o credenciamento dos Inspetores de Aviação Civil – Inspac, cujo objetivo é reorganizar administrativamente a atividade de fiscalização no âmbito da agência, por meio da supressão de credenciais formais e temáticas, de maneira que todos os servidores efetivos se tornem elegíveis para a atividade de fiscalização, desde que devidamente treinados nos procedimentos estabelecidos em suas respectivas áreas de atuação, o que ampliará a capacidade de fiscalização da Anac.

28. Tais medidas são importantes para reforçar os procedimentos de fiscalização e agilizar os processos sancionatórios. Todavia, continuam apropriadas as recomendações oferecidas pela unidade técnica deste Tribunal para assegurar maiores eficiência e efetividade de tais ações.

29. Finalmente, considero cumprida a determinação do item 9.7 do acórdão 548/2014-Plenário, posto que restou comprovada a conformidade da metodologia de levantamento dos indicadores de qualidade de serviço, editada pela Anac por meio da Portaria 3401/SIA/SRE, de 26/12/2013.

Ante o exposto, acolho a proposta uniforme da SeinfraAeroTelecom e voto por que o Tribunal adote a deliberação que submeto ao colegiado.

TCU, Sala das Sessões, em 2 de setembro de 2015.

ANA ARRAES

Relatora

ACÓRDÃO Nº 2210/2015 – TCU – Plenário

1. Processo TC 024.918/2014-8.

2. Grupo I – Classe V – Relatório de Auditoria.

3. Responsáveis: Antonio Gustavo Matos do Vale (CPF 156.370.266-53), Guilherme Walder Mora Ramalho (CPF 294.914.348-29) e Marcelo Pacheco dos Guaranys (CPF 837.440.611-91).

4. Unidades: Agencia Nacional de Aviacao CivilAnac, Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária – Infraero e Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República – SAC/PR.

5. Relatora: ministra Ana Arraes.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Aviação Civil e Comunicações – SeinfraAeroTelecom.

8. Advogado: não há.

9. Acórdão:

VISTA, relatada e discutida esta auditoria operacional referente à qualidade de serviço nos aeroportos brasileiros, que tem por objetivo avaliar procedimentos adotados pela Secretaria de Aviação Civil (SAC/PR), pela Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) e pela Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero) para garantir nível de serviço adequado aos usuários dos aeroportos que integram a rede nacional de transporte aéreo regular.

ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pela relatora, com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno, em:

9.1. recomendar à Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) que:

9.1.1. assegure aos agentes do setor aeroportuário, especialmente à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (SAC/PR) e à Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero), oportunidade para que contribuam tanto no processo de elaboração do Regulamento Brasileiro de Aviação Civil referente a qualidade de serviço na infraestrutura aeroportuária (RBAC 159), quanto nas revisões previstas, em momentos pertinentes além da audiência pública;

9.1.2. em relação às rotinas de validação dos padrões de desempenho medidos por meio de pesquisa de satisfação de passageiros: (i) elabore manual de procedimentos, ou instrumento similar, formalizando e padronizando as rotinas de validação; (ii) estabeleça periodicidade e prazos para as atividades de validação previstas; (iii) assegure às concessionárias conhecimento tempestivo sobre a adequação ou não das informações prestadas;

9.1.3. em relação às rotinas de validação dos padrões de desempenho referentes a serviços diretos e disponibilidade de equipamentos, realize procedimentos adequados e suficientes para:

9.1.3.1. assegurar a confiabilidade dos resultados das análises e validações realizadas e a adequada identificação dos seus autores, aperfeiçoando os mecanismos de registro e de segurança das informações;

9.1.3.2. dar conhecimento tempestivo às concessionárias sobre a adequação ou não das informações prestadas; e

9.1.3.3. garantir rastreabilidade, tempestividade e transparência ao processo de validação;

9.1.4. em relação às rotinas de fiscalização demandadas aos Núcleos Regionais de Aviação Civil (Nuracs) para subsidiar a validação dos padrões de desempenho referentes a serviços diretos e disponibilidade de equipamentos, defina modelos de registros e procedimentos adequados e suficientes para demonstrar efetiva realização da ação fiscalizatória planejada e para garantir segurança/ confiabilidade às informações obtidas;

9.1.5. elabore manual de procedimentos, ou instrumento equivalente, visando ao estabelecimento e à realização de rotinas adequadas de monitoramento da implementação dos Planos de Qualidade de Serviços (PQS) e dos planos de ação apresentados pelas concessionárias;

9.1.6. estabeleça prazos internos para avaliação e informação às concessionárias quanto à adequação do conteúdo dos Planos de Qualidade de Serviços (PQS) e dos planos de ação por elas apresentados;

9.1.7. assegure publicidade e transparência sobre a qualidade e a adequação dos serviços prestados aos usuários passageiros pelas concessionárias dos aeroportos, prevendo divulgação tempestiva dos indicadores de qualidade medidos no âmbito da execução contratual e das análises efetuadas, incluindo a comparação com os respectivos padrões e metas estabelecidos;

9.1.8. providencie para que o corpo técnico do setor responsável por fiscalizar contratos de concessão esteja devidamente qualificado e habilitado nas áreas compatíveis com as verificações realizadas, a fim de viabilizar imediata apuração de infrações ou de indícios de sua prática, informando o Tribunal sobre as medidas adotadas para esse fim, inclusive quanto ao processo de revisão da Instrução Normativa 06/2008 da Anac;

9.1.9. envide esforços para que a regulamentação sobre dosimetria de sanções administrativas aplicáveis no âmbito dos contratos de concessão esteja concluída até o segundo trimestre de 2016, conforme o cronograma estabelecido para o Tema 47 da Agenda Regulatória 2014-2015, evitando novas prorrogações;

9.2. dar ciência à Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) de que, em descompasso com o princípio da motivação, a documentação que respalda a minuta da RBAC 159 submetida à Audiência Pública 5/2015 não contém elementos técnicos suficientes para justificar a definição limitada dos indicadores operacionais a serem aferidos para avaliação da qualidade dos serviços prestados nos aeroportos abarcados pela futura norma e o prazo de cinco anos pretendido para a revisão desses itens;

9.3. dar ciência deste acórdão, bem como do relatório e do voto que o fundamentaram, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (SAC/PR), à Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac), à Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero), à Comissão de Serviços de Infraestrutura do Senado Federal e à Comissão de Viação e Transportes da Câmara dos Deputados;

9.4. considerar cumprida a determinação do item 9.7 do acórdão 548/2014-Plenário para que fosse verificado se a regulamentação da metodologia de levantamento dos indicadores de qualidade de serviço, editada pela Anac por meio da Portaria 3401/SIA/SRE, de 26/12/2013, atende às normas legais e aos objetivos da concessão de garantir níveis de serviço adequado aos usuários;

9.5. autorizar o monitoramento da implementação das medidas indicadas nos subitens 9.1 e 9.2; e

9.6. arquivar os presentes autos, com fundamento no art. 169, inciso V, do Regimento Interno.

10. Ata nº 35/2015 – Plenário.

11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2210-35/15-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (na Presidência), José Múcio Monteiro, Ana Arraes (Relatora) e Vital do Rêgo.

13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente)

RAIMUNDO CARREIRO

(Assinado Eletronicamente)

ANA ARRAES

na Presidência

Relatora

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral

Objetivo

Avaliar a atuação dos entes públicos federais do setor aéreo para garantir a qualidade na prestação de serviços aeroportuários aos usuários de transporte aéreo regular, abordando aspectos de conformidade e de efetividade de processos fiscalizatórios e sancionatórios, levando-se em consideração a regulamentação e a definição dos parâmetros de qualidade mínimos exigidos das empresas operadoras dos aeroportos.

Questões de auditoria

1. Em relação aos aeroportos não-concedidos, de que forma os entes públicos federais do setor aéreo estão atuando a fim de contribuir para a melhoria do nível de serviço prestado aos passageiros?

2. Em relação aos aeroportos concedidos em 2012 (Brasília, Viracopos e Guarulhos), o processo de validação, pela Anac, dos padrões de desempenho medidos pelas concessionárias está se dando de forma adequada?

3. Em relação aos aeroportos concedidos em 2012 (Brasília, Viracopos e Guarulhos), a metodologia de acompanhamento do nível de serviço pela Anac está incentivando a implementação de melhorias nos níveis de serviços prestados pelos operadores aeroportuários?

4. Nos processos de apuração de infrações e aplicação de sanções aos operadores aeroportuários sobre aspectos de qualidade, a atuação da Anac está em conformidade com os normativos aplicáveis?

*

*

� Site SAC-PR. Disponível em: � HYPERLINK" http://www.aviacaocivil.gov.br/assuntos/concessoes-de-aeroportos/programas "�http://www.aviacaocivil.gov.br/assuntos/concessoes-de-aeroportos/programas� . Acesso em: 15/4/2015.

� Empresa de � HYPERLINK" http://pt.wikipedia.org/wiki/Consultadoria "\o" Consultadoria "�consultadoria� do � HYPERLINK" http://pt.wikipedia.org/wiki/Reino_Unido "\o" Reino Unido "�Reino Unido�, cuja principal atividade é a análise do mercado da � HYPERLINK" http://pt.wikipedia.org/wiki/Avia%C3%A7%C3%A3o "\o" Aviação "�aviação�, com o objetivo de eleger a melhor � HYPERLINK" http://pt.wikipedia.org/wiki/Linha_a%C3%A9rea "\o" Linha aérea "�companhia aérea�, melhor serviço de pessoal de bordo, melhor � HYPERLINK" http://pt.wikipedia.org/wiki/Aeroporto "\o" Aeroporto "�aeroporto�, melhor � HYPERLINK" http://pt.wikipedia.org/wiki/Lounge_(avia%C3%A7%C3%A3o) "\o" Lounge (aviação) "�lounge�, melhor serviço de entertenimento a bordo, melhor � HYPERLINK" http://pt.wikipedia.org/wiki/Catering "\o" Catering "�catering�, e outros aspectos desta indústria. Da análise de mercado, é entregue, anualmente, o Prémio Skytrax à Melhor Companhia Aérea do Ano e ao Melhor Aeroporto do Ano.

� Disponível em: � HYPERLINK" http://www.valor.com.br/empresas/3993364/demanda-aerea-de-passageiros-em-fevereiroemaior-em-dez-anos "�http://www.valor.com.br/empresas/3993364/demanda-aerea-de-passageiros-em-fevereiroemaior-em-dez-anos�; Acesso em: 30/4/2015.

� Disponível em: � HYPERLINK" http://www.aviacaocivil.gov.br/acessoainformacao/comissao-nacional-de-autoridadesaeroportuarias/página-sobre-auditorias "�http://www.aviacaocivil.gov.br/acessoainformacao/comissao-nacional-de-autoridadesaeroportuarias/página-sobre-auditorias�; Acesso em 11/12/2014

� Portal Boa Viagem: � HYPERLINK" http://www.portalboaviagem.com.br "�www.portalboaviagem.com.br�.

� Considerados aeroportos principais aqueles que apresentam movimentação superior a 5 milhões de passageiros/ano, critério estabelecido pela Anac na NT 20/2014/GTFN/GFSI/SIA.

� A disponibilidade corresponde ao tempo sem interrupção de funcionamento, fora manutenções programadas e outras exceções previstas no contrato.

� Disponível em: � HYPERLINK" http://g1.globo.com/economia/noticia/2015/04/anac-quer-que-aeroportos-publicos-cumpram-indicadores-de-qualidade.html "�http://g1.globo.com/economia/noticia/2015/04/anac-quer-que-aeroportos-publicos-cumpram-indicadores-de-qualidade.html�; Acesso em: 10/4/2015.

� Processos da SRE consultados: 00058.029549/2013-43 (BSB); 00058.029562/2013-01 (GRU); 00058.029549/2013-43 (VCP).

� Processos da SIA consultados: 0058.008927/2015-17 (GRU); 00058.009124/2015-80 (BSB); 00058.008909/2015-35 (VCP).

� Portarias Anac que dispõem sobre regras e diretrizes metodológicas para a Pesquisa de Satisfação dos Passageiros: aplicadas em 2013 - Portaria Anac n. 74/SRE/SIA (BSB), Portaria Anac n. 75/SRE/SIA (GRU) e Portaria Anac n. 76/SRE/SIA (VCP); aplicadas em 2014 – Portaria n. 3110 (BSB), Portaria n. 3111 (GRU) e Portaria n. 3112 (VCP).

� Sobre o processo de validação da SIA, os esclarecimentos foram prestados pelo Sr. Luis Gustavo Pinheiro Loureiro Carneiro, da Gerência Técnica de Facilitação e Nível de Serviço (GTFN), na fase de análise documental (26/1 a 6/2/2005).

� Processos disponibilizados pela SRE, referentes aos PQSs: 00058.045241/2013-45 (BSB); 00058.075951/2013-08 (GRU); 00058.079650/2013-45 (VCP).

� Portais consultados: Aeroporto de Brasília: � HYPERLINK" http://www.bsb.aero/ "�http://www.bsb.aero/�; Aeroporto de Guarulhos: � HYPERLINK" http://www.gru.com.br "�http://www.gru.com.br�; Aeroporto de Viracopos: � HYPERLINK" http://www.viracopos.com "�http://www.viracopos.com�; Anac; � HYPERLINK"http://www.anac.gov.br"�http://www.anac.gov.br�.

� Site da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), consultado em 27/4/2015:

Indicadores coletivos de continuidade, DEC (Duração Equivalente de Interrupção por Unidade Consumidora) e FEC (Frequência Equivalente de Interrupção por Unidade Consumidora) das distribuidoras: � HYPERLINK"http://www.aneel.gov.br/area.cfm?id_area=80"�http://www.aneel.gov.br/area.cfm?id_area=80�;

Indicador de Desempenho Global de Continuidade (DGC) e com ranking das distribuidoras: � HYPERLINK" http://www.aneel.gov.br/visualizar_texto.cfm?idtxt=1971 "�http://www.aneel.gov.br/visualizar_texto.cfm?idtxt=1971�.

� Site da Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombutíveis (Anp), disponível em: � HYPERLINK" http://www.anp.gov.br/?id=2811 "�http://www.anp.gov.br/?id=2811� . Acesso em: 27/4/2015.

� Site da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq), disponível em: � HYPERLINK" http://www.antaq.gov.br/Portal/DesempenhoPortuario/Index.asp "�http://www.antaq.gov.br/Portal/DesempenhoPortuario/Index.asp� . Acesso em 27/4/2015.

� Site da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), consultado em 27/4/2015:

Consumidor: � HYPERLINK" http://www.anatel.gov.br/consumidor/ "�http://www.anatel.gov.br/consumidor/�;

Setor regulado, para telefonia fixa, telefonia móvel, banda larga fixa e TV por assinatura: � HYPERLINK" http://www.anatel.gov.br/setorregulado/ "�http://www.anatel.gov.br/setorregulado/�.

� Disponível em: � HYPERLINK"http://www2.anac.gov.br/biblioteca/rbha/rbha017.pdf"�http://www2.anac.gov.br/biblioteca/rbha/rbha017.pdf� ; Acesso em: 20/4/2015.

� Disponível em: � HYPERLINK"http://www2.anac.gov.br/biblioteca/IN/IN2008-0006.pdf"�http://www2.anac.gov.br/biblioteca/IN/IN2008-0006.pdf� ; Acesso em: 20/4/2015.

� URTA = 1000 x tarifa de embarque doméstico (considerada 1ª categoria, s/ ataero = R$ 18,13). Tarifa disponível em: � HYPERLINK"http://www2.anac.gov.br/Arquivos/pdf/Tarifas_de_embarque_2015.pdf"�http://www2.anac.gov.br/Arquivos/pdf/Tarifas_de_embarque_2015.pdf�; Acesso em 21/4/2015.

� Disponível em: � HYPERLINK"http://www2.anac.gov.br/biblioteca/portarias/2014/PA2014-2975.pdf"�http://www2.anac.gov.br/biblioteca/portarias/2014/PA2014-2975.pdf�; Acesso em 27/4/2015.

_1502769280.xls

Chart1

3 1 2 1
7 5 3 3
20 9 0 0
Concedidos
Fator Q (Concedidos)
Infraero
Fator Q (Infraero)
Indicadores Pesquisados

Plan1

Concedidos Fator Q (Concedidos) Infraero Fator Q (Infraero)
Serviços Diretos 3 1 2 1
Disponibilidade de Equipamentos 7 5 3 3
PSP 20 9 0 0

_1502769278.xls

Chart1

3 1 2 1
7 5 3 3
20 9 0 0
Concedidos
Fator Q (Concedidos)
Infraero
Fator Q (Infraero)
Indicadores Pesquisados

Plan1

Concedidos Fator Q (Concedidos) Infraero Fator Q (Infraero)
Serviços Diretos 3 1 2 1
Disponibilidade de Equipamentos 7 5 3 3
PSP 20 9 0 0
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