jusbrasil.com.br
28 de Setembro de 2021
2º Grau
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Tribunal de Contas da União
há 6 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
01082720153
Julgamento
4 de Novembro de 2015
Relator
JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU__01082720153_e9bd6.doc
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 010.827/2015-3

GRUPO II - CLASSE V - Plenário

TC 010.827/2015-3

Natureza: Relatório de Acompanhamento

Interessado: Tribunal de Contas da União

Unidades: Secretaria do Tesouro Nacional (STN/MF), Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB/MF) e Secretaria de Orçamento Federal (SOF/MP)

Sumário: ACOMPANHAMENTO DAS RECEITAS E DESPESAS PRIMÁRIAS, RENÚNCIAS TRIBUTÁRIAS, META E RESULTADO PRIMÁRIO QUANTO AO CUMPRIMENTO DAS DISPOSIÇÕES DA LOA-2015, LDO-2015 E DA LRF REFERENTE AO 1º QUADRIMESTRE DE 2015. COMPATIBILIDADE PARCIAL DO RESULTADO PRIMÁRIO, OBTIDO ATÉ ABRIL/2015, COM A META PREVISTA PARA TODO O EXERCÍCIO. USO DESMESURADO DE INSCRIÇÕES E REINSCRIÇÕES DE OBRIGAÇÕES FINANCEIRAS NA RUBRICA RESTOS A PAGAR. RISCO DE AFRONTA AO PRINCÍPIO DA ANUALIDADE. DETERMINAÇÃO À SOF E À STN PARA ADOTAR MEDIDAS CORRETIVAS. ARQUIVAMENTO.

RELATÓRIO

Cuida-se de acompanhamento das receitas e despesas, renúncias tributárias, meta e resultado primário da União, referentes ao 1º quadrimestre de 2015.

2. Ao promover o exame da matéria, a equipe da Secretaria de Macroavaliação Governamental - Semag elaborou o relatório de fiscalização (peça 36), que teve o de acordo dos dirigentes dessa unidade técnica (peças 37 e 38), do qual transcrevo, abaixo, as partes essenciais:

“1. INTRODUÇÃO

1.1 Trata o presente trabalho de acompanhamento com o objetivo de monitorar as receitas primárias, despesas primárias impactantes e renúncias tributárias, no tocante à observância das disposições da Lei 13.115/2015 - Lei Orçamentária Anual de 2015 (LOA-2015) - da Lei 13.080/2015 - Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2015 (LDO-2015) - e da Lei Complementar 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), com relação ao cumprimento da meta de resultado primário.

1.2 Os procedimentos de auditoria se basearam em exame da legislação pertinente, consulta ao Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi), estudos sobre o assunto, análise das respostas às diligências realizadas junto às unidades envolvidas, bem como nas informações obtidas em reunião com servidores da Secretaria de Orçamento Federal (SOF) e da Secretaria do Tesouro Nacional (STN).

1.3 De acordo com a matriz de planejamento (peça 13), o trabalho divide-se em duas partes. Na primeira parte, discutem-se os agregados fiscais condicionantes do resultado primário: (i) cenário da economia e evolução da dívida líquida do governo federal; (ii) arrecadação das receitas primárias; (iii) execução das despesas primárias fixadas na LOA-2015; e (iv) análise do resultado primário. Já na segunda parte, abordam-se questões relativas à execução orçamentária e financeira, a saber, contingenciamento de despesas e restos a pagar.

1.4 Entre os benefícios decorrentes deste acompanhamento, destacam-se o aumento da transparência na gestão fiscal e o fornecimento de subsídios para a atuação do Congresso Nacional.

2. CENÁRIO DA ECONOMIA E EVOLUÇÃO DA DÍVIDA LÍQUIDA DO GOVERNO FEDERAL

Parâmetros Macroeconômicos

2.1 De acordo com o Decreto 7.482/2011, a Secretaria de Política Econômica (SPE) do Ministério da Fazenda tem a atribuição legal de estimar os parâmetros utilizados na elaboração do Projeto de Lei Orçamentária da União (PLOA).

2.2 O inciso XXI do Anexo II da LDO-2015, que trata das informações complementares ao Projeto de Lei Orçamentária de 2015, também faz menção aos parâmetros estimados pela SPE e que devem ser observados na elaboração do orçamento.

2.3 A chamada grade de parâmetros compreende a previsão de diversas variáveis macroeconômicas, dentre as quais destacam-se a variação real e nominal do PIB, a variação da massa salarial dos empregados com carteira assinada, o preço médio do barril de petróleo, a variação da taxa de câmbio do dólar americano e a variação do Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA).

2.4 O sobredito conjunto de parâmetros é um importante subsídio para a elaboração do orçamento federal, pois provê aos seus formuladores o cenário-base para o quadro macroeconômico brasileiro no ano em que o orçamento será executado. Com suporte nesses parâmetros, os formuladores do orçamento podem estimar com mais precisão as receitas e despesas do governo federal, o que contribui para a confecção de um orçamento equilibrado do ponto de vista fiscal, melhor alocação de despesas e maior previsibilidade da arrecadação.

2.5 Ao longo da execução orçamentária, a SPE acompanha o comportamento dessas variáveis e, quando considera necessário, efetua ajustes em suas projeções. Tais alterações são consignadas nos relatórios bimestrais de avaliação orçamentária, elaborados em cumprimento ao art. 52, § 4º, inciso II, da LDO-2015.

2.6 A tabela a seguir apresenta as projeções dos principais parâmetros macroeconômicos empregados pelo Poder Executivo na formulação e revisão das metas fiscais do exercício de 2015. A seguir, são analisadas as projeções iniciais e correspondentes atualizações desses parâmetros.

Tabela 1 - Parâmetros Macroeconômicos Projetados 2015

Item

LDO 2015

LOA 2015

Decreto 8456/2015 e Avaliação 2º bimestre

PIB Real (%)

0,8

0,77

-1,20

PIB Nominal (R$ bilhões)

n.d.

5.523

5.833

Taxa de Inflação - IPCA acumulado (%)

n.d.

6,49

8,26

IGP-DI acumulado

n.d.

5,69

6,35

Taxa Over - Selic Média

12,17

12,17

12,96

Taxa de Câmbio Média (R$/US$)

n.d.

2,59

3,08

Preço Médio do Petróleo (US$/barril)

n.d

86,02

66,75

Salário Mínimo (R$)

n.d.

788,06

788,00

Fontes: Anexo de Metas Fiscais LDO-2015, LOA-2015, STN/MF, SOF/MP e Câmara dos Deputados.

Produto Interno Bruto (PIB)

2.7 Como se observa da Tabela 1, a previsão de crescimento do Produto Interno Bruto para o exercício corrente, quando da aprovação da LDO-2015, era de 0,80%. De modo semelhante, a LOA-2015 estimou a taxa de crescimento do PIB real em 0,77%, com um PIB nominal em R$ 5.523 bilhões.

2.8 Na estimativa feita por ocasião da elaboração do Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas do 2º bimestre de 2015 (peça 15, p. 10), realizada em cumprimento ao art. da Lei Complementar 101/2000, o governo projetou decréscimo do Produto Interno Bruto de 1,2% para o exercício de 2015 e PIB, em termos nominais, de R$ 5.833 bilhões, devido à expectativa de majoração de inflação para 8,26%.

2.9 Já de acordo com o Relatório de Inflação de março de 2015 do Banco Central do Brasil (BCB) (peça 16, p. 21), a projeção para o PIB de 2015 aponta recuo de 0,5%.

2.10 No entanto, as expectativas do mercado, compiladas a partir das estimativas de instituições financeiras e consultorias que atuam no mercado financeiro, divulgadas no Boletim Focus, de 30/4/2015 (peça 17, p. 2), apresentou estimativa de decréscimo de 1,18% do PIB real para 2015.

2.11 Note-se que, desde a LDO-2015 até a avaliação do segundo bimestre, a previsão para o crescimento do PIB real diminuiu 2 p.p., enquanto a previsão de inflação aumentou 1,77 p.p. A previsão da avaliação do segundo bimestre para o decréscimo do PIB de 1,2% é muito próxima da expectativa do mercado.

2.12 O crescimento real do PIB procura descontar os efeitos exclusivamente devidos a aumentos gerais de preços, sem contrapartida de variação de valor real ou de volume produzido. Para excluir a influência do índice de preços, estima-se o indicador ‘deflator implícito do PIB’ (Defl), que espelha a variação média dos preços de tudo o que foi produzido em um ano. Dessa forma, o crescimento real do PIB (%PIBReal) entre o ano0 e o ano1 é calculado pela expressão:

2.13 Ao analisar-se séries históricas do PIB de diversos países, observa-se uma certa continuidade na taxa de crescimento real, descontados os efeitos da inflação de preços. Dessa forma, o PIB se comporta como uma progressão geométrica, em que os termos sucessivos guardam razão constante. Para melhor observar esse fenômeno, torna-se útil calcular o logaritmo do PIB em cada ano. Os logaritmos de uma progressão geométrica formam uma progressão aritmética e o gráfico correspondente é uma reta. O gráfico a seguir apresenta a série dos logaritmos dos PIBs anuais brasileiros, descontados os efeitos da inflação de preços.

Gráfico 1 - Série Anual do Log (PIB)

Fonte: IBGE.

2.14 Visualmente, pode-se identificar três períodos em que o log (PIB) pode ser aproximado a segmentos de reta: 1900 a 1945, 1946 a 1983 e 1984 a 2014. O gráfico a seguir destaca o terceiro período.

Gráfico 2 - Série anual do Log (PIB) – período 1984-2015

Fonte: IBGE.

Obs.: foi incluída a projeção do PIB calculada pelo governo para 2015, a preços de 2014.

2.15 Como se pode observar, o PIB a partir de 2007 ficou acima da tendência linearizada, indicando a possibilidade de se ter um novo período abaixo da tendência. A previsão do governo de que o PIB em 2015 caia 1,2%, em termos reais, é compatível com o que se observa na série histórica e com opiniões do mercado, em especial o Relatório de Mercado Focus de 30/4/2015.

2.16 Para se estimar o PIB nominal, é necessário calcular o efeito da inflação de preços. O gráfico a seguir mostra as séries do IPCA e do deflator implícito do PIB.

Gráfico 3 - Série anual do IPCA e do Deflator implícito do PIB

Fonte: IBGE.

2.17 Apesar de ter havido um certo descolamento entre o IPCA e o deflator entre 2003 e 2012, a partir de 2012 esses índices passaram a ficar mais próximos entre si, ficando o deflator acima do IPCA em cerca de 0,5 p.p. Como a estimativa do IPCA para 2015 é de 8,26%, o deflator pode ser estimado em 8,76%.

2.18 A previsão do governo para o PIB de 2015, de R$ 5.833.550 milhões, com queda real de 1,2%, implica se estimar o deflator implícito do PIB em 6,94%, acima 0,53 p.p. do IPCA de 2014, mas abaixo do IPCA estimado para 2015. Usando o deflator de 8,76% (IPCA + 0,5 p.p.) e a queda real de 1,2%, o PIB de 2015 seria de R$ 5.932.859 milhões = 5.521.256 x (1 + 8,76%) x (1 – 1,2%) = 5.521.256 x 1,0876 x 0,988.

Taxa de Câmbio

2.19 No que se refere à taxa de câmbio média, as projeções do governo federal modificaram-se significativamente entre a LOA-2015, cuja taxa estimada foi de R$ 2,59/US$, e a avaliação do segundo bimestre, cuja taxa foi estimada em R$ 3,08/US$.

Expectativa de Inflação

2.20 Como parâmetro oficial para a expectativa de inflação, o governo federal adota o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo, calculado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). A LOA-2015 estimou a variação anual do IPCA em 6,49%, posteriormente aumentada para 8,26%, quando da avaliação relativa ao segundo bimestre.

2.21 O IBGE divulgou que o IPCA fechou o primeiro quadrimestre de 2015 em 4,56%. Considerando o acumulado nos últimos doze meses, o índice foi de 8,17%, acima, portanto, do limite superior da banda de tolerância da meta de inflação (6,5%).

2.22 De acordo com a Pesquisa Focus - Relatório de Mercado de 30/4/2015, a mediana das projeções para a variação anual do IPCA em 2015 atingiu 8,26%. Com relação ao comportamento da inflação, a projeção da inflação contida na avaliação do segundo bimestre, de 8,26%, é idêntica à estimativa do mercado divulgada.

Evolução da Dívida Líquida do Governo Federal

2.23 A Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) compreende o total das obrigações do setor público não financeiro, deduzido dos seus ativos financeiros junto aos agentes privados não financeiros e aos agentes financeiros públicos e privados.

2.24 A DLSP é subdividida em Dívida Líquida do Governo Federal (DLGF), Dívida Líquida (DL) do Banco Central do Brasil, dos Governos Estaduais, dos Governos Municipais e DL das Empresas Estatais. Entre as metas do Anexo de Metas Fiscais da LDO, estão o valor absoluto da Dívida Líquida do Governo Federal e o seu percentual em relação ao PIB. Para o exercício de 2015, a meta era, em valores correntes, de R$ 1.318,8 bilhões e o percentual em relação ao PIB previsto foi de 23,83%.

2.25 O Gráfico 4 apresenta os valores da DLGF, série 4469 do Banco Central, a preços correntes e seus percentuais em relação ao PIB estimado pelo Banco Central, série 4380, nos últimos dez anos, acumulado nos últimos doze meses até dezembro do respectivo ano, excetuando-se 2015, cujo dado é acumulado nos últimos doze meses até a abril de 2015.

Gráfico 4 - Dívida Líquida do Governo Federal 2002 a 2015

Fonte: Bacen.

2.26 Pelo Gráfico 4, percebe-se que, nos últimos quatorze anos, o percentual da Dívida Líquida do Governo Federal em relação ao PIB passou 38,0% em 2002 para 23,3% em 2015. Nos últimos cinco anos, os valores correntes da DLGF oscilaram em torno de 23%; a redução de quase quinze pontos percentuais na relação dívida/PIB deveu-se ao elevado crescimento do PIB registrado de 2004 a 2013. A meta da LDO para 2015 mantém estável o valor nominal da dívida, R$ 1,319 trilhão, e prevê uma relação dívida/PIB de 23,83%, porém para um crescimento real previsto para o PIB de 0,8%, o que não está de acordo com as atuais previsões realizadas pela SOF. Assim, é possível que essa relação não venha a ser atingida, ainda que, até o momento, esteja sendo.

2.27 O Gráfico 5 apresenta os valores mensais da DLGF de dezembro de 2013 a abril de 2015. Por esse gráfico percebe-se que, durante o exercício de 2014, houve crescimento da relação DLGF/PIB, que foi de valores em torno de 21% para valores em torno de 23%. No primeiro quadrimestre de 2015, essa relação parece ter se estabilizado em torno de 23%. Em relação ao valor nominal da DLGF, percebe-se, também, crescimento no ano de 2014 e uma estabilização no primeiro quadrimestre de 2015, passando de R$ 1,09 trilhão em dezembro de 2013 para R$ 1,31 trilhão em abril de 2015.

Gráfico 5 - Dívida Líquida do Governo Federal (dezembro de 2013 a abril de 2015)

Fonte: Bacen.

3. ARRECADAÇÃO DE RECEITAS PRIMÁRIAS

Receitas Primárias

3.1 No tocante à arrecadação das receitas primárias da União, a análise subsequente tem por objetivo verificar o percentual de realização da receita em relação ao montante previsto no orçamento e avaliar o grau de atingimento das metas fiscais estabelecidas na LDO-2015, na LOA-2015 e no decreto de programação financeira editado em abril do presente exercício, Decreto 8.456/2015. Também é dado destaque ao desempenho da arrecadação dos principais tributos, de modo a identificar os fatores que interferiram na receita auferida no primeiro quadrimestre de 2015.

3.2 As receitas primárias compreendem, principalmente, aquelas auferidas pela atividade tributária e pela prestação de serviços por parte do Estado. A Tabela 2 resume a trajetória da estimativa da receita primária da União ao longo do 1º quadrimestre do exercício de 2015.

Tabela 2 - Receita Primária da União - Estimativa 2015

R$ milhões

Discriminação

LOA 2015

Decreto 8.456/2015

I. Receita Primária Total (a + b + c)

1.447.827

1.371.702

a. Receita administrada pela RFB, exceto RGPS

864.621

848.328

b. Arrecadação Líquida para o RGPS

392.711

364.680

c. Receita não-administrada pela RFB

190.495

158.694

II. Transferências a Estados e Municípios

224.429

213.434

III. Receita Líquida (I - II)

1.223.398

1.158.268

Fonte: Relatórios de Avaliação de Cumprimentos das Metas do 2º bimestre de 2015 e Decreto 8.456/2015.

3.3 A receita primária total foi subdividida nos seguintes componentes: receita administrada pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), composta pela arrecadação de impostos e contribuições; receita não-administrada pela RFB, que abrange concessões, dividendos e outras receitas próprias; e arrecadação líquida para o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) ou receita previdenciária líquida. Ademais, evidenciam-se as transferências a estados e municípios, compreendendo, dentre outros, os repasses aos fundos de participação (FPE e FPM) e IPI-Exportação; e, por fim, a receita líquida, que é a Receita Primária Total deduzida das Transferências a Estados e Municípios.

3.4 A LOA-2015 previu que a receita primária atingiria o montante de R$ 1.447,8 bilhões, dos quais R$ 864,6 bilhões proviriam da receita administrada pela RFB, excetuada a receita do Regime Geral da Previdência Social (RGPS) e R$ 392,7 bilhões de arrecadação para RGPS. Por sua vez, o Decreto 8.456/2015, que dispôs sobre a programação orçamentária e financeira para o exercício de 2015, projetou receita primária de R$ 1.371,7 bilhões, ou seja, 5,26% menor que a previsão anterior, devido à redução das receitas administradas e não administradas pela RFB e da arrecadação líquida do RGPS.

Desempenho dos Principais Tributos

3.5 Conforme o Relatório de Análise da Arrecadação das Receitas Federais de abril de 2015 (peça 18, p. 4), publicação da RFB, a arrecadação total das receitas administradas mais as receitas não administradas no primeiro quadrimestre de 2015 apresentou, em comparação com igual período de 2014, crescimento nominal de 4,83% e decréscimo real de 2,71%, atualizado pelo IPCA, alcançando o montante de R$ 418,6 bilhões a preços correntes.

3.6 A arrecadação das receitas federais administradas teve crescimento nominal de 6,48% e decréscimo real de 1,19%, corrigido pelo IPCA, alcançando um valor de R$ 407,4 bilhões a preços correntes e R$ 413,8 bilhões a preços de abril de 2015.

3.7 Segundo a RFB, o fator que mais concorreu para o decréscimo das receitas por ela administradas foi a queda na arrecadação real de IRPJ/CSLL, em 18,12% no mês de abril, acumulando uma queda de 5,49% no primeiro quadrimestre de 2015. A preços de abril de 2015, houve uma queda de R$ 4,69 bilhões na arrecadação desse tributo.

3.8 O relatório destaca, também, a queda de R$ 3,27 bilhões, a preços de abril de 2015, na arrecadação de receitas previdenciárias, se comparada ao mesmo período de 2014, também a preços correntes de 2015. Descontado o IPCA, a queda foi de 2,69%. Da mesma forma, houve uma queda de R$ 2,02 bilhões na arrecadação de Cofins e PIS/Pasep, 2,30% real, e de IPI, excluído o vinculado a importações, no montante de R$ 968 milhões, 7,80% real. O somatório de todas as quedas em tributos importou em R$ 11,21 bilhões.

3.9 Compensando um pouco essa queda, ocorreram aumentos de arrecadação de R$ 2,79 bilhões no total de IRRF, aumento, a preços de abril de 2015, de 4,96%, e de R$ 895 milhões de IOF, aumento de 8,82%. A totalização de tributos que apresentaram elevação na arrecadação foi de R$ 6,24 bilhões. Como resultado, houve uma queda de arrecadação de R$ 4,98 bilhões no período, a preços de abril de 2015, se comparado ao mesmo período de 2014, a preços de abril de 2015.

3.10 Apresenta-se, a seguir, a Tabela 3, contendo demonstrativo da receita primária prevista na LOA-2015 e a realizada de janeiro a abril/2015, discriminada por natureza e espécie de tributo, e os percentuais de realização da receita e com relação ao PIB acumulado até abril de 2015, elaborado a partir do Relatório de Avaliação do Cumprimento de Metas Fiscais do 1º Quadrimestre de 2015 (peça 19, p. 23) e do Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 2º bimestre de 2015 (peça 15, p. 11), ambas publicações conjuntas da STN e da SOF, lembrando que as receitas administradas pela RFB, na Tabela 3, estão líquidas de restituições e incentivos, diferentemente do apresentado pela RFB em seu Relatório de Análise da Arrecadação das Receitas Federais de abril de 2015, que trata de arrecadações brutas.

Tabela 3 - Previsão e Arrecadação das Receitas Primárias 2015

R$ milhões

Discriminação

Receita Prevista LOA-2015

Receita reavaliada 2º bimestre 2015

(A)

Receita Realizada jan-abr/2015

(B)

Previsão arrecadação mai-dez/2015

(A-B)

Realização em (%) (B/A)

(%) B/PIB

1. Receita Primária Total

1.447.826,8

1.371.702,5

431.530,0

940.172,5

31,5

23,0

1.1 Receita Administrada pela RFB

864.621,4

848.328,1

276.933,0

571.395,1

32,6

14,8

1.1.1 Imposto de Importação

47.976,8

43.760,7

13.444,0

30.316,7

30,7

0,7

1.1.2 IPI

59.515,1

55.880,0

16.139,0

39.741,0

28,9

0,9

1.1.3 Imposto de Renda

315.401,7

316.231,7

116.523,0

199.708,7

36,8

6,2

1.1.4 IOF

35.615,4

37.768,9

10.956,0

26.812,9

29,0

0,6

1.1.5 Cofins

222.907,0

214.908,5

67.666,0

147.242,5

31,5

3,6

1.1.6 PIS/Pasep

59.145,8

56.216,6

17.941,0

38.275,6

31,9

1,0

1.1.7 CSLL

75.873,1

71.001,6

27.269,0

43.732,6

38,4

1,5

1.1.8 Cide - Combustíveis

9,7

3.600,9

-15,0

3.615,9

(0,4)

0,0

1.1.9 Outras

48.176,8

48.959,2

7.010,0

41.949,2

14,3

0,4

1.2 Receitas Não-Administradas

190.494,8

158.694,0

44.202,4

114.491,6

27,9

2,4

1.2.1 Concessões

15.233,2

18.078,1

1.047,1

17.031,0

5,8

0,1

1.2.2 Dividendos e Participações

25.020,4

15.505,3

2.233,6

13.271,7

14,4

0,1

1.2.3 Contrib. ao Plano de Seg. Social do Servidor

12.130,4

11.462,8

3.651,3

7.811,5

31,9

0,2

1.2.4 Cota-Parte de Compensações Financeiras

50.397,3

32.376,8

10.641,3

21.735,5

32,9

0,6

1.2.5 Receita Própria

13.866,5

14.118,8

4.454,3

9.664,5

31,5

0,2

1.2.6 Salário-Educação

20.420,5

19.614,2

7.150,2

12.464,0

36,5

0,4

1.2.7 FGTS

4.191,0

4.045,3

1.449,7

2.595,6

35,8

0,1

1.2.8 Demais Receitas/Operações com Ativos

49.235,50

43.492,70

13.574,9

29.917,8

30,7

0,7

1.3 Receita do INSS

392.710,6

364.680,4

110.396,0

254.284,4

30,3

5,9

(-) Transferência a Estados e Municípios

224.428,5

213.433,9

71.499,8

141.934,1

33,5

3,8

Receita Primária Total Líquida de Transferências

1.223.398,30

1.158.268,60

360.030,20

798.238,40

31,1

19,2

Produto Interno Bruto - PIB acumulado no ano (jan-abr/15) 1 1.876.414,60

(1) PIB acumulado no ano estimado pelo Banco Central do Brasil – série 4380 BCB.

Fontes: SOF/STN - Relatório de Avaliação de Receitas Primárias do 2º Bimestre de 2015 e Relatório de Avaliação do Cumprimento de Metas Fiscais do 1º Quadrimestre de 2015.

3.11 Inicialmente, destaca-se que a arrecadação das receitas primárias da União, no período de janeiro a abril do exercício de 2015, atingiu o montante de R$ 431,5 bilhões, o que corresponde a 29,8% do valor da receita primária prevista pela LOA-2015 e a 23,0% do PIB de R$ 1.876,4 bilhões estimado pelo Banco Central do Brasil para o primeiro quadrimestre de 2015. Em relação à receita primária total líquida, prevista no Decreto 8.456/2015, o percentual realizado até abril é de 31,1%.

3.12 Outro ponto a ser destacado diz respeito às receitas não administradas pela RFB, em especial as de Concessões e de Dividendos, cujos valores arrecadados, até abril de 2015, representou, respectivamente, 5,8% e 14,4% do valor estimado para cada uma, que totalizava R$ 33.583,4, restando um total de R$ 30.302,7 bilhões por se arrecadar nos próximos dois quadrimestres, ou 90,2%, situação que, caso não concretizada, poderá comprometer o total das receitas primárias, influenciando diretamente o resultado primário do exercício.

3.13 Em relação às receitas administradas, destaca-se a Cide-Combustíveis, que possui uma previsão de arrecadação de R$ 3,6 bilhões e até o momento apresenta saldo negativo em R$ 15 milhões, em decorrência de compensações passadas. Espera-se que essa receita deva crescer substancialmente nos quadrimestres seguintes, em razão de passar a vigorar o aumento de alíquotas definido pelo governo nos termos do Decreto 8.395/2015.

3.14 O IPI, o IOF e o Imposto de Importação apresentam as maiores diferenças em relação à média da receita arrecadada pela RFB, reflexo da desaceleração da indústria, da redução do crédito e da redução das importações, essa última relacionada ao aumento da taxa de câmbio que, se por um lado, aumenta os custos de importação e eleva a arrecadação, por outro, inibe as importações, o que pode resultar em queda de arrecadação, o que está a acontecer.

3.15 A dedução referente às Transferências a Estados e Municípios, correspondeu a 33,5% do montante previsto para o exercício, apresentando a regularidade esperada.

3.16 Considera-se, neste relatório, como previsão atualizada de arrecadação das receitas primárias o montante da receita realizada até o mês de abril, em conjunto com a previsão de arrecadação para o restante do exercício elaborada pelo Poder Executivo. A Tabela 4 detalha a composição da receita projetada e evidencia a comparação com o montante do PIB anual estimado pelo governo federal na avaliação orçamentária relativa ao primeiro quadrimestre de 2015.

Tabela 4 - Receita Não-Financeira – Arrecadação e Estimativa – 2015

R$ bilhões

Discriminação

Receita Realizada

jan a abr (A)

Receita Projetada

mai a dez (B)

Total

(C) = A + B

% PIB

(D) = C/II

I - Receita Primária Total (a+b+c)

431,53

940,17

1.371,70

23,51

a. Receita administrada pela RFB, exceto RGPS

276,93

571,39

848,33

14,54

b. Receita do RGPS

110,40

254,28

364,68

6,25

c. Outras Receitas

44,20

114,49

158,69

2,72

II - PIB anual estimado

5.833,55

Fonte: SOF.

3.17 Primordialmente, observa-se que, de acordo com as projeções do Poder Executivo compatibilizadas com os dados de arrecadação do primeiro quadrimestre, a receita primária total da União no exercício de 2015 deve atingir a cifra de R$ 1.371,7 bilhões, valor inferior ao previsto no Anexo de Metas Fiscais da LDO 2015, que era de R$ 1.435 bilhões a preços correntes.

3.18 Já os dados de receita prevista de maio a dezembro de 2015, num total de R$ 940,2 bilhões, revelam uma expectativa de arrecadação nos dois quadrimestres seguintes 118% superior ao volume da receita realizada nos primeiros quatro meses do exercício.

3.19 De acordo com a estimativa da SOF, a soma da arrecadação da receita total bruta realizada até abril de 2015 mais a receita projetada de maio a dezembro de 2015 alcançará R$ 1.371,7 bilhões, valor inferior à previsão da Lei Orçamentária de R$ 1.447,8 bilhões.

3.20 No Gráfico 6 observa-se que o percentual de receitas primárias arrecadadas de janeiro a abril sobre a estimativa de arrecadação de receita primária do exercício apresenta redução de 33,1% em 2011 para 31,5% em 2015. Apesar dessa redução, não há como se afirmar uma possível frustração do total arrecadado, visto não estar muito abaixo da média dos anos anteriores, que foi de 32%, o que pode vir a ser compensado pelas arrecadações decorrentes da majoração de alíquotas tributárias, em discussão no Congresso Nacional.

Gráfico 6 - Arrecadação e Estimativa de Receita Primária

R$ bilhões

Fontes: SOF/STN - Relatórios de Avaliação do Cumprimento das Metas Fiscais 1º quadrimestre 2011 a 2015.

Renúncias Tributárias

3.21 O art. 165, § 6º, da Constituição Federal preceitua que o projeto de lei orçamentária seja acompanhado de ‘demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia’.

3.22 Em cumprimento a esse dispositivo, a Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) pública o Demonstrativo de Gastos Tributários (DGT), contendo ‘informações complementares ao projeto de lei orçamentária anual’.

3.23 Por sua vez, a Lei Complementar 101/2000 (LRF) estabelece que a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária de que decorra renúncia de receita deve estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário financeiro, além do atendimento de pelos menos uma das seguintes condições; (i) ter sido considerada na estimativa de receita da LOA, sem afetar as metas fiscais; e (ii) se for o caso, estar acompanhada de medidas que promovam compensações financeiras quanto à perda de arrecadação. Ressalte-se que as desonerações tributárias reduzem a arrecadação de receitas primárias.

3.24 De acordo com informação constante do Demonstrativo de Gastos Tributários do PLOA-2015, em seu Quadro I, a previsão de gastos tributários para 2015 foi de R$ 282,4 bilhões. Já a previsão de renúncia previdenciária para o exercício de 2015, apresentada no Quadro XXV, p. 85, foi de R$ 62,5 bilhões. De outra parte, a previsão de arrecadação tributária foi de R$ 1.337,9 bilhões. Isso implica que o percentual de renúncia tributária não previdenciária e previdenciária sobre a arrecadação foram respectivamente de 21,11% e 4,67%. Como proporção do PIB estimado pela RFB em seu Quadro VII, p. 29, em R$ 5.733,4 bilhões, a renúncia tributária não previdenciária e a renúncia previdenciária atingiram, respectivamente, 4,93% e 1,09%.

4. ACOMPANHAMENTO DA EXECUÇÃO DAS DESPESAS PRIMÁRIAS

4.1 As despesas obrigatórias são aquelas nas quais o gestor público não possui discricionariedade quanto à determinação do seu montante, bem como ao momento de sua realização, por determinação legal ou constitucional. Por possuírem tais características, essas despesas são consideradas de execução obrigatória e necessariamente têm prioridade em relação às demais despesas, tanto no momento de elaboração do orçamento, quanto na sua execução.

4.2 A Tabela 5 evidencia a execução orçamentária e financeira das despesas obrigatórias, por grupo de despesa, até 30/4/2015.

Tabela 5 - Execução Orçamentária e Financeira das Despesas Obrigatórias

R$ milhões

Grupo de Despesa

Dotação Inicial

Dotação Atualizada

Despesas Empenhadas

Despesas Liquidadas

Valores Pagos

Pessoal e Encargos Sociais

238.509,6

238.509,6

160.334,0

72.303,6

71.217,4

Outras Despesas Correntes

950.749,9

951.449,2

862.899,5

279.595,8

252.518,5

Investimentos

1.285,6

1.285,6

375,0

6,6

5,5

Inversões Financeiras

1.225,9

1.225,9

0,00

-

-

Total

1.191.771,0

1.192.470,4

1.023.608,6

351.905,9

323.741,5

Fonte: Siafi.

4.3 As despesas obrigatórias foram fixadas na LOA-2015 em R$ 1.191,8 bilhões e, em 30/4/2015, a dotação atualizada alcançou R$ 1.192,5 bilhões. No que tange à execução orçamentária e financeira, 85,8% das despesas obrigatórias já foram empenhadas, das quais 34,4% foram liquidadas e 31,6% foram pagas.

4.4 A LDO-2015, no art. 52, § 4º, inciso III, exige que o Poder Executivo apresente as justificativas das alterações de despesas obrigatórias, explicitando as providências que serão adotadas quanto à alteração da respectiva dotação orçamentária, bem como os efeitos dos créditos extraordinários abertos. Nesse sentido, os relatórios de avaliação orçamentária e financeira, publicados bimestralmente, apresentam as principais variações nas despesas obrigatórias. A Tabela 6 apresenta o detalhamento das reduções e acréscimos nas previsões de despesa, realizadas na avaliação do segundo bimestre de 2014.

Tabela 6 - Alteração na Previsão de Despesas Obrigatórias – Avaliação do 2º bimestre

R$ milhões

Despesas Obrigatórias

LOA 2015

Avaliação do 2º Bimestre

Diferença entre a Avaliação do 2º Bimestre LOA 2015

%

Redução

Pessoal e Encargos Sociais

235.831,3

235.583,8

(247,5)

0,10

Abono e Seguro Desemprego

46.998,8

41.955,3

(5.043,5)

10,73

Auxílio à CDE

4.190,0

1.250,0

(2.940,0)

70,17

Benefícios de Legislação Especial

976,9

956,8

(20,0)

2,06

Total das Reduções

287.997,0

279.745,9

(8.251,0)

2,87%

Despesas Obrigatórias

LOA 2015

Avaliação do 2º Bimestre

Diferença entre a Avaliação do 2º Bimestre LOA 2015

%

Acréscimo

Benefícios Previdenciários

436.289,7

437.472,3

1.182,6

0,27

Benefícios de Prestação Continuada da Loas/RMV

42.237,7

42.940,8

703,1

1,66

Complemento do FGTS

3.895,3

5.245,4

1.350,1

34,66

Créditos Extraordinários

0,0

1.345,0

1.345,0

-

Compensação à Desoneração do RGPS

18.166,4

22.666,4

4.500,0

24,77

Despesas Custeadas com Doações Convênios

754,6

1.713,5

958,9

127,07

Fabricação de Cédulas e Moedas

0,0

800,0

800,0

-

Complementação do Fundeb

12.577,5

13.287,8

710,3

5,65

Fundos FDA, FNDE e FDCO

0,0

503,0

503,0

-

Sentenças Judiciais e Precatórios

8.182,4

8.550,6

368,3

4,50

Subsídios, Subvenções e Proagro

19.029,8

20.610,8

1.581,0

8,31

Total dos Acréscimos

541.133,3

555.135,7

14.002,4

2,59

Total de Acréscimos + Total de Reduções

829.130,4

834.881,8

5.751,4

0,69

Fonte: elaboração própria a partir do Relatório de Avaliação do 2º bimestre (SOF/STN).

4.5 O total de redução nas despesas obrigatórias atingiu R$ 8,25 bilhões, principalmente em razão da redução de Abono e Seguro Desemprego, que atingiu, sozinha, R$ 5,04 bilhões. Essa redução considerou, segundo a SOF, os efeitos da Medida Provisória 665/2014, com novas regras para obtenção dos benefícios. Modificações no texto da MP ainda podem alterar essa estimativa. Destaca-se, também, a redução do subsídio repassado à Conta de Desenvolvimento Energético, designado como Auxílio à CDE, no valor de R$ 2,94 bilhões, que foi uma decisão do Poder Executivo.

4.6 O total dos aumentos das despesas obrigatórias atingiu R$ 14,0 bilhões, com destaque para a Compensação à Desoneração do RGPS, que alcançou R$ 4,5 bilhões, estimativa atualizada que já considera os efeitos do Projeto de Lei PL 863/2015, em tramitação no Congresso Nacional, que trata da correção de distorções na política de desoneração da folha de pagamento das empresas.

4.7 Foram acrescentadas despesas que não estavam previstas na LOA-2015, surgindo na avaliação do 2º bimestre, como Créditos Extraordinários, relacionados a valores pagos de restos a pagar e a valores pagos das despesas primárias discricionárias constantes das reaberturas de créditos extraordinários e especiais realizadas pelos Decretos de 28/1/2015 e 12/2/2015, exceto PAC, no valor de R$ 2,345 bilhões, Fabricação de Cédulas e Moedas, R$ 800 milhões e Fundos FDA, FNDE e FDCO, R$ 503 milhões, relacionados a despesa do cronograma de pagamento estabelecido para a Ferrovia Transnordestina.

4.8 Como resultado dessa dinâmica na variação das despesas obrigatórias, até 30/4/2015, houve uma redução da margem fiscal em R$ 5,75 bilhões decorrente dos acréscimos líquidos das despesas obrigatórias.

4.9 Apresenta-se, a seguir, a Tabela 7, contendo demonstrativo da despesa primária prevista na LOA-2015 e realizada de janeiro a abril/2015, discriminando as não discricionárias, e o percentual de realização da receita e com relação ao PIB acumulado até abril de 2015, elaborado a partir do Relatório de Avaliação do Cumprimento de Metas Fiscais do 1º Quadrimestre de 2015 e do Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 2º Bimestre de 2015, ambas publicações conjuntas da STN/SOF.

Tabela 7 - Previsão e Execução das Despesas Primárias 2015

R$ milhões

Discriminação

Despesa Prevista LOA 2015

Despesa reavaliada 2º bimestre 2015

(A)

Despesa Realizada jan-abr/2015

(B)

Previsão execução mai-dez/2015

(A-B)

Execução em (%) (B/A)

(%)

PIB

2. Despesa Primária Total

1.168.119,0

1.102.989,7

345.439,0

757.550,7

31,3

18,4

2.1 Despesas Não Discricionárias (exceto RGPS)

405.460,4

410.029,2

133.002,8

277.026,4

32,4

7,1

2.1.1 Pessoal e Encargos Sociais

235.831,3

235.583,8

73.750,3

161.833,5

31,3

3,9

2.1.2 Abono e Seguro-Desemprego

46.998,8

41.955,3

14.630,9

27.324,4

34,9

0,8

2.1.3 Loas

42.237,7

42.940,8

14.052,7

28.888,1

32,7

0,7

2.1.4 Benefícios de Legislação Especial

976,9

956,8

449,5

507,3

47,0

0,0

2.1.5 Sentenças Judiciais

8.182,4

8.550,6

491,0

8.059,6

5,7

0,0

2.1.6 Compensação aos Estados Exportadores/Apoio Financeiro e Ressarcimento a Estados/Municípios

3.900,0

3.900,0

650,0

3.250

16,7

0,0

2.1.7 Fundo Constitucional do DF

7.085,9

7.085,9

2.602,1

4.483,8

36,7

0,1

2.1.8 Fundeb - Complementação

12.577,5

13.287,8

7.102,9

6.184,9

53,5

0,4

2.1.9 Subvenções Econômicas / Subsídios / Proagro

19.029,8

20.610,8

5.226,3

15.384,5

25,4

0,3

2.1.10 Créditos Extraordinários

0,0

1.345,0

1.019,4

325,6

75,8

0,1

2.1.11 Doações, Convênios e Anistiados

992,6

1.951,5

230,2

1.721,3

11,8

0,0

2.1.12 Fabricação de Cédulas e Moedas

0,0

800,0

92,2

707,8

11,5

0,0

2.1.13 Transferências ANA e Fundos FDA / FDNE

327,4

830,4

89,7

740,7

10,8

0,0

2.1.14 Desoneração MP 563/2013

18.166,4

22.666,4

9.232,5

13.433,9

40,7

0,5

2.1.15 Auxílio à CDE

4.190,0

1.250,0

1.250,0

0,0

100,0

0,1

2.1.16 FGTS

3.895,3

5.245,4

1.849,9

3.395,5

35,3

0,1

2.1.17 Transferências Multas Aneel

1.067,6

1.067,6

283,0

784,6

26,5

0,0

2.1.18 Reserva de Contingência

1,0

1,0

0,0

1,0

0,0

0,0

2.2 Despesas Discricionárias - Todos os Poderes

326.369,1

255.488,1

80.878,7

174.609,7

31,7

4,3

2.3 Despesa do INSS

436.289,7

437.472,3

131.557,7

305.914,7

30,1

7,0

Produto Interno Bruto - PIB acumulado no ano (jan-abr/15) 1 1.876.414,60

(1) PIB acumulado no ano estimado pelo Banco Central do Brasil – série 4380 BCB.

Fonte: SOF/STN.

4.10 À exceção da despesa do INSS, que apresenta alguma regularidade em sua execução, as despesas discricionárias e as não discricionárias remanescentes, à exceção das de pessoal, Loas e FCDF, não permitem uma avaliação com base nos percentuais de execução. No caso das exceções, não foi identificado atraso em relação ao esperado.

4.11 As despesas discricionárias, em razão de contingenciamentos, podem vir a não serem integralmente executadas, servindo como margem para ajustes fiscais. Até abril de 2015, foi executado 31,7% do previsto.

4.12 No caso das não discricionárias, exceto as do INSS, foi executado 32,4%. Destaca-se que a despesa referente ao Auxílio à Conta de Desenvolvimento Energético já foi integralmente executada e que a de Sentenças Judiciais só foi 5,7% executada, o que demonstra a falta de regularidade dessas despesas. Observa-se, também, que a despesa com Fabricação de Cédulas e Moedas apresentou apenas 11,5% de execução, o que pode significar que grande parte dela venha a não ser executada, visto não estar explicitada expectativa de troca de numerário.

5. RESULTADO PRIMÁRIO

5.1 No que tange às metas de receita primária para o exercício corrente, observa-se que, na Lei de Diretrizes Orçamentárias, o governo federal estimou em R$ 1.435,1 bilhões o total a ser arrecadado, montante equivalente a 25,99% do PIB então projetado, que foi da ordem de R$ 5,52 trilhões. O resultado primário do Governo Central, por seu turno, foi estimado em R$ 55,3 bilhões, a preços correntes. A projeção de resultado primário do Governo Federal, portanto, alcança 1,0% do PIB.

5.2 Já a LOA-2015 aumentou a estimativa de arrecadação e previu que a receita primária alcançaria o montante de R$ 1.447,8 bilhões, correspondente a 26,21% do PIB, cuja estimativa manteve-se em R$ 5,52 trilhões.

5.3 Tendo em vista o disposto nos arts. , caput , e 13 da LRF, bem como no art. 52 da LDO-2015, o Poder Executivo publicou em 22/5/2015 o Decreto 8.456/2015, que dispõe sobre a programação orçamentária e financeira. O Decreto ainda estabelece o cronograma mensal de desembolso daquele Poder para o exercício vigente, trazendo o desdobramento das receitas primárias em metas bimestrais de arrecadação. Além disso, atualizou a previsão de arrecadação das receitas primárias para R$ 1.371,7 bilhões, ou 23,51% do PIB, projetando um resultado primário de 0,95% do PIB, considerando a revisão dos parâmetros macroeconômicos.

5.4 Registre-se, contudo, que o Decreto 8.456/2015, editado após o encerramento do primeiro quadrimestre de 2015, não fixou metas fiscais para esse período do exercício, conforme destacado no Relatório de Avaliação de Cumprimento de Metas Fiscais - 1º Quadrimestre de 2015.

5.5 De acordo com o Anexo de Metas Fiscais da LDO-2015, a meta de superávit primário do correspondente exercício para o setor público consolidado foi fixada em R$ 66,3 bilhões, equivalente a 1,2% do PIB. De outro lado, estabeleceu-se em R$ 55,3 bilhões a meta de superávit primário do Governo Federal, correspondente a 1,0% do PIB.

5.6 A Tabela 8 evidencia as metas de receita, despesa e de resultado primário do governo federal, sem a dedução das Transferências a Estados e Municípios, além do montante referente ao PIB estimado, quando da elaboração da LDO e da LOA e após as revisões efetuadas pelo Governo Gederal em obediência ao art. da LRF e ao art. 52 da LDO-2015.

Tabela 8 - Demonstrativos de Metas Fiscais do Governo Federal - 2015

Discriminação

LDO 2015

LOA 2015

Decreto 8.456/2015

R$

Bilhões

%

PIB

R$

Bilhões

%

PIB

R$

Bilhões

%

PIB

I. Receita Primária

1.435,1

25,99

1.447,8

26,21

1.371,7

23,51

II. Despesa Primária

1.379,8

24,98

1.392,5

25,21

1.316,4

22,57

III. Resultado Primário do Governo Central (I - II)

55,3

1,00

55,3

1,00

55,3

0,95

IV. Resultado Primário das Empresas Estatais Federais

0,0

0,00

0,0

0,00

0,0

0,00

V. Resultado Primário para fins da LDO-2015 (III+IV)

55,3

1,00

55,3

1,00

55,3

0,95

VI. PIB Nominal

5.522,8

5.522,8

5.833,6

Fontes: LDO 2015, STN/MF e SOF/MP.

5.7 Segundo o Relatório Resultado do Tesouro Nacional de abril de 2015 (peça 20, p. 43), divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional, o resultado primário do Governo Central de 2015 acumulado até abril alcançou, a preços correntes, R$ 14,592 bilhões, o que correspondeu a um decréscimo 50,9% em comparação ao mesmo período do ano anterior.

5.8 A respeito do resultado primário, vale registrar que o art. , caput , da LDO-2015 estabeleceu o valor de R$ 55,3 bilhões para o superávit primário, já descontado dos R$ 28,7 bilhões relativos ao Programa de Aceleracao do CrescimentoPAC.

5.9 Frise-se que, segundo o Anexo de Metas Fiscais da LDO-2015, o resultado primário do Governo Central é igual ao do Governo Gederal, visto que a meta de resultado primário das empresas estatais federais é zero. Note-se que o resultado primário do Governo Gederal até abril de 2015, apurado pela Secretaria do Tesouro Nacional, corresponde a cerca de 26,7% da meta para o resultado primário do Governo Federal de todo o exercício.

5.10 Conforme as Notas para Imprensa sobre a política fiscal de abril e maio de 2015 (http://www.bcb.gov.br/htms/infecon/notas.asp?idioma=p , Quadro I), divulgadas pelo Banco Central do Brasil, o resultado primário acumulado pelo Governo Central, de janeiro a abril de 2015, expresso pelo somatório dos fluxos mensais das Necessidades de Financiamento do Setor Público, alcançou o montante de R$ 15,524 bilhões, correspondente a 0,83% do PIB a preços correntes acumulado no período, enquanto em igual período no ano anterior o resultado primário atingiu R$ 29,175 bilhões, equivalente a 1,64% do PIB a preços correntes acumulado no mesmo período do ano de 2014.

5.11 Observa-se, no período, que o resultado primário do Governo Central apurado pela Secretaria do Tesouro Nacional, de R$ 14.592 milhões, é inferior ao calculado pelo Banco Central do Brasil em cerca de R$ 932,0 milhões. Atribui-se tal diferença a discrepâncias estatísticas decorrentes das metodologias ‘acima’ e ‘abaixo da linha’, utilizadas, respectivamente, por aquela secretaria e pelo BCB, as quais são consagradas internacionalmente.

5.12 Conforme o disposto no art. 11, inciso IV, da LDO-2015, c/c a Mensagem do Projeto da Lei Orçamentária de 2015, incumbe ao Banco Central do Brasil a apuração dos resultados fiscais para fins de verificação do cumprimento das metas estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais da citada LDO, sendo, portanto, o valor de R$ 15,524 bilhões o que interessa ao acompanhamento.

5.13 De outra parte, com relação às metas fiscais atingidas pelo Governo Central, cabe observar que, de acordo com os dados presentes no Anexo do Relatório do Tesouro Nacional de maio de 2015 (http://www.tesouro.fazenda.gov.br/web/stn/-/historico-resultado-do-tesouro-nacional, Tabela 1.1), o resultado primário do Governo Central de 2010 a 2014, conforme a Tabela 9, apresentou redução sistemática, passando de 2,03% em relação ao PIB em 2010 para um valor de -0,31% do PIB no ano de 2014. Até abril de 2015, não considerando o ajuste metodológico e a discrepância estatística, esse valor está em 0,78% do PIB estimado pelo Banco Central até aquela data.

Tabela 9 - Resultado Primário do Governo Central - Brasil - Anual a preços correntes 2010 a 2015

R$ bilhões

Discriminação

2010

2011

2012

2013

2014

20152

R$

% PIB

R$

% PIB

R$

% PIB

R$

% PIB

R$

% PIB

R$

% PIB1

1. Receita total

919,8

23,66

990,4

22,64

1062,2

22,54

1181,1

22,90

1224,0

22,17

432,3

23,03

2. Transferências a Estados e Municípios

140,7

3,62

172,5

3,94

181,4

3,85

190,0

3,68

210,2

3,81

77,4

4,12

3. Receita Líquida total (1-2)

779,1

20,04

817,9

18,70

880,8

18,69

991,1

19,22

1.013,9

18,36

354,9

18,91

4. Despesa total

700,3

18,02

724,4

16,56

805,0

17,08

914,1

17,72

1.031,1

18,67

340,3

18,13

5. Fundo Soberano do Brasil - FSB

0,0

0,00

0,0

0,00

12,4

0,26

0,0

0,00

0,0

0,00

0,0

0,00

6. Resultado primário Governo Central (3 - 4 + 5)

78,8

2,03

93,5

2,14

88,3

1,87

77,0

1,49

-17,2

-0,31

14,7

0,78

7. Ajuste Metodológico

1,4

0,03

1,1

0,03

1,3

0,03

0,9

0,02

0,0

0,00

1,0

0,05

8. Discrepância Estatística

-1,4

-0,04

-1,6

-0,04

-3,5

-0,07

-2,6

-0,05

-3,3

-0,06

-0,1

-0,01

9. Resultado Primário do Governo Central (6 + 7 + 8)

78,7

2,03

93,0

2,13

86,1

1,83

75,3

1,46

-20,5

-0,37

15,5

0,83

10. Juros nominais

-124,5

-3,20

-180,6

-4,13

-147,3

-3,12

-185,8

-3,60

-251,1

-4,55

-115,7

-6,16

11. Resultado nominal do Governo Central (9 + 10)

-45,8

-1,18

-87,5

-2,00

-61,2

-1,30

-110,6

-2,14

-271,5

-4,92

-100,1

-5,34

PIB nominal

3.886,8

4.374,8

4.713,1

5.157,6

5.521,3

1.876,4

(1) estimativa do Banco Central para PIB 1º quadrimestre de 2015.

(2) apenas 1º Quadrimestre de 2015

Fontes: STN/Anexo do Relatório de Resultado do Tesouro Nacional de abril e maio de 2015, Relatório de Avaliação do Cumprimento das Metas Fiscais 1º Quadrimestre de 2015.

5.14 Destaque-se que o resultado primário do Governo Central, acumulado até abril de 2015, medido pelo BCB – R$ 15.524,0 milhões – correspondeu a 28,08% da meta prevista do resultado primário para o exercício de 2015, R$ 55.279,0 milhões. Para efeitos de comparação, pontue-se que o resultado primário realizado no mesmo período de 2014 equivaleu à cerca de 25,14% da meta prevista para aquele exercício.

5.15 O valor do resultado primário obtido até abril de 2015, se comparado com a meta de resultado primário do exercício, não permite afirmar que esta não será alcançada, mostrando-se, pois, compatível com o esperado para o período. Não obstante, conforme consignado no Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 3º Bimestre de 2015, em função da frustação de receitas e da elevação de despesas obrigatórias, o Poder Executivo Federal enviou ao Congresso Nacional projeto de lei que altera a LDO‐2015 no sentido de reduzir a meta de resultado primário (PLN 5/2015). Com efeito, os desdobramentos desses e de outros assuntos afetos à gestão orçamentária e financeira do governo federal serão acompanhados pelo Tribunal ainda no exercício de 2015, nos termos do Acórdão 1.049/2015-TCU-Plenário.

5.16 Em relação aos juros nominais, nota-se que atingiram 6,16% do PIB nominal do quadrimestre, valor percentual muito superior ao observado ao final de anos anteriores, o que elevou o déficit nominal para 5,34% do PIB no primeiro quadrimestre de 2014.

6. CONTINGENCIAMENTO DE DESPESAS

Limites de Movimentação e Empenho

6.1 Com o objetivo de garantir o alcance das metas fiscais, o art. da Lei de Responsabilidade Fiscal prevê a hipótese de limitação de empenho e movimentação financeira dos Poderes e do Ministério Público. Consoante o § 2º do sobredito artigo, tal limitação não pode atingir as dotações destinadas ao pagamento do serviço da dívida, as despesas constitucionais e legais, bem como as despesas ressalvadas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias.

6.2 Em face da publicação da Lei Orçamentária Anual de 2015 – Lei 13.115/2015 em 22/4/2015, com base no art. 53 da LDO-2015, foi editado o Decreto 8.389/2015, estabelecendo-se que os órgãos, fundos e entidade do Poder Executivo somente poderiam empenhar as dotações orçamentárias constantes do PLOA-2015 para atendimento de despesas com obrigações constitucionais ou legais e as demais mencionadas no decreto.

6.3 Posteriormente, foi publicado o Decreto 8.412/2015, alterado pelo Decreto 8.434/2015, estabeleceu o cronograma de desembolso, aludido no art. , caput, da LRF.

6.4 A Tabela 10 indica, por órgão ou unidade orçamentária do Poder Executivo, os respectivos limites de movimentação e de empenho disponibilizados, assim como a proporção percentual da dotação contingenciada para cada órgão/unidade orçamentária.

Tabela 10 - Restrição de Movimentação de Empenho no Poder Executivo

R$

Cód.

Órgãos e/ou Unidades Orçamentárias

Dotação Inicial LOA/2015 (*)

Limite

Decreto 8.412/2015

Restrição até Abril/2015

Restrição %

(A)

(B)

(C) = (A)-(B)

(C)/(A)

20000

Presidência da República

884.363.986,00

252.062.778,00

632.301.208,00

71,50%

22000

Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

3.012.368.801,00

594.728.611,00

2.417.640.190,00

80,26%

24000

Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação

7.129.778.866,00

1.978.464.258,00

5.151.314.608,00

72,25%

25000

Ministério da Fazenda

4.693.762.884,00

1.365.804.444,00

3.327.958.440,00

70,90%

26000

Ministério da Educação

39.114.575.185,00

11.491.687.144,00

27.622.888.041,00

70,62%

28000

Min. do Desenvolvimento, Ind. e Comércio Exterior

1.363.254.000,00

422.653.889,00

940.600.111,00

69,00%

30000

Ministério da Justiça

4.270.218.877,00

1.099.222.222,00

3.170.996.655,00

74,26%

32000

Ministério de Minas e Energia

928.678.011,00

236.426.111,00

692.251.900,00

74,54%

33000

Ministério da Previdência Social

1.813.278.370,00

539.863.629,00

1.273.414.741,00

70,23%

35000

Ministério das Relações Exteriores

1.090.684.190,00

455.376.444,00

635.307.746,00

58,25%

36000

Ministério da Saúde

21.871.246.313,00

8.036.340.091,00

13.834.906.222,00

63,26%

38000

Ministério do Trabalho e Emprego

990.052.321,00

260.972.222,00

729.080.099,00

73,64%

39000

Ministério dos Transportes

15.577.782.507,00

4.154.616.564,00

11.423.165.943,00

73,33%

41000

Ministério das Comunicações

1.344.664.329,00

371.372.778,00

973.291.551,00

72,38%

42000

Ministério da Cultura

1.240.009.845,00

305.277.778,00

934.732.067,00

75,38%

44000

Ministério do Meio Ambiente

1.023.610.228,00

269.083.333,00

754.526.895,00

73,71%

47000

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

969.166.025,00

225.743.665,00

743.422.360,00

76,71%

49000

Ministério do Desenvolvimento Agrário

3.339.928.608,00

896.638.889,00

2.443.289.719,00

73,15%

51000

Ministério do Esporte

2.851.377.124,00

694.478.673,00

2.156.898.451,00

75,64%

52000

Ministério da Defesa

16.554.699.388,00

3.935.761.667,00

12.618.937.721,00

76,23%

53000

Ministério da Integração Nacional

5.356.458.662,00

1.302.197.734,00

4.054.260.928,00

75,69%

54000

Ministério do Turismo

1.480.878.500,00

123.859.167,00

1.357.019.333,00

91,64%

55000

Min. do Desenvolvimento Social e Combate à Fome

5.285.173.312,00

1.513.632.518,00

3.771.540.794,00

71,36%

56000

Ministério das Cidades

29.907.373.262,00

7.293.487.337,00

22.613.885.925,00

75,61%

58000

Ministério da Pesca e Aquicultura

718.253.114,00

59.589.722,00

658.663.392,00

91,70%

60000

Gabinete da Vice-Presidência da República

6.000.000,00

1.666.667,00

4.333.333,00

72,22%

61000

Secretaria de Assuntos Estratégicos

62.376.052,00

23.886.389,00

38.489.663,00

61,71%

62000

Secretaria de Aviação Civil

3.722.102.523,00

1.125.665.865,00

2.596.436.658,00

69,76%

63000

Advocacia-Geral da União

449.402.320,00

124.338.000,00

325.064.320,00

72,33%

64000

Secretaria de Direitos Humanos

300.934.379,00

48.825.000,00

252.109.379,00

83,78%

65000

Secretaria de Políticas para as Mulheres

236.223.049,00

47.428.772,00

188.794.277,00

79,92%

66000

Controladoria-Geral da União

81.406.894,00

23.417.222,00

57.989.672,00

71,23%

67000

Sec. de Políticas de Promoção da Igualdade Racial

65.424.938,00

8.750.000,00

56.674.938,00

86,63%

68000

Secretaria de Portos

989.967.853,00

276.477.778,00

713.490.075,00

72,07%

69000

Secretaria da Micro e Pequena Empresa

79.231.590,00

18.472.222,00

60.759.368,00

76,69%

71000

Encargos Financeiros da União

1.561.689.632,00

450.322.778,00

1.111.366.854,00

71,16%

73000

Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios

13.122.000,00

3.645.000,00

9.477.000,00

72,22%

74000

Operações Oficiais de Crédito

196.061.760,00

57.000.000,00

139.061.760,00

70,93%

Total

190.170.054.239,00

50.089.237.361,00

140.080.816.878,00

73,66%

(*) Fonte: Anexo I do Decreto 8.456/2015 (coluna Despesas Discricionárias, excluindo Emendas Individuais com RP=6).

6.5 Ressalte-se que o contingenciamento dos órgãos/unidades orçamentárias do Poder Executivo foi superior a 61% dos recursos. Na média, a restrição foi em torno de 74%. Destaque-se que as maiores restrições de movimentação e empenho em termos percentuais foram dos Ministérios da Pesca e Aquicultura e do Turismo, de cerca de 91,7%.

6.6 Destaque-se que, em termos absolutos, a maior restrição na movimentação e limitação de empenhos foi no Ministério da Educação, com R$ 27,6, bilhões, seguindo-se os Ministérios das Cidades e da Saúde, respectivamente, com restrições de R$ 22,6 bilhões e R$ 13,8 bilhões.

6.7 Os demais Poderes executaram o orçamento de janeiro a março de 2015 com antecipação autorizada pela art. 53 da LDO-2015. Verifica-se que o percentual de antecipação da LDO para os demais Poderes nesse período foi de 25%, conforme a Tabela 11.

Tabela 11 - Antecipação da Execução Orçamentária dos Demais Poderes de janeiro a abril/2015

R$

Código UGE

Órgão Superior

Conta Contábil

612210000

522110201

522110101

PLOA

Fixação da Despesa

Antecipação

LDO

Originário

do OGU

01000

Câmara dos Deputados

624.123.940,00

156.030.927,00

624.084.940,00

02000

Senado Federal

381.858.000,00

95.464.440,00

381.858.000,00

03000

Tribunal de Contas da União

166.330.863,00

41.582.688,00

186.330.863,00

10000

Supremo Tribunal Federal

179.285.753,00

44.821.401,00

179.285.753,00

11000

Superior Tribunal de Justiça

240.896.412,00

60.224.073,00

240.896.412,00

12000

Justiça Federal

1.231.473.529,00

307.868.151,00

1.239.264.958,00

13000

Justiça Militar

69.325.060,00

17.331.225,00

69.325.060,00

14000

Justiça Eleitoral

1.019.319.500,00

363.601.991,00

1.044.569.500,00

15000

Justiça do Trabalho

1.478.392.426,00

369.597.381,00

1.489.267.426,00

16000

Justiça do Distrito Federal e dos Territórios

226.288.558,00

56.572.119,00

226.288.558,00

17000

Conselho Nacional de Justiça

114.373.870,00

28.593.432,00

123.580.306,00

29000

Defensoria Pública da União

18.000.000,00

4.499.994,00

19.700.000,00

34000

Ministério Público da União

884.298.039,00

221.074.377,00

1.058.920.380,00

59000

Conselho Nacional do Ministério Público

41.449.000,00

10.362.225,00

41.449.000,00

Total

6.675.414.950,00

1.777.624.424,00

6.924.821.156,00

Fonte: Siafi

Limites de Pagamento

6.8 O Decreto 8.412/2015 dispôs sobe a execução financeira dos órgãos, fundos e entidades do Poder Executivo Federal até o estabelecimento do cronograma de desembolso aludido no art. , caput, da LRF.

6.9 No Anexo I do Decreto 8.412/2015, os limites de pagamento, segundo os órgãos ou unidades orçamentárias, para custeio e demais investimentos foram fixados em R$ 59,9 bilhões, e para o PAC em R$ 15,2 bilhões, conforme a Tabela 12.

Tabela 12 - Valores para pagamento de órgãos, fundos e entidades do Poder Executivo até abril/2015

R$ milhares

Órgãos e/ou Unidades Orçamentárias

Até Abr

I (*)

II (**)

Total

20000

Presidência da República

202.402

-

202.402

22000

Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

543.995

53.124

597.119

24000

Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação

1.726.171

-

1.726.171

25000

Ministério da Fazenda

1.106.119

-

1.106.119

26000

Ministério da Educação

9.901.401

841.487

10.742.888

28000

Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior

275.326

-

275.326

30000

Ministério da Justiça

765.826

-

765.826

32000

Ministério de Minas e Energia

139.307

74.377

213.684

33000

Ministério da Previdência Social

495.906

-

495.906

35000

Ministério das Relações Exteriores

299.146

-

299.146

36000

Ministério da Saúde

28.120.070

334.169

28.454.239

38000

Ministério do Trabalho e Emprego

175.319

-

175.319

39000

Ministério dos Transportes

344.842

4.034.608

4.379.450

41000

Ministério das Comunicações

76.026

52.312

128.338

42000

Ministério da Cultura

218.308

50.458

268.766

44000

Ministério do Meio Ambiente

213.710

-

213.710

47000

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

250.342

8.388

258.730

49000

Ministério do Desenvolvimento Agrário

488.573

-

488.573

51000

Ministério do Esporte

239.403

556.332

795.735

52000

Ministério da Defesa

3.356.826

1.110.713

4.467.539

53000

Ministério da Integração Nacional

170.416

1.244.789

1.415.205

54000

Ministério do Turismo

148.462

21.417

169.879

55000

Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome

9.897.525

105.186

10.002.711

56000

Ministério das Cidades

282.451

6.036.867

6.319.318

58000

Ministério da Pesca e Aquicultura

41.593

-

41.593

60000

Gabinete da Vice-Presidência da República

1.058

-

1.058

61000

Secretaria de Assuntos Estratégicos

13.627

-

13.627

62000

Secretaria de Aviação Civil

112.973

527.946

640.919

63000

Advocacia-Geral da União

85.314

-

85.314

64000

Secretaria de Direitos Humanos

38.029

-

38.029

65000

Secretaria de Políticas para as Mulheres

28.229

4.846

33.075

66000

Controladoria-Geral da União

22.642

-

22.642

67000

Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial

6.275

-

6.275

68000

Secretaria de Portos

20.934

118.841

139.775

69000

Secretaria da Micro e Pequena Empresa

11.501

-

11.501

71000

Encargos Financeiros da União

103.224

-

103.224

73000

Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios

28.140

-

28.140

74000

Operações Oficiais de Crédito

28.744

-

28.744

Total

59.980.155

15.175.860

75.156.015

Fonte: Decreto 8.412/2015.

(*) Anexo I - Valores para Pagamento de Custeio e Demais Investimentos.

(**) Anexo II - Valores para Pagamento doPACC

6.10 De acordo com o art. do Decreto 8.412/2015, esses limites foram estabelecidos para o pagamento das despesas do exercício e de restos a pagar cujas naturezas de despesa sejam classificadas como: ‘3 – Outras Despesa Correntes’, ‘4 – Investimentos’ e ‘5 – Inversões Financeiras’.

6.11 Nota-se que, que até abril de 2015, os limites de pagamento de R$ 75,1 bilhões são maiores que os limites de movimentação e empenho de R$ 50 bilhões, o que possibilita o pagamento de restos a pagar de exercícios anteriores.

6.12 Ainda anteriormente ao estabelecimento de cronograma de desembolso aludido pelo art. , caput , da LRF, o Poder Executivo expediu o Decreto 8.434, de 22/4/2015, alterando os limites para movimentação e empenho estabelecidos pelo Decreto 8.412/2015. Os novos limites para pagamento de Custeio e Demais Investimentos e para o PAC passaram a ser, respectivamente, de R$ 78,4 bilhões e R$ 18,9 bilhões, totalizando R$ 97,3 bilhões.

6.13 Nesse sentido, verifica-se que a sistemática adotada pelo Poder Executivo – limites de pagamento superiores aos de empenho – possibilitou o pagamento de restos a pagar inscritos em exercícios anteriores.

Contingenciamento nos Demais Poderes

6.14 Segundo o art. 51 da LDO-2015, os Poderes, o Ministério Público da União e a Defensoria Pública da União deverão elaborar e publicar por ato próprio, até trinta dias após a publicação da LOA, cronograma anual de desembolso mensal, por órgão, nos termos do art. da Lei de Responsabilidade Fiscal, com vistas ao cumprimento da meta de superávit primário estabelecida na LDO.

6.15 Por sua vez, o art. da LRF dispõe que, se verificado ao final de um bimestre que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais da LDO, os Poderes, o MPU e a DPU promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela LDO.

6.16 Em consequência desse preceito, o art. 52 da LDO-2015 estabeleceu que, caso seja necessário efetuar limitação de empenho e movimentação financeira de que trata o art. da LRF, o Poder Executivo apurará o montante necessário e o informará a cada órgão orçamentário dos Poderes Legislativo e Judiciário, do MPU e da DPU até o vigésimo segundo dia após o encerramento do bimestre.

6.17 Consoante o disposto no art. 52, caput , § 1º e § 2º da LDO-2015, a limitação de empenho e movimentação financeira deverá ser proporcional à participação de cada Poder na base contingenciável, ou seja, no conjunto das dotações orçamentárias iniciais classificadas como despesas discricionárias, excluídas as atividades dos Poderes Legislativo e Judiciário, do MPU e da DPU e as custeadas com recursos de doações e convênios No entanto, caso a estimativa atualizada de receita primária líquida de transferências constitucionais e legais seja inferior àquela estimada no PLOA-2015, acarretará contingenciamento das atividades do demais Poderes apenas na proporção de tal frustração.

6.18 Como mencionado anteriormente, a publicação da Lei Orçamentária Anual de 2015 ocorreu em 22/4/2015, portanto, posteriormente ao prazo legal para elaboração e envio do relatório de avaliação das receitas e despesas primárias relativo ao primeiro bimestre aos Demais Poderes, ao MPU e à DPU, estabelecido pelo § 4º do art. 52 da LDO-2015.

6.19 Disso decorreu que foi impossível elaborar o Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 1º Bimestre de 2015, já que a reestimativa de receitas e despesas é elaborada com relação às que foram estabelecidas na LOA. Além disso, enquanto a LOA não fosse aprovada, o orçamento somente podia ser executado para as despesas autorizadas no art. 53 da LDO-2015, as quais integravam a programação do Projeto de Lei Orçamentária de 2015.

6.20 Posteriormente, em maio de 2015, foram publicados o Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 2º Bimestre de 2015 e o Decreto 8.456, de 22/5/2015, que estabeleceu a programação financeira para o exercício e do cronograma mensal de desembolso do Poder Executivo, por força do disposto no art. da LRF.

6.21 Conforme a reavaliação de receitas e despesas primárias com relação à LOA 2015 contida no citado Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 2º Bimestre de 2015, verificou-se variação negativa da receita líquida de transferências de R$ 65,1 bilhões, o que, combinado com elevação de despesas obrigatórias de R$ 5,7 bilhões, indicou a necessidade de realizar contingenciamento de despesas discricionárias no montante de R$ 70,8 bilhões, cabendo ao Poder Executivo e aos demais Poderes a limitação de empenho e movimentação financeira de, respectivamente, R$ 69,9 bilhões e R$ 935 milhões.

6.22 A Tabela 13 apresenta a limitação de empenho e movimentação dos órgãos do Poder Executivo estabelecida pelo Decreto 8.456, de 22/1/2015.

Tabela 13- - Limites de Movimentação e de Empenho de Despesas Discricionárias do Poder Executivo

R$

Órgãos e/ou Unidades Orçamentárias

Decreto 8.456/2015

Restrição (C) = (A) - (B)

Restrição %

LOA-2015 (A)

Disponível (B)

20000

Presidência da República

884.363.986

722.926.001

161.437.985

18,25%

22000

Min. Agricultura, Pecuária e Abastecimento

3.012.368.801

1.809.623.000

1.202.745.801

39,93%

24000

Min. da Ciência, Tecnologia e Inovação

7.129.778.866

5.319.327.184

1.810.451.682

25,39%

25000

Min. da Fazenda

4.693.762.884

3.499.279.502

1.194.483.382

25,45%

26000

Min. da Educação

39.114.575.185

29.859.294.624

9.255.280.561

23,66%

28000

Min. do Desenv., Ind. e Comércio Exterior

1.363.254.000

931.736.000

431.518.000

31,65%

30000

Min. da Justiça

4.270.218.877

2.870.400.000

1.399.818.877

32,78%

32000

Min. de Minas e Energia

928.678.011

687.516.919

241.161.092

25,97%

33000

Min. da Previdência Social

1.813.278.370

1.689.109.066

124.169.304

6,85%

35000

Min. das Relações Exteriores

1.090.684.190

1.049.974.768

40.709.422

3,73%

36000

Min. da Saúde

21.871.246.313

12.540.032.079

9.331.214.234

42,66%

38000

Min. do Trabalho e Emprego

990.052.321

710.937.427

279.114.894

28,19%

39000

Min. dos Transportes

15.577.782.507

9.844.566.011

5.733.216.496

36,80%

41000

Min. das Comunicações

1.344.664.329

1.027.580.663

317.083.666

23,58%

42000

Min. da Cultura

1.240.009.845

832.409.004

407.600.841

32,87%

44000

Min. do Meio Ambiente

1.023.610.228

744.194.016

279.416.212

27,30%

47000

Min. do Planejamento, Orçamento e Gestão

969.166.025

619.414.266

349.751.759

36,09%

49000

Min. do Desenvolvimento Agrário

3.339.928.608

1.563.000.000

1.776.928.608

53,20%

51000

Min. do Esporte

2.851.377.124

2.128.745.676

722.631.448

25,34%

52000

Min. da Defesa

16.554.699.388

11.110.026.440

5.444.672.948

32,89%

53000

Min. da Integração Nacional

5.356.458.662

3.363.411.844

1.993.046.818

37,21%

54000

Min. do Turismo

1.480.878.500

298.893.000

1.181.985.500

79,82%

55000

Min. do Desenv. Social e Combate à Fome

5.285.173.312

3.931.026.359

1.354.146.953

25,62%

56000

Min. das Cidades

29.907.373.262

13.540.712.323

16.366.660.939

54,72%

58000

Min. da Pesca e Aquicultura

718.253.114

151.523.000

566.730.114

78,90%

60000

Gab. da Vice-Presidência da República

6.000.000

5.700.000

300.000

5,00%

61000

Secretaria de Assuntos Estratégicos

62.376.052

50.291.000

12.085.052

19,37%

62000

Secretaria de Aviação Civil

3.722.102.523

2.265.373.605

1.456.728.918

39,14%

63000

Advocacia-Geral da União

449.402.320

296.142.000

153.260.320

34,10%

64000

Secretaria de Direitos Humanos

300.934.379

130.948.000

169.986.379

56,49%

65000

Secretaria de Políticas para as Mulheres

236.223.049

133.529.664

102.693.385

43,47%

66000

Controladoria-Geral da União

81.406.894

80.102.000

1.304.894

1,60%

67000

Sec. Pol. de Prom. da Igualdade Racial

65.424.938

28.362.629

37.062.309

56,65%

68000

Sec. de Portos

989.967.853

813.090.000

176.877.853

17,87%

69000

Sec. da Micro e Pequena Empresa

79.231.590

51.800.000

27.431.590

34,62%

71000

Encargos Financeiros da União

1.561.689.632

381.162.000

1.180.527.632

75,59%

73000

Transferências a Estados, DF e Municípios

13.122.000

13.122.000

0

0,00%

74000

Operações Oficiais de Crédito

196.061.760

196.061.760

0

0,00%

Emendas Individuais*

9.594.474.541

4.933.096.193

4.661.378.348

48,58%

Total

190.170.054.239

120.224.440.023

69.945.614.216

36,78%

Fonte: Decreto 8.456/2015.

6.23 No Poder Executivo, a limitação de empenho e de movimentação financeira é controlada no Siafi por meio de contas contábeis dos grupos 7 e 8 (Controles Devedores e Credores), nos subgrupos 7.2.3.2 e 8.2.3.2, cujas contas correspondem aos Limites Orçamentários, que registram os montantes disponíveis para empenho para cada um dos respectivos órgãos e entidades. As notas de empenho emitidas vão tendo seus montantes abatidos desses limites até o final dos saldos contábeis, os quais, ao contrário do que ocorre com outras contas contábeis, não aceitam inversão de saldo. Verifica-se que a restrição com relação à base contingenciável foi de 36,78%.

6.24 A seguir, a Tabela 14 mostra a restrição de movimentação e empenho dos Poderes Executivo, Legislativo, Defensoria Pública da União, Judiciário, Conselho Nacional de Justiça, Ministério Público da União e Conselho Nacional do Ministério Público em decorrência da reavaliação de receitas e despesas realizada no Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 2º Bimestre de 2015.

Tabela 14 - Restrição de Movimentação e Empenho e Distribuição entre os Poderes e Órgãos

R$

Poderes e Órgãos

Base Contingenciável LOA-2015 (A)

Participação % (B)

Restrição 1º Quadrimestre/2015 (C) = Total x (B)

Limite Disponível 1º Quadrimestre/2015 (D) = (A) - (C)

Poder Executivo

190.171.054.239

98,68%

69.945.614.217

120.225.440.022

Poderes Legislativo, Judiciário, MPU e DPU

2.543.306.664

1,32%

935.437.559

1.607.869.105

- Câmara dos Deputados

188.592.924

0,10%

69.365.172

119.227.752

- Senado Federal

28.484.080

0,01%

10.476.550

18.007.530

- Tribunal de Contas da União

96.171.101

0,05%

35.372.085

60.799.016

- Supremo Tribunal Federal

45.615.008

0,02%

16.777.368

28.837.640

- Superior Tribunal de Justiça

63.649.182

0,03%

23.410.404

40.238.778

- Justiça Federal

508.556.489

0,26%

187.048.950

321.507.539

- Justiça Militar da União

11.546.031

0,01%

4.246.673

7.299.358

- Justiça Eleitoral

386.166.930

0,20%

142.033.619

244.133.311

- Justiça do Trabalho

369.234.411

0,19%

135.805.776

233.428.635

- Justiça do Distrito Federal e dos Territórios

52.149.782

0,03%

19.180.882

32.968.900

- Conselho Nacional de Justiça

131.016.712

0,07%

48.188.429

82.828.283

- Defensoria Pública da União

48.950.000

0,03%

18.003.990

30.946.010

- Ministério Público da União

610.397.403

0,32%

224.506.413

385.890.990

- Conselho Nacional do Ministério Público

2.776.611

0,00%

1.021.248

1.755.363

Total

192.714.360.903

100,00%

70.881.051.776

121.833.309.127

Fonte: SOF.

6.25 A capacidade de movimentação e empenho dos Poderes Legislativo, Judiciário e Ministério Público da União sofreu uma única limitação, no valor de R$ 935 milhões.

6.26 Percebe-se que a participação dos demais Poderes no contingenciamento, frente à participação do Poder Executivo, é de apenas 1,32%. Em relação à participação desses órgãos na base contingenciável, os mais afetados foram o Conselho Nacional de Justiça, o Ministério Público da União e a Justiça Federal.

6.27 Foi encaminhada mensagem eletrônica aos órgãos dos demais Poderes, solicitando-se informação sobre cronograma de desembolso mensal e limitação de empenho e de movimentação financeira (peça 14). Responderam a solicitação de informação os órgãos dos seguintes Poderes: Senado Federal (peça 21), Câmara de Deputados (peça 22), Tribunal de Contas da União (peça 23), Supremo Tribunal Federal (peça 24), Conselho Nacional de Justiça (peça 25), Conselho da Justiça Federal (peça 26), Conselho Superior da Justiça do Trabalho (peça 27), Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios (peça 28), Ministério Público da União (peça 29), Superior Tribunal Militar (peça 30). Os seguintes órgãos não enviaram resposta à solicitação, a saber: Superior Tribunal de Justiça, Conselho Nacional do Ministério Público e Defensoria Pública da União, os quais serão acompanhados no próximo relatório.

6.28 Por meio de acesso na rede mundial de computadores (Internet) foi possível obter os atos de cronograma de desembolso (peça 31) e limitação de empenho e movimentação financeira da Defensoria Pública da União (peça 32), e de limitação de empenho e movimentação financeira do Conselho Nacional do Ministério Público (peça 33). Com relação à Justiça Eleitoral, no sítio do TSE, foi disponibilizado o demonstrativo de limitação de empenho, mas não os atos formais que estabeleceram cronograma de desembolso e de limitação de empenho e movimentação financeira (peça 34).

6.29 Os atos dos órgãos dos Poderes, publicados no Diário Oficial da União, que estabeleceram o cronograma anual de desembolso e limitação de empenho são relacionados a seguir na Tabela 15:

Tabela 15 - Atos de Cronograma Anual de Desembolso e de Limitação de Empenho dos Poderes

Poderes/Órgãos

Publicação no DOU

Cronograma de Desembolso

Limitação de Empenho

Ato

Data

Ato

Data

Executivo

Decreto 8.456/2015

22/5/2015. Edição Extra, Seção I, p. 1-8

Decreto 8.456/2015

22/5/2015. Edição Extra, Seção I, p. 1-8.

Câmara dos Deputados

Portaria CD 6, de 21/5/2015

22/5/2015 – Seção 1, p. 140/141

Portaria 8, de 28/5/2015

29/5/2015 – Seção 1, p. 165

Senado Federal

Ato da Diretoria-Geral 18, 21/5/2015

25/5/2014, Seção I, p. 24.

Ato da Diretoria-Geral 19, 27/5/2015

28/5/2015, Seção I, p. 74

Tribunal de Contas da União

Portaria TCU 173, de 13/5/2015

15/5/2015, Seção I, p. 77/78

Portaria TCU 189, 13/5/2015

29/5/2015, Seção I, p. 153/154

Supremo Tribunal Federal

Portaria 101, de 13/5/2015

15/5/2015, seção I, p. 112

Portaria Conjunta STF 1, de 29/5/2015

3/6/2015, Seção I, p. 164-165

Conselho Nacional da Justiça

Portaria do CNJ 44, de 12/5/2015

13/5/2015, Seção I, p. 102

Portaria Conjunta STF 1, de 29/5/2015

3/6/2015, Seção I, p. 164-165

Conselho da Justiça Federal

Portaria 207, de 20/5/2015

21/5/2015, Seção I, p. 132

Portaria Conjunta STF 1, de 29/5/2015

3/6/2015, Seção I, p. 164-165

Conselho Superior da Justiça do Trabalho

Ato Conjunto 6, de 21/5/2015

22/5/2015, Seção I, p.228

Portaria Conjunta STF 1, de 29/5/2015

3/6/2015, Seção I, p. 164-165

Ministério Público da União

Portaria 37, de13/5/2015 Portaria 42, de 28/5/2015

14/5/2015; 29/5/2015, Seção I, p. 149

Portaria 37, 13/5/2015 Portaria 42, de 28/5/2015

14/5/2015; 29/5/2015, Seção I, p. 149

Conselho Nacional do Ministério Público

-

-

Portaria 62, de 26/5/2015

27/5/2015, Seção I, p. 109

Defensoria Pública da União

Portaria 202, de 18/5/2015

20/5/2015, Seção I, p. 27

Portaria 226, de 28/5/2015

29/5/2015, Seção I, p. 73

Justiça Militar da União

Ato Normativo 140, de 14/5/2015

18/5/2015, p. 87

Portaria Conjunta STF 1, de 29/5/2015

3/6/2015, Seção I, p. 164-165

Tribunal de Justiça do DF e Territórios

Portaria GPR 859, de 20/5/2015

22/5/2015, Seção I, p. 229

Portaria Conjunta STF 1, de 29/5/2015

3/6/2015, Seção I, p. 164

Fonte: elaboração própria a partir dos dados constantes do DOU.

6.30 Não obstante, verificou-se por meio de consulta ao Siafi que todos os órgãos dos demais Poderes implementaram limitação de empenho no Siafi nas contas contábeis 622120102 (credito bloqueado para controle interno), 622120103 (créditos de projetos bloqueado p/controle interno) e 622120105 (crédito bloqueado pela SOF) identificadas na Tabela 15. Note-se que, apenas para o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, o bloqueio efetuado foi maior do que o indicado no Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas do 2º Bimestre de 2015. No entanto, verifica-se que o bloqueio devido à avaliação de receitas e despesas determinado pela Portaria Conjunta 1/2015 foi de R$ 19.180.881,91, conforme Nota de Dotação 2015ND000717 (peça 35).

Tabela 16 - Bloqueio de Créditos para Empenho nos Demais Poderes no Siafi

R$

Código UGE

Órgão Máximo

Contas Contábeis

Total Bloqueado no Siafi

Total Avaliação do 2º Bimestre (Tabela 12)

Diferença Bloqueado - Avaliação

622120102 (Crédito Bloqueado para Controle Interno)

622120103

(Cred. de Projetos Bloqueado p/ Controle Interno)

622120105 (Crédito Bloqueado pela SOF)

01000

Câmara dos Deputados

69.365.172,00

69.365.172,00

69.365.172,00

0,00

02000

Senado Federal

10.476.550,00

10.476.550,00

10.476.550,00

0,00

03000

Tribunal de Contas da União

35.372.085,00

35.372.085,00

35.372.085,00

0,00

10000

Supremo Tribunal Federal

16.777.368,00

16.777.368,00

16.777.368,00

0,00

11000

Superior Tribunal de Justiça

5.293.324,00

18.117.080,00

23.410.404,00

23.410.404,00

0,00

12000

Justiça Federal

85.039.456,00

0,00

102.009.494,00

187.048.950,00

187.048.950,00

0,00

13000

Justiça Militar

4.246.673,00

4.246.673,00

4.246.673,00

0,00

14000

Justiça Eleitoral

142.033.620,00

0,00

142.033.620,00

142.033.619,00

1,00

15000

Justiça do Trabalho

135.805.776,00

135.805.776,00

135.805.776,00

0,00

16000

Justiça do Distrito Federal e dos Territórios

25.114.573,36

25.114.573,36

19.180.882,00

5.933.691,36

17000

Conselho Nacional de Justiça

48.188.429,00

48.188.429,00

48.188.429,00

0,00

29000

Defensoria Pública da União

18.003.990,00

18.003.990,00

18.003.990,00

0,00

34000

Ministério Público da União

224.506.413,00

224.506.413,00

224.506.413,00

0,00

59000

Conselho Nacional do Ministério Público

1.021.248,00

1.021.248,00

1.021.248,00

0,00

Total

821.244.677,36

18.117.080,00

102.009.494,00

941.371.251,36

935.437.559,00

5.933.692,36

Fonte: Siafi.

6.31 Os critérios para o contingenciamento dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público da União foram discutidos neste Tribunal no âmbito do processo TC 018.476/2007-8, que resultou no Acórdão 1.040/2008-TCU-Plenário, o qual foi objeto de pedido de reexame e mantido na sua integralidade por meio do Acórdão 940/2011-TCU-Plenário, sob o argumento de que tais critérios estão de acordo com a LRF e com as LDOs. O referido acórdão concluiu que cabe à LDO de cada exercício a fixação das regras de contingenciamento.

Execução Orçamentária das Emendas Individuais

6.32 O art. 56 da LDO-2015 tornou obrigatória a execução orçamentária e financeira, de forma equitativa, da programação referente a emendas individuais aprovadas na lei orçamentária, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício de 2014.

6.33 Conforme o Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primária do 2º Bimestre de 2015, dado o montante de despesas discricionárias de R$ 70,8 bilhões, e, considerando-se o conjunto de despesas da LOA-2015 de todos os Poderes marcadas com identificador de resultado primário RP 2 (discricionárias não abrangida pelo PAC), RP 3 (discricionárias abrangida pelo PAC) e RP 6 (discricionárias decorrente de programações incluídas ou acrescidas por emendas individuais), no total de R$ 200,6 bilhões, as emendas individuais poderão ser reduzidas em até 35,34%.

6.34 De acordo com o art. 56 da LDO-2015, o valor das emendas individuais de execução obrigatória corresponde a 1,2% da Receita Corrente Líquida do exercício anterior, ou seja, R$ 7,6 bilhões. Aplicando-se o percentual de contingenciamento referido no parágrafo anterior de 35,34%, obtém-se o montante total de contingenciamento de emendas de R$ 2,7 bilhões. Deduzindo-se do montante de execução obrigatória de emendas o valor de contingenciamento, resulta o valor disponível para execução de emendas individuais de R$ 4,9 bilhões, conforme demonstrado na Tabela 16.

Tabela 17 - Demonstração das Emendas Impositivas de Execução Obrigatória

R$

Poderes e Órgãos

(A) LOA

(B) Execução Obrigatória

(C) Corte de 35,34% sobre as EI de Execução Obrigatória

Disponível (D)=(B)- (C)

1,2% da RCL do PLOA/2015

1,2% da RCL de 2014

Legislativo

-

-

-

-

Judiciário

40.410.900

32.134.486

11.356.706

20.777.780

MPU

40.206.900

31.972.267

11.299.376

20.672.891

DPU

6.750.000

5.367.556

1.896.957

3.470.599

Executivo

9.594.474.541

7.629.464.059

2.696.342.408

4.933.121.651

Total

9.681.842.341

7.698.938.368

2.720.895.446

4.978.042.922

Fonte: Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 2º Bimestre de 2015.

7. ACOMPANHAMENTO DA EXECUÇÃO DE RESTOS A PAGAR 7.1 Segundo a Lei 4.320/1964, restos a pagar são as despesas empenhadas no exercício e não pagas até o seu encerramento, isto é, 31 de dezembro de cada ano, sendo distinguidas as processadas das não processadas. Processadas são aquelas despesas que já passaram pela fase de liquidação, e não processadas, aquelas despesas que ainda não passaram pela fase de liquidação. Segundo a mesma Lei, a liquidação é o estágio da despesa que sucede o empenho, consistindo na verificação do direito adquirido pelo credor, por meio de documentos que possam comprovar o cumprimento da obrigação assumida. Dessa forma, os restos a pagar distinguem-se em processados e não processados, conforme tenha ou não ocorrido a liquidação da despesa.

7.2 A análise da execução de restos a pagar torna-se importante no âmbito desta fiscalização, na medida em que, dada a metodologia utilizada de cálculo do resultado primário, o pagamento de despesas inscritas em restos a pagar em exercícios anteriores pode afetar negativamente o resultado primário do exercício de pagamento.

7.3 Conforme a metodologia ‘ acima da linha’, o resultado primário do exercício é calculado pelo regime de caixa, em que as despesas primárias são subtraídas das receitas primárias, sendo apurado superávit em caso de resultado positivo ou déficit em caso de resultado negativo. Dessa forma, as despesas primárias inscritas, ou reinscritas, em restos a pagar não são consideradas no cálculo do resultado primário do exercício de empenho, afetando positivamente o resultado primário desse exercício, já que o desembolso financeiro foi adiado para momento futuro. Por outro lado, no exercício de seu pagamento, os restos a pagar concorrem com as despesas previstas no orçamento do exercício, podendo afetar negativamente o alcance da meta de resultado primário, bem como, dada a limitação financeira, contribuindo para uma possível inscrição de novas despesas em restos a pagar, já que parte dos recursos que deveriam ter sido utilizados para pagamento de despesas do ano em curso foram utilizados para pagamento de despesas empenhadas em exercícios anteriores.

7.4 Destaca-se o fato de que a análise da execução de restos a pagar, bem como de seu impacto sobre o cálculo do resultado primário, ultrapassa a anualidade do orçamento. Mesmo que os restos a pagar sejam lastreados por recursos financeiros no exercício da inscrição, quando de seu pagamento, esses recursos não serão mais considerados como receitas primárias, pois não foram arrecadados no período considerado em sua apuração, no entanto, a despesa com o pagamento dos restos a pagar será considerada, pois os recursos sairão da conta única no período de apuração do resultado primário.

7.5 O Gráfico 7 apresenta os valores de restos a pagar processados e não processados, inscritos e reinscritos, no período de 2010 a 2014. Destaca-se o crescimento nominal de 76% do montante inscrito ao término de 2014, tendo como base os valores inscritos em 2010.

Gráfico 7 - Restos a Pagar Processados e Não Processados Inscritos e Reinscritos

2010 a 2014

R$ bilhões

Fonte: Siafi.

7.6 Observa-se que, entre os exercícios de 2011 e 2013, o volume de restos a pagar apresentou tendência de crescimento elevada, no entanto, entre os exercícios de 2013 e 2014, o montante de restos a pagar obteve um crescimento menos expressivo que o dos anos anteriores. Ainda que tenha ocorrido um crescimento menor, relativamente aos exercícios anteriores, o volume de restos a pagar no final de 2014 alcançou o montante de R$ 227 bilhões, sendo R$ 38 bilhões relativos a restos a pagar processados e R$ 189 bilhões relativos a restos a pagar não processados.

7.7 A Tabela 17, extraída do Relatório e Parecer Prévio das Contas de Governo do exercício de 2014, apresenta os valores de restos a pagar inscritos e reinscritos a final do exercício anterior comparativamente ao PIB nominal e a despesa fixada na lei orçamentária anual (LOA), excluídas aquelas relativas ao refinanciamento da dívida, previstas na própria LOA do período de 2001 a 2015. Deve-se ter atenção com o fato de que os restos a pagar relativos ao exercício de 2015, constantes da tabela, foram inscritos em 31 de dezembro de 2014.

Tabela 18 - Evolução do PIB Nominal, da Dotação Inicial do Orçamento Geral da União e do Valor de Restos a Pagar Inscritos e Reinscritos no Final do Exercício Anterior para Pagamento no Exercício Considerado – 2001 a 2015

Ano de Execução

PIB Nominal

Dotação Inicial OGU Excluídas Despesas de Refinanciamento da Dívida²

RP Processados e Não Processados Inscritos e Reinscritos no Final do Exercício Anterior

Valores Nominais em R$ Bilhões

Variação Ano Base 2001 = 100

Valores Nominais em R$ Bilhões

Variação Ano Base 2001 = 100

Valores Nominais em R$ Bilhões

Variação- Ano Base 2001 = 100

2001

1.316

100

410

100

16

100

2002

1.491

113

430

105

26

158

2003

1.720

131

514

125

21

130

2004

1.959

149

609

149

33

207

2005

2.172

165

671

164

22

138

2006

2.410

183

823

201

39

241

2007

2.718

206

870

212

44

271

2008

3.108

236

946

231

62

386

2009

3.328

253

1.056

258

95

585

2010

3.887

295

1.170

285

115

711

2011

4.375

332

1.288

314

129

795

2012

4.713

358

1.495

365

141

871

2013

5.158

392

1.556

380

177

1.091

2014

5.521

419

1.728

422

219

1.351

2015¹

5.842

444

1.972

481

227

1.402

Fontes: PIB 2001-2014: IBGE (valores revistos segundo metodologia SCN 2010), Siafi.

¹PIB 2015: Projeção PLDO 2016;

²Dotação Orçamentária: Leis Orçamentárias Anuais, Restos a Pagar Inscritos: TCs 007.465/2005-0 e 012.117/2009-0,

7.8 Segundo os dados apresentados nesta tabela, o crescimento de restos a pagar não tem acompanhado o crescimento das dotações orçamentárias anuais, tampouco o crescimento do PIB. Nos últimos quinze anos, conforme pode-se verificar na tabela, o PIB e as dotações anuais aumentaram aproximadamente cinco vezes, enquanto os valores relativos a inscrição e reinscrição de restos a pagar aumentaram catorze vezes. Em termos nominais, o estoque de restos a pagar passou de R$ 16 bilhões em 2001, para R$ 227 bilhões em 2014, o que representa um aumento de mais de 1.300%. O aumento expressivo dos restos a pagar, muito acima do crescimento do PIB e das dotações orçamentárias, compromete a capacidade de planejamento do governo, já que as despesas orçadas para o exercício terão que concorrer com os restos a pagar no momento do pagamento.

7.9 De acordo com as LDOs, o pagamento de restos a pagar está sujeito às mesmas regras e prioridades das despesas do orçamento. Os decretos de programação orçamentária e financeira, elaborados pelo Poder Executivo, em cumprimento ao disposto no art. da LRF, estabelecem limites de movimentação e empenho relativos a dotações constantes da lei orçamentária do exercício (Anexo I) e de pagamento relativos a dotações constantes da lei orçamentária e aos restos a pagar, conjuntamente (Anexo II). Os decretos estabelecem ainda, separadamente, limites para pagamento de restos a pagar processados e não processados (Anexos IV e V). Deve-se esclarecer, no entanto, que esses limites para restos a pagar processados e não processados estão incluídos nos limites gerais estabelecidos no Anexo II, o que demonstra a necessidade de sua divisão entre as despesas do exercício e as provenientes de restos a pagar, em face da limitação de recursos financeiros no orçamento. Destaque-se que os restos a pagar não sofrem limitação de empenho, pois tratam-se de despesas empenhadas em exercícios anteriores.

7.10 A seguir a Tabela 18 apresenta os limites de movimentação e empenho e os limites de pagamento estabelecidos pelos decretos de programação orçamentária e financeira dos últimos cinco exercícios.

Tabela 19 - Limites de Movimentação e Empenho e Limites de Pagamento – 2011 a 2015

R$ bilhões

2011

2012

2013

2014

2015

Decreto 7.622/2011

Decreto 7.680/2012

Decreto 7.995/2013

Decreto 8.197/2014

Decreto 8.456/2015

Limite de Movimentação e Empenho - Anexo I (A)

187,7

211,1

249,8

262,6

242,4

Limites de Pagamento - Anexo II (B)

183,8

187,7

234,8

183,9

236,5

%(B)/(A)

98%

89%

94%

70%

98%

Fontes: Decretos 7.445/2011, 7.680/2012, 7.995/2013, 8.197/2014 e 8.456/2015.

7.11 Verifica-se na tabela que, no período analisado, foram estabelecidos limites de movimentação e empenho superiores aos limites de pagamento. Dessa forma, considerando-se que esses limites se destinam à cobertura das despesas empenhadas no exercício e de restos a pagar, pode-se inferir que parte das despesas empenhadas não teriam como ser efetivamente pagas no decorrer do exercício, o que levaria à sua inscrição em restos a pagar, contribuindo para o aumento do montante inscrito.

7.12 Verifica-se, ainda, que não há uma tendência em relação a quanto os limites de pagamento representam dos limites de movimentação e empenho em termos percentuais. Em 2015, os limites de pagamento representam 98% dos limites de movimentação e empenho, o que é uma diferença pouco significativa; no entanto, nos exercícios de 2012 e 2014, os limites de movimentação e empenho representavam 89% e 70% dos limites de pagamento estabelecidos para os exercícios, respectivamente, o que já pode ser considerada uma diferença bastante significativa. Ressalte-se que as diferenças entre os limites estabelecidos tendem a ser ainda maiores, pois deve-se considerar que o limite de pagamento inclui os restos a pagar a serem pagos no exercício, mas o limite de movimentação e empenho, não.

7.13 O Gráfico 8 mostra a relação entre os valores de restos a pagar processados e não processados inscritos e reinscritos ao final do exercício e as dotações orçamentárias, excluídas as despesas com o refinanciamento da dívida.

Gráfico 8 - Relação entre os valores de Restos a Pagar Processados e Não Processados Inscritos e Reinscritos ao final do exercício anterior e as Dotações Orçamentárias excluídas as Despesas de Refinanciamento da Dívida – 2011 a 2015

R$ bilhões

Fontes: Dotação Orçamentária: Leis Orçamentárias Anuais; Restos a Pagar Processados e Não Processados Inscritos e Reinscritos; Siafi.

7.14 Em 2015, o montante de restos a pagar inscritos e reinscritos ao final de 2014 corresponde a 12% da dotação orçamentária inicial, excluídas as despesas de refinanciamento da dívida. Verifica-se que, nos últimos cinco anos, o montante de restos a pagar tem representado entre 9% e 13% dos orçamentos dos exercícios, desconsiderando-se as despesas de refinanciamento da dívida. Essa participação é bastante significativa, se for considerado o grande volume de despesas previstas no orçamento para os exercícios.

7.15 Apesar de a análise até o momento ter considerado o total de restos a pagar inscritos e reinscritos ao final do exercício anterior, na verificação do impacto do crescimento do montante dos restos a pagar sobre o alcance da meta de resultado primário, deve-se considerar apenas os restos a pagar correspondentes às despesas primárias, já que aqueles que correspondem as despesas financeiras não são considerados no cálculo do resultado primário. Das despesas inscritas e reinscritas em restos a pagar processados e não processados ao final de 2014, 8% são financeiras e 92%, primárias.

7.16 As despesas primárias são identificadas por indicador de resultado primário (RP1, RP2, RP3 e RP6). Segundo a LDO-2015, as despesas dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social são distribuídas entre obrigatórias e discricionárias, sendo as despesas discricionárias divididas em três categorias: discricionária não abrangidas pelo PAC, chamada neste relatório apenas de ‘discricionária’; discricionária abrangida pelo PAC, chamada neste relatório de ‘sem impacto fiscal’, e discricionária decorrente de programações incluídas ou acrescidas por emendas individuais, chamada neste relatório de ‘decorrente de emendas individuais’. As despesas discricionárias decorrentes de emenda individual foram introduzidas por meio do art. 52 da Lei 12.919/2013, LDO-2014, posteriormente incluídas no texto constitucional por meio da Emenda Constitucional 86/2015.

7.17 As despesas discricionárias sem impacto fiscal recebem essa denominação pelo fato de as LDOs permitirem, na verificação do alcance da meta de resultado primário, a dedução, até determinado valor, dessas despesas do montante das despesas primárias.

7.18 O § 2º do art. 68 do Decreto 93.872/1986 confere tratamento diferenciado às despesas do PAC inscritas em restos a pagar não processados. Enquanto nas demais despesas os restos a pagar não processados têm validade até 30 de junho do segundo ano subsequente ao da sua inscrição, os restos a pagar do PAC permanecerão válidos após esse prazo. Esse pode ser um dos motivos que levaram ao crescimento das despesas sem impacto fiscal inscritas em restos a pagar no período de 2010 a 2013. Conforme pode ser verificado no gráfico a seguir, no entanto, esse aumento não afeta o cálculo do resultado primário, já que, como tratado anteriormente, os pagamentos de despesas relativas a esses restos a pagar podem ser deduzidos do cálculo do resultado primário, para o alcance da meta estabelecida na LDO.

7.19 O Gráfico 9 a seguir ilustra a participação de cada uma das despesas no total das despesas primárias

Gráfico 9 - Distribuição das Despesas Primárias Inscritas e Reinscritas em Restos a Pagar Processados e Não Processados – 2010 a 2014

R$ bilhões

Fonte: Siafi.

7.20 Verifica-se que houve uma variação da composição das despesas primárias inscritas e reinscritas em restos a pagar processados e não processados no período analisado. Em 2010, as despesas discricionárias inscritas e reinscritas em restos a pagar eram responsáveis por 43% das despesas primárias, enquanto as obrigatórias e as sem impacto fiscal correspondiam a 28% cada uma. A participação das despesas discricionárias foi caindo ao longo do tempo, até que, em 2014, elas foram responsáveis por 25% dos restos a pagar relativos às despesas primárias, enquanto as despesas obrigatórias passaram a representar 42% desses restos a pagar e as sem impacto fiscal, 30%. As discricionárias decorrentes de emenda individual, criadas em 2014, representaram 3% dos restos a pagar decorrentes de despesas primárias. No período considerado, a inscrição de despesas primárias obrigatórias em restos a pagar processados e não processados ao final do exercício cresceu, em termos nominais, 165%, enquanto a inscrição das despesas primárias discricionárias cresceu apenas 1% e das despesas primárias discricionárias sem impacto fiscal, 89%. Essa alteração no perfil de despesas primárias inscritas em restos a pagar resultou em um aumento do comprometimento dos recursos, visto que as despesas obrigatórias não sofrem limitação de pagamento, o que repercute negativamente no cálculo do resultado primário.

7.21 O crescimento da inscrição de despesas primárias obrigatórias em restos a pagar também demonstra uma mudança no seu perfil. Despesas obrigatórias, devido às suas características, não sofrem limitação de empenho e pagamento e por esse motivo sua inscrição em restos a pagar deveria ser residual, em montantes bem pequenos, e não em valores tão elevados como vem ocorrendo.

7.22 O Gráfico 10 mostra as despesas primárias inscritas e reinscritas em restos a pagar processados e não processados ao final do exercício anterior, em comparação aos valores pagos até o mês de abril do exercício e aos valores de PIB nominal dos respectivos anos, relativos aos anos de 2011 a 2015.

Gráfico 10 - Despesas Primárias Inscritas e Reinscritas em Restos a Pagar Processados e Não Processados em Percentual do PIB – 2011 a 2015

R$ bilhões

Fontes: PIB 2001-2014: IBGE (valores revistos segundo metodologia SCN 2010), PIB 2015: Projeção PLDO 2016; Restos a Pagar, Siafi.

7.23 Verifica-se que o percentual de restos a pagar inscritos e reinscritos em relação ao PIB nominal tem apresentado tendência de crescimento nos últimos anos, passando de 2,7% em 2011 para 3,6% em 2015. Nesse período, enquanto o PIB nominal cresceu 50% e a dotação orçamentária inicial, excluídas as despesas de refinanciamento da dívida, cresceu 69%, o montante de restos a pagar processados e não processados, inscritos e reinscritos ao final do exercício, relativos a despesas primárias, cresceu 98%. Essa análise permite visualizar um possível aumento do impacto dos restos a pagar no cálculo do resultado primário ao longo dos últimos exercícios, visto seu montante representar, em termos percentuais, parcela maior do PIB e da dotação inicial do Orçamento Geral da União.

7.24 Analisar os pagamentos de restos a pagar torna-se importante, na medida em que são esses pagamentos que efetivamente têm algum efeito sobre o cálculo do resultado primário. No período de 2011 a 2015, os pagamentos de restos a pagar efetuados até o mês de abril têm variado entre 1% e 1,3% do PIB nominal. Enquanto a dotação orçamentária inicial, excluídas as despesas com refinanciamento da dívida, cresceu 69%, conforme já citado, os valores pagos até o mês de abril sofreram variação de 82% no período considerado. Dessa forma, verifica-se que, para que seja cumprida a meta de resultado primária prevista na LDO, tem sido necessário abrir mão de um percentual cada vez maior de despesas relativas ao exercício.

7.25 No que se refere ao percentual de restos a pagar pagos até abril, relativamente ao seu montante, pode-se verificar, no decorrer dos últimos cinco exercícios, que esses percentuais têm variado entre 39,2% em 2012 e 32,2% em 2013, tendo sido pagos até abril de 2015 33,2% do montante de restos a pagar de despesas primárias inscritos e reinscritos ao término de 2014. Analisando-se a composição desses pagamentos em 2015, verifica-se que 76% das despesas primárias relativas a restos a pagar pagas até abril pertencem ao grupo de despesa Outras Despesas Correntes, 16% correspondem a pagamentos no grupo Investimentos, 7% no grupo Inversões Financeiras e 2% no grupo Pessoal e Encargos Sociais.

7.26 Das despesas pagas até abril de 2015 no grupo Outras Despesas Correntes, 68,4% referem-se aos elementos de despesas: outros serviços de terceiros, 10,24%; subvenções econômicas, 29,98%; aposentadorias do RGPS – área urbana, 10,88%, e distribuição constitucional ou legal de receitas, 17,27%. O elemento de despesa com maior participação percentual nos pagamentos, subvenções econômicas, tem seu conceito transcrito abaixo da Portaria Interministerial 163/2001:

‘Subvenções Econômicas: despesas orçamentárias com o pagamento de subvenções econômicas, a qualquer título, autorizadas em leis específicas, tais como: ajuda financeira a entidades privadas com fins lucrativos; concessão de bonificações a produtores, distribuidores e vendedores; cobertura, direta ou indireta, de parcela de encargos de empréstimos e financiamentos e dos custos de aquisição, de produção, de escoamento, de distribuição, de venda e de manutenção de bens, produtos e serviços em geral; e, ainda, outras operações com características semelhantes.’

7.27 A inscrição em restos a pagar de despesas com subvenções econômicas demonstra que, ao contrário do que se espera, os restos a pagar não são constituídos primordialmente por despesas de investimentos, cujos trâmites de execução ultrapassam a anualidade do orçamento, tampouco por despesas de pessoal ou encargos sociais, que, por sua dinâmica de liquidação e pagamento, acabam sendo inscritas em restos a pagar no mês de dezembro, mas pagas no mês de janeiro do exercício seguinte.

7.28 Por outro lado, no caso da distribuição constitucional ou legal de receitas, os empenhos inscritos em restos a pagar processados justificam-se pelo disposto no art. da Lei Complementar 62/1989, que dispõe que os recursos a serem transferidos a estados e municípios em decorrência do fundo de participação, arrecadados após o dia 20 de cada mês, podem ser repassados até o dia 10 do mês subsequente. Nesse caso específico, 83% dos recursos foram pagos em janeiro de 2015. Esses valores não são considerados receita da União e, por esse motivo, não são considerados no cálculo do resultado primário. O gráfico a seguir ilustra a distribuição por grupo de despesa dos restos a pagar inscritos ao término de 2014.

Gráfico 11 - Distribuição por Grupo de Despesa dos valores de Restos a Pagar Processados e Não Processados, Inscritos e Reinscritos ao término de 2014

R$ bilhões

Fonte: Siafi.

7.29 Os grupos de despesa Outras Despesas Correntes e Investimentos representam conjuntamente 95% das despesas primárias inscritas e reinscritas em restos pagar processados e não processados ao final de 2014.

7.30 A análise da distribuição dos restos a pagar em processados e não processados também é importante quando se busca definir quais as principais características de seu estoque. O Gráfico 12 apresenta a distribuição dos restos a pagar relativos às despesas primárias processados e não processados.

Gráfico 12 - Distribuição dos Restos a Pagar relativos às despesas primárias em Processados e Não Processados – 2011 a 2015

Fonte: Siafi.

7.31 Verifica-se que, no período analisado, a maior parte dos restos a pagar é composta por não processados, aqueles que ainda não passaram pelo processo de liquidação da despesa. Em 2015, esses restos a pagar correspondem a 82% das despesas primárias inscritas e reinscritas. Essas despesas configuram verdadeiros ‘restos a fazer’, já que ainda não foi finalizado processo de entrega do produto ou serviço empenhado. O fato de ainda não ter ocorrido a liquidação gera imprevisibilidade quanto ao montante de restos a pagar que estarão em condições de serem pagos no exercício, o que dificulta o planejamento do governo.

7.32 Destaque-se que os restos a pagar dividem-se em inscritos e reinscritos. No caso dos restos a pagar não processados, os valores reinscritos ao final de 2014 representam 34% do total de restos a pagar relativos às despesas primárias desse exercício. A contínua reinscrição de restos a pagar de exercícios anteriores ao longo dos anos resulta no prolongamento da execução da despesa por vários exercícios, sendo o impacto no cálculo do resultado primário, causado pelo seu pagamento, sentido anos após o empenho. Esse fato, além de ferir o princípio da anualidade do orçamento, já que a execução da despesa pode se estender por vários exercícios, dificulta o planejamento do governo, que, além das despesas do exercício, deve considerar um grande volume de despesas oriundas de exercícios anteriores, para as quais já não existem mais fontes de recursos relacionadas ao seu pagamento, podendo comprometer o resultado fiscal de exercício diverso àquele em que a despesa foi prevista.

7.33 O Decreto 8.407, de 24/2/2015, determinou o bloqueio dos restos a pagar não processados dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal inscritos até o exercício de 2014. Foram excepcionados do bloqueio os saldos de restos a pagar não processados decorrentes de despesas: de emendas individuais discriminadas com identificador de resultado primário 6; do Ministério da Saúde; do Ministério da Educação financiadas com recursos da Manutenção e Desenvolvimento do Ensino; e do PAC inscritas após 31/12/2013.

7.34 Em atendimento às disposições do Decreto 8.407/2015, foram bloqueados em fevereiro de 2015 R$ 78,96 bilhões relativos a restos a pagar não processados que não haviam iniciado o processo de liquidação da despesa. Ao término de abril de 2015, o saldo de restos a pagar não processados bloqueados era de R$ 33,6 bilhões, tendo sido desbloqueados o montante de R$ 45,3 bilhões, o que equivale a 57,4% dos valores bloqueados. A Tabela 19 mostra a situação dos restos a pagar bloqueados em fevereiro de 2015, bem como o saldo de valores bloqueados em abril de 2015, por órgão superior.

Tabela 20 - Restos a Pagar Não Processados Bloqueados

Decreto 8.407/2015

R$ milhões

Órgão Superior

Restos a Pagar Não Processados Bloqueados - Fev

Restos a Pagar Não Processados Bloqueados - Abr

Diferença RPNP Bloqueados (Fev-Abr)

% Abr/Fev

Presidência da República

1.025,90

799,62

226,27

77,9%

Gab. da Vice-Presidência da República

0,25

0,18

0,07

73,0%

Min. do Planej., Orçamento e Gestão

1.216,84

57,35

1.159,49

4,7%

Min. da Agric., Pec. e Abastecimento

1.262,28

674,84

587,44

53,5%

Min. da Ciência, Tecnologia e Inovação

2.307,64

383,24

1.924,40

16,6%

Ministério da Fazenda

25.647,40

5.719,86

19.927,53

22,3%

Ministério da Educação

917,52

275,59

641,94

30,0%

Min. do Desenv., Ind. e Com. Exterior

111,56

91,52

20,04

82,0%

Ministério da Justiça

2.302,37

1.501,87

800,50

65,2%

Ministério de Minas e Energia

10.234,15

800,19

9.433,95

7,8%

Ministério da Previdência Social

1.285,82

898,32

387,50

7,8%

Ministério das Relações Exteriores

31,58

11,55

20,03

36,6%

Ministério da Saúde

0,00

0,00

0,00

0,0%

Ministério do Trabalho e Emprego

730,46

658,49

71,97

90,1%

Ministério dos Transportes

2.660,33

961,83

1.698,51

36,2%

Ministério das Comunicações

143,05

8,39

134,67

5,9%

Ministério da Cultura

1.654,60

1.157,80

496,80

70,0%

Ministério do Meio Ambiente

972,68

879,94

92,74

90,5%

Ministério do Desenvolvimento Agrário

2.265,95

1.531,79

734,16

67,6%

Ministério do Esporte

1.288,69

906,06

382,64

70,3%

Ministério da Defesa

4.049,47

1.063,07

2.986,39

26,3%

Ministério da Integração Nacional

9.099,69

8.878,49

221,19

97,6%

Ministério do Turismo

1.171,48

1.479,48

(308,00)

126,3%

Min. do Desenv. Social

1.986,99

1.804,70

182,29

90,8%

Ministério das Cidades

6.424,75

3.060,19

3.364,56

47,6%

Ministério da Pesca e Aquicultura

168,78

26,96

141,83

16,0%

Total

78.960,22

33.631,31

45.328,91

42,6%

Fonte: Siafi.

7.35 Observa-se que apenas 42,6% dos restos a pagar bloqueados em fevereiro continuaram com seus empenhos bloqueados ao final de abril de 2015. Sabe-se que parte desses restos a pagar foram desbloqueados porque se iniciou o processo de liquidação da despesa, no entanto, existem restos a pagar que foram desbloqueados sem que houvesse previsão de início de sua liquidação até 30/6/2015.

7.36 O art. do Decreto 8.407/2015 dispõe que as unidades gestoras, desde que já iniciada a execução da despesa até 30/2/2015, poderão desbloquear os restos a pagar não processados. O § 1º desse mesmo artigo abre uma exceção para o desbloqueio dos restos a pagar não processados inscritos em 2013 e 2014, cuja execução não tenha previsão de início até 30/6/2015. Nesses casos, os órgãos setoriais de planejamento, orçamento e administração, ou equivalente, deverão avaliar quais são as despesas cuja manutenção seja necessária e, no caso de opção pela permanência da despesa, deveriam requerer a manutenção do empenho, com as devidas justificativas, à SOF e à STN até 30 de abril.

7.37 A SOF e a STN deveriam se manifestar até 15/6/2015 sobre a possibilidade de desbloqueio dos restos a pagar não processados, cujas justificativas para sua manutenção foram encaminhadas pelos órgãos setoriais, bem como dar ciência de sua decisão ao Grupo de Trabalho Interministerial para Acompanhamento de Gastos Públicos do Governo Federal (GTAG).

7.38 Na Nota Técnica Conjunta 001/2015/Seafi/Secad/SOF/MP (peça 11), encaminhada ao TCU em resposta ao Ofício de Requisição 1-161/2015-TCU/Semag (peça 4), a SOF informou que todos os órgãos setoriais, exceto os Ministérios da Pesca, das Relações Exteriores e das Comunicações, encaminharam justificativas no formato solicitado pela Portaria Conjunta SOF/STN 1, de 16/4/2015, em atendimento ao disposto no Decreto 8.407/2015. A SOF informou, ainda, que não havia analisado as informações até a data de elaboração da Nota Técnica, em face do grande volume de informações encaminhadas pelos órgãos (peça 11, p. 2).

7.39 Os saldos de empenhos de restos a pagar não processados que não forem desbloqueados pelas unidades gestoras serão automaticamente cancelados na data de encerramento do mês de junho de 2015 no Siafi.

7.40 As disposições do Decreto 8.407/2015 são uma ferramenta do Governo Federal, que possibilita o controle do crescimento do montante de restos a pagar não processados. O bloqueio dos restos a pagar, com possiblidade de seu cancelamento, é um mecanismo que deve levar à diminuição de seu estoque. A exigência de que ocorra avaliação dos gestores sobre a necessidade de manutenção dos empenhos bloqueados, cujo processo de liquidação não tenha se iniciado até 30/6/2015, bem como a necessidade de encaminhar justificativas à SOF e à STN para manutenção desses empenhos, leva os gestores a analisar e refletir sobre a qualidade da despesa inscrita em restos a pagar não processados, bem como sobre a oportunidade de sua manutenção. Cabe ressaltar que os reais efeitos desse decreto só poderão ser avaliados após 30/6/2015, quando se terá o panorama dos restos a pagar não processados cujos empenhos foram mantidos e daqueles que foram cancelados.

7.41 Verifica-se da execução dos restos a pagar inscrito em despesas primárias que, dos R$ 208 bilhões inscritos ao término de 2014, R$ 37,1 bilhões referiam-se a despesas inscritas ou reinscritas em restos a pagar processados e R$ 170,8 bilhões eram relativos a restos a pagar não processados.

7.42 Dos restos a pagar processados, R$ 32,6 bilhões referiam-se a despesas inscritas ao final de 2014 e R$ 4,5 bilhões referiam-se a restos a pagar de exercícios anteriores reinscritos. Desses valores, até 30/4/2015, R$ 223,8 milhões haviam sido cancelados e R$ 29,6 bilhões pagos, sendo que, dos valores pagos, R$ 2,9 bilhões referem-se a despesas sem impacto fiscal, não afetando, dessa forma, o resultado primário de 2015.

7.43 Dos restos a pagar não processados, R$ 99,7 bilhões referiam-se a despesas inscritas ao final de 2014 e R$ 71,1 bilhões referiam-se a despesas de restos a pagar de exercícios anteriores reinscritos. Desses valores, até 30/4/2015, R$ 11,8 bilhões foram cancelados e R$ 38,9 bilhões foram pagos, sendo que, dos valores pagos, R$ 9,4 bilhões referem-se a despesas sem impacto fiscal, que não afetam o resultado primário do exercício.

7.44 Em resumo, até 30/4/2015, despesas de restos a pagar no total de R$ 57,1 bilhões foram pagas, o que pode afetar negativamente o atingimento da meta de resultado primário do setor público consolidado de R$ 63,3 bilhões prevista na LDO-2015. Desse valor pago foram excluídas as despesas sem impacto fiscal de restos a pagar pagas. Destaca-se que os valores de restos a pagar pagos até 30 de abril já estão próximos do valor da meta de resultado primário prevista para o exercício de 2015.

7.45 Dos valores de restos a pagar de despesas primárias a pagar, R$ 344,5 milhões referem-se a restos a pagar processados de despesas obrigatórias e R$ 334,3 milhões referem-se a restos a pagar não processados liquidados de despesas obrigatórias, ou seja, essas despesas ainda não foram pagas, mas já existe o direito líquido e certo do credor pelo recebimento. Dessa forma, o pagamento possivelmente ocorrerá ainda no exercício de 2015, podendo impactar negativamente o alcance da meta de resultado primário do exercício.

7.46 Do restante dos restos a pagar a serem pagos, R$ 38,7 bilhões referem-se a despesas discricionárias e R$ 5,8 bilhões referem-se a despesas de emendas parlamentares. Essas despesas podem vir a ser pagas no exercício de 2015. Deve-se destacar que apenas as despesas discricionárias possuem limites de pagamento, pois as despesas de emendas parlamentares estão excluídas desses limites. Parte dessas despesas, R$ 26,1 bilhões, são restos a pagar não processados, que precisam passar pelo estágio de liquidação para serem pagas, o que diminui a possibilidade de que seu pagamento ocorra ainda no exercício de 2015.

7.47 Conforme já tratado neste relatório, o pagamento de despesas primárias inscritas em restos a pagar pode afetar o resultado do exercício de pagamento. Considerando-se que a LDO estabelece meta de resultado primário que deve ser alcançada ao final do exercício, o pagamento dos restos a pagar tem como consequência a redução do limite de pagamento estabelecido para as demais despesas do exercício. Destaque-se que algumas dessas despesas, depois de empenhadas, serão inscritas em restos a pagar, alimentando o ciclo de crescimento do estoque de restos a pagar. Verifica-se, dessa forma, que a utilização dos restos a pagar tem sido desvirtuada nos últimos exercícios, pois deixou de ser uma ferramenta de exceção para tornar-se modalidade amplamente utilizada de execução da despesa, criando uma plurianualidade orçamentária, que é incompatível com os preceitos da Constituição Federal e da Lei de Responsabilidade Fiscal.

7.48 Outro ponto a se destacar é que, apesar de não ferir diretamente o princípio da legalidade, já que as inscrições e reinscrições em restos a pagar obedecem às disposições que tratam do assunto, em particular, da Lei 4.320/64, do Decreto 93.872/1986 e dos decretos que o alteraram, as inscrições de despesas empenhadas em restos a pagar ferem: o princípio da anualidade orçamentária, pois a execução da despesa pode estender-se por vários exercícios; da razoabilidade e da proporcionalidade, pois não parecer ser razoável, tampouco proporcional, o crescimento do estoque de restos a pagar verificado nos últimos exercícios, conforme demonstrado neste relatório.

7.49 Diante dos fatos expostos, considerando-se o acentuado crescimento do estoque de restos a pagar processados e não processados nos últimos exercícios, bem como a afronta aos princípios da anualidade orçamentária, da razoabilidade e da proporcionalidade, sugere-se determinar à Secretaria de Orçamento Federal e à Secretaria do Tesouro Nacional que apresentem, no prazo de noventa dias, plano de ação conjunto com medidas que busquem conter o aumento do estoque de restos a pagar processados e não processados nos próximos exercícios, em especial dos restos a pagar relativos às despesas obrigatórias, em face do progressivo aumento do montante de restos a pagar relativos a essas despesas nos últimos cinco exercícios.

8. CONCLUSÃO

8.1 Com o objetivo de acompanhar as receitas primárias, despesas primárias impactantes e renúncias tributárias, no tocante ao cumprimento das disposições da LOA-2015, da LDO-2015 e da LRF, com relação ao cumprimento da meta de resultado primário, procedeu-se à avaliação dos principais agregados que compõem esse resultado.

8.2 A Dívida Líquida do Setor Público é subdividida em Dívida Líquida do Governo Federal, Dívida Líquida do Banco Central do Brasil, dos Governos Estaduais, dos Governos Municipais e Dívida Líquida das Empresas Estatais. Entre as metas do Anexo de Metas Fiscais da LDO, estão o valor absoluto da Dívida Líquida do Governo Federal e o seu percentual em relação ao PIB. Para o exercício de 2015, a meta é, em valores correntes, de R$ 1.318,8 bilhões e o percentual em relação ao PIB previsto é de 23,83%.

8.3 A meta da LDO para 2015 mantém estável o valor nominal da dívida, R$ 1,319 trilhão, e prevê uma relação dívida/PIB de 23,83%, porém para um crescimento real previsto para o PIB de 0,8%, o que não está de acordo com as atuais previsões realizadas pela SOF. Assim, é provável que essa relação não venha a ser atingida, ainda que, até 30/4/2015, estivesse sendo.

8.4 Na estimativa feita por ocasião da avaliação do segundo bimestre (peça 15, p. 10), realizada em cumprimento ao art. da Lei Complementar 101/2000, o governo projetou decréscimo do PIB de 1,2% para o exercício de 2015 e PIB, em termos nominais, de R$ 5.833 bilhões, devido à expectativa de majoração de inflação para 8,26%.

8.5 Note-se que, desde a LDO-2015 até a avaliação do segundo bimestre, a previsão para o crescimento do PIB real caiu 2%, enquanto a previsão de inflação aumentou 1,77%. A previsão da avaliação do segundo bimestre para o decréscimo do PIB de 1,2% é muito próxima da expectativa do mercado.

8.6 No que se refere à taxa de câmbio média, as projeções do governo federal modificaram-se significativamente entre a LOA-2015, cuja taxa estimada foi de R$ 2,59/US$, e a avaliação do segundo bimestre, cuja taxa foi estimada em R$ 3,08/US$.

8.7 A LOA-2015 previu que a receita primária atingiria o montante de R$ 1.447,8 bilhões, dos quais R$ 864,6 bilhões proviriam da receita administrada pela RFB, excetuada a receita do RGPS, e R$ 392,7 bilhões de arrecadação para o RGPS. Por sua vez, o Decreto 8.456/2015, que dispôs sobre a programação orçamentária e financeira para o exercício de 2015, projetou receita primária de R$ 1.371,7 bilhões, ou seja, 5,26% menor que a previsão anterior, devido à redução das receitas administradas e não administradas pela RFB e da arrecadação líquida do RGPS.

8.8 Com relação à arrecadação das receitas primárias da União, destaca-se que, no período de janeiro a abril do exercício de 2015, atingiu o montante de R$ 431,5 bilhões, o que corresponde a 29,81% do valor da receita primária prevista pela LOA-2015 e a 23,0% do PIB de R$ 1.876,4 bilhões estimado pelo Banco Central do Brasil para o primeiro quadrimestre de 2015. Em relação à receita primária total prevista no Decreto 8.456/2015, o percentual realizado até abril foi de 31,46%.

8.9 Primordialmente observa-se que, de acordo com as projeções do Poder Executivo compatibilizadas com os dados de arrecadação do primeiro quadrimestre, a receita primária total da União no exercício de 2015 deve atingir a cifra de R$ 1.371,7 bilhões, valor inferior ao previsto no Anexo de Metas Fiscais da LDO-2015, que foi de R$ 1.435 bilhões a preços correntes.

8.10 Já os dados de receita prevista de maio a dezembro de 2015, num total de R$ 940,2 bilhões, revelam uma expectativa de arrecadação nos dois quadrimestres seguintes 118% superior ao volume da receita realizada nos primeiros quatro meses do exercício.

8.11 De acordo com a estimativa da SOF, a soma da arrecadação da receita total bruta realizada até abril de 2015 com a receita projetada de maio a dezembro de 2015 alcançará R$ 1.371,7 bilhões, valor inferior à previsão da Lei Orçamentária de R$ 1.447,8 bilhões.

8.12 De acordo com informação constante do Demonstrativo de Gastos Tributários do PLOA-2015, em seu Quadro I, a previsão de gastos tributários para 2015 foi de R$ 282,4 bilhões. Já a previsão de renúncia previdenciária para o exercício de 2015, apresentada no Quadro XXV, p. 85, foi de R$ 62,5 bilhões. De outra parte, a previsão de arrecadação tributária e previdenciária foi R$ 1.337,9 bilhões. Isso implica que o percentual de renúncia tributária não previdenciária e previdenciária sobre a respectiva arrecadação foram, respectivamente, de 21,11% e 4,67%. Como proporção do PIB estimado pela RFB em seu Quadro VII, p. 29, em R$ 5.733,4 bilhões, a renúncia tributária não previdenciária e a renúncia previdenciária atingiram, respectivamente, 4,93% e 1,09%.

8.13 Como resultado da dinâmica na variação das despesas obrigatórias, em 30/4/2015 houve uma redução da margem fiscal em R$ 5,75 bilhões decorrente dos acréscimos líquidos das despesas obrigatórias.

8.14 À exceção da despesa do INSS, que apresenta alguma regularidade em sua execução, as despesas discricionárias e as não discricionárias remanescentes, à exceção das de pessoal, Loas e FCDF, não permitem uma avaliação com base nos percentuais de execução. No caso das exceções, não foi identificado atraso em relação ao esperado.

8.15 Em relação às despesas discricionárias, em razão de contingenciamentos, tais despesas podem vir a não serem integralmente executadas, servindo como margem para ajustes fiscais. Até abril de 2015 foram executados 31,7% do previsto.

8.16 Destaque-se que a LDO-2015 estabeleceu R$ 1.435,1 bilhões como meta de receita primária do governo federal para o exercício corrente, montante equivalente a 25,99% do PIB então projetado, que foi da ordem de R$ 5,52 trilhões. O resultado primário do Governo Central, por seu turno, foi estimado em R$ 55,3 bilhões, a preços correntes. A projeção de resultado primário do governo federal, portanto, alcança 1,0 % do PIB.

8.17 Segundo o Relatório Resultado do Tesouro Nacional de abril de 2015, divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional, o resultado primário do Governo Central de 2015 acumulado até abril alcançou, a preços correntes, R$ 14,6 bilhões, o que correspondeu a um decréscimo 50,9% em comparação ao mesmo período do ano anterior.

8.18 Conforme as Notas para Imprensa sobre a política fiscal de abril a maio de 2015, divulgadas pelo Banco Central do Brasil, o resultado primário acumulado pelo Governo Central, de janeiro a abril de 2015, expresso pelo somatório dos fluxos mensais das Necessidades de Financiamento do Setor Público, alcançou o montante de R$ 15,5 bilhões, correspondente a 0,83% do PIB a preços correntes acumulado no período, enquanto em igual período no ano anterior o resultado primário atingiu R$ 29,2 bilhões, equivalente a 1,64% do PIB a preços correntes acumulado no mesmo período do ano de 2014.

8.19 De outra parte, com relação às metas fiscais atingidas pelo Governo Central, cabe observar, de acordo com o Relatório do Tesouro Nacional de abril de 2015, que o resultado primário do Governo Central de 2010 a 2014, apresentou redução sistemática, passando de 2,03% em relação ao PIB em 2010 para um valor de -0,31% do PIB no ano de 2014. Até abril de 2015, não considerando o ajuste metodológico e a discrepância estatística, esse valor está em 0,78% do PIB estimado pelo Banco Central até aquela data.

8.20 O resultado primário do Governo Central, acumulado até abril de 2015, medido pelo BCB – R$ 15.524,0 milhões – correspondeu a 28,08% da meta fiscal prevista para o exercício de 2015, R$ 55.279,0 milhões. O valor do resultado primário obtido até abril de 2015, se comparado com a meta de resultado primário do exercício, não permite afirmar ainda que esta não será alcançada, em razão das medidas de ajuste fiscal em tramitação no Congresso Nacional e outras que possam ser implementadas pelo Poder Executivo. Não obstante, após o encerramento do 3º bimestre de 2015, em função da frustação de receitas e da elevação de despesas obrigatórias, propôs-se a alteração da meta de resultado primário, nos termos do PLN 5/2015.

8.21 Registre-se, contudo, que o Decreto 8.456/2015, editado após o encerramento do primeiro quadrimestre de 2015, não fixou metas fiscais para esse período do exercício, conforme destacado no Relatório de Avaliação de Cumprimento de Metas Fiscais – 1º Quadrimestre de 2015.

8.22 Os juros nominais atingiram 6,16% do PIB nominal do quadrimestre, valor percentual muito superior ao observado ao final de anos anteriores, o que elevou o déficit nominal para 5,34% do PIB.

8.23 Em virtude da não aprovação da LOA-2015, o Decreto 8.412/2015 estabeleceu os limites de pagamento para o Poder Executivo, segundo os órgãos ou unidades orçamentárias. Para custeio e demais investimentos, foram fixados em R$ 59,9 bilhões, e para o –PAC, em R$ 15,2 bilhões, alcançando o total de R$ 75,1 bilhões. Posteriormente, o Poder Executivo expediu o Decreto 8.434/2015, alterando os limites para movimentação e empenho estabelecidos pelo Decreto 8.412/2015. Os novos limites para pagamento de Custeio e Demais Investimentos e para o PAC passaram a ser, respectivamente, de R$ 78,4 bilhões e R$ 18,9 bilhões, totalizando R$ 97,3 bilhões.

8.24 Nesse sentido, verifica-se que a sistemática adotada pelo Poder Executivo – limites de pagamento superiores aos de empenho – possibilitou o pagamento de restos a pagar inscritos em exercícios anteriores.

8.25 Os Demais Poderem executaram o orçamento de janeiro a março de 2015 com antecipação autorizada pela art. 53 da LDO-2015. Verifica-se que o percentual de antecipação da LDO para os Demais Poderes nesse período foi de 25%.

8.26 Registre-se que a publicação da Lei Orçamentária Anual de 2015 – Lei 13.115/2015, ocorreu em 22/4/2015, portanto, posteriormente ao prazo legal para elaboração e envio do relatório de avaliação das receitas e despesas primárias relativo ao primeiro bimestre aos Demais Poderes, ao MPU e à DPU, estabelecido pelo § 4º do art. 52 da LDO-2015.

8.27 Disso decorreu que não foi possível elaborar o Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 1º Bimestre de 2015, já que a reestimativa de receitas e despesas é elaborada com relação às que foram estabelecidas na LOA. Além disso, enquanto a LOA não fosse aprovada, o orçamento somente podia ser executado para as despesas autorizadas no art. 53 da LDO-2015, as quais integravam a programação do Projeto de Lei Orçamentária de 2015.

8.28 Conforme a reavaliação de receitas e despesas primárias com relação à LOA-2015 contida no citado Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 2º Bimestre de 2015, verificou-se variação negativa da receita líquida de transferências, de R$ 65,1 bilhões, o que, combinado com elevação de despesas obrigatórias em R$ 5,7 bilhões, indicou a necessidade de realizar contingenciamento de despesas discricionárias no montante de R$ 70,8 bilhões, cabendo ao Poder Executivo e aos demais Poderes a limitação de empenho e movimentação de, respectivamente, R$ 69,9 bilhões e R$ 935 milhões.

8.28 No Poder Executivo, a limitação de empenho e movimentação financeira é controlada no Siafi por meio de contas contábeis dos grupos 7 e 8 (Controles Devedores e Credores), nos subgrupos 7.2.3.2 e 8.2.3.2, cujas contas correspondem aos Limites Orçamentários, que registram os montantes disponíveis para empenho para cada um dos respectivos órgãos e entidades. As notas de empenho emitidas vão tendo seus montantes abatidos desses limites até o final dos saldos contábeis, os quais, ao contrário do que ocorre com outras contas contábeis, não aceitam inversão de saldo.

8.29 Já os outros Poderes, a saber, Legislativo, Judiciário, MPU e DPU implementaram limitação de empenho no Siafi nas contas contábeis 622120102 (credito bloqueado para controle interno), 622120103 (créditos de projetos bloqueado p/controle interno) e 622120105 (crédito bloqueado pela SOF). Apenas para o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, o bloqueio efetuado foi maior do que o indicado no Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas do 2º Bimestre de 2015.

8.30 No que se refere aos restos a pagar, observou-se um aumento expressivo de seu montante nos últimos cinco exercícios, em especial em relação às despesas primárias obrigatórias, que, em termos nominais, cresceram 165% nesse período. Verifica-se que a utilização dos restos a pagar tem sido desvirtuada, pois deixou de ser uma ferramenta de exceção para tornar-se modalidade amplamente utilizada de execução da despesa, criando uma plurianualidade orçamentária, que, na maioria dos casos, é incompatível com os preceitos da Constituição Federal, da Lei de Responsabilidade Fiscal e da Lei 4.320/1964, apesar de não ferir diretamente o princípio da legalidade, já que as inscrições e reinscrições em restos a pagar obedecem às disposições que tratam do assunto, em particular, da Lei 4.320/1964, do Decreto 93.872/1986 e dos decretos que o alteraram. No entanto, as inscrições e reinscrições de despesas empenhadas em restos a pagar ferem: o princípio da anualidade orçamentária, pois a execução da despesa pode estender-se por vários exercícios; os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, pois não parece ser razoável, tampouco proporcional, o crescimento do estoque de restos a pagar verificado nos últimos exercícios, conforme demonstrado neste relatório. Diante desses fatos, sugere-se determinar à SOF e à STN que apresentem, no prazo de noventa dias, plano de ação conjunto com medidas que busquem conter o aumento do estoque de restos a pagar processados e não processados, em especial dos restos pagar relativos às despesas obrigatórias.

8.31 Entre os benefícios decorrentes deste acompanhamento, destacam-se o aumento da transparência na gestão fiscal e o fornecimento de subsídios para a atuação do Congresso Nacional.

9. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

9.1 Ante todo o exposto no presente relatório, submetem-se os autos à consideração superior, propondo ao Tribunal de Contas da União a adoção das seguintes medidas:

9.1.1 considerar o resultado primário do Governo Central obtido até abril de 2015, no valor de R$ 15,5 bilhões, compatível com a meta prevista para todo o exercício, no valor de R$ 55,3 bilhões, em que pese o Poder Executivo Federal, em função da frustação de receitas e da elevação de despesas obrigatórias após o 3º bimestre de 2015, ter enviado ao Congresso Nacional o projeto de lei PLN 5/2015, que visa reduzir a meta de resultado primário prevista na LDO-2015 e cujos desdobramentos serão acompanhados pelo Tribunal nos termos do Acórdão 1.049/2015-TCU-Plenário (subitens 5.14 e 5.15);

9.1.2 determinar à Secretaria de Orçamento Federal e à Secretaria do Tesouro Nacional que apresentem, no prazo de noventa dias, plano de ação conjunto com medidas que busquem conter, nos próximos exercícios, o aumento do estoque de restos a pagar processados e não processados, em especial dos restos a pagar relativos às despesas obrigatórias, em atendimento ao princípio da anualidade orçamentária, previsto art. 165, inciso III, da Constituição Federal, c/c o art. da Lei 4.320/1964, ao princípio da gestão fiscal responsável, previsto no art. da Lei de Responsabilidade Fiscal, e aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade (subitens 7.4.7, 7.4.8 e 7.4.9);

9.1.3 autorizar o encaminhamento de cópia do presente relatório, bem como do voto e acórdão que vierem a ser proferidos, aos Ministérios da Fazenda, e do Planejamento, Orçamento e Gestão, para ciência, e ao presidente da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, para fins de subsídios à referida Comissão, em atendimento ao disposto no art. 59, § 1º, inciso I, da Lei Complementar 101/2000;

9.1.4 determinar o arquivamento dos presentes autos, com fulcro no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU.

É o relatório.

VOTO

Em exame processo de acompanhamento da evolução, no 1º quadrimestre de 2015, dos agregados fiscais (receitas, despesas, renúncias tributárias) e seus impactos na meta de resultado primário da União, bem como da rubrica Restos a Pagar, no que se refere à observância das disposições da Lei Orçamentária Anual de 2015 (LOA-2015 - Lei 13.115/2015), da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2015 (LDO-2015 - Lei 13.080/2015) e da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF- Lei Complementar 101/2000).

2. Esta fiscalização foi autorizada pelo Acórdão 1.049/2015 - Plenário, exarado em processo de minha relatoria. Na oportunidade, ao proferir meu voto sugerindo a este Colegiado a realização do acompanhamento, ressaltei, em consonância com a proposta da Secretaria de Macroavaliação Governamental do Tribunal - Semag, como critério a justificar a ação de controle, o risco de não serem atingidas as metas fiscais no exercício de 2015, especialmente em razão da redução da taxa de crescimento do PIB, do aumento das desonerações tributárias, da ampliação dos recursos inscritos e reinscritos em Restos a Pagar e da não aprovação integral do Programa de Ajuste Fiscal do Governo Federal.

3. A equipe da Semag, no relatório de fiscalização transcrito acima, a partir da análise dos agregados fiscais condicionantes do resultado primário, principalmente o cenário da economia e evolução da dívida líquida do Governo Federal, a arrecadação das receitas primárias, a execução das despesas primárias fixadas na LOA-2015 e o contingenciamento de despesas e inscrições em Restos a Pagar, chegou, em resumo, às seguintes conclusões:

a) de acordo com as projeções do Poder Executivo, compatibilizadas com os dados de arrecadação do primeiro quadrimestre, a receita primária total da União, no exercício de 2015, deve atingir R$ 1.371,7 bilhões, valor inferior ao previsto no Anexo de Metas Fiscais da LDO-2015, que foi de R$ 1.435 bilhões a preços correntes;

b) o resultado primário acumulado pelo Governo Central, de janeiro a abril de 2015, expresso pelo somatório dos fluxos mensais das Necessidades de Financiamento do Setor Público, alcançou o montante de R$ 15,5 bilhões, correspondente a 0,83% do PIB a preços correntes acumulado no período, enquanto em igual período de 2014 tal resultado atingiu R$ 29,2 bilhões, equivalente a 1,64% do PIB desse exercício, em bases iguais;

c) de 2010 a 2014, o resultado primário do Governo Central apresentou redução sistemática, tendência que, ao que tudo indica, deve prosseguir em 2015;

d) a rubrica Restos a Pagar apresentou um aumento expressivo de seu montante nos últimos cinco exercícios; apesar de, em princípio, não violar o princípio da legalidade, uma vez que as inscrições e reinscrições nessa rubrica obedecem às disposições que tratam do assunto (Lei 4.320/1964, Decreto 93.872/1986), sua utilização tem sido desvirtuada, pois deixou ela de ser uma ferramenta de exceção para tornar-se numa modalidade amplamente utilizada de execução da despesa, criando uma atípica plurianualidade orçamentária que é incompatível com os preceitos da Constituição Federal, da Lei de Responsabilidade Fiscal e da Lei 4.320/1964, ou seja, na prática, há um desvirtuamento do princípio da anualidade, pois, a execução da despesa pode se estender por vários exercícios.

4. Em face desses achados, a equipe propôs, com a anuência do corpo diretivo da unidade técnica, o seguinte:

“- considerar o resultado primário do Governo Central obtido até abril de 2015, no valor de R$ 15,5 bilhões, compatível com a meta prevista para todo o exercício, no montante de R$ 55,3 bilhões, em que pese o Poder Executivo Federal, em função da frustação de receitas e da elevação de despesas obrigatórias após o 3º bimestre de 2015, ter enviado ao Congresso Nacional o projeto de lei PLN 5/2015, que visa reduzir a meta de resultado primário prevista na LDO-2015 e cujos desdobramentos serão acompanhados pelo Tribunal nos termos do Acórdão 1.049/2015-TCU-Plenário;

- determinar à Secretaria de Orçamento Federal e à Secretaria do Tesouro Nacional que apresentem, no prazo de noventa dias, plano de ação conjunto com medidas que busquem conter, nos próximos exercícios, o aumento do estoque de restos a pagar processados e não processados, em especial dos restos a pagar relativos às despesas obrigatórias, em atendimento ao princípio da anualidade orçamentária, previsto art. 165, inciso III, da Constituição Federal, c/c o art. da Lei 4.320/1964, ao princípio da gestão fiscal responsável, previsto no art. da Lei de Responsabilidade Fiscal e aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade (subitens 7.4.7, 7.4.8 e 7.4.9);

- autorizar o encaminhamento de cópia do presente relatório, bem como do voto e acórdão que vierem a ser proferidos, aos Ministérios da Fazenda, e do Planejamento, Orçamento e Gestão, para ciência, e ao presidente da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, para fins de subsídios à referida Comissão, em atendimento ao disposto no art. 59, § 1º, inciso I, da Lei Complementar 101/2000;

- determinar o arquivamento dos presentes autos.”

6. Por oportuno, enfatizo, o trabalho de acompanhamento da evolução do resultado fiscal da União, realizado por atribuição originária de lei, é importante para conferir efetividade às competências do Tribunal no que tange à fiscalização do cumprimento das normas da LRF, principalmente no que se refere ao (i) atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e (ii) aos limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em Restos a Pagar, conforme definido nos incisos I e II do art. 59 dessa lei complementar.

7. Concordo apenas em parte com a unidade técnica quando ela sugere “considerar o resultado primário do Governo Central, obtido até abril de 2015, compatível com a meta prevista para todo o exercício”. Verifico que tal compatibilidade é apenas parcial, pois, conforme a própria equipe de auditoria ressalta, o Poder Executivo Federal, em função da frustação de receitas e da elevação de despesas obrigatórias após o 3º bimestre de 2015, enviou ao Congresso Nacional projeto de lei propondo reduzir a meta de resultado primário prevista na LDO-2015. Assim sendo, penso que o Tribunal só poderá se manifestar com acurácia sobre a questão em fase posterior, ou seja, como a Semag assinala, nos “desdobramentos” das fiscalizações e acompanhamentos que serão feitos para subsidiar o Relatório das Contas de Governo de 2015.

8. Ademais, o risco pressentido pelo Tribunal quando da prolação da decisão que autorizou a realização deste acompanhamento, infelizmente, parece que irá se concretizar, em face do quadro de deterioração das contas públicas que se vislumbra, o que segue uma tendência pretérita, conforme verificado no exame da unidade técnica.

9. A propósito, em que pesem os esforços feitos pelo Governo Federal para tentar atingir suas metas fiscais, os princípios orçamentários devem ser seguidos, pois eles constituem-se em regras orientadoras e balizadoras da elaboração e a execução dos orçamentos, dando-lhes estabilidade e consistência, contribuindo para o seu aperfeiçoamento e proporcionando-lhes maior transparência e possibilidade de controle, não somente pelo Parlamento, mas sobretudo pela sociedade.

10. Os princípios orçamentários, que são as premissas a serem observadas na concepção das leis orçamentárias, veem se aperfeiçoando. Alguns, inclusive, foram incorporados na legislação corrente, a exemplo da Constituição Federal de 1988, da Lei 4.320/1964 e das Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDOs), sendo que, a título de exemplo, tanto a LDO 2015 quanto a LDO 2016 estabeleceram metas de superávit primário, ou seja, incorporando o princípio do equilíbrio orçamentário, foram além e estabeleceram rígidos critérios para o equilíbrio das contas públicas.

11. No caso dos autos em apreço, a unidade técnica constatou um uso desmesurado de inscrições e reinscrições de obrigações financeiras na rubrica Restos a Pagar, o que, por um lado, a rigor, não seria um afronta ao princípio da legalidade, mas de outro, na prática, configura um desvirtuamento do princípio da anualidade, pois, a execução da despesa pode estar se estendendo por vários anos. Destarte, mostra-se pertinente a determinação sugerida pela Semag para que a SOF e a STN tomem as medidas pertinentes para conter o aumento do estoque de restos a pagar.

12. Anoto que, na Sessão Plenária de 9/9/2015, antes que fosse concedida vista do processo ao Ministro-Substituto Weder de Oliveira, acolhi sugestões do Ministro-Substituto André Luís de Carvalho, no sentido de que o plano de ação requerido do governo para conter o aumento dos restos a pagar seja apresentado até 30/11/2015, bem como de determinar à Segecex que fiscalize a regularidade da previsão normatizada por decreto que permite perenizar os restos a pagar não processados.

Ante o exposto, voto por que o Tribunal adote o acórdão que submeto à deliberação desse Plenário.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 4 de novembro de 2015.

JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

Relator

DECLARAÇÃO DE VOTO

Senhor Presidente,

Senhores Ministros.

Senhor Procurador-Geral do MPTCU,

Diante do presente pedido de vista formulado pelo nobre Ministro-Substituto Weder de Oliveira, peço licença para, nos termos do Regimento Interno do TCU, antecipar o meu voto e, assim, acompanhar o voto ora oferecido pelo ilustre Ministro José Múcio Monteiro Filho, agradecendo, desde já, ao Relator por ter acolhido as minhas sugestões para o aperfeiçoamento da decisão do TCU.

Em suma, apresentei duas propostas ao respeitável Relator.

Em primeiro lugar, sugeri que, em vez de fixar o prazo de 90 dias, o TCU determine que o aludido plano de ação seja apresentado até o dia 30 de novembro de 2015, permitindo, com isso, que, ainda no exercício de 2015, a unidade técnica possa ter ciência das providências adotadas pelos órgãos federais para o controle e a redução do volume de restos a pagar.

Enfim, propus que o TCU promova fiscalização específica sobre o estranho emprego de restos a pagar com prazo indeterminado no âmbito da administração federal, aduzindo, para tanto, que o Tribunal adote a seguinte medida:

determinar à Segecex que autue processo específico de fiscalização com o intuito de avaliar a regularidade e a legalidade na aplicação do art. 68, § 3º, incisos I e II, do Decreto 93.872, de 1986, com a nova redação dada pelo Decreto 7.654, de 2011, sobretudo diante da estranha possibilidade de a administração federal poder se valer da figura de restos a pagar não processados eternos (com validade indeterminada: sine die ), ofendendo, assim, o princípio da transparência fiscal, plasmado nos arts. , 42 e 48 da LRF, e o princípio da transparência orçamentária, previsto no art. da Lei 4.320, de 1964;

Nesse sentido, Senhor Presidente, é que eu acompanho o voto ora apresentado pelo nobre Ministro-Relator.

TCU, Sala das Sessões, em de de 2015.

ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO

Ministro-Substituto

Voto Revisor

Trata-se de acompanhamento realizado pela Secretaria de Macrovaliação Governamental (Semag) da evolução das receitas primárias, despesas primárias e renúncias tributárias, com o objetivo de avaliar o cumprimento da meta de resultado primário, em atenção ao que dispõem as leis 13.115/2015 (LOA-2015) e 13.080/2015 (LDO-2015) e Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

Na sessão ordinária do Plenário de 9/9/2015, solicitei vista do processo, com base no art. 112 do RI/TCU, com a finalidade de apresentar contribuições à matéria, não havendo discordâncias quanto ao excelente trabalho empreendido pela Semag e quanto ao voto do ministro José Múcio.

As sugestões que ofereço referem-se à oportunidade de atuação desta Corte, apresentada pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e pela Lei 10.028/2000, que conferem aos Tribunais de Contas a atribuição de auxiliar o Poder Legislativo na fiscalização do cumprimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias, em especial, as metas fiscais.

O art. da LRF determina que se faça, bimestralmente, a verificação da possiblidade de a realização da receita não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, que integra o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e que, caso comprovada essa possibilidade, seja procedida a devida limitação de empenho e movimentação financeira, por todos os Poderes e órgãos autônomos.

Por sua vez, o art. 12 da Lei de Responsabilidade Fiscal dispõe que “as previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas”.

A LRF, em seu § 1º do art. 59, determina que os tribunais de contas alertem os poderes sobre a possibilidade de ocorrência da situação prevista no art. (possiblidade de a realização da receita não comportar o cumprimento das metas de resultados fiscais e, consequentemente, a necessidade de promover a obrigatória limitação de empenho e movimentação financeira).

O legislador, no art. , III, da Lei 10.028/2000, tipificou como infração administrativa às leis de finanças públicas “deixar de expedir ato determinando limitação de empenho e movimentação financeira, nos casos e condições estabelecidos em lei”, o que implica não só a emissão de ato formal, mas a emissão de ato em condições de atender ao disposto no art. da LRF.

E no § 2º, do art. , da mesma Lei 10.028/2000, atribuiu competência ao “Tribunal de Contas a que competir a fiscalização contábil, financeira e orçamentária da pessoa jurídica de direito público envolvida” para processar e julgar as infrações administrativas contra as leis de finanças públicas, inclusive a mencionada no parágrafo anterior.

Assim, a competência para processar e julgar infrações administrativas contra as finanças públicas, combinada com o disposto nos dispositivos legais anteriormente mencionados, implica para os tribunais de contas o poder-dever de verificar tempestivamente se tais infrações ocorreram.

Dessa forma, proponho, para o melhor e mais efetivo desempenho deste Tribuna quanto a essas atribuições legais da mais alta relevância e interesse público, que seja determinado à Segecex que elabore minuta de projeto de instrução normativa com a finalidade de instituir e implementar processo de acompanhamento permanente destinado à verificação da observância do disposto no caput do art. da Lei de Responsabilidade Fiscal (realização da necessária e obrigatória limitação de empenho e movimentação financeira, em caso de possibilidade de não ser alcançada a meta fiscal fixada na lei de diretrizes orçamentárias), bem como à avaliação do cumprimento do que está prescrito nos §§ 1º, 2º, 4º e 5º do mesmo art. 9º, podendo no bojo desse processo serem requeridas aos órgãos competentes todas as informações pertinentes ao exame que compete a esta Corte realizar, entre elas as referentes às previsões (metodologias empregadas e memórias de cálculo) de receitas e despesas (especialmente as de caráter obrigatório).

Por fim, gostaria de destacar e relembrar que, segundo a exposição de motivos anexa à mensagem do Presidente da República que encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal, em 1999, “o equilíbrio intertemporal das contas públicas é entendido como bem coletivo, de interesse geral da sociedade brasileira, por ser condição necessária para a consolidação da estabilidade de preços e retomada do desenvolvimento sustentável”.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 4 de novembro de 2015.

Weder de Oliveira

Revisor

DECLARAÇÃO DE VOTO COMPLEMENTAR

Senhor Presidente,

Senhores Ministros.

Senhor Procurador-Geral do MPTCU,

Ao tempo em que louvo o nobre Ministro-Substituto Weder de Oliveira pelas percucientes ponderações suscitadas em seu voto revisor, devo registrar que o acompanhamento ora suscitado pelo Revisor já foi objeto de deliberação e de aprovação pelo Plenário do TCU, segundo comunicação apresentada por mim e subscrita também pelo Ministro Raimundo Carreiro em Sessão Reservada.

Lembro que, na oportunidade, entre outras medidas, ficou definido que a Segecex, via Semag, devia desenvolver fiscalização sobre essa matéria por meio de acompanhamento a ser periodicamente empreendido sobre os relatórios resumidos de execução orçamentária.

Desse modo, sem prejuízo da minha proposta já anteriormente acolhida pelo Ministro-Relator quanto à fiscalização sobre os restos a pagar não processados ad aeternum, ofereço sutil ajuste na proposta apresentada pelo nobre Revisor, de modo que o item 9.2 passe a contar com a seguinte redação:

9.2. reiterar a determinação para que a Segecex, em conjunto com a Semag, se ainda não o fez, submeta ao TCU a devida minuta de projeto de instrução normativa com a finalidade de instituir e implementar processo de acompanhamento sobre cada relatório resumido de execução orçamentária, em respeito aos arts. 52, 53 e 59 da LRF, com vistas à verificação da observância do disposto no caput do art. da Lei de Responsabilidade Fiscal (realização da necessária e obrigatória limitação de empenho e movimentação financeira, em caso de possibilidade de não ser alcançada a meta fiscal fixada na lei de diretrizes orçamentárias), bem como à avaliação do cumprimento do que está prescrito nos §§ 1º, 2º, 4º e 5º do mesmo art. 9º, podendo no bojo desse processo serem requeridas aos órgãos competentes todas as informações pertinentes ao exame que compete a esta Corte realizar, entre elas as referentes às previsões (metodologias empregadas e memórias de cálculo) de receitas e despesas (especialmente as de caráter obrigatório)

Essa, Senhor Presidente, é a proposta que ora apresento ao nobre Revisor, ao tempo em que acompanho o voto do ilustre Ministro-Relator.

TCU, Sala das Sessões, em de de 2015.

ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO

Ministro-Substituto

ACÓRDÃO Nº 2823/2015 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 010.827/2015-3

2. Grupo II - Classe V - Assunto: Acompanhamento.

3. Interessado: Tribunal de Contas da União - TCU

4. Unidades: Secretaria do Tesouro Nacional (STN/MF), Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB/MF) e Secretaria de Orçamento Federal (SOF/MP)

5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro

6. Representante do Ministério Público: não atuou

7. Unidade Técnica: Secretaria de Macroavaliação Governamental - Semag

8. Advogado constituído nos autos: não há

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de acompanhamento da evolução, no 1º quadrimestre de 2015, dos agregados fiscais (receitas, despesas, renúncias tributárias) e seus impactos na meta de resultado primário da União, bem como da rubrica Restos a Pagar, no que se refere à observância das disposições da Lei Orçamentária Anual de 2015 (LOA-2015 - Lei 13.115/2015), da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2015 (LDO-2015 - Lei 13.080/2015) e da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF- Lei Complementar 101/2000).

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, com fundamento nos artigos , inciso II, da Lei 8.443/1992; 224, 241 e 250, inciso II, do Regimento Interno e ante as razões expostas pelo relator, em:

9.1. determinar à Secretaria de Orçamento Federal e à Secretaria do Tesouro Nacional que apresentem, até 30/11/2015, plano de ação conjunto com medidas que busquem conter, nos próximos exercícios, o aumento do estoque de restos a pagar processados e não processados, em especial dos restos a pagar relativos às despesas obrigatórias, em atendimento ao princípio da anualidade orçamentária, previsto no art. 165, III, da Constituição Federal, c/c o art. da Lei 4.320/1964, e ao princípio da gestão fiscal responsável, previsto no art. da Lei Complementar 101/2000, devendo o referido plano de ação expor as razões da atual situação dos restos a pagar e a expectativa de sua evolução, com e sem a adoção das medidas formuladas no plano;

9.2. determinar à Segecex que elabore, no prazo de 120 dias, minuta de projeto de ato normativo com a finalidade de instituir e implementar processo de acompanhamento permanente destinado à verificação da observância do disposto no caput do art. da Lei de Responsabilidade Fiscal (realização da necessária e obrigatória limitação de empenho e movimentação financeira, em caso de possibilidade de não ser alcançada a meta fiscal fixada na lei de diretrizes orçamentárias), bem como à avaliação do cumprimento do que está prescrito nos §§ 1º, 2º, 4º e 5º do mesmo art. 9º, podendo no bojo desse processo serem requeridas aos órgãos competentes todas as informações pertinentes ao exame que compete a esta Corte realizar, entre elas as referentes às previsões (metodologias empregadas e memórias de cálculo) de receitas e despesas (especialmente as de caráter obrigatório).

9.3 reiterar à Segecex as determinações feitas anteriormente no sentido de instituir e implementar processo de exame dos relatórios resumidos de execução orçamentária, o qual poderá ser disciplinado no mesmo projeto de ato normativo de que trata o item anterior;

9.4. determinar à Segecex que autue processo específico de fiscalização com o intuito de avaliar a regularidade e a legalidade na aplicação do art. 68, § 3º, incisos I e II, do Decreto 93.872, de 1986, com a nova redação dada pelo Decreto 7.654, de 2011, sobretudo diante da possibilidade de a administração federal poder se valer da figura de restos a pagar não processados com validade indeterminada (sine die), ofendendo, assim, o princípio da transparência fiscal, plasmado nos arts. , 42 e 48 da LRF, e o princípio da transparência orçamentária, previsto no art. da Lei 4.320, de 1964;

9.5. encaminhar cópia deste acórdão, acompanhado do relatório e voto que o fundamentam, aos Ministérios da Fazenda, e do Planejamento, Orçamento e Gestão e ao presidente da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional;

9.6. arquivar os autos.

10. Ata nº 44/2015 – Plenário.

11. Data da Sessão: 4/11/2015 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2823-44/15-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Augusto Nardes e José Múcio Monteiro (Relator).

13.2. Ministro presente que não participou da votação: Bruno Dantas.

13.3. Ministros-Substitutos convocados: André Luís de Carvalho (Declaração de Voto e Voto Complementar) e Weder de Oliveira (Voto Revisor).

13.4. Ministro-Substituto presente: Marcos Bemquerer Costa.

(Assinado Eletronicamente)

AROLDO CEDRAZ

(Assinado Eletronicamente)

JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

Presidente

Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral

Disponível em: https://tcu.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/313362551/1082720153/inteiro-teor-313362622