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28 de Setembro de 2021
2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 6 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
02076420154
Julgamento
9 de Dezembro de 2015
Relator
JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU__02076420154_da22d.doc
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.764/2015-4

GRUPO I - CLASSE VII – PLENÁRIO

TC-020.764/2015-2

Natureza: Acompanhamento

Interessado: Tribunal de Contas da União

Unidades: Secretaria do Tesouro Nacional (STN/MF), Secretaria de Orçamento Federal (SOF/MP), Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB/MF) e Instituto Nacional do Seguro Social (INSS/MPS)

Sumário: ACOMPANHAMENTO. AGREGADOS FISCAIS E RELATÓRIO RESUMIDO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA REFERENTES AO 2º QUADRIMESTRE DE 2015. AVALIAÇÃO DAS RECEITAS E DESPESAS PRIMÁRIAS E DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA. VERIFICAÇÃO DA COMPATIBILIDADE COM AS DISPOSIÇÕES DA LOA-2015, LDO-2015 E LRF. INCOMPATIBILIDADE PARCIAL DO RESULTADO PRIMÁRIO OBTIDO ATÉ AGOSTO/2015 COM A META ESTABELECIDA PARA TODO O EXERCÍCIO. EXPEDIÇÃO DO ALERTA PREVISTO NA LRF (ART. 59, § 1º, INCISO I). CONTINGENCIAMENTO DE DESPESAS EM VALOR INSUFICIENTE PARA ATINGIMENTO DA META FISCAL. ALERTA QUANTO AO POSSÍVEL DESCUMPRIMENTO DO ART. DA LRF. DETERMINAÇÕES À SOF E À STN PARA ADOÇÃO DE MEDIDAS CORRETIVAS. ARQUIVAMENTO.

RELATÓRIO

Adoto como relatório a instrução produzida pela equipe de fiscalização da Secretaria de Macroavaliação Governamental - Semag sobre a matéria dos autos (peça 74), endossada pelos dirigentes daquela unidade técnica (peças 75/76):

1. INTRODUÇÃO

Deliberação

1.1 Trata o presente trabalho de acompanhamento com o objetivo de avaliar as receitas primárias, despesas primárias impactantes, meta e resultado primário e da execução orçamentária constantes do Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO), no tocante ao cumprimento das disposições da LDO-2015, da LOA-2015 e da LRF, referentes ao 2º quadrimestre de 2015, especialmente com relação ao resultado nominal e ao risco de não atingimento da meta de resultado primário, emitindo alerta se necessário.

1.2 A presente fiscalização, realizada na Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) do Ministério da Fazenda, Secretaria de Orçamento Federal (SOF) do Ministério do Planejamento e Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) do Ministério da Previdência Social, foi determinada pelo Acórdão 1.049/2015-TCU-Plenário (TC 007.713/2015-0).

Objetivo e questões de auditoria

1.3 De acordo com a matriz de planejamento (peça 21), o trabalho divide-se em duas partes. Na primeira parte, discutem-se os agregados fiscais condicionantes do resultado primário: (i) cenário da economia e evolução da dívida líquida do governo federal; (ii) arrecadação das receitas primárias; (iii) execução das despesas primárias fixadas na LOA-2015; e (iv) análise do resultado primário. Já na segunda parte, abordam-se questões relativas à execução orçamentária e financeira, a saber, (v) contingenciamento de despesas, (vi) restos a pagar e (vii) relatório resumido de execução orçamentária.

1.4 Com vistas ao alcance desse objetivo, formularam-se as seguintes questões de auditoria:

1. A Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) e a Dívida Bruta do Governo Geral (DBGG) apuradas pelo Banco Central do Brasil (BCB) são condizentes com a meta indicativa prevista no Anexo de Metas Fiscais da LDO-2015?

2. Qual a variação entre a arrecadação prevista na LOA-2015/decretos de programação financeira e a arrecadação realizada até o 2º quadrimestre de 2015?

3. Quais os principais itens de receita que sofreram variação com relação à LOA-2015?

4. Qual a variação entre a fixação das despesas primárias na LOA-2015 e nos decretos de programação financeira com a execução realizada?

5. Quais os principais itens das despesas primárias obrigatórias e discricionárias que sofreram variação com relação ao valor fixado na LOA-2015?

6. O resultado primário apurado, bem como com as previsões vigentes de receitas e despesas primárias, permitem alcançar a meta estabelecida na LDO-2015?

7. O resultado nominal apurado é condizente com a meta indicativa de Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) e a Dívida Bruta do Governo Geral (DBGG) estabelecida na LDO-2015?

8. Os critérios e cálculos que serviram de base para a definição dos limites de empenho são condizentes com a LRF e a LDO-2015?

9. O Poder Executivo estimou adequadamente a necessidade de contingenciamento?

10. A base contingenciável foi apurada de acordo com a LDO-2015?

11. Os órgãos dos Poderes emitiram os atos formais para efetuar a limitação de empenho no montante indicado pelo Executivo?

12. As regras de contingenciamento da LDO-2015 foram cumpridas?

13. Qual o impacto da execução de restos a pagar com relação a execução do LOA-2015?

14. Foram cumpridos critérios de bloqueio e desbloqueio estabelecidos pelo Decreto 8.407/2015 e suas atualizações?

15. O Relatório Resumido de Execução Orçamentária tem sido publicado em conformidade com as disposições do § 3º do art. 165 da Constituição Federal e dos arts. 52 e 53 da Lei Complementar 101/2000?

16. As informações apresentadas no RREO contribuem para a verificar o cumprimento das metas de resultado fiscal primário e nominal, bem como para verificar se foram adotadas as medidas de limitação de empenho e movimentação financeira necessárias?

1.5 Os procedimentos de auditoria se basearam em exame da legislação pertinente, consulta ao Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi), estudos sobre o assunto, análise das respostas às diligências realizadas junto às unidades envolvidas, bem como nas informações obtidas em reunião com servidores da SOF, da STN e do INSS.

1.6 Entre os benefícios decorrentes deste acompanhamento, destacam-se o aumento da transparência na gestão fiscal e o fornecimento de subsídios para a atuação do Congresso Nacional.

2. CENÁRIO DA ECONOMIA E EVOLUÇÃO DO ENDIVIDAMENTO DO GOVERNO FEDERAL

Parâmetros Macroeconômicos

2.1 De acordo com o Decreto 7.482/2011, a Secretaria de Política Econômica (SPE) do Ministério da Fazenda tem a atribuição legal de estimar os parâmetros utilizados na elaboração do Projeto de Lei Orçamentária da União (PLOA).

2.2 O inciso XXI do Anexo II da LDO-2015, que trata das informações complementares ao Projeto de Lei Orçamentária de 2015, também faz menção aos parâmetros estimados pela SPE e que devem ser observados na elaboração do orçamento.

2.3 A chamada grade de parâmetros compreende a previsão de diversas variáveis macroeconômicas, dentre as quais se destacam a variação real e nominal do PIB, a variação da massa salarial dos empregados com carteira assinada, o preço médio do barril de petróleo, a variação da taxa de câmbio do dólar americano e a variação do Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA).

2.4 O sobredito conjunto de parâmetros é um importante subsídio para a elaboração do orçamento federal, pois provê aos seus formuladores o cenário-base para o quadro macroeconômico brasileiro no ano em que o orçamento será executado. Com suporte nesses parâmetros, os formuladores do orçamento podem estimar com mais precisão as receitas e despesas do governo federal, o que contribui para a confecção de um orçamento equilibrado do ponto de vista fiscal, melhor alocação de despesas e maior previsibilidade da arrecadação.

2.5 Ao longo da execução orçamentária, a SPE acompanha o comportamento dessas variáveis e, quando considera necessário, efetua ajustes em suas projeções. Tais alterações são consignadas nos relatórios bimestrais de avaliação orçamentária, elaborados em cumprimento ao art. 52, § 4º, inciso II, da LDO-2015.

2.6 A Tabela 1 apresenta as projeções dos principais parâmetros macroeconômicos empregados pelo Poder Executivo na formulação e revisão das metas fiscais do exercício de 2015. A seguir, são analisadas as projeções iniciais e correspondentes atualizações desses parâmetros.

Tabela 1 – Parâmetros Macroeconômicos Projetados 2015

Item

LDO 2015

LOA 2015

Avaliação 2º bimestre

Avaliação 3º bimestre

Avaliação 4º bimestre

PIB Real (%)

0,80

0,77

-1,20

-1,49

-2,44

PIB Nominal (R$ bilhões)

n.d.

5.523

5.833

5.831

5.797

Taxa de Inflação - IPCA acumulado (%)

n.d.

6,49

8,26

9,00

9,29

IGP-DI acumulado

n.d.

5,69

6,35

7,37

7,75

Taxa Over - Selic Média

12,17

12,17

12,96

13,12

13,30

Taxa de Câmbio Média (R$/US$)

n.d.

2,59

3,08

3,07

3,25

Preço Médio do Petróleo (US$/barril)

n.d

86,02

66,75

66,50

60,22

Salário Mínimo (R$)

n.d.

788,06

788,00

788,00

788,00

Fontes: Anexo de Metas Fiscais LDO-2015, LOA-2015, Relatórios de Avaliação Bimestral de Receitas e Despesas Primárias STN/MF-SOF/MP, 2º, 3º e 4º bimestres.

Produto Interno Bruto (PIB)

2.7 Como se observa da Tabela 1, a previsão de crescimento do Produto Interno Bruto para o exercício corrente, quando da aprovação da LDO-2015, era de 0,80%. De modo semelhante, a LOA-2015 estimou a taxa de crescimento do PIB real em 0,77%, com um PIB nominal em R$ 5.523 bilhões.

2.8 Na estimativa feita por ocasião da elaboração do Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas do 2º bimestre de 2015 (peça 32, p. 10), realizada em cumprimento ao art. da Lei Complementar 101/2000, o governo projetou decréscimo do Produto Interno Bruto de 1,2% para o exercício de 2015 e PIB, em termos nominais, de R$ 5.833 bilhões, devido à expectativa de majoração de inflação para 8,26%.

2.9 No relatório seguinte, do 3º bimestre de 2015 (peça 33, p. 13), houve uma piora quanto ao decréscimo previsto para o PIB, que passou a ser de 1,49%, alcançando, em termos nominais, R$ 5.831 bilhões, o que veio a se repetir mais acentuadamente no relatório do 4º bimestre (peça 34, p. 13), quando o decréscimo projetado atingiu 2,44%, R$ 5.797,0 bilhões em termos nominais.

2.10 As expectativas do mercado compiladas a partir das estimativas de instituições financeiras e consultorias que atuam no mercado financeiro, divulgadas no Boletim Focus, de 26/6/2015 (peça 35, p. 2), e de 28/8/2015 (peça 36, p. 2), apresentaram, respectivamente, estimativa de decréscimo de 1,49% e 2,26% do PIB real para 2015, valores muito próximos aos utilizados nos relatórios bimestrais do 3º e 4º bimestres.

2.11 Note-se que, desde a LOA-2015 até a avaliação do 4º bimestre, a previsão para o crescimento do PIB real diminuiu 3,21 p.p., enquanto a previsão de inflação aumentou 2,80 p.p.

Taxa de Câmbio

2.12 No que se refere à taxa de câmbio média, as projeções do governo federal modificaram-se significativamente entre a LOA-2015, cuja taxa estimada foi de R$ 2,59/US$, e a avaliação do 4º bimestre, cuja taxa foi estimada em R$ 3,25/US$. A taxa de câmbio média de período constante do Relatório Focus de 28/8/2015 foi estimada em R$ 3,23/US$, valor muito próximo ao utilizado pelo governo.

Expectativa de Inflação

2.13 Como parâmetro oficial para a expectativa de inflação, o governo federal adota o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), calculado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). A LOA-2015 estimou a variação anual do IPCA em 6,49%, posteriormente aumentada para 8,26%, quando da avaliação relativa ao 2º bimestre. No 3º bimestre, essa expectativa se elevou a 9,00% e no 4º bimestre, 9,29%.

2.14 O IBGE divulgou que o IPCA fechou o acumulado até agosto de 2015 em 7,06%. Considerando o acumulado nos últimos doze meses, o índice foi de 9,53%, acima, portanto, do limite superior da banda de tolerância da meta de inflação (6,5%).

2.15 De acordo com a Pesquisa Focus de 26/6/2015, a mediana das projeções para a variação anual do IPCA em 2015 atingiu 9,00%. Com relação ao comportamento da inflação, a projeção da inflação contida na avaliação do 3º bimestre, de 9,00%, é idêntica à estimativa do mercado divulgada. Quanto ao 4º bimestre, a estimativa Focus de 28/8/2015 foi de 9,28%, enquanto que a do governo ficou em 9,29%, muito próximo, portanto.

Evolução da Dívida Líquida do Setor Público e Dívida Bruta do Governo Geral

2.16 A Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) compreende o total das obrigações do setor público não financeiro, deduzido dos seus ativos financeiros junto aos agentes privados não financeiros e aos agentes financeiros públicos e privados.

2.17 A DLSP é subdividida em Dívida Líquida do Governo Federal (DLGF), Dívida Líquida (DL) do Banco Central do Brasil, dos Governos Estaduais, dos Governos Municipais e DL das Empresas Estatais. Entre as metas do Anexo de Metas Fiscais da LDO, estão o valor absoluto da Dívida Líquida do Governo Federal e o seu percentual em relação ao PIB.

2.18 Para o exercício de 2015, a meta para a DLGF era, em valores correntes, de R$ 1.318,8 bilhões e o percentual em relação ao PIB previsto foi de 23,83%, porém para uma previsão de crescimento real para o PIB de 0,8%, o que não está de acordo com as atuais previsões realizadas pela SOF. Esse valor nominal já foi praticamente atingido em agosto de 2015, pois alcançou R$ 1.318,6 bilhões, o que será, certamente, ultrapassado até o final do ano.

2.19 O Gráfico 1 apresenta os valores da DLGF, série 4469 do Banco Central, a preços correntes e seus percentuais em relação ao PIB estimado pelo Banco Central, série 4380, nos últimos cinco anos, acumulado nos últimos doze meses até dezembro do respectivo ano, excetuando-se 2015, cujo dado é acumulado nos últimos doze meses até a agosto de 2015.

Gráfico 1 – Dívida Líquida do Governo Federal 2010 a 20151

R$ bilhões

(1) até agosto de 2015.

Fonte: Bacen.

2.20 Pelo Gráfico 1 percebe-se que, nos últimos cinco anos, o percentual da Dívida Líquida do Governo Federal em relação ao PIB passou de 26,9% em 2010 para 23,0% em 2015. Destaca-se que, de 2010 a 2013, essa relação vinha caindo acentuadamente, alcançando 21,1%, porém, houve reversão da tendência a partir de 2014, quando a relação voltou para a casa dos 23%. Essa reversão é combinação da queda do PIB com o aumento nominal da dívida superior ao de anos anteriores. Somente entre 2013 e 2014, o aumento da DLSP foi de 16,8%, enquanto de 2010 a 2013 foi de apenas 4,3%. De 2014 até agosto de 2015, o aumento foi de 3,6%.

2.21 O Gráfico 2 apresenta os valores mensais da DLGF de abril de 2014 a agosto de 2015. Por esse gráfico percebe-se que, durante o exercício de 2014, houve crescimento da relação DLGF/PIB, que foi de valores em torno de 21% para valores em torno de 23%. No 1º quadrimestre de 2015, essa relação parece ter se estabilizado em torno de 23%, e no 2º quadrimestre, após súbita elevação de maio para junho, quando atingiu 23,8%, a relação voltou a cair para 23%.

2.22 Em relação ao valor nominal da DLGF, percebe-se, também, crescimento no ano de 2014 e uma estabilização no 1º quadrimestre de 2015, passando de R$ 1,13 trilhão em abril de 2014 para R$ 1,31 trilhão em abril de 2015. No 2º quadrimestre, após elevação substancial de maio para junho, quando atingiu R$ 1,35 trilhão, o valor recuou para R$ 1,32 trilhão ao final do quadrimestre.

Gráfico 2 – Dívida Líquida do Governo Federal (abril de 2014 a agosto de 2015)

R$ bilhões

Fonte: Bacen.

2.23 No caso da Dívida Bruta do Governo Geral, conforme explicitado no Gráfico 3, produzido com base na série temporal do BCB 13761, verifica-se que a condição de estabilidade da relação DBGG/PIB entre 2010 e 2013 foi alterada e apresentou crescimento a partir de 2014, atingindo, em agosto de 2015, 65,3%, níveis compatíveis aos observados em 2006. Esse valor é superior à estimativa constante da Tabela 2 do Anexo de Metas Fiscais da LDO-2015, que é 64,1% do PIB, bem como da revisão proposta pelo PLN 5/2015, que é 64,7%. Apesar da recente elevação, essa relação ainda é significativamente inferior à observada em 2002, quando superava 77%.

Gráfico 3 – Dívida Bruta do Governo Geral 2010 a 20151

R$ bilhões

(1) até agosto de 2015.

Fonte: Bacen.

3. ARRECADAÇÃO DE RECEITAS PRIMÁRIAS

Receitas Primárias

3.1 No tocante à arrecadação das receitas primárias da União, a análise subsequente tem por objetivo verificar o percentual de realização da receita em relação ao montante previsto no orçamento e avaliar o grau de atingimento das metas fiscais estabelecidas na LDO-2015. Também é dado destaque ao desempenho da arrecadação dos principais tributos, de modo a identificar os fatores que interferiram na receita auferida no 2º quadrimestre de 2015 e ao longo de 2015.

3.2 As receitas primárias compreendem, principalmente, aquelas auferidas pela atividade tributária e pela prestação de serviços por parte do Estado. A Tabela 2 resume a trajetória da estimativa da receita primária da União no 2º bimestre do exercício de 2015 (Decreto 8.456/2015), no 3º bimestre de 2015 (Decreto 8.496/2015) e após a reavaliação do 4º bimestre de 2015.

Tabela 2 – Receita Primária da União - Estimativa 2015

R$ milhões

Discriminação

LOA 2015

2º bimestre

3º bimestre

4º bimestre

I. Receita Primária Total (a + b + c)

1.447.827

1.371.702

1.325.311

1.318.231

a. Receita administrada pela RFB, exceto RGPS

864.621

848.328

818.877

811.012

b. Arrecadação Líquida para o RGPS

392.711

364.680

349.964

354.060

c. Receita não-administrada pela RFB

190.495

158.694

156.469

153.158

II. Transferências a Estados e Municípios

224.429

213.434

213.726

206.657

III. Receita Líquida (I - II)

1.223.398

1.158.268

1.111.585

1.111.574

Fonte: Relatórios de Avaliação Bimestral de Receitas e Despesas dos 2º, 3º e 4º bimestres de 2015 – Tabela 4, Decretos 8.456/2015, 8.496/2015.

3.3 A receita primária total foi subdividida nos seguintes componentes: receita administrada pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), composta pela arrecadação de impostos e contribuições; receita não-administrada pela RFB, que abrange concessões, dividendos e outras receitas próprias; e arrecadação líquida para o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) ou receita previdenciária líquida. Ademais, evidenciam-se as transferências a estados e municípios, compreendendo, dentre outros, os repasses aos fundos de participação (FPE e FPM) e IPI-Exportação; e, por fim, a receita líquida, que é a receita primária total deduzida das transferências a estados e municípios.

3.4 A LOA-2015 previu que a receita primária atingiria o montante de R$ 1.447,8 bilhões, dos quais R$ 864,6 bilhões proviriam da receita administrada pela RFB, excetuada a receita do RGPS, e R$ 392,7 bilhões de arrecadação para RGPS.

3.5 O Decreto 8.456/2015, que dispôs sobre a programação orçamentária e financeira para o exercício de 2015, já considerando a arrecadação auferida no 1º quadrimestre de 2015, projetou receita primária de R$ 1.371,7 bilhões, ou seja, 5,3% menor que a previsão anterior, devido à redução das receitas administradas e não administradas pela RFB e da arrecadação líquida do RGPS.

3.6 Posteriormente, ao final do 3º bimestre, o Decreto 8.496/2015 reduziu a estimativa da receita primária para R$ 1.325,3 bilhões, uma queda de 3,4% em relação à receita primária do Decreto 8.456/2015 e de 8,5% em relação à da LOA-2015. Essa estimativa reduziu-se ainda mais na reavaliação do 4º bimestre, alcançando R$ 1.318,2 bilhões, uma redução de R$ 7,1 bilhões, quase totalmente compensada por redução nas transferências a estados e municípios por repartição de receita.

3.7 A previsão de receita líquida da LOA-2015 para o Decreto 8.456/2015 que havia sido reduzida de R$ 1.223,4 bilhões para R$ 1.158,3 bilhões, queda de 5,3%, caiu mais, para R$ 1.111,6 bilhões, no Decreto 8.496/2015, mantendo-se nesse valor após a reavaliação do 4º bimestre, uma queda de 4,0% em relação ao Decreto 8.456/2015 e 9,1% em relação à LOA-2015.

3.8 Dos componentes da receita primária total, as receitas não administradas foram as que, percentualmente, apresentaram maior queda, 19,6%, entre a LOA-2015 e a reavaliação do 4º bimestre, passando de R$ 190,5 bilhões para R$ 153,2 bilhões. A queda de arrecadação do RGPS, entre esses documentos, também foi elevada, 9,8%, de R$ 392,7 bilhões para R$ 354,1 bilhões.

Desempenho dos Principais Tributos

3.9 Conforme o Relatório de Análise da Arrecadação das Receitas Federais de agosto de 2015 (peça 42, p. 4), publicação da RFB, a arrecadação total das receitas administradas mais as receitas não administradas entre janeiro e agosto de 2015 apresentou, em comparação com igual período de 2014, crescimento nominal de 4,41% e decréscimo real de 3,68%, atualizado pelo IPCA até agosto, alcançando o montante de R$ 805,8 bilhões a preços correntes.

3.10 A arrecadação das receitas federais administradas teve crescimento nominal de 5,69% e decréscimo real de 2,50%, corrigido pelo IPCA, alcançando um valor de R$ 785,1 bilhões a preços correntes.

3.11 Conforme a RFB, o fator que mais concorreu para o decréscimo real das receitas por ela administradas foi a queda na arrecadação nominal e real de IRPJ/CSLL, se comparada ao mesmo período de 2014. A preços correntes, houve uma queda de R$ 6,7 bilhões na arrecadação desse tributo entre janeiro e agosto, equivalente a uma queda de 5,05% nominal. Em valores reais, a preços de agosto de 2015, essa queda atingiu 12,16%.

3.12 Como explicação para essa queda, a Receita Federal informa que foi decorrente da conjugação dos seguintes fatores. Primeiro, em razão do decréscimo real de 13,44% no pagamento por estimativa mensal, que ocorre quando as empresas ajustam seus recolhimentos ao resultado efetivo, a qualquer tempo, por meio de levantamento de Balanços de Redução/Suspensão, o que reflete, em tese, o lucro real da empresa, a ser apurado ao final do exercício. Segundo, em razão do decréscimo real de 7,60% na arrecadação referente ao lucro presumido, decorrente tanto da redução na atividade econômica quanto da transferência de empresas para o regime de tributação simplificado (Simples Nacional).

3.13 O relatório destaca, também, a queda de R$ 10,9 bilhões, a preços de agosto de 2015, na arrecadação de receitas previdenciárias, se comparada ao mesmo período de 2014, também a preços de agosto de 2015. Descontado o IPCA, a queda foi de 4,37%. Da mesma forma, houve uma queda de R$ 5,6 bilhões na arrecadação de Cofins e PIS/Pasep, 3,15% real, e de IPI, excluído o vinculado a importações, no montante de R$ 3,3 bilhões, 13,02% real. Em relação ao IPI, vale ressaltar o ocorrido com a arrecadação desse tributo sobre bebidas. Com a edição da Lei 13.097/2015, ocorreu alteração na sistemática de recolhimento do tributo, o que, combinado a compensações efetuadas por empresas do setor, em valores superiores ao mesmo período do ano anterior, importou em uma queda de 32,02% na arrecadação, o que, em valores atualizados até agosto de 2015, alcançou queda de R$ 847 milhões. O somatório de todas as quedas em tributos importou em R$ 39,0 bilhões.

3.14 Compensando essa queda, ocorreram aumentos de arrecadação de R$ 4,9 bilhões no IRRF de rendimentos de capital, um aumento de 18,81% a preços de agosto de 2015, e de R$ 2,6 bilhões de IRRF de residentes no exterior, aumento de 20,14%. A totalização de tributos que apresentaram elevação na arrecadação foi de R$ 18,4 bilhões. Como resultado, houve uma queda de arrecadação de R$ 20,6 bilhões no período, a preços de agosto de 2015, se comparado ao mesmo período de 2014, a preços de agosto de 2015.

3.15 Apresenta-se, a seguir, a Tabela 3, contendo demonstrativo da receita primária prevista na LOA-2015 e realizada de janeiro a agosto/2015, discriminada por natureza e espécie de tributo, e os percentuais de realização da receita e com relação ao PIB acumulado até agosto de 2015, elaborado a partir do Relatório de Avaliação do Cumprimento de Metas Fiscais do 2º Quadrimestre de 2015 (peça 43, p. 30) e do Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 4º bimestre de 2015 (peça 34, p. 15), ambas publicações conjuntas da STN e da SOF, lembrando que as receitas administradas pela RFB, na Tabela 3, estão líquidas de restituições e incentivos, diferentemente do apresentado pela RFB em seu Relatório de Análise da Arrecadação das Receitas Federais de agosto de 2015, que trata de arrecadações brutas.

Tabela 3 – Previsão e Arrecadação das Receitas Primárias 2015

R$ milhões

Discriminação

Receita Prevista LOA-2015

Receita reavaliada 4º bimestre 2015

(A)

Receita Realizada jan-ago/2015

(B)

Previsão arrecadação set-dez/2015

(A-B)

Realização em (%) (B/A)

(%) B/PIB

1. Receita Primária Total

1.447.826,8

1.318.230,6

827.393,6

490.837,0

62,8

21,6

1.1 Receita Administrada pela RFB

864.621,4

811.012,2

516.507,5

294.504,7

63,7

13,5

1.1.1 Imposto de Importação

47.976,8

40.057,7

26.303,0

13.754,7

65,7

0,7

1.1.2 IPI

59.515,1

49.308,9

31.605,5

17.703,4

64,1

0,8

1.1.3 Imposto de Renda

315.401,7

307.903,1

205.250,7

102.652,4

66,7

5,4

1.1.4 IOF

35.615,4

34.900,4

22.976,0

11.924,4

65,8

0,6

1.1.5 Cofins

222.907,0

206.081,3

133.995,7

72.085,6

65,0

3,5

1.1.6 PIS/Pasep

59.145,8

54.116,8

35.527,4

18.589,4

65,6

0,9

1.1.7 CSLL

75.873,1

63.380,3

43.552,2

19.828,1

68,7

1,1

1.1.8 Cide - Combustíveis

9,7

3.481,5

1.415,0

2.066,5

40,6

0,0

1.1.9 Outras

48.176,8

51.782,4

15.882,0

35.900,4

30,7

0,4

1.2 Receitas Não-Administradas

190.494,8

153.158,3

88.612,0

64.546,3

57,9

2,3

1.2.1 Concessões

15.233,2

18.251,6

5.476,9

12.774,7

30,0

0,1

1.2.2 Dividendos e Participações

25.020,4

15.991,6

5.407,6

10.584,0

33,8

0,1

1.2.3 Contrib. ao Plano de Seg. Social do Servidor

12.130,4

11.843,1

7.269,6

4.573,5

61,4

0,2

1.2.4 Cota-Parte de Compensações Financeiras

50.397,3

29.345,5

19.612,5

9.733,0

66,8

0,5

1.2.5 Receita Própria

13.866,5

14.725,3

9.524,3

5.201,0

64,7

0,2

1.2.6 Salário-Educação

20.420,5

19.296,9

13.087,5

6.209,4

67,8

0,3

1.2.7 FGTS

4.191,0

4.930,3

3.126,1

1.804,2

63,4

0,1

1.2.8 Demais Receitas/Operações com Ativos

49.235,50

38.773,9

25.107,5

13.666,4

64,8

0,7

1.3 Receita do INSS

392.710,6

354.060,1

222.274,1

131.786,0

62,8

5,8

(-) Transferência a Estados e Municípios

224.428,5

206.657,0

138.188,9

68.468,1

66,9

3,6

Receita Primária Total Líquida de Transferências

1.223.398,3

1.111.573,7

689.204,7

422.369,0

62,0

18,0

Produto Interno Bruto - PIB acumulado no ano (jan-ago/15) 1 3.824.906,90

(1) PIB acumulado no ano estimado pelo Banco Central do Brasil – série 4380 BCB.

Fontes: SOF/STN - Relatório de Avaliação de Receitas Primárias do 4º Bimestre de 2015 e Relatório de Avaliação do Cumprimento de Metas Fiscais do 2º Quadrimestre de 2015.

3.16 Inicialmente, destaca-se que a arrecadação das receitas primárias da União, no período de janeiro a agosto do exercício de 2015, atingiu o montante de R$ 827,4 bilhões, o que corresponde a 57,1% do valor da receita primária prevista pela LOA-2015 e a 21,6% do PIB de R$ 3.824,9 bilhões estimado pelo Banco Central do Brasil até agosto de 2015. Em relação à receita primária total líquida, prevista no Decreto 8.496/2015, o percentual realizado até agosto é de 62,8%.

3.17 Outro ponto a ser destacado diz respeito às receitas não administradas pela RFB, em especial as de Concessões e de Dividendos, cujos valores arrecadados, até agosto de 2015, representaram, respectivamente, 30,0% e 33,8% do valor estimado para cada uma, que totalizava R$ 10,9 bilhões, restando um total de R$ 23,4 bilhões por se arrecadar no último quadrimestre, ou 68,2%, situação que, caso não concretizada, poderá comprometer o total das receitas primárias, influenciando diretamente o resultado primário do exercício.

3.18 Em relação às receitas administradas, destaca-se a Cide-Combustíveis, que possui uma previsão de arrecadação de R$ 3,5 bilhões para o ano e até agosto apresenta arrecadação R$ 1,4 bilhão. Espera-se substancial arrecadação no último quadrimestre, em razão de o aumento de alíquotas definido pelo governo nos termos do Decreto 8.395/2015 ter surtido efeitos, apenas, a partir do 2º quadrimestre.

3.19 O IPI e a Cofins apresentam os menores percentuais de arrecadação se comparados aos demais receitas arrecadadas pela RFB, reflexo da desaceleração da indústria. Conforme mencionado no Relatório de Cumprimento de Metas Fiscais do 2º quadrimestre (peça 43, p.7), a deterioração da arrecadação para além das projeções originais da RFB pode ser atribuída à frustração no desempenho dos setores de óleo e gás e da construção pesada em função da redução do preço internacional do petróleo. O Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primáris do 4º bimestre acrescenta, além disso, a crise hídrica (peça 34, p.8).

3.20 A dedução referente às transferências a estados e municípios correspondeu a 66,9% do montante previsto para o exercício, apresentando a regularidade esperada.

3.21 O Gráfico 4 apresenta o percentual de receitas primárias arrecadadas de janeiro a agosto dos anos de 2011 a 2015, sobre a estimativa de arrecadação de receita primária do exercício reavaliada em agosto desses anos. Constata-se que o valor arrecadado, 62,8%, está compatível com o apresentado em anos anteriores, sendo melhor que o apresentado em 2014, que foi de 61,3%.

Gráfico 4 – Arrecadação e Estimativa de Receita Primária

R$ bilhões

Fontes: SOF/STN - Relatórios de Avaliação do Cumprimento das Metas Fiscais 2º quadrimestre 2011 a 2015, anexos 1 e 5.

3.22 A Tabela 4 expõe os dados utilizados no Gráfico 4 e o valor realizado ao final do exercício, obtido dos Relatórios de Resultado do Tesouro Nacional.

Tabela 4 – Percentual de Realização de Receitas Primárias

R$ milhões

Exercício

Estimativa anual1

Realizado até agosto1

% de realização sobre estimativa

Realizado final2

% de realização sobre realizado final

2011

972.435,9

645.463,9

66,4%

990.773,3

65,1%

2012

1.090.324,2

690.710,5

63,3%

1.062.206,3

65,0%

2013

1.184.993,6

746.162,5

63,0%

1.181.095,2

63,2%

2014

1.306.348,0

801.093,9

61,3%

1.224.032,2

65,4%

2015

1.318.230,6

827.393,6

62,8%

(*)1.278.815,5

(*) 64,7%

(*) projeção.

Fontes: (1) SOF/STN –Relatórios de Avaliação do Cumprimento das Metas Fiscais 2º quadrimestre 2011 a 2015, anexos 1 e 5, (2) Relatórios Resultado do Tesouro Nacional final de exercícios de 2011 a 2014.

3.23 Considerando o valor realizado até agosto e o valor realizado ao final do exercício, entre 2011 e 2014, obteve-se uma média do percentual de realização de 64,7%. Com essa média de realização, partindo-se do valor realizado até agosto de 2015, R$ 827,4 bilhões, pode-se projetar uma receita realizada final de R$ 1.278,8 bilhões, menor que a estimativa anual atual em R$ 39,4 bilhões.

3.24 O Gráfico 5 apresenta a evolução da receita total atualizada pelo IPCA de agosto de 2015 e o percentual da receita total nominal sobre o PIB nominal estimado pelo Banco Central. O crescimento real da receita é refletido muito pouco no crescimento do percentual em relação ao PIB, que se mantém praticamente estável de 2006 a 2014.

3.25 De 2006 a 2014, o crescimento real das receitas foi de 45,06%, de R$ 903,4 bilhões para R$ 1.310,5 bilhões, enquanto o percentual sobre o PIB caiu cerca de 0,38%, de 22,55% para 22,17%, apesar de o crescimento real do PIB, no período, ter sido 47,58%, quando passou de R$ 3.741,2 bilhões para R$ 5.521,3 bilhões. No período de janeiro a agosto de 2015, observa-se que as receitas caem ainda mais, chegando a 21,60% do PIB, mesmo ocorrendo expectativa de queda do PIB estimado pelo Bacen em 2015.

Gráfico 5 – Percentual da Receita no PIB

R$ bilhões

* até agosto de 2015.

Fonte: STN – séries históricas do Relatório de Resultado do Tesouro Nacional.

3.26 Considerando o percentual médio entre 2006 e 2014, que foi 22,72%, conclui-se que o percentual de receitas em relação ao PIB, verificado até agosto de 2015, caiu acentuadamente, decorrência, inclusive, da queda no PIB.

4. ACOMPANHAMENTO DA EXECUÇÃO DAS DESPESAS PRIMÁRIAS

4.1 As despesas obrigatórias são aquelas sobre as quais o gestor público não possui discricionariedade quanto à determinação do seu montante, bem como ao momento de sua realização, por determinação legal ou constitucional. Por possuírem tais características, essas despesas são consideradas de execução obrigatória e necessariamente têm prioridade em relação às demais despesas, tanto no momento de elaboração do orçamento, quanto na sua execução.

4.2 A Tabela 5 evidencia a execução orçamentária e financeira das despesas obrigatórias, por grupo de despesa, até 31/8/2015.

Tabela 5 – Execução Orçamentária e Financeira das Despesas Obrigatórias 2015

R$ milhões

Grupo de Despesa

Dotação Inicial

Dotação Atualizada

Despesas Empenhadas

Despesas Liquidadas

Valores Pagos

Pessoal e Encargos Sociais

238.509,6

238.185,2

197.492,1

150.792,8

149.721,8

Outras Despesas Correntes

950.749,9

957.694,9

903.509,1

568.157,1

539.973,9

Investimentos

1.285,6

1.235,9

517,8

174,5

153,8

Inversões Financeiras

1.225,9

1.225,9

0,0

0,0

0,0

Total

1.191.771,0

1.198.342,0

1.101.519,0

719.124,4

689.849,5

Fonte: Siafi.

4.3 As despesas obrigatórias foram fixadas na LOA-2015 em R$ 1.191,8 bilhões e, em 31/8/2015, a dotação atualizada alcançou R$ 1.198,3 bilhões. No que tange à execução orçamentária e financeira, 91,9% das despesas obrigatórias já foram empenhadas, das quais 65,3% foram liquidadas e 62,6% foram pagas.

4.4 A LDO-2015, no art. 52, § 4º, inciso III, exige que o Poder Executivo apresente as justificativas das alterações de despesas obrigatórias, explicitando as providências que serão adotadas quanto à alteração da respectiva dotação orçamentária, bem como os efeitos dos créditos extraordinários abertos. Nesse sentido, os relatórios de avaliação orçamentária e financeira, publicados bimestralmente, apresentam as principais variações nas despesas obrigatórias. A Tabela 6 apresenta o detalhamento das reduções e acréscimos nas previsões de despesa, realizadas nas avaliações do 2º e 4º bimestres de 2015.

Tabela 6 – Alteração na Previsão de Despesas Obrigatórias – Avaliação do 4º bimestre 2015

R$ milhões

Discriminação

Despesa Prevista LOA 2015

Avaliação do

2º Bimestre (A)

Avaliação do

4º Bimestre (B)

Diferença entre as Avaliações do 4º e 2º Bimestres

(B)-(A)

Diferença entre a Avaliação do 4º Bimestre e

LOA 2015

Benefícios Previdenciários

436.289,7

437.472,3

436.241,3

-1.231,0

-48,4

Pessoal e Encargos Sociais

235.831,3

235.583,8

236.208,9

625,1

377,6

Abono e Seguro-Desemprego

46.998,8

41.955,3

48.522,1

6.566,8

1.523,3

Loas

42.237,7

42.940,8

42.400,9

-539,9

163,2

Benefícios de Legislação Especial

976,9

956,8

970,9

14,1

-6,0

Sentenças Judiciais

8.182,4

8.550,6

9.981,2

1.430,6

1.798,8

Compensação aos Estados Exportadores/Apoio Financeiro e Ressarcimento a Estados/Municípios

3.900,0

3.900,0

3.900,0

0,0

0,0

Fundo Constitucional do DF

7.085,9

7.085,9

7.085,9

0,0

0,0

Fundeb - Complementação

12.577,5

13.287,8

13.287,8

0,0

710,3

Subvenções Econômicas / Subsídios / Proagro

19.029,8

20.610,8

20.610,8

0,0

1.581,0

Créditos Extraordinários

0,0

1.345,0

4.353,7

3.008,7

4.353,7

Doações, Convênios e Anistiados

992,6

1951,5

1.799,5

-152,0

806,9

Fabricação de Cédulas e Moedas

0,0

800,0

800,0

0,0

800,0

Transferências ANA e Fundos FDA / FDNE

327,4

830,7

274,7

-556,0

-52,7

Desoneração MP 563/2013

18.166,4

22.666,4

24.233,1

1.566,7

6.066,7

Auxílio à CDE

4.190,0

1.250,0

1.250,0

0,0

-2.940,0

FGTS

3.895,3

5.245,4

6.130,4

885,0

2.235,1

Transferências Multas Aneel

1.067,6

1.067,6

787,6

-280,0

-280,0

Reserva de Contingência

1,0

0,0

0,0

0,0

-1,0

Total de variações positivas

14.097,0

20.416,6

Total de variações negativas

2.758,9

3.328,1

Total de variações

11.338,1

17.088,5

Fonte: elaboração própria a partir dos Relatórios de Avaliação do 2º e 4º bimestres (SOF/STN).

4.5 O total de redução nas despesas obrigatórias do 4º bimestre em relação ao 2º bimestre atingiu R$ 2,8 bilhões, principalmente em razão da redução dos benefícios previdenciários, que atingiu, sozinha, R$ 1,2 bilhão. Essa redução considerou, segundo a SOF, o aumento da projeção da massa salarial nominal, bem como da revisão da projeção da Compensação ao RGPS pela Desoneração da Folha. Destaca-se, também, a redução com despesa de benefícios sociais da Lei Orgânica de Assistência Social (Loas). Ao se comparar esses dois itens com a LOA-2015, verifica-se que benefícios previdenciários apresentaram redução bem menor, cerca de R$ 48,4 milhões, e Loas sofreu acréscimo de R$ 163,2 milhões, o que mostra que a revisão feita no 2º bimestre, que aumentou essas despesas, reverteu-se significativamente.

4.6 O total dos aumentos das despesas obrigatórias atingiu R$ 14,1 bilhões, comparado ao 2º bimestre. Em comparação à LOA-2015, esse acréscimo foi bem maior, cerca de R$ 20,4 bilhões. Destaca-se o abono e seguro-desemprego, que alcançou acréscimos de R$ 6,6 bilhões em sua despesa, em comparação com o 2º bimestre, e R$ 1,5 bilhão, se comparado com a LOA-2015. Cabe destacar, também, os acréscimos de despesa em decorrência das desonerações da Medida Provisória 563/2013, que em relação ao 2º bimestre foi de R$ 1,6 bilhão, mas que em relação à LOA foi de R$ 6,1 bilhões.

4.7 Foram, também, acrescentadas no 2º bimestre, despesas que não haviam sido previstas na LOA-2015, como Créditos Extraordinários, relacionados a valores pagos de restos a pagar e a valores pagos das despesas primárias discricionárias constantes das reaberturas de créditos extraordinários e especiais realizadas pelos Decretos de 28/1/2015 e 12/2/2015, exceto PAC. Essas despesas foram acrescidas de R$ 3,0 bilhões em relação ao 2º bimestre e de R$ 4,4 bilhões em relação à LOA-2015.

4.8 Como resultado dessa dinâmica na variação das despesas obrigatórias, até 31/8/2015, houve uma redução da margem fiscal em R$ 17,1 bilhões, decorrente dos acréscimos líquidos das despesas obrigatórias, em relação à LOA-2015 e redução em R$ 11,3 bilhões em relação à avaliação do 2º bimestre.

4.9 Apresenta-se, a seguir, a Tabela 7, contendo demonstrativo da despesa primária prevista na LOA-2015 e realizada de janeiro a agosto de 2015, discriminando as não discricionárias, e o percentual de realização da despesa e com relação ao PIB acumulado até agosto de 2015, elaborado a partir do Relatório de Avaliação do Cumprimento de Metas Fiscais do 2º Quadrimestre de 2015 e do Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 4º bimestre de 2015, ambas publicações conjuntas da STN/SOF.

Tabela 7 – Previsão e Execução das Despesas Primárias 2015

R$ milhões

Discriminação

Despesa Prevista LOA 2015

Despesa reavaliada 4º bimestre 2015

(A)

Despesa Realizada jan-ago/2015

(B)

Previsão execução

set-dez/2015

(A-B)

Execução em (%) (B/A)

Despesa Realizada jan-ago/2015

(%) PIB

2. Despesa Primária Total

1.168.119,0

1.105.742,8

703.217,7

402.525,1

63,6

18,4

2.1 Despesas Não Discricionárias (exceto RGPS)

405.460,4

422.597,5

272.043,2

150.554,3

64,4

7,1

2.1.1 Pessoal e Encargos Sociais

235.831,3

236.208,9

152.540,0

83.668,9

64,6

4,0

2.1.2 Abono e Seguro-Desemprego

46.998,8

48.522,1

30.742,3

17.779,8

63,4

0,8

2.1.3 Loas

42.237,7

42.400,9

28.278,8

14.122,1

66,7

0,7

2.1.4 Benefícios de Legislação Especial

976,9

970,9

598,5

372,4

61,6

0,0

2.1.5 Sentenças Judiciais

8.182,4

9.981,2

787,5

9.193,7

7,9

0,0

2.1.6 Compensação aos Estados Exportadores/Apoio Financeiro e Ressarcimento a Estados/Municípios

3.900,0

3.900,0

1.300,0

2.600,0

33,3

0,0

2.1.7 Fundo Constitucional do DF

7.085,9

7.085,9

4.933,0

2.152,9

69,6

0,1

2.1.8 Fundeb - Complementação

12.577,5

13.287,8

10.195,3

3.092,5

76,7

0,3

2.1.9 Subvenções Econômicas / Subsídios / Proagro

19.029,8

20.610,8

16.711,8

3.899,0

81,1

0,4

2.1.10 Créditos Extraordinários

0,0

4.353,7

1.856,7

2.497,0

42,6

0,0

2.1.11 Doações, Convênios e Anistiados

992,6

1.799,5

480,5

1.319,0

26,7

0,0

2.1.12 Fabricação de Cédulas e Moedas

0,0

800,0

460,8

339,2

57,6

0,0

2.1.13 Transferências ANA e Fundos FDA / FDNE

327,4

274,7

169,1

105,6

61,6

0,0

2.1.14 Desoneração MP 563/2013

18.166,4

24.233,1

17.311,4

6.921,7

71,4

0,5

2.1.15 Auxílio à CDE

4.190,0

1.250,0

1.250,0

0,0

100,0

0,0

2.1.16 FGTS

3.895,3

6.130,4

3.926,3

2.204,1

64,0

0,1

2.1.17 Transferências Multas Aneel

1.067,6

787,6

501,2

286,4

63,6

0,0

2.1.18 Reserva de Contingência

1,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

2.2 Despesas Discricionárias - Todos os Poderes

326.369,1

246.904,0

164.335,8

82.568,20

66,6

4,3

2.3 Despesa do INSS

436.289,7

436.241,3

266.838,7

169.402,60

61,2

7,0

Produto Interno Bruto - PIB acumulado no ano (jan-ago/15) 1 3.824.906,90

(1) PIB acumulado no ano estimado pelo Banco Central do Brasil – série 4380 BCB.

Fonte: SOF/STN.

4.10 Com base nesses dados, observa-se que algumas despesas não discricionárias apresentam percentual de execução bem abaixo da média de execução do total das despesas não discricionárias, que foi de 64,4%, podendo vir a não serem totalmente executadas, o que significaria uma redução nas despesas obrigatórias. Destacam-se as Sentenças Judiciais, que foram apenas 7,9% executadas, restando R$ 9,2 bilhões por se executar, e a despesa com Doações, Convênios e Anistiados, que apresentou 26,7% de execução. A exceção se dá com a despesa referente ao Auxílio à Conta de Desenvolvimento Energético, que já foi integralmente executada.

4.11 No caso das despesas do INSS, de pessoal, de Loas e do FCDF, que apresentam alguma regularidade em sua execução, não foi identificado atraso em relação ao esperado.

4.12 Quanto à despesa discricionária, em razão de contingenciamentos, observa-se que pode vir a não ser integralmente executada, servindo como margem para ajustes fiscais. Até agosto de 2015, foram executados 66,6% do previsto após a reavaliação do 4º bimestre, e 50,4% se considerar-se o previsto na LOA-2015.

Gráfico 6 – Execução e Estimativa de Despesa Primária

R$ bilhões

Fontes: SOF/STN - Relatórios de Avaliação do Cumprimento das Metas Fiscais 2º quadrimestre 2011 a 2015, anexos 1 e 5.

4.13 A Tabela 8 expõe os dados utilizados no Gráfico 6 e o valor realizado ao final do exercício, obtido dos Relatórios de Resultado do Tesouro Nacional.

Tabela 8 – Percentual de Execução de Despesas Primárias 2015

R$ milhões

Exercício

Estimativa anual1

Executado até agosto1

% de execução sobre estimativa

execução final2

% de execução sobre execução final

2011

728.718,8

467.915,8

64,2%

724.398,2

64,6%

2012

817.083,5

522.630,5

64,0%

814.967,0

64,1%

2013

927.853,2

586.612,7

63,2%

914.115,1

64,2%

2014

1.013.733,0

665.102,8

65,6%

1.031.086,0

64,5%

2015

1.105.754,0

703.217,7

63,6%

(*)1.091.953,0

(*) 64,4%

(*) projeção.

Fontes: (1) SOF/STN –Relatórios de Avaliação do Cumprimento das Metas Fiscais 2º quadrimestre 2011 a 2015, anexos 1 e 5, (2) Relatórios Resultado do Tesouro Nacional final de exercícios de 2011 a 2014.

4.14 Considerando o valor executado até agosto e o valor executado ao final do exercício, entre 2011 e 2014, obteve-se uma média do percentual de realização de 64,4%. Com essa média de realização, partindo-se do valor executado até agosto de 2015, R$ 703,2 bilhões, pode-se projetar uma despesa executada final de R$ 1.092,0 bilhões, menor que a estimativa anual atual em R$ 13,8 bilhões.

4.15 O Gráfico 7 apresenta a evolução da despesa total atualizada pelo IPCA de agosto de 2015 e o percentual da despesa total nominal sobre o PIB nominal estimado pelo Banco Central. O crescimento real da despesa é refletido no crescimento do percentual em relação ao PIB, ainda que esse crescimento percentual não se mostre muito acentuado, se comparado ao aumento real das despesas.

4.16 De 2006 a 2014, o crescimento real das despesas foi de 65,2%, de R$ 668,2 bilhões para R$ 1.103,9 bilhões, enquanto a razão entre despesa e PIB cresceu cerca de 1,99%, de 16,68% para 18,67%, em função de o crescimento real do PIB, no período, de cerca de 47,58%, quando passou de R$ 3.741,2 bilhões para R$ 5.521,3 bilhões, ter sido menor que o crescimento real das despesas.

Gráfico 7 – Percentual da Despesa no PIB

R$ bilhões

* até agosto de 2015.

Fonte: STN – séries históricas do Relatório de Resultado do Tesouro Nacional.

4.17 No período de janeiro a agosto de 2015, observa-se que as despesas mantêm-se no patamar de 18,40%, apresentando leve redução em relação ao ano anterior, mesmo ocorrendo expectativa de queda do PIB estimado pelo Bacen em 2015. Constata-se, portanto, que, se considerada a média de 17,19%, observada entre 2006 e 2014, ao contrário do observado com as receitas no capítulo 3 deste relatório, as despesas subiram, ainda que em menor taxa, com o crescimento do PIB.

5. RESULTADOS PRIMÁRIO E NOMINAL

5.1 No que tange às metas de receita primária para o exercício corrente, observa-se que, na Lei de Diretrizes Orçamentárias, o governo federal estimou em R$ 1.435,1 bilhões o total a ser arrecadado, montante equivalente a 25,99% do PIB então projetado, que foi da ordem de R$ 5,52 trilhões. O resultado primário do Governo Central, por seu turno, foi estimado em R$ 55,3 bilhões, a preços correntes. A projeção de resultado primário do governo federal, portanto, alcança 1,0% do PIB.

5.2 Já a LOA-2015 aumentou a estimativa de arrecadação e previu que a receita primária alcançaria o montante de R$ 1.447,8 bilhões, correspondente a 26,21% do PIB, cuja estimativa manteve-se em R$ 5,52 trilhões.

5.3 Tendo em vista o disposto nos arts. , caput , e 13 da LRF, bem como no art. 52 da LDO-2015, o Poder Executivo publicou em 22/5/2015 o Decreto 8.456/2015, que dispõe sobre a programação orçamentária e financeira. O Decreto estabelece, ainda, o cronograma mensal de desembolso daquele Poder para o exercício vigente, trazendo o desdobramento das receitas primárias em metas bimestrais de arrecadação. Além disso, atualizou a previsão de arrecadação das receitas primárias para R$ 1.371,7 bilhões, ou 23,51% do PIB utilizado na avaliação do 2º bimestre, projetando um resultado primário de 0,95% do PIB, considerando a revisão dos parâmetros macroeconômicos.

5.4 Em 30/7/2015, foi editado o Decreto 8.496/2015, que atualizou a previsão de receita para R$ 1.325,3 bilhões, ou 22,73% do PIB utilizado na avaliação do 3º bimestre, sendo R$ 206,0 bilhões para o 4º bimestre, R$ 227,3 bilhões para o 5º bimestre e R$ 265,3 bilhões para o 6º bimestre.

5.5 De acordo com o Anexo de Metas Fiscais da LDO-2015, a meta de superávit primário do correspondente exercício para o setor público consolidado foi fixada em R$ 66,3 bilhões, equivalente a 1,2% do PIB. De outro lado, estabeleceu-se em R$ 55,3 bilhões a meta de superávit primário do governo federal, correspondente a 1,0% do PIB.

5.6 A respeito do resultado primário, vale registrar que o art. , caput , da LDO-2015 estabeleceu o valor de R$ 55,3 bilhões para o superávit primário, já descontado dos R$ 28,7 bilhões relativos ao Programa de Aceleracao do CrescimentoPAC.

5.7 Posteriormente, em 22/7/2015, o Poder Executivo enviou o Projeto de Lei do Congresso Nacional nº 5 (PLN 5/2015), que altera a LDO-2015, reduzindo a meta de resultado primário para 5.831,0 milhões, equivalente a 0,15% do PIB. O Decreto 8.496/2015 e os relatórios de avaliação dos 3º e 4º bimestres foram, todos, elaborados com base nesse projeto de lei, ainda não aprovado pelo Congresso Nacional.

5.8 A Tabela 9 evidencia as metas de receita, despesa e de resultado primário do governo federal, sem a dedução das transferências a estados e municípios, além do montante referente ao PIB estimado, quando da elaboração da LDO e da LOA e após as revisões efetuadas pelo governo federal em obediência ao art. da LRF e ao art. 52 da LDO-2015.

Tabela 9 – Demonstrativos de Metas Fiscais do Governo Federal 2015

R$ bilhões

Discriminação

LDO 2015

LOA 2015

2º bimestre

3º bimestre

4º bimestre

R$

% PIB

R$

% PIB

R$

% PIB

R$

% PIB

R$

% PIB

I. Receita Primária

1.435,1

25,99

1.447,8

26,21

1.371,7

23,51

1.325,3

22,73

1.318,2

22,74

II. Despesa Primária

1.379,8

24,98

1.392,5

25,21

1.316,4

22,57

1.319,5

22,63

1.312,4

22,64

III. Resultado Primário Governo Central (I - II)

55,3

1,00

55,3

1,00

55,3

0,95

5,8

0,10

5,8

0,1

IV. Resultado Primário Estatais Federais

0,0

0,00

0,0

0,00

0,0

0,00

0,0

0,00

0,0

0,00

V. Resultado Primário para fins da LDO-2015 (III+IV)

55,3

1,00

55,3

1,00

55,3

0,95

5,8

0,10

5,8

0,10

VI. PIB Nominal

5.522,8

5.522,8

5.833,6

5.831,381

5.797,252

(1) PIB projetado no 3º bimestre de 2015

(2) PIB projetado no 4º bimestre de 2015

Fontes: LDO 2015, STN/MF e SOF/MP.

5.9 Segundo o Relatório Resultado do Tesouro Nacional de agosto de 2015 (peça 45, p. 39), o resultado primário do Governo Central de 2015 acumulado até agosto alcançou, a preços correntes, um déficit de R$ 14,0 bilhões, valor R$ 28,6 bilhões inferior ao observado no 1º quadrimestre, e R$ 18,7 bilhões inferior ao resultado equivalente em 2014, que foi superavitário em R$ 4,7 bilhões.

5.10 Frise-se que, segundo o Anexo de Metas Fiscais da LDO-2015, o resultado primário do Governo Central é igual ao do governo federal, visto que a meta de resultado primário das empresas estatais federais é zero.

5.11 Conforme as Notas para Imprensa sobre a política fiscal de setembro de 2015, Quadro II, (peça 44), divulgadas pelo Banco Central do Brasil, o resultado primário acumulado pelo Governo Central, de janeiro a agosto de 2015, expresso pelo somatório dos fluxos mensais das Necessidades de Financiamento do Setor Público, alcançou o montante negativo de R$ 14,9 bilhões, correspondente a um déficit de 0,39% do PIB a preços correntes, estimado pelo Banco Central, acumulado no período, enquanto em igual período no ano anterior o resultado primário atingiu R$ 1,5 bilhão, equivalente a 0,04% do PIB a preços correntes acumulado no mesmo período do ano de 2014.

5.12 Observa-se, no período, que o resultado primário do Governo Central apurado pela Secretaria do Tesouro Nacional, deficitário em R$ 14,0 bilhões, é melhor do que o calculado pelo Banco Central do Brasil em cerca de R$ 871,0 milhões. Atribui-se tal diferença a discrepâncias estatísticas decorrentes das metodologias ‘acima da linha’ e ‘abaixo da linha’, utilizadas, respectivamente, por aquela secretaria e pelo BCB, as quais são consagradas internacionalmente, bem como a ajustes metodológicos.

5.13 Conforme o disposto no art. 11, inciso IV, da LDO-2015, c/c a Mensagem do Projeto da Lei Orçamentária de 2015, incumbe ao Banco Central do Brasil a apuração dos resultados fiscais para fins de verificação do cumprimento das metas estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais da citada LDO, sendo, portanto, o valor deficitário em R$ 14,9 bilhões o que interessa ao acompanhamento.

5.14 De outra parte, com relação às metas fiscais atingidas pelo Governo Central, cabe observar que, de acordo com os dados presentes no Anexo do Relatório do Tesouro Nacional (http://www.tesouro.fazenda.gov.br/web/stn/-/historico-resultado-do-tesouro-nacional, tabela 1.1), o resultado primário do Governo Central de 2010 a 2014, conforme a Tabela 10, apresentou redução sistemática, passando de 2,03% em relação ao PIB em 2010 para um valor de -0,37% do PIB no ano de 2014. Até agosto de 2015, esse valor está em -0,39% do PIB estimado pelo Banco Central até aquele mês.

Tabela 10 – Resultado Primário do Governo Central - Brasil - Anual a preços correntes 2010 a 2015

R$ bilhões

Discriminação

2010

2011

2012

2013

2014

20152

R$

% PIB

R$

% PIB

R$

% PIB

R$

% PIB

R$

% PIB

R$

% PIB1

1. Receita total

919,8

23,66

990,4

22,64

1062,2

22,54

1181,1

22,90

1224,0

22,17

828,8

21,67

2. Transferências a Estados e Municípios

140,7

3,62

172,5

3,94

181,4

3,85

190,0

3,68

210,2

3,81

145,6

3,81

3. Receita Líquida total (1-2)

779,1

20,04

817,9

18,70

880,8

18,69

991,1

19,22

1.013,9

18,36

683,2

17,86

4. Despesa total

700,3

18,02

724,4

16,56

805,0

17,08

914,1

17,72

1.031,1

18,67

697,2

18,23

5. Fundo Soberano do Brasil - FSB

0,0

0,00

0,0

0,00

12,4

0,26

0,0

0,00

0,0

0,00

0,0

0,00

6. Resultado primário Governo Central (3 - 4 + 5)

78,8

2,03

93,5

2,14

88,3

1,87

77,0

1,49

-17,2

-0,31

-14,0

-0,37

7. Ajuste Metodológico

1,4

0,03

1,1

0,03

1,3

0,03

0,9

0,02

0,0

0,00

2,2

0,06

8. Discrepância Estatística

-1,4

-0,04

-1,6

-0,04

-3,5

-0,07

-2,6

-0,05

-3,3

-0,06

-3,1

-0,08

9. Resultado Primário do Governo Central (6 + 7 + 8)

78,7

2,03

93,0

2,13

86,1

1,83

75,3

1,46

-20,5

-0,37

-14,9

-0,39

10. Juros nominais

-124,5

-3,20

-180,6

-4,13

-147,3

-3,12

-185,8

-3,60

-251,1

-4,55

-277,0

-7,24

11. Resultado nominal do Governo Central (9 + 10)

-45,8

-1,18

-87,5

-2,00

-61,2

-1,30

-110,6

-2,14

-271,5

-4,92

-291,9

-7,63

PIB nominal

3.886,8

4.374,8

4.713,1

5.157,6

5.521,3

3.824,9

(1) estimativa do Banco Central para PIB até 2º quadrimestre de 2015.

(2) até 2º Quadrimestre de 2015.

Fontes: STN/Anexo do Relatório de Resultado do Tesouro Nacional de julho e agosto de 2015, Relatório de Avaliação do Cumprimento das Metas Fiscais 2º Quadrimestre de 2015, Nota para Imprensa de Política Fiscal do BC – Quadro 2.

5.15 Destaque-se que o resultado primário do Governo Central, acumulado até agosto de 2015, medido pelo BCB, negativo em R$ 14,9 bilhões, é R$ 70,2 bilhões inferior à meta prevista para o resultado primário do exercício de 2015, R$ 55,3 bilhões. Se for considerada a meta proposta no PLN 5/2015, R$ 5,8 bilhões, necessita-se de R$ 20,7 bilhões de superávit no 3º quadrimestre para o seu alcance. Com efeito, os desdobramentos relativos à alteração da meta fiscal serão analisados pelo Tribunal quando da apreciação das Contas do Presidente da República do exercício de 2015.

5.16 Além desse resultado negativo, a Nota do Banco Central informa, também, que as estatais federais apresentaram, até agosto de 2015, um déficit primário de R$ 332,0 milhões, que prevê-se seja zerado até o final do ano.

5.17 Em relação às receitas, convém mencionar que o Relatório Resultado do Tesouro Nacional de agosto de 2015 (peça 45, p. 39), divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional, informa que a receita arrecadada nos meses de julho e agosto foram, respectivamente, de R$ 105,6 bilhões e R$ 95,5 bilhões, totalizando R$ 201,1 bilhões, valor R$ 4,9 bilhões inferior ao que havia sido projetado e apresentado no Anexo IV do Decreto 8.496/2015.

5.18 Pelo lado das despesas, em razão de o Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 3º bimestre ter apresentado em sua Tabela 2 (peça 33, p. 12) despesas da ordem de R$ 1.319,5 bilhões, resultado da soma de despesas obrigatórias, despesas discricionárias e transferências aos entes subnacionais por repartição de receita, e ter apresentado no Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 4º bimestre, em sua Tabela 2 (peça 34, p. 13), despesas da ordem de R$ 1.312,4 bilhões, constata-se uma redução nas projeções de despesas em torno de R$ 7,1 bilhões.

5.19 Comparando-se a redução de receitas de R$ 4,9 bilhões, entre estimado no 4º bimestre e arrecadado no período, com a redução de R$ 7,1 bilhões entre a projeção de despesas do 3º e 4º bimestres, conclui-se que, não ocorrendo frustrações de receitas e nem aumentos não previstos de despesas nos 5º e 6º bimestres, o resultado primário de R$ 55,3 bilhões, que é o que está, até o momento de elaboração deste trabalho, legalmente vigente, não tem condições de ser atingido, embora o superávit de R$ 5,8 bilhões, projetado no 3º bimestre, seja matematicamente alcançável.

5.20 Utilizando-se as projeções de queda de arrecadação e de despesas, apresentadas nos itens 3.23 e 4.14, respectivamente R$ 39,4 bilhões e R$ 13,8 bilhões, chega-se a uma projeção de déficit primário da ordem de R$ 25,6 bilhões, para o 3º quadrimestre de 2015, o que faria o déficit anual alcançar valor próximo de R$ 40,5 bilhões.

5.21 Deve-se destacar que essa projeção de déficit não considera ajustes metodológicos, discrepâncias estatísticas, bem como inesperadas variações de receitas e despesas que possam vir a alterar padrões observados em anos anteriores.

5.22 Em relação ao resultado primário, cabe destacar o papel do resultado previdenciário. A Tabela 11 apresenta, para os últimos cinco anos, nominalmente e em relação ao PIB, a evolução da arrecadação previdenciária, do pagamento de benefícios e do resultado previdenciário.

Tabela 11 – Resultado Previdenciário Anual a preços correntes 2010 a 2015

R$ bilhões

Discriminação

2010

2011

2012

2013

2014

20152

R$

% PIB

R$

% PIB

R$

% PIB

R$

% PIB

R$

% PIB

R$

% PIB1

Arrecadação previdenciária urbana

207,2

5,3%

240,5

5,5%

270,0

5,7%

301,0

5,8%

330,8

6,0%

217,7

5,7%

Arrecadação previdenciária rural

4,8

0,1%

5,4

0,1%

5,8

0,1%

6,2

0,1%

6,7

0,1%

4,6

0,1%

Benefícios previdenciários urbanos

198,8

5,1%

220,0

5,0%

245,5

5,2%

276,6

5,4%

305,5

5,5%

207,0

5,4%

Benefícios previdenciários rurais

56,1

1,4%

61,4

1,4%

71,1

1,5%

80,4

1,6%

88,7

1,6%

59,9

1,6%

Resultado previdenciário urbano

8,4

0,2%

20,5

0,5%

24,5

0,5%

24,4

0,5%

25,3

0,5%

10,7

0,3%

Resultado previdenciário rural

-51,3

-1,3%

-56,0

-1,3%

-65,3

-1,4%

-74,2

-1,4%

-82,0

-1,5%

-55,3

-1,4%

Resultado previdenciário total

-42,9

-1,1%

-35,5

-0,8%

-40,8

-0,9%

-49,8

-1,0%

-56,7

-1,0%

-44,6

-1,2%

PIB nominal

3.886,8

4.374,8

4.713,1

5.157,6

5.521,3

3.824,9

(1) estimativa do Banco Central para PIB até 2º quadrimestre de 2015.

(2) até 2º Quadrimestre de 2015.

Fontes: STN/Anexo do Relatório de Resultado do Tesouro Nacional de agosto de 2010 a 2015.

5.23 A análise dos dados mostra que o déficit previdenciário atual é fruto, apenas, do déficit previdenciário rural, uma vez que a previdência urbana é superavitária e vem se mantendo em percentuais próximos a 0,5% do PIB, ainda que em 2015 esteja em 0,3% do PIB. O déficit previdenciário rural, por outro lado, vem se mantendo próximo a 1,4% do PIB. Como causa desse déficit está a pequena arrecadação de contribuições previdenciárias rurais, não somente dos participantes, mas também pela grande sonegação de contribuições de produção rural, devidas pelos produtores rurais pessoas físicas, fruto da alta informalidade no setor.

5.24 Como resultado consolidado, o déficit previdenciário, que vinha caindo de 2010 a 2014, apresentou, até agosto de 2015, um aumento para 1,2% do PIB.

5.25 Quanto às diferenças encontradas entre os dados obtidos no Tesouro Gerencial e os dados apresentados no Relatório Resultado do Tesouro Nacional, após solicitação de informações ao INSS, por meio de correio eletrônico (peça 46), obteve-se esclarecimento (peça 47) de que o fluxo de caixa do INSS inclui arrecadação de outras entidades (Sistema S) que não é captada pelo Siafi, gerando tal divergência.

5.26 Com vistas a dirimir tal divergência, é importante que a Secretaria da Receita Federal do Brasil e a Secretaria do Tesouro Nacional, com fulcro nos pressupostos da ação planejada e transparente constantes no § 1º da Lei Complementar 101/2000 e no princípio da eficiência disposto no art. 37, caput , da Constituição, apresentem, no prazo de 120 dias, estudo sobre a adoção de rotina de automatização do processo de segregação das receitas arrecadadas por meio do documento Guia da Previdência Social destinadas a outras entidades (Terceiros) que não o Fundo do RGPS, de forma a promover automaticamente as transferências desses recursos e os respectivos lançamentos contábeis, evitando o tratamento manual desses montantes por parte do Instituto Nacional do Seguro Social, que, desde a instituição da RFB, não é mais gestor desses recursos.

5.27 Em relação aos juros nominais, nota-se que atingiram 7,24% do PIB nominal ao final do 2º quadrimestre de 2015, valor percentual muito superior ao observado ao final de anos anteriores, elevando o déficit nominal, até agosto de 2015, para 7,63% do PIB, resultado superior à meta indicativa constante do Anexo de Metas Fiscais da LDO, que estabeleceu um déficit de 4,1%, e além, também, do déficit nominal revisto pelo PLN 5/2015, que foi de 6,47%.

5.28 A evolução do déficit nominal em percentual do PIB projetado pelo Banco Central é apresentada no Gráfico 8, junto com a evolução do resultado primário e dos juros nominais, também em relação ao PIB projetado pelo Banco Central, nos últimos dez anos.

Gráfico 8 – Evolução do Resultado Nominal, Primário e Juros nominais em relação ao PIB

Fontes: STN/Série Histórica do Relatório de Resultado do Tesouro Nacional de janeiro de 1997 a agosto 2015; Nota para Imprensa de Política Fiscal do BC – Quadro 2, de agosto de 2015.

5.29 O Gráfico 8 mostra que a evolução do resultado nominal está muito mais relacionada com os juros nominais do que com o resultado primário, o que faz com que o primeiro seja muito mais relevante na evolução do endividamento do que o último, devendo ser acompanhado com cautela. De 2014 a agosto de 2015, constata-se que o aumento dos juros nominais aumentou o déficit nominal para valores inéditos nos últimos dez anos, o que impactará, sem dúvida, o endividamento líquido, ainda que este não esteja, conforme verificado no Gráfico 1 deste relatório, em níveis elevados, se comparado a anos anteriores.

5.30 Se analisado em relação ao endividamento bruto, apresentado no Gráfico 3, verifica-se aumento significativo, influenciado, dentre outros fatores, pelo aumento dos juros nominais.

5.31 Por fim, cabe destacar o resultado com estatais. Por meio do Oficio 5-360/2015-TCU/Semag, de 28/9/2015 (peça 13), foi solicitado ao Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais – Dest esclarecimento em relação à inclusão da parcela ‘IV-Juros’ de valor negativo de R$ 2.607 milhões no Demonstrativo de Resultado Primário das Estatais referente a Itaipu, apresentado no Anexo III – Estimativa Atualizada do Superávit Primário das Empresas Estatais Federais do Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias – 4º Bimestre de 2015, elaborado pela Secretaria de Orçamento Federal e pela Secretaria do Tesouro Nacional.

5.32 Em atendimento ao referido ofício, o Dest encaminhou resposta (peça 20) em que afirma seguir a metodologia de apuração de resultados nominal e primário estabelecida no Manual Técnico de Orçamento do Setor Produtivo Estatal. Com base nessa metodologia, o valor apresentado para receitas e despesas no demonstrativo inclui receitas e despesas financeiras, necessitando-se subtrair a parcela de juros para se chegar ao valor do resultado primário. Conclui-se, portanto, não haver erro na apresentação desse resultado.

6. CONTINGENCIAMENTO DE DESPESAS

Limites de Movimentação e Empenho

6.1 Com o objetivo de garantir o alcance das metas fiscais, o art. da Lei de Responsabilidade Fiscal prevê a hipótese de limitação de empenho e movimentação financeira dos Poderes e do Ministério Público. Consoante o § 2º do sobredito artigo, tal limitação não pode atingir as dotações destinadas ao pagamento do serviço da dívida, as despesas constitucionais e legais, bem como as despesas ressalvadas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias.

6.2 Em face da publicação da Lei Orçamentária Anual de 2015 – Lei 13.115/2015 em 22/4/2015, com base no art. 53 da LDO-2015, foi editado o Decreto 8.389/2015, estabelecendo-se que os órgãos, fundos e entidade do Poder Executivo somente poderiam empenhar as dotações orçamentárias constantes do PLOA-2015 para atendimento de despesas com obrigações constitucionais ou legais e as demais mencionadas no decreto.

6.3 Posteriormente, foi publicado o Decreto 8.412/2015, alterado pelo Decreto 8.434/2015, dispondo sobre o empenho de despesas pelos, órgãos, fundos e entidades do Poder Executivo previamente ao estabelecimento do cronograma de desembolso, aludido no art. , caput , da LRF.

6.4 O Decreto 8.456/2015, que dispôs sobre a programação orçamentária e financeira e estabeleceu o cronograma de desembolso do Poder Executivo para o exercício de 2015, foi posteriormente alterado pelo Decreto 8.496/2015.

6.5 A Tabela 12 a seguir apresenta, por órgão ou unidade orçamentária do Poder Executivo, os respectivos limites de movimentação e de empenho, assim como a proporção percentual da restrição à movimentação e empenho no exercício de 2015 até a edição do Decreto 8.496/2015.

Tabela 12 – Restrição de Movimentação e Empenho no Poder Executivo – Despesas Discricionárias

R$

Cód.

Órgãos E/Ou Unidades Orçamentárias

Dotação Inicial Loa/2015

Limite Decreto Nº 8.456/2015

Limite Decreto Nº 8.496/2015

Restrição Até Agosto/2015

Restrição %

Disponibilidade %

(A)

(B)

(C)

(D)=(A)-(C)

(D)/(A)

(C)/(A)

20000

Presidência da República

884.363.986

722.926.001

722.926.001

161.437.985

18,25%

81,75%

22000

Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

3.012.368.801

1.809.623.000

1.522.423.000

1.489.945.801

49,46%

50,54%

24000

Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação

7.129.778.866

5.319.327.184

4.969.327.184

2.160.451.682

30,30%

69,70%

25000

Ministério da Fazenda

4.693.762.884

3.499.279.502

3.090.279.502

1.603.483.382

34,16%

65,84%

26000

Ministério da Educação

39.114.575.185

29.859.294.624

28.859.294.624

10.255.280.561

26,22%

73,78%

28000

Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior

1.363.254.000

931.736.000

931.736.000

431.518.000

31,65%

68,35%

30000

Ministério da Justiça

4.270.218.877

2.870.400.000

2.620.400.000

1.649.818.877

38,64%

61,36%

32000

Ministério de Minas e Energia

928.678.011

687.516.919

648.916.919

279.761.092

30,12%

69,88%

33000

Ministério da Previdência Social

1.813.278.370

1.689.109.066

1.689.109.066

124.169.304

6,85%

93,15%

35000

Ministério das Relações Exteriores

1.090.684.190

1.049.974.768

1.049.974.768

40.709.422

3,73%

96,27%

36000

Ministério da Saúde

21.871.246.313

12.540.032.079

11.360.526.217

10.510.720.096

48,06%

51,94%

38000

Ministério do Trabalho e Emprego

990.052.321

710.937.427

660.937.427

329.114.894

33,24%

66,76%

39000

Ministério dos Transportes

15.577.782.507

9.844.566.011

8.968.973.996

6.608.808.511

42,42%

57,58%

41000

Ministério das Comunicações

1.344.664.329

1.027.580.663

751.580.663

593.083.666

44,11%

55,89%

42000

Ministério da Cultura

1.240.009.845

832.409.004

782.409.004

457.600.841

36,90%

63,10%

44000

Ministério do Meio Ambiente

1.023.610.228

744.194.016

744.194.016

279.416.212

27,30%

72,70%

47000

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

969.166.025

619.414.266

549.214.266

419.951.759

43,33%

56,67%

49000

Ministério do Desenvolvimento Agrário

3.339.928.608

1.563.000.000

1.396.000.000

1.943.928.608

58,20%

41,80%

51000

Ministério do Esporte

2.851.377.124

2.128.745.676

1.878.145.676

973.231.448

34,13%

65,87%

52000

Ministério da Defesa

16.554.699.388

11.110.026.440

10.810.026.440

5.744.672.948

34,70%

65,30%

53000

Ministério da Integração Nacional

5.356.458.662

3.363.411.844

2.640.029.044

2.716.429.618

50,71%

49,29%

54000

Ministério do Turismo

1.480.878.500

298.893.000

298.893.000

1.181.985.500

79,82%

20,18%

55000

Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome

5.285.173.312

3.931.026.359

3.651.026.359

1.634.146.953

30,92%

69,08%

56000

Ministério das Cidades

29.907.373.262

13.540.712.323

12.218.312.323

17.689.060.939

59,15%

40,85%

58000

Ministério da Pesca e Aquicultura

718.253.114

151.523.000

151.523.000

566.730.114

78,90%

21,10%

60000

Gabinete da Vice-Presidência da República

6.000.000

5.700.000

4.800.000

1.200.000

20,00%

80,00%

61000

Secretaria de Assuntos Estratégicos

62.376.052

50.291.000

50.291.000

12.085.052

19,37%

80,63%

62000

Secretaria de Aviação Civil

3.722.102.523

2.265.373.605

2.247.373.605

1.474.728.918

39,62%

60,38%

63000

Advocacia-Geral da União

449.402.320

296.142.000

296.142.000

153.260.320

34,10%

65,90%

64000

Secretaria de Direitos Humanos

300.934.379

130.948.000

118.448.000

182.486.379

60,64%

39,36%

65000

Secretaria de Políticas para as Mulheres

236.223.049

133.529.664

108.529.664

127.693.385

54,06%

45,94%

66000

Controladoria-Geral da União

81.406.894

80.102.000

80.102.000

1.304.894

1,60%

98,40%

67000

Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial

65.424.938

28.362.629

26.362.629

39.062.309

59,71%

40,29%

68000

Secretaria de Portos

989.967.853

813.090.000

683.523.000

306.444.853

30,96%

69,04%

69000

Secretaria da Micro e Pequena Empresa

79.231.590

51.800.000

51.800.000

27.431.590

34,62%

65,38%

71000

Encargos Financeiros da União

1.561.689.632

381.162.000

301.161.999

1.260.527.633

80,72%

19,28%

73000

Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios

13.122.000

13.122.000

13.122.000

-

0,00%

100,00%

74000

Operações Oficiais de Crédito

196.061.760

196.061.760

196.061.760

-

0,00%

100,00%

Emendas Individuais com RP=6

9.594.474.541

4.933.096.193

4.605.974.351

4.988.500.190

51,99%

48,01%

Total

190.170.054.239

120.224.440.023

111.749.870.503

78.420.183.736

41,24%

58,76%

Fonte: Anexo I dos Decretos 8.456/2015 e 8496/2015.

6.6 Ressalte-se que a restrição de movimentação e empenho em dez órgãos/unidades orçamentárias do Poder Executivo foi superior a 50% dos recursos. Na média, a restrição foi em torno de 41,24%. Destaque-se que os maiores cortes de movimentação e empenho em termos percentuais foram dos Encargos Financeiros da União e dos Ministérios do Turismo e da Pesca e Aquicultura, respectivamente, de 80,72%, 79,82% e 78,80%.

6.7 Destaque-se que, em termos absolutos, a maior restrição na movimentação e limitação de empenhos foi do Ministério das Cidades, com R$ 17,6 bilhões, seguindo-se os Ministérios da Saúde e da Educação, respectivamente, com restrições de R$ 10,5 bilhões e R$ 10,2 bilhões.

Limites de Pagamento

6.8 O anexo II do Decreto 8.456/2015 estabeleceu os limites de pagamento relativos a dotações da Lei Orçamentária de 2015 e aos Restos a Pagar, inclusive emendas individuais com RP 6, para os órgãos do Poder Executivo, além de fixar o limite total de pagamento para o Poder Executivo de maio a dezembro. O limite inicial em maio foi de R$ 98,8 bilhões, atingindo em dezembro R$ 235,4 bilhões.

6.9 O Decreto 8.496/205 modificou os limites de pagamento para o Poder Executivo estipulados pelo Decreto 8.456/2015, referentes a agosto a dezembro. O limite para agosto foi de R$ 158,3 bilhões e para dezembro, R$ 228,4 bilhões, valor inferior ao fixado no decreto modificado.

Tabela 13 – Limites de Pagamento Relativos a Dotações Constantes da Lei Orçamentária de 2015 e aos Restos a Pagar (*)

R$ milhares

Órgãos e/ou Unidades Orçamentárias

Até Jul

Até Ago

Até Set

Até Out

Até Nov

Até Dez

20000

Presidência da República

449.229

513.405

577.580

641.756

675.075

708.395

22000

Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

1.274.794

1.412.794

1.550.794

1.688.794

1.819.808

1.950.822

24000

Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação

2.979.755

3.405.434

3.831.113

4.256.793

4.614.614

4.972.435

25000

Ministério da Fazenda

2.231.218

2.549.963

2.848.708

3.147.454

3.294.151

3.440.847

26000

Ministério da Educação

19.855.340

22.405.340

24.905.340

27.255.340

29.815.233

32.375.127

28000

Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior

508.544

581.193

653.842

726.491

794.516

862.541

30000

Ministério da Justiça

1.519.399

1.790.456

2.061.513

2.332.570

2.552.888

2.773.207

32000

Ministério de Minas e Energia

292.704

344.519

396.334

448.149

499.823

551.498

33000

Ministério da Previdência Social

1.059.163

1.249.472

1.439.782

1.630.091

1.816.986

2.003.882

35000

Ministério das Relações Exteriores

690.435

784.068

877.702

971.335

1.066.382

1.161.428

36000

Ministério da Saúde

51.509.886

58.851.435

66.065.985

73.153.985

79.612.670

85.054.399

38000

Ministério do Trabalho e Emprego

394.513

462.872

531.231

599.590

666.758

733.926

39000

Ministério dos Transportes

598.858

684.409

769.960

855.511

895.638

935.765

41000

Ministério das Comunicações

151.593

173.249

194.905

216.561

238.453

260.346

42000

Ministério da Cultura

400.299

457.485

514.671

571.856

621.963

672.070

44000

Ministério do Meio Ambiente

429.492

490.848

552.205

613.561

676.826

740.092

47000

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

632.719

667.719

694.719

696.719

698.307

699.895

49000

Ministério do Desenvolvimento Agrário

902.914

1.056.902

1.210.890

1.364.877

1.463.411

1.561.944

51000

Ministério do Esporte

441.322

504.368

567.414

630.460

652.495

674.529

52000

Ministério da Defesa

6.679.833

7.934.095

9.011.657

10.013.219

11.078.289

12.143.359

53000

Ministério da Integração Nacional

305.636

349.299

392.961

436.623

440.256

443.888

54000

Ministério do Turismo

249.775

285.457

321.140

356.822

366.805

376.789

55000

Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome

17.691.581

20.443.950

23.046.318

25.598.687

28.263.615

30.928.543

56000

Ministério das Cidades

579.338

642.100

704.863

767.625

774.450

781.275

58000

Ministério da Pesca e Aquicultura

74.504

88.647

102.790

116.934

130.830

144.727

60000

Gabinete da Vice-Presidência da República

2.615

2.989

3.362

3.736

4.493

5.250

61000

Secretaria de Assuntos Estratégicos

34.871

39.852

43.334

46.815

48.183

49.550

62000

Secretaria de Aviação Civil

222.878

254.717

276.557

298.397

306.160

313.923

63000

Advocacia-Geral da União

195.097

222.968

250.839

270.710

278.792

286.875

64000

Secretaria de Direitos Humanos

64.516

73.732

82.949

92.165

96.040

99.916

65000

Secretaria de Políticas para as Mulheres

53.761

66.941

80.122

93.302

106.475

119.647

66000

Controladoria-Geral da União

52.930

61.991

71.053

80.114

88.832

97.551

67000

Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial

14.595

16.680

18.765

20.849

22.737

24.625

68000

Secretaria de Portos

81.730

108.406

135.082

161.758

186.766

211.775

69000

Secretaria da Micro e Pequena Empresa

25.382

29.508

33.634

37.760

41.988

46.216

71000

Encargos Financeiros da União

332.857

620.408

919.459

1.149.058

1.335.097

1.521.137

73000

Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios

52.621

60.138

67.655

75.173

99.847

124.522

74000

Operações Oficiais de Crédito

56.000

72.000

88.000

104.000

118.799

133.598

Subtotal

113.092.697

129.759.809

145.895.228

161.525.640

176.264.451

189.986.314

Programa de Aceleracao do Crescimento - PAC

25.859.329

28.515.017

31.170.705

33.845.254

36.517.053

38.471.611

Total Geral

138.952.026

158.274.826

177.065.933

195.370.894

212.781.504

228.457.925

(*) Exclusive emendas individuais com RP 6.

Fonte: Decreto 8.496/2015 - Anexo II.

6.10 Nesse sentido, verifica-se que a sistemática adotada pelo Poder Executivo – limites de pagamento superiores aos de empenho – possibilitou o pagamento de restos a pagar inscritos em exercícios anteriores.

Contingenciamento nos Demais Poderes

6.11 Por sua vez, o art. da LRF dispõe que, se verificado ao final de um bimestre que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais da LDO, os Poderes, o Ministério Público da União (MPU) e a Defensoria Pública da União (DPU) promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela LDO.

6.12 Em consequência desse preceito, o art. 52 da LDO-2015 estabeleceu que, caso seja necessário efetuar a limitação de empenho e movimentação financeira de que trata o art. da LRF, o Poder Executivo apurará o montante necessário e o informará a cada órgão orçamentário dos Poderes Legislativo e Judiciário, do MPU e da DPU até o 22º dia após o encerramento do bimestre.

6.13 Consoante o disposto no art. 52, caput , § 1º e § 2º, da LDO-2015, a limitação de empenho e movimentação financeira deverá ser proporcional à participação de cada Poder na base contingenciável, ou seja, no conjunto das dotações orçamentárias iniciais classificadas como despesas discricionárias, excluídas as atividades dos Poderes Legislativo e Judiciário, do MPU e da DPU e as custeadas com recursos de doações e convênios No entanto, caso a estimativa atualizada de receita primária líquida de transferências constitucionais e legais seja inferior àquela estimada no PLOA-2015, acarretará contingenciamento das atividades do demais Poderes apenas na proporção de tal frustração.

6.14 Como mencionado anteriormente, a publicação da Lei Orçamentária Anual de 2015 ocorreu em 22/4/2015, portanto, posteriormente ao prazo legal para elaboração e envio do Relatório de Avaliação das Receitas e Despesas Primárias relativo ao 1º bimestre aos demais Poderes, ao MPU e à DPU, estabelecido pelo § 4º do art. 52 da LDO-2015.

6.15 Disso decorreu que foi impossível elaborar o Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 1º Bimestre de 2015, já que a reestimativa de receitas e despesas é elaborada com relação às que foram estabelecidas na LOA. Além disso, enquanto a LOA não fosse aprovada, o orçamento somente podia ser executado para as despesas autorizadas no art. 53 da LDO-2015, as quais integravam a programação do Projeto de Lei Orçamentária de 2015.

6.16 Posteriormente, em maio de 2015, foram publicados o Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 2º Bimestre de 2015 e o Decreto 8.456, de 22/5/2015, que estabeleceu a programação financeira para o exercício e do cronograma mensal de desembolso do Poder Executivo, por força do disposto no art. da LRF.

6.17 Conforme a reavaliação de receitas e despesas primárias com relação à LOA-2015 contida no citado Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 2º Bimestre de 2015, verificou-se variação negativa da receita líquida de transferências de R$ 65,1 bilhões, o que, combinado com elevação de despesas obrigatórias de R$ 11,7 bilhões, apontou a necessidade de realizar contingenciamento de despesas discricionárias no montante de R$ 70,8 bilhões, cabendo ao Poder Executivo e aos demais Poderes a limitação de empenho e movimentação financeira de, respectivamente, R$ 69,9 bilhões e R$ 935 milhões.

6.18 Com base na reavaliação de receitas e despesas primárias realizada no Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 3º Bimestre de 2015 com relação à avaliação do bimestre anterior, observou-se variação negativa da receita líquida de transferências de R$ 46,6 bilhões, o que, associado à elevação de despesas obrigatórias de R$ 11,3 bilhões conjugada com a redução da meta fiscal em R$ 49,4 bilhões, proposta pelo PLN 5/2015 (peça 69), indicou a necessidade de realizar contingenciamento de despesas discricionárias no montante de R$ 8,6 bilhões, cabendo ao Poder Executivo e aos demais Poderes a limitação de empenho e movimentação financeira de, respectivamente, R$ 8,4 bilhões e R$ 125,4 milhões.

6.19 Já a reavaliação de receitas e despesas primárias realizada no Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 4º Bimestre de 2015, com relação à avaliação do bimestre anterior, apontou variação negativa da receita líquida de transferências de R$ 11,3 bilhões, que se compensou com a redução das despesas obrigatórias em igual montante, razão pela qual não houve a necessidade de contingenciamento adicional.

6.20 No Poder Executivo, a limitação de empenho e de movimentação financeira é controlada no Siafi por meio de contas contábeis dos grupos 7 e 8 (Controles Devedores e Credores), nos subgrupos 7.2.3.2 e 8.2.3.2, cujas contas correspondem aos limites orçamentários, que registram os montantes disponíveis para empenho para cada um dos respectivos órgãos e entidades. As notas de empenho emitidas vão tendo seus montantes abatidos desses limites até o final dos saldos contábeis, os quais, ao contrário do que ocorre com outras contas contábeis, não aceitam inversão de saldo. Verifica-se que a restrição com relação à base contingenciável foi de 41,24%.

6.21 A seguir, a Tabela 14 mostra a restrição de movimentação e empenho dos Poderes Executivo, Legislativo, Defensoria Pública da União, Judiciário, Conselho Nacional de Justiça, Ministério Público da União e Conselho Nacional do Ministério Público em decorrência da reavaliação de receitas e despesas realizada no Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 3º Bimestre de 2015.

Tabela 14 – Restrição de Movimentação e Empenho e Distribuição entre os Poderes e Órgãos - 3º Bimestre/2015

R$

Poderes e Órgãos

Base Contingenciável Loa/2015 - 3º Bimestre/2015 (A)

Participação % (B)

Restrição 2º Bimestre/2015 (D)

Restrição 3º Bimestre/2015 (C) = Total X (B)

Restrição Total 2015 (E) = (C)+ (D)

Limite Disponível 3º Bimestre/2015 (F) = (A) - (E)

Poder Executivo

190.171.054.239

98,54%

69.945.614.217

8.474.569.519

78.420.183.736

111.750.870.503

Poderes Legislativo, Judiciário, MPU e DPU

2.814.685.360

1,46%

935.437.559

125.430.481

1.060.868.040

1.753.817.320

- Câmara dos Deputados

215.914.166

0,11%

69.365.172

9.621.757

78.986.929

136.927.237

- Senado Federal

45.346.499

0,02%

10.476.550

2.020.771

12.497.321

32.849.178

- Tribunal de Contas da União

103.581.955

0,05%

35.372.085

4.615.910

39.987.995

63.593.960

- Supremo Tribunal Federal

52.923.653

0,03%

16.777.368

2.358.430

19.135.798

33.787.855

- Superior Tribunal de Justiça

73.067.205

0,04%

23.410.404

3.256.085

26.666.489

46.400.716

- Justiça Federal

559.414.754

0,29%

187.048.950

24.929.132

211.978.082

347.436.672

- Justiça Militar da União

14.517.814

0,01%

4.246.673

646.956

4.893.629

9.624.185

- Justiça Eleitoral

430.590.952

0,22%

142.033.619

19.188.372

161.221.991

269.368.961

- Justiça do Trabalho

422.471.805

0,22%

135.805.776

18.826.560

154.632.336

267.839.469

- Justiça do Distrito Federal e dos Territórios

62.245.520

0,03%

19.180.882

2.773.840

21.954.722

40.290.798

- Conselho Nacional de Justiça

134.653.976

0,07%

48.188.429

6.000.569

54.188.998

80.464.978

- Defensoria Pública da União

48.950.000

0,03%

18.003.990

2.181.353

20.185.343

28.764.657

- Ministério Público da União

646.546.829

0,34%

224.506.413

28.811.988

253.318.401

393.228.428

- Conselho Nacional do Ministério Público

4.460.233

0,00%

1.021.248

198.761

1.220.009

3.240.224

Total

192.985.739.599

100,00%

70.881.051.776

8.600.000.000

79.481.051.776

113.504.687.823

Fonte: SOF.

6.22 A capacidade de movimentação e empenho dos Poderes Legislativo, Judiciário, DPU e MPU, após a limitação inicial de R$ 935 milhões, sofreu mais uma limitação no valor de R$ 125,4 milhões.

6.23 Percebe-se que a participação dos demais Poderes no contingenciamento, frente à participação do Poder Executivo, é de apenas 1,46%. Em relação à participação desses órgãos na base contingenciável, os órgãos mais afetados foram o Ministério Público da União, a Justiça Federal, a Justiça Eleitoral e a Justiça do Trabalho.

6.24 Isso posto, foi encaminhada mensagem eletrônica aos órgãos dos demais Poderes, solicitando-se informação sobre a limitação de empenho e de movimentação financeira relativa aos 3º e 4 º bimestres de 2015 (peça 50). Responderam a solicitação de informação os órgãos dos seguintes Poderes: Senado Federal (peça 51), Câmara de Deputados (peça 52), Tribunal de Contas da União (peça 53), Supremo Tribunal Federal (peça 54), Conselho Nacional de Justiça (peça 55), Conselho da Justiça Federal (peça 56), Conselho Superior da Justiça do Trabalho (peça 57), Ministério Público da União (peça 58), Conselho Nacional do Ministério Público (peça 59), Defensoria Pública da União (peça 60), Tribunal Superior Eleitoral (peça 61), Superior Tribunal de Justiça (peça 62), Superior Tribunal Militar (peça 63) e Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios (peça 64).

6.25 Os atos dos órgãos dos Poderes que estabeleceram a limitação de empenho, publicados no Diário Oficial da União, são relacionados a seguir na Tabela 15:

Tabela 15 – Atos de Limitação de Empenho dos Poderes

Poderes/Órgãos

Publicação no DOU

Limitação de Empenho

Ato

Data

Executivo

Decreto 8.496/2015

30/07/2015. Edição Extra, Seção I, p. 1-4.

Câmara dos Deputados

Portaria nº 13, de 29.07.2015

30.07.2015 – Seção 1, p. 118

Senado Federal

Ato da Diretoria-Geral 24, de 24/7/2015

29/7/2015, Seção I, p. 101

TCU

Portaria TCU 233, de 28/7/2015 e Portaria TCU 277, de 28/9/2015

29/7/2015, Seção I, p. 83 30/9/2015, Seção I, p. 151

STF

Portaria Conjunta STF 2, 29/7/2015

31/7/2015, Seção I, p. 139-140

Superior Tribunal de Justiça

Portaria Conjunta STF 2, 29/7/2015 e Portaria STJ/GP 254, de 9/16/2015 e Portaria STJ/GP 345, de 5/8/2015

31/7/2015, Seção I, p. 139-140 16/6/2015, Seção I, p. 96 7/8/2015, Seção I, p. 72-73

Tribunal Superior Eleitoral

Portaria TSE 371/2015

6/8/2015, Seção I, p. 71

Justiça Militar da União (STM)

Portaria Conjunta STF 2, 29/7/2015

31/7/2015, Seção I, p. 139-140

Tribunal de Justiça do DF e Territórios

Portaria Conjunta STF 2, 29/7/2015

3/6/2015, Seção I, p. 164

Conselho Nacional da Justiça

Portaria Conjunta STF 2, 29/7/2015

31/7/2015, Seção I, p. 139-140

Conselho da Justiça Federal

Portaria Conjunta STF 2, 29/7/2015

31/7/2015, Seção I, p. 139-140

Conselho Superior da Justiça do Trabalho - CSJT

Portaria Conjunta STF 2, 29/7/2015

31/7/2015, Seção I, p. 139-140

Ministério Público da União

Portaria 56, de 29/7/2015 e Portaria 69, de 29/9/2015

30/7/2015, Seção I, p. 115-116 e 30/9/2015, Seção I, p. 145-146.

Conselho Nacional do Ministério Público

Portaria Presi-CNMP 84, de 27/7/2015

29/7/2015, Seção I, p. 82

Defensoria Pública da União

Portaria 343, de 29/7/2015

30/7/2015, Seção I, p. 118

Fonte: elaboração própria a partir dos dados constantes do DOU.

6.26 Não obstante, verificou-se por meio de consulta ao Siafi que todos os órgãos dos demais Poderes implementaram limitação de empenho nas contas contábeis 622120102 (credito bloqueado para controle interno), 622120103 (créditos de projetos bloqueado p/controle interno) e 622120105 (crédito bloqueado pela SOF) identificadas na Tabela 16. Note-se que o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, a Justiça Federal e a Justiça do Trabalho efetuaram bloqueio maior do que o indicado no Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas do 3º Bimestre de 2015, respectivamente em R$ 5.722.581,0 e R$ 911.100,48, R$ 111.297,45 Os demais órgãos implementaram o corte praticamente no montante indicado no referido relatório de avaliação.

Tabela 16 – Bloqueio de Créditos para Empenho nos Demais Poderes no Siafi

R$

Código UGE

Órgão Máximo

Contas Contábeis

Total Bloqueado No Siafi (A)

Total Avaliação do 3º Bimestre (Tabela 14) (B)

Diferença = Bloqueado - Avaliação = (A) - (B)

622120102 (Credito Bloqueado para Controle Interno)

622120103 (Cred.de Projetos Bloqueado P/Controle Interno)

622120105 (Credito Bloqueado pela Sof)

1000

Câmara dos Deputados

78.986.929,00

-

78.986.929,00

78.986.928,67

0,33

2000

Senado Federal

12.497.321,00

-

12.497.321,00

12.497.320,51

0,49

3000

Tribunal de Contas da União

39.987.995,00

-

39.987.995,00

39.987.995,04

- 0,04

10000

Supremo Tribunal Federal

19.135.798,00

-

19.135.798,00

19.135.798,30

- 0,30

11000

Superior Tribunal de Justiça

8.549.409,00

18.117.080,00

-

26.666.489,00

26.666.488,95

0,05

12000

Justiça Federal

211.978.082,00

900.000,00

11.100,00

212.889.182,00

211.978.081,52

911.100,48

13000

Justiça Militar

4.893.629,00

-

4.893.629,00

4.893.629,00

-

14000

Justiça Eleitoral

161.221.994,00

-

-

161.221.994,00

161.221.991,13

2,87

15000

Justiça do Trabalho

154.748.633,00

-

-

154.748.633,00

154.632.335,55

116.297,45

16000

Justiça do Distrito Federal e dos Territórios

27.677.303,42

-

27.677.303,42

21.954.721,52

5.722.581,90

17000

Conselho Nacional de Justiça

54.188.998,00

-

54.188.998,00

54.188.997,71

0,29

29000

Defensoria Pública da União

20.185.343,00

-

20.185.343,00

20.185.342,89

0,11

34000

Ministério Público da União

253.318.401,00

-

253.318.401,00

253.318.400,56

0,44

59000

Conselho Nacional do Ministério Público

1.220.009,00

-

1.220.009,00

1.220.008,82

0,18

Total

1.048.589.844,42

19.017.080,00

11.100,00

1.067.618.024,42

1.060.868.040,18

6.749.984,24

Fonte: Siafi.

6.27 Os critérios para o contingenciamento dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público da União foram discutidos neste Tribunal no âmbito do processo TC 018.476/2007-8, que resultou no Acórdão 1.040/2008-TCU-Plenário, o qual foi objeto de pedido de reexame e mantido na sua integralidade por meio do Acórdão 940/2011-TCU-Plenário, sob o argumento de que tais critérios estão de acordo com a LRF e com as LDOs. O referido acórdão concluiu que cabe à LDO de cada exercício a fixação das regras de contingenciamento.

Execução Orçamentária das Emendas Individuais

6.28 O art. 56 da LDO-2015 tornou obrigatória a execução orçamentária e financeira, de forma equitativa, da programação referente a emendas individuais aprovadas na lei orçamentária, em montante correspondente a 1,2% da receita corrente líquida realizada no exercício de 2014.

6.29 Conforme o Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 3º Bimestre de 2015, dado o contingenciamento total até o 3º bimestre de 2015 de R$ 79,4 bilhões, e, considerando-se o conjunto de despesas da LOA-2015 de todos os Poderes marcadas com identificador de resultado primário RP 2 (discricionárias não abrangida pelo PAC), RP 3 (discricionárias abrangida pelo PAC) e RP 6 (discricionárias decorrente de programações incluídas ou acrescidas por emendas individuais), no total de R$ 200,5 bilhões, as emendas individuais poderão ser reduzidas em até 39,63%.

6.30 De acordo com o art. 56 da LDO-2015, o valor das emendas individuais de execução obrigatória corresponde a 1,2% da receita corrente líquida do exercício anterior, ou seja, cerca de R$ 7,7 bilhões. Aplicando-se o percentual de contingenciamento referido no parágrafo anterior de 39,63%, obtém-se o montante total de contingenciamento de emendas da ordem de R$ 3,0 bilhões. Deduzindo-se do montante de execução obrigatória de emendas o valor de contingenciamento, resulta o valor disponível para execução de emendas individuais de R$ 4,6 bilhões, conforme demonstrado na tabela a seguir.

Tabela 17 – Demonstração das Emendas Impositivas de Execução Obrigatória – 3º bimestre-2015

R$

Poderes e Órgãos

(A) LOA

(B) Execução Obrigatória

(C) Corte de 39,63% sobre as Emendas Impositivas de Execução Obrigatória

Disponível

1,2% da RCL do PLOA/2015

1,2% da RCL de 2014

(D)=(B)-(C)

Legislativo

-

-

-

-

Judiciário

40.410.900

32.134.486

12.734.615

19.399.871

MPU

40.206.900

31.972.267

12.670.329

19.301.938

DPU

6.750.000

5.367.556

2.127.115

3.240.441

Executivo

9.594.474.541

7.629.464.059

3.023.489.708

4.605.974.351

Total

9.681.842.341

7.698.938.368

3.051.021.767

4.647.916.601

Fonte: Relatório de Avaliação do 3º Bimestre de 2015.

Contingenciamento de Despesas Discricionárias

6.31 Considerando a meta fiscal do Governo Federal vigente de R$ 55.279 milhões estabelecida pela LDO-2015, Lei 13.080/2015, e a previsão de redução das receitas liquidas de R$ 46.683,6 milhões e de aumento das despesas obrigatórias de R$ 11.364,4 milhões, demonstrada no Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 3º bimestre de 2015, que apontavam a necessidade contingenciamento adicional de despesas discricionárias do Poder Executivo de R$ 57.200,5 milhões, foram expedidos ofícios à Secretaria do Tesouro Nacional e à Secretaria de Orçamento Federal.

6.32 Primeiramente, solicitou-se àquelas secretarias (peças 2 e 3) que informassem a razão de ter sido editado o Decreto 8.496/2015, com contingenciamento adicional de despesas discricionárias do Poder Executivo no valor de R$ 8.474,6 milhões, o que, acrescido ao montante de contingenciamento de despesas dos demais Poderes de R$ 125,4 milhões, perfez o total de R$ 8.600 milhões, em vez de contingenciamento adicional de despesas discricionárias do Poder Executivo estimado em R$ 57.200,5 milhões, o qual, adicionado ao contingenciamento de despesas dos demais Poderes de R$ 847,5 milhões, totalizaria R$ 58.048 milhões, conforme determinado pelo art. da Lei de Responsabilidade Fiscal.

6.33 A Secretaria do Tesouro Nacional, por meio do Ofício 22/2015/ASSCI/Gabin/STN-MF-DF, de 30/9/2015 (peça 15, p. 1), encaminhou a Nota Técnica 5/2015/ASSCI/Gabin/STN/MF de mesma data (peça 15, p. 2-18), do que se pode destacar o seguinte.

6.34 Segundo a STN, o cumprimento da meta de resultado primário deve ser considerado de forma retrospectiva, por considerar os efeitos do comportamento das receitas e despesas já realizadas, e prospectiva, por estimar o comportamento do exercício como um todo, a partir da reavaliação dos parâmetros macroeconômicos e de outros eventos futuros, que possam influir em seu resultado.

6.35 O Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 2º bimestre de 2015 apresentou contingenciamento de R$ 70.881 milhões, o que representou uma redução das despesas discricionárias de cerca de 37%, considerando-se a base contingenciável de R$ 192.714 milhões. No entanto, o Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias relativo ao 3º bimestre de 2015 apresentou decréscimo na estimativa de receitas de R$ 46.683 milhões e aumento na despesa obrigatória de R$ 11.364 milhões, ambos em comparação ao bimestre anterior. Dessa forma, com base na situação que se apresentou no 3º bimestre de 2015, para o alcance da meta de resultado primário de R$ 55.279 milhões, definida na LDO-2015, seria necessário um esforço fiscal que gerasse uma economia de R$ R$ 58.048 milhões, o que tornaria necessária, em atendimento à LRF, reavaliação da estratégia fiscal em vigor, no que se refere à revisão da estimativa de receitas e à limitação de empenho e/ou movimentação financeira.

6.36 No entanto, segundo aquela secretaria, optou-se por encaminhar ao Congresso Nacional projeto de lei com proposta de alteração da meta de resultado primário prevista inicialmente. Tal decisão fundamentou-se na não concretização de determinadas premissas durante o exercício, como o caso da discrepância expressiva entre os parâmetros macroeconômicos considerados à época da fixação das metas de resultado primário na LDO-2015 e os atuais. Nos três primeiros bimestres de 2015, foram observadas alterações significativas dos parâmetros macroeconômicos que foram utilizados na definição da meta de resultado fiscal do exercício, o que, de acordo com a STN, pode, eventualmente, ser considerado como determinante para o seu alcance ou não.

6.37 A STN também utilizou como justificativa para a proposta de alteração da meta excerto do Relatório e Parecer Prévio das Contas do Governo referente ao exercício de 2014 (TC 005.335/2015-9), que aponta como indício de irregularidade a ausência de contingenciamento de despesas discricionárias. Segundo esse trecho do relatório do TCU,

‘(...) as disposições da LRF relativas ao cumprimento da meta de resultado primário não devem ser vistas como um fim em si mesmo, de forma que, se esgotadas as alternativas de contenção de despesas discricionárias de custeio e de capital, assim como as possibilidades de ampliação de receitas tributárias e de contribuições, a alteração da meta de resultado primário ou a justificativa de seu não alcance revelam-se como opções legitimamente válidas e prudentes, tomando-se como base o pressuposto da transparência que deve nortear a gestão fiscal.’

6.38 Com base no argumento de que a meta de resultado primário não deve representar um fim em si mesmo, e de que a o alerta expedido pelo TCU em 2014 não deve ser interpretado em toda sua extensão para os demais exercícios, em virtude da necessidade de se traduzir as alterações nos parâmetros que orientam a gestão fiscal para o alcance dessas metas, a STN propôs que se trabalhe com meta de resultado primário do setor público consolidado de R$ 8,7 bilhões, sendo R$ 5,8 bilhões para os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, conforme disposições de projeto de lei encaminhado ao Congresso Nacional - PLN 5/2015 (peça 69). Considerando-se ainda que, diante do atual cenário de incerteza quanto à efetividade da arrecadação decorrente de medidas tributárias e concessões de permissões, a proposta de meta poderá ser reduzida, caso os efeitos de arrecadação das referidas medidas sejam frustrados.

6.39 Por seu turno, a SOF, por meio do Ofício 146/2015/SOF/MP, de 30/9/2015 (peça 16, p. 1), encaminhou a Nota Técnica 337/2015/Seafi/SOF/MP, de mesma data (peça 16. p. 2-7), cujos principais pontos são tratados a seguir.

6.40 Segundo a SOF, a meta de resultado primário de R$ 55.279 milhões estabelecida na LDO-2015 foi prejudicada pelo processo de deterioração sofrido pelos parâmetros macroeconômicos no decorrer do exercício de 2015, o que impôs a elaboração de proposta de alteração da meta fiscal encaminhada ao Congresso Nacional, compatibilizando-a à realidade.

6.41 Dessa forma, por considerar ser de grande probabilidade a aprovação da alteração da meta de superávit primário pelo Congresso Nacional, a SOF entende que os relatórios a serem produzidos a partir desse projeto de lei devem considerar a nova meta, que ainda não foi aprovada pelo Poder Legislativo, pois uma desconsideração geraria a completa descaracterização do relatório, uma vez que deixaria de retratar com precisão as projeções que influenciam os resultados das contas públicas.

6.42 Nesse diapasão, e sob o argumento de que estavam sendo observados os princípios da legalidade, da moralidade, da transparência, da gestão fiscal responsável e os pressupostos do planejamento, consoante a SOF, o Poder Executivo editou o Decreto 8.496/2015, que dispôs sobre contingenciamento adicional de despesas discricionárias desse Poder no valor de R$ 8.474,6 milhões, que acrescido do montante de contingenciamento de despesas dos demais Poderes, no valor de R$ 125,4 milhões, totaliza R$ 8.600 milhões.

6.43 Considerando-se que as respostas encaminhadas não esclareceram todos os pontos indagados, foram requeridas informações adicionais à SOF (peça 19) e à STN (peça 18). Solicitou-se justificar e demonstrar porque não foi possível ao Poder Executivo fazer o contingenciamento de despesas discricionárias no montante necessário ao atingimento da meta fiscal estabelecida na LDO-2015, dado que a base contingenciável do Poder Executivo (montante das despesas discricionárias da LOA-2015) é de R$ 190,1 bilhões, conforme Anexo I do Decreto 8.456/2015 e Tabela 12 do citado relatório de avaliação. Solicitou-se ainda informar os limites de movimentação e empenho relativos a dotações constantes da LOA-2015, estabelecidos no Anexo I dos Decretos 8.456/2015 e 8.496/2015, desagregados por órgão do Poder Executivo e/ou unidade orçamentária e programa.

6.44 Por meio do Ofício 30/2015/ASSCI/Gabin/STN/MF-DF, de 23/10/2015 (peça 49, p. 1) foi encaminhada a este Tribunal a Nota Técnica Conjunta SOF-STN 1/2015, de mesma data (peça 49, p. 2-15), da qual constaram as seguintes informações.

6.45 A Nota Técnica Conjunta da SOF e da STN aprofundou a análise sobre a interpretação de que a meta de resultado primário, embora represente conteúdo relativo à disciplina fiscal do Estado Brasileiro, não deve ser considerada como um fim em si mesma, mas como a tradução dos parâmetros que orientam a gestão fiscal responsável. Ainda utilizando-se de trecho de relatório do Parecer Prévio das Contas do Governo de 2014, continua a defender o entendimento de que, em atenção ao juízo de prudência e razoabilidade relacionado ao esforço dirigido ao cumprimento da meta de resultado fiscal, a tempestiva alteração da meta de resultado primário ou a justificativa de seu não alcance, conforme a circunstância, podem ser consideradas opções legitimamente válidas e prudentes a serem exercidas pelo gestor, particularmente em um cenário estrutural de excessiva rigidez orçamentária e conjuntural, associada à deterioração das projeções das principais variáveis macroeconômicas que afetam a realização da receitas.

6.46 Assevera a mencionada nota conjunta que o contingenciamento pode não ser a melhor solução com relação ao custo-benefício envolvido, principalmente quando sua necessidade decorre da não concretização dos parâmetros macroeconômicos utilizados na definição da meta de resultado primário.

6.47 No trecho que trata da análise do cenário orçamentário atual, a SOF e a STN informam que, do montante de despesas primárias aprovado na LOA-2015 de R$ 1.168.119,2 milhões, R$ 841.750,1 milhões referem-se a despesas obrigatórias e R$ 326.369,1 milhões, a despesas discricionárias. No entanto, do montante destinado às despesas discricionárias, R$ 122.169,5 milhões referem-se, na verdade, a despesas obrigatórias com controle de fluxo, o que resulta em uma base contingenciável de R$ 190.170,00 milhões. É ressaltado ainda que, até 16/7/2015, foram empenhadas despesas no valor de R$ 149.151 milhões, restando um limite disponível para contingenciamento de R$ 63.148,8 milhões.

6.48 No Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 3º bimestre de 2015, apurou-se decréscimo na projeção de receitas primárias no valor de R$ 46.683 milhões e aumento na estimativa de execução das despesas obrigatórias no valor de R$ 11.364 milhões, em relação aos resultados apurados no relatório relativo ao 2º bimestre.

6.49 A SOF e a STN observaram, no entanto, que os R$ 63.148,8 milhões não representam a possibilidade máxima de contingenciamento, devendo-se deduzir desse valor o necessário para atingir o mínimo constitucional da saúde e da educação. Ainda segundo essas Secretarias, deve-se considerar as implicações de um contingenciamento que representa a contenção de quase todos os recursos disponíveis para execução e continuidade das políticas públicas no período analisado, conforme Anexo I da citada nota técnica conjunta (peça 71). Foi destacado, ainda, que ‘o contingenciamento das dotações orçamentárias e o posterior restabelecimento, não é algo trivial, podendo prejudicar a execução de determinadas políticas de forma irreparável’, visto que a interrupção de políticas públicas, que possuem ritos específicos, pode representar prejuízos maiores à administração que os causados pelo não contingenciamento da despesa.

6.50 Com a finalidade de subsidiar a argumentação, foi anexado à Nota Técnica demonstrativo (peça 73) de que o impacto do contingenciamento adicional do Poder Executivo de R$ 48.726,8 milhões acarretaria necessidade de contingenciamento R$ 721,2 milhões do demais Poderes, abrangendo Legislativo e Judiciário, Defensoria Pública da União e Ministério Público da União.

Análise

6.51 Os motivos alegados da impossibilidade de o Poder Executivo fazer o contingenciamento adicional de despesas discricionárias no montante de R$ 57.200,5 milhões, requerido para o atingimento da meta fiscal do Governo Federal vigente de R$ 55.279 milhões estabelecida pela LDO-2015, como apontado no Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 3º bimestre de 2015, não restam claros.

6.52 Nos termos do § 1º do art. 52 da LDO-2015, a base contingenciável compreende o conjunto de dotações orçamentárias classificadas como despesas discricionárias na LOA-2015 pelos seguintes identificadores de resultado primário: (i) discricionária não abrangida pelo PAC (RP 2), (ii) discricionária abrangida pelo PAC (RP 3) e discricionária decorrente de programações incluídas ou acrescidas por emendas individuais (RP 6), excluindo-se as atividades dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União e as custeadas com recursos de doações e convênios constantes da lei orçamentária.

6.53 Deveras, dada a base contingenciável de R$ 190 bilhões, conforme consta do Anexo I do decreto que estabeleceu a programação financeira do Poder Executivo para o exercício de 2015 – Decreto 8.456/2015 – e do Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 3º bimestre de 2015, não restou esclarecido por que não pôde o Poder Executivo contingenciar valor superior ao montante de R$ 8.474,57 milhões, fixado pelo Decreto 8.496/2015.

6.54 Segundo a nota técnica conjunta já mencionada, as despesas discricionárias do Poder Executivo na LOA-2015 eram compostas das dotações relativas ao Programa de Aceleracao do Crescimento (PAC), despesas obrigatórias com controle de fluxo, emendas parlamentares impositivas e demais despesas, somando R$ 312.339,5 milhões. Deduzindo-se desse total o valor correspondente às despesas obrigatórias com controle de fluxo, R$ 122.169,5 milhões, obtém-se valor passível de contingenciamento, ou base contingenciável, de R$ 190.170 milhões.

6.55 Os motivos alegados para a impossibilidade de se efetuar contingenciamento adicional de despesas discricionárias do Poder Executivo além de R$ 8.747,57 milhões, o qual foi previsto no Decreto 8.496/2015, não são suficientemente detalhados, porquanto não é possível averiguar quais ações e programas dos órgãos do Poder Executivo (peça 71) cujas dotações orçamentárias, a despeito de estarem compreendidas no limite disponível para contingenciamento, seriam afetadas por eventual contingenciamento adicional.

6.56 Primeiramente, há que se destacar o montante de dotações de despesas passível de contingenciamento, ou base contingenciável, de R$ 190,1 bilhões que foi fixado em 22/5/2015, quando da edição do decreto que estabeleceu a programação financeira do Poder Executivo – Decreto 8.456/2015.

6.57 A par disso, a SOF e a STN alegam que, deduzidos da base contingenciável os valores já contingenciados em maio de 2015 de R$ 69.945,61 mais os valores já empenhados até 16/7/2015 de R$ 57.075,70, restariam somente R$ 63.148,79 de limite disponível para se contingenciar.

6.58 Todavia, percebe-se que, desde a data de edição do Decreto 8.456/2015, em 22/5/2015, era de conhecimento do Poder Executivo o montante da base contingenciável.

6.59 Alegam, ainda, aquelas secretarias que aquele montante de R$ 63.148,79 milhões não poderia ser contingenciado totalmente, porque devem ser deduzidas despesas discricionárias tais como as relativas a ações e serviços públicos de saúde, em cumprimento ao mínimo constitucional de saúde, e despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino, além de outras ações essenciais dos demais órgãos do Poder Executivo.

6.60 No entanto, as informações apresentadas na citada nota técnica não permitem saber se era ou não possível fazer contingenciamento maior do que o previsto no Decreto 8.496/2015, de R$ 8.474,57 milhões, sobretudo porque aquelas secretarias não informaram quais programas orçamentários e os respectivos valores que seriam afetados por contingenciamento adicional.

6.61 Registre-se que a SOF e a STN não informaram os limites de movimentação e empenho relativos a dotações constantes da LOA-2015 desagregados por órgão do Poder Executivo e/ou unidade orçamentária e programa, sob a alegação de que caberia aos órgãos setoriais de planejamento e orçamento tal atribuição, conforme o art. 52, caput e § 11º, da LDO-2015.

6.62 A falta da informação desagregada por órgão do Poder Executivo em programas e ações impede que se avalie a assertiva da impossibilidade de efetuar contingenciamento superior ao montante já efetivado, não permitindo aferir se era ou não possível ampliar o montante contingenciado.

6.63 Consideram-se insatisfatórias as justificativas apresentadas na citadas nota técnica sobre a motivação pela qual não foi contingenciado o valor integral determinado pelo art. da LRF para atingimento da meta fiscal vigente, em face do impacto da recessão econômica nos agregados fiscais, configurada pela previsão de queda de 3% do PIB e da arrecadação de receitas no presente exercício, parâmetros macroeconômicos distintos dos previstos na LDO-2015, bem como pela necessidade de se manterem os gastos mínimos com saúde, educação e outros especificados. Isso porque inexiste dimensionamento do rol de programas e ações orçamentários priorizados por cada órgão do Poder Executivo.

6.64 Por essa razão, propõe-se determinar à SOF e à STN que: i) consolidem e informem os valores contingenciados e os valores não contingenciados por programa orçamentário e suas ações referentes a cada órgão do Poder Executivo, com as respectivas justificativas de priorização, em Anexo do Relatório de Avaliação Bimestral subsequente ao Decreto de Programação Financeira que aprovou a limitação de empenho e movimentação financeira, com vistas ao cumprimento dos princípios dos princípios de gestão fiscal responsável dispostos no art. da LRF; ii) considerem, na elaboração dos Relatórios de Avaliações Bimestrais e nos Relatórios Quadrimestrais, a meta fiscal vigente ou alterada por Lei, e não a meta constante em projeto de lei ao Congresso Nacional, consoante o entendimento disposto no Acórdão 2.461/2015-TCU-Plenário, sobre o Parecer Prévio das Contas de do Governo de 2014.

6.65 Cumpre destacar, ainda, que a LRF estabeleceu princípios, normas e regras de gestão fiscal responsável, pressupondo a ação planejada e transparente com o maior rigor do controle sobre as receitas e, sobretudo, as despesas, por meio de uma programação financeira e orçamentária eficiente, com base em cronograma de desembolso, e o estabelecimento de metas fiscais, obrigando os entes federativos a gastar somente aquilo que se arrecada. Isso porque mirava-se a sustentabilidade e o equilíbrio fiscal das finanças de maneira intertemporal, como um fator fundamental e estruturante para superação dos problemas do passado nas finanças públicas do país que afetavam as áreas social e econômica.

6.66 Como se sabe, a LRF impôs restrições à atuação do gestor público, visando, entre outros objetivos, a limitação do gasto público continuado e do endividamento público e a administração prudente dos riscos fiscais. Ou seja, foram impostas medidas de austeridade fiscal com o fim de estabelecer o equilíbrio orçamentário por meio do atingimento de metas fiscais, princípio fundamental das finanças públicas.

6.67 Considerando a meta fiscal do Governo Federal vigente de R$ 55.279 milhões estabelecida pela LDO-2015, Lei 13.080/2015, e a previsão de redução das receitas liquidas de R$ 46.683,6 milhões e de aumento das despesas obrigatórias de R$ 11.364,4 milhões, demonstrada no Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 3º bimestre de 2015, indica-se a necessidade de contingenciamento adicional de despesas discricionárias do Poder Executivo de R$ 57.200,5 milhões, sobre a qual foram expedidos ofícios à Secretaria do Tesouro Nacional e à Secretaria de Orçamento Federal.

6.68 É notório que a mera invocação do PLN 5/2015, que propõe a alteração da meta fiscal estabelecida pela Lei 13.080/2015 –LDO 2015 não tem o condão de suspender a eficácia das normas prescritas no art. da LRF, c/c o art. 52 da LDO-2015. Uma vez demonstrada a necessidade de contingenciamento, dado que a realização da receita não era compatível com o cumprimento da meta fiscal estabelecida na LDO, o Poder Executivo deveria ter apurado o montante necessário e informado a cada órgão orçamentário dos Poderes Legislativo e Judiciário, do MPU e da DPU até o 22º dia após o encerramento do bimestre.

6.69 Vale ressaltar que são instrumentos da gestão fiscal responsável que buscam o equilíbrio das contas públicas a partir da garantia de que a execução financeira seja compatível com o orçamento anual, acompanhada a cada dois meses, segundo os princípios da prudência e do planejamento contidos no art. , § 1º, da LRF. Com isso, o gestor público deve projetar a evolução das receitas para sustentar os pagamentos das despesas, sobretudo as obrigatórias, até o final do exercício. Ou seja, representam mecanismos oferecidos ao gestor para assegurar que as metas traçadas pela LDO sejam alcançadas, sem que se vislumbre a necessidade de alterar a meta por meio da mudança da lei de diretrizes orçamentárias durante o processo orçamentário e financeiro.

6.70 Contudo, é compreensível entender a mutabilidade da meta da LDO por razões econômicas extemporâneas e imprevisíveis durante o exercício, evidentemente, desde que sejam observadas as normas da Constituição e da Lei de Responsabilidade Fiscal. Isso porque a alteração da meta deve ocorrer somente após a aprovação de projeto de lei pelo Poder Legislativo. No entanto, sem que o Poder Executivo, por óbvio, descuide-se da programação financeira definida com base na meta em vigor até que nova meta seja aprovada, abrangendo as receitas e despesas para cobertura de todo o exercício a fim de atender os compromissos assumidos e realizar os pagamentos programados, consoante o disposto no art. da LRF.

6.71 Cabe enfatizar que a LRF deixa claro que as metas fiscais têm que ser cumpridas não apenas no final do exercício, mas avaliadas a cada bimestre, para que não se perca de vista o controle, a evolução e a limitação das despesas discricionárias, sujeitas ao contingenciamento, bem como a cobertura das despesas obrigatórias. Como dito antes, a LRF tornou obrigatório o estabelecimento, ex-ante , de uma meta de resultado primário, que deve ser avaliada bimestralmente durante a execução do orçamento.

6.72 Por conta disso é que foi instituído um processo operacional que permite a viabilização do cumprimento da meta fiscal contido no art. da LRF, por meio da reavaliação bimestral das estimativas das receitas e despesas e da limitação de empenho e movimentação financeira. Ou seja, a lei complementar condicionou o contingenciamento das dotações que custeiam as despesas à vista de uma frustação de receitas a cada bimestre, como forma de prevenir riscos ao equilíbrio das contas. Contingenciamento esse que pode ser temporário ou permanente, segundo as condições econômicas durante o ano, e que pode ser suficiente até o reestabelecimento das receitas constantes do orçamento com vistas ao atingimento da meta fiscal a cada bimestre, de forma a assegurar a prevenção de riscos ao pleno cumprimento da meta no final do exercício.

6.73 Após a reavaliação de receitas e despesas primárias do 3º bimestre de 2015, se impunha a obrigação de o governo federal fazer o contingenciamento de despesas, pois houve frustação de receitas e a meta fiscal em vigor não oferecia margem para se executar mais despesas. Contudo, como já havia um projeto de lei no Congresso para alterar a meta fiscal, a conduta prudente para o conjunto das contas públicas, segundo a LRF, seria aguardar a aprovação do referido projeto para então reestabelecer os gastos compatíveis com o novo resultado primário definido pela nova meta.

6.74 Assim, a efetivação do contingenciamento em 30/7/2015 (data do Decreto 8.496/2015) e no montante de pelo menos R$ 57 bilhões, pelo menos enquanto não se houvesse feito a avaliação de cumprimento de metas fiscais do 2º quadrimestre de 2015, não colocaria temporariamente em maior risco a prestação de serviços públicos. Por outro lado, a omissão de tal ato pode comprometer a credibilidade da gestão fiscal.

6.75 A Lei de Responsabilidade Fiscal inovou ao estabelecer limites globais do gasto público federal, em especial, na previsão de mecanismos que restringem a execução orçamentária e financeira, por meio da exigência de adoção de medida – ato vinculado – que limite empenho e movimentação financeira, caso a receita no exercício não comporte o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal, definidas no Anexo de Metas Fiscais da lei de diretrizes orçamentárias, como disposto no art. da Lei de Responsabilidade Fiscal:

‘Art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

§ 1º No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas.

§ 2º Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.

§ 3º No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput , é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

§ 4º Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1o do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.

§ 5º No prazo de noventa dias após o encerramento de cada semestre, o Banco Central do Brasil apresentará, em reunião conjunta das comissões temáticas pertinentes do Congresso Nacional, avaliação do cumprimento dos objetivos e metas das políticas monetária, creditícia e cambial, evidenciando o impacto e o custo fiscal de suas operações e os resultados demonstrados nos balanços.’

6.76 Pelo exposto, verificou-se que o contingenciamento aprovado pelo Decreto 8.496/2015 ainda se encontra em valor insuficiente para o atingimento da meta fiscal vigente ao final do 4º bimestre de 2015, aprovada pela Lei 13.080/2015 – LDO-2015 e viola os ditames do art. da Lei Complementar 101/2000, razão pela qual se faz necessário alertar o Ministério da Fazenda e o Ministério do Planejamento, de acordo com o disposto no art. 59, inciso V, da Lei Complementar 101/2000.

6.77 Ademais, torna-se necessário, no interesse do controle externo, que sejam apresentadas e divulgadas nos Relatórios de Avaliações Bimestrais justificativas pormenorizadas, em nível de órgão superior, com análise das despesas empenhadas e a empenhar por indicador de resultado primário, quando a limitação de empenho e movimentação financeira for realizada em montante inferior ao necessário para atingimento da meta fiscal vigente para o exercício.

6.78 Por oportuno, deixa-se de propor, neste momento, a audiência dos responsáveis direta e indiretamente envolvidos com a omissão parcial de contingenciamento em face da possibilidade de o Executivo, após a emissão do alerta do Tribunal de que trata o art. 59, § 1º, inciso I, da Lei Complementar 101/2000, adotar as providências necessárias ao cumprimento da referida lei. Com efeito, o caput do art. 59 atribui competência ao Poder Legislativo, com auxílio dos Tribunais de Contas, para efetuar a fiscalização do cumprimento aos ditames dessa Lei Complementar, com ênfase, entre outros, no atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias, conforme apregoa o respectivo inciso I.

6.79 Esse dispositivo encontra-se diretamente conectado ao inciso I do § 1º do mesmo artigo, que, por sua vez, determina aos Tribunais de Contas a emissão de alerta para a possibilidade de ocorrência da situação prevista no art. 9º do mesmo diploma, o qual prescreve a obrigatoriedade da limitação de empenho e de movimentação financeira quando a realização da receita não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal. Por outro lado, o inciso III do art. da Lei 10.028/2000 (Lei de Crimes Fiscais) estabelece como infração administrativa contra as leis de finanças públicas a não expedição de ato determinando a limitação de empenho e de movimentação financeira, nos casos e condições estabelecidos em lei.

6.80 Ao analisar aplicação conjunta desses diplomas, verifica-se que, na fiscalização do cumprimento às normas fiscais, se fosse aplicada a sanção imediatamente após constatar-se o fato de que o agente público não efetuou o contingenciamento nos montantes necessários ao atingimento da meta fiscal, o agente submetido a oitiva poderia proceder à expedição do ato de limitação, extinguindo assim a situação fática passível de emissão do alerta pelos Tribunais de Contas.

6.81 Ante o exposto, constata-se que o alerta só se faz efetivo caso seja emitido previamente à realização da audiência do agente público, de modo que este possa adotar a limitação de empenho e movimentação financeira, e evitar, assim, o cometimento da infração administrativa contra as leis de finanças públicas e a cominação da multa correspondente.

7. ACOMPANHAMENTO DA EXECUÇÃO DE RESTOS A PAGAR

7.1 Segundo a Lei 4.320/1964, restos a pagar são as despesas empenhadas no exercício e não pagas até o seu encerramento, isto é, 31 de dezembro de cada ano, sendo distinguidas as processadas das não processadas. Processadas são aquelas despesas que já passaram pela fase de liquidação, e não processadas, aquelas despesas que ainda não passaram pela fase de liquidação. Segundo a mesma Lei, a liquidação é o estágio da despesa que sucede o empenho, consistindo na verificação do direito adquirido pelo credor, por meio de documentos que possam comprovar o cumprimento da obrigação assumida.

7.2 A análise da execução de restos a pagar é importante no âmbito desta fiscalização, pois, dada a metodologia utilizada de cálculo do resultado primário, o pagamento de despesas inscritas em restos a pagar em exercícios anteriores pode afetar negativamente o resultado primário do exercício de pagamento.

7.3 Conforme a metodologia ‘acima da linha’, o resultado primário do exercício é calculado pelo regime de caixa, em que as despesas primárias são subtraídas das receitas primárias, sendo apurado superávit em caso de resultado positivo ou déficit em caso de resultado negativo. Dessa forma, as despesas primárias inscritas ou reinscritas em restos a pagar não são consideradas no cálculo do resultado primário do exercício de empenho, deixando de afetar negativamente o resultado primário desse exercício, já que o desembolso financeiro foi postergado.

7.4 Por outro lado, no momento do pagamento, os restos a pagar concorrem com as despesas previstas no orçamento do exercício. A análise da execução de restos a pagar, bem como de seu impacto sobre o cálculo do resultado primário, ultrapassa a anualidade do orçamento. Mesmo que os restos a pagar sejam lastreados por recursos no exercício da inscrição, quando de seu pagamento, esses recursos não serão mais considerados como receitas primárias, pois não foram arrecadados no período considerado em sua apuração. No entanto, a despesa primária com o efetivo pagamento dos restos a pagar afeta o resultado primário, pois os recursos saem da Conta Única.

7.5 O Gráfico 9 apresenta os valores de restos a pagar inscritos e reinscritos, no período de 2010 a 2014. Destaca-se o crescimento nominal de 76% do montante inscrito ao término de 2014, tendo como base os valores inscritos em 2010.

Gráfico 9 – Restos a Pagar Processados e Não Processados Inscritos e Reinscritos – 2010 a 2014

R$ bilhões

Fonte: Siafi.

7.6 O aumento expressivo dos restos a pagar compromete a capacidade de planejamento do governo, já que as despesas planejadas para o exercício terão que concorrer com os restos a pagar no momento do pagamento.

7.7 De acordo com as LDOs, o pagamento de restos a pagar está sujeito às mesmas regras e prioridades das despesas do orçamento. Os decretos de programação orçamentária e financeira, elaborados pelo Poder Executivo em cumprimento ao disposto no art. da LRF, estabelecem limites de movimentação e empenho relativos a dotações constantes da lei orçamentária do exercício (Anexo I) e de pagamento relativos a dotações constantes da lei orçamentária e a restos a pagar, conjuntamente (Anexo II). Os decretos estabelecem ainda, separadamente, limites para pagamento de restos a pagar processados e não processados (Anexos IV e V, respectivamente).

7.8 Deve-se esclarecer, no entanto, que esses limites para restos a pagar processados e não processados estão incluídos nos limites gerais estabelecidos no Anexo II, o que demonstra a necessidade de sua divisão entre as despesas do exercício e as provenientes de restos a pagar, em face da limitação de recursos financeiros no orçamento. Destaque-se que os restos a pagar não sofrem limitação de empenho, pois trata-se de despesas empenhadas em exercícios anteriores.

7.9 A seguir a Tabela 18 apresenta os limites de movimentação e empenho e os limites de pagamento estabelecidos pelos decretos de programação orçamentária e financeira dos últimos cinco exercícios.

Tabela 18 – Limites de Movimentação e Empenho e Limites de Pagamento – 2011 a 2015

R$ bilhões

2011

2012

2013

2014

2015

Decreto 7.622/2011

Decreto 7.680/2012

Decreto 7.995/2013

Decreto 8.197/2014

Decreto 8.456/2015

Limite de Movimentação e Empenho - Anexo I (A)

187,7

211,1

249,8

262,6

233,9

Limites de Pagamento - Anexo II (B)

183,8

205,1

234,8

244,7

228,5

%(B)/(A)

98%

97%

94%

93%

98%

Fontes: Decretos 7.445/2011, 7.680/2012, 7.995/2013, 8.197/2014 e 8.456/2015.

7.10 Considerando que, no Anexo II, os limites de pagamento incluem as despesas com restos a pagar, o fato de os limites de movimentação e empenho serem superiores aos limites de pagamento indica expectativa de aumento nos valores de restos a pagar.

7.11 Apesar de a análise até o momento ter considerado o total de restos a pagar inscritos e reinscritos ao final do exercício anterior, na verificação do impacto do crescimento do montante dos restos a pagar sobre o alcance da meta de resultado primário, deve-se considerar apenas os restos a pagar correspondentes às despesas primárias, já que aqueles que correspondem as despesas financeiras não são considerados no cálculo do resultado primário. Das despesas inscritas e reinscritas em restos a pagar ao final de 2014, 9% são financeiras e 91%, primárias.

7.12 As despesas primárias são identificadas por indicador de resultado primário (RP1, RP2, RP3 e RP6). Segundo a LDO-2015, as despesas dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social são distribuídas entre obrigatórias e discricionárias, sendo as despesas discricionárias divididas em três categorias: discricionária não abrangidas pelo PAC, chamada neste relatório apenas de ‘discricionária’; discricionária abrangida pelo PAC, chamada neste relatório de ‘sem impacto fiscal’, e discricionária decorrente de programações incluídas ou acrescidas por emendas individuais, chamada neste relatório de ‘decorrente de emendas individuais’. As despesas discricionárias decorrentes de emenda individual foram introduzidas por meio do art. 52 da Lei 12.919/2013, LDO-2014, posteriormente incluídas no texto constitucional por meio da Emenda Constitucional 86/2015.

7.13 As despesas discricionárias sem impacto fiscal recebem essa denominação pelo fato de as LDOs permitirem, na verificação do alcance da meta de resultado primário, a dedução, até determinado valor, dessas despesas do montante das despesas primárias.

7.14 O § 3º do art. 68 do Decreto 93.872/1986 confere tratamento diferenciado às despesas do PAC inscritas em restos a pagar não processados. Enquanto nas demais despesas os restos a pagar não processados têm validade até 30 de junho do segundo ano subsequente ao da sua inscrição, os restos a pagar do PAC permanecerão válidos após esse prazo.

7.15 O Gráfico 10 a seguir ilustra a participação de cada uma das despesas no total das despesas primárias

Gráfico 10 – Despesas Primárias Inscritas e Reinscritas em Restos a Pagar – 2010 a 2014

R$ bilhões

Fonte: Siafi.

7.16 Verifica-se que houve uma variação da composição das despesas primárias inscritas e reinscritas em restos a pagar no período analisado. Em 2010 as despesas discricionárias eram responsáveis por 44% das despesas primárias; em 2014, o índice caiu para 25%. Já as despesas primárias obrigatórias correspondiam a 28% em 2010, e passaram a representar 42% em 2014.

7.17 O Gráfico 11 mostra as despesas primárias inscritas e reinscritas em restos a pagar ao final do exercício anterior, em comparação aos valores pagos até o mês de agosto do exercício, relativos aos anos de 2011 a 2015.

Gráfico 11 - Despesas Primárias de Restos a Pagar Inscritas e Reinscritas no exercício anterior X Pagas até agosto – 2011 a 2015

R$ bilhões

Fonte: Siafi.

7.18 Analisar os pagamentos de restos a pagar é importante, pois é a etapa do pagamento que efetivamente tem efeito sobre o cálculo do resultado primário. No período de 2011 a 2015, os valores pagos até o mês de agosto sofreram variação de 66%. Dessa forma, verifica-se que, para que seja cumprida a meta de resultado primário prevista na LDO, tem sido necessário abrir mão de um percentual cada vez maior de despesas relativas ao exercício.

7.19 A análise da distribuição dos restos a pagar em processados e não processados também é importante quando se busca definir quais as principais características de seu estoque. O Gráfico 12 apresenta a distribuição dos restos a pagar relativos às despesas primárias processados e não processados.

Gráfico 12 – Distribuição dos Restos a Pagar relativos às despesas primárias em Processados e Não Processados – 2011 a 2015

Fonte: Siafi.

7.20 Verifica-se que, no período analisado, a maior parte dos restos a pagar é composta por não processados, aqueles que ainda não passaram pelo processo de liquidação da despesa. Em 2015, esses restos a pagar correspondem a 82% das despesas primárias inscritas e reinscritas. Isso gera imprevisibilidade quanto ao montante de restos a pagar que estarão em condições de serem pagos no exercício, o que dificulta o planejamento do governo.

7.21 Os restos a pagar dividem-se em inscritos e reinscritos. No caso dos restos a pagar não processados, os valores reinscritos ao final de 2014 representam 34% do total de restos a pagar relativos às despesas primárias desse exercício. A contínua reinscrição de restos a pagar de exercícios anteriores ao longo dos anos resulta no prolongamento da execução da despesa por vários exercícios, sendo o impacto no cálculo do resultado primário, causado pelo seu pagamento, sentido anos após o empenho. Esse fato dificulta o planejamento do governo, que, além dos gastos do exercício, deve considerar um grande volume de despesas empenhadas em exercícios anteriores, podendo comprometer o resultado fiscal de exercício, ou resultar em novas inscrições de despesas em restos a pagar.

7.22 O Decreto 8.407, de 24/2/2015, determinou o bloqueio dos restos a pagar não processados dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal inscritos até o exercício de 2014. Foram excepcionados do bloqueio os saldos de restos a pagar não processados decorrentes de despesas: de emendas individuais discriminadas com identificador de resultado primário 6; do Ministério da Saúde; do Ministério da Educação financiadas com recursos da Manutenção e Desenvolvimento do Ensino; e do PAC inscritas após 31/12/2013.

7.23 Um dos critérios estabelecidos pelo Decreto 8.407/2015 (e alterações) para o desbloqueio de recursos está no art. , o qual dispõe que as unidades gestoras poderão desbloquear os restos a pagar não processados, desde que, até 31/12/2015, seja iniciada a execução das despesas. O prazo inicialmente previsto pelo Decreto foi 30/6/2015, prorrogado para 31/8/2015, em seguida para 31/10/2015, e finalmente para 31/12/2015. O Gráfico 13 apresenta o saldo de restos a pagar não processados bloqueados de janeiro a agosto de 2015.

Gráfico 13 – Saldo de Restos a Pagar Não Processados Bloqueados em 2015

R$ bilhões

Fonte: Siafi.

* Em resposta ao Ofício de Requisição 8-369/2015-TCU/Semag (peça 23), a SOF enviou a Nota Técnica Secad/SOF 3/2015 (peça 48), informando o valor de R$ 79,2 bilhões em empenhos inscritos em restos a pagar não processados (com amparo no art. do Decreto 8.407/2015), bloqueados até 2/3/2015, data limite estabelecida para bloqueio pelo Decreto. No gráfico e nas análises deste relatório, utilizou-se o valor do Siafi para o mês de fevereiro de 2015, R$ 77,9 bilhões.

7.24 Conforme o gráfico, foram bloqueados em fevereiro de 2015 R$ 77,9 bilhões relativos a restos a pagar não processados que não haviam iniciado o processo de liquidação da despesa. Ao término de agosto de 2015, o saldo de restos a pagar não processados bloqueados era de R$ 13,8 bilhões, ou seja, foram desbloqueados R$ 64,1 bilhões, o que equivale a 82,2% dos valores bloqueados. Observa-se que apenas 17,8% dos restos a pagar bloqueados em fevereiro continuaram com seus empenhos bloqueados ao final de agosto de 2015.

7.25 Para que seja verificado se a condição do art. do Decreto 8.407/2015 foi obedecida, é necessário que haja mecanismos que possibilitem registrar o início da execução da despesa. O TCU questionou a SOF, por e-mail enviado em 23/10/2015 (peça 68), se existe e como é utilizado o controle sobre o implemento da condição exigida pelo art. 2º do referido Decreto, ou seja, se há mecanismo que permita identificar se a despesa foi iniciada até 31/10/2015 (prazo foi prorrogado para 31/12/2015).

7.26 Em resposta, a SOF enviou o Ofício SEI 20348/2015-MP, de 3/11/2015 (peça 67), informando que, conforme o art. do Decreto 8.407/2015, cabe às unidades gestoras responsáveis pela execução das despesas averiguar o atendimento das condições especificadas no Decreto.

7.27 Ocorre que o fato de o referido Decreto dispor que cada unidade gestora é responsável por verificar o cumprimento das condições impostas para o desbloqueio dos restos a pagar não isenta a Administração da necessidade de controlar se os desbloqueios cumpriram as exigências.

7.28 A inexistência de controle que demonstre se foram observadas as condições do art. 2º do Decreto enfraquece a própria essência da norma, reduzindo seu potencial de contribuição sobre o controle das despesas inscritas em restos a pagar. Além disso, prejudica a transparência dos dados à sociedade e aos órgãos de controle.

7.29 O § 1º do referido art. 2º abre uma exceção para o desbloqueio dos restos a pagar não processados inscritos em 2013 e 2014, cuja execução não tenha previsão de início até 31/12/2015. Nesses casos, os órgãos setoriais de planejamento, orçamento e administração, ou equivalente, deverão avaliar quais são as despesas cuja manutenção seja necessária e, no caso de opção pela permanência da despesa, deverão requerer a manutenção do empenho, com as devidas justificativas, à SOF e à STN até 15/12/2015. O valor requerido para manutenção até 22/10/2015 foi de R$ 9,2 bilhões, conforme Nota Técnica Secad/SOF 3/2015 (peça 48, p. 9).

7.30 A SOF e a STN devem se manifestar até 31/1/2016 sobre a possibilidade de desbloqueio dos restos a pagar não processados, cujos requerimentos para sua manutenção foram encaminhados pelos órgãos setoriais. O prazo inicialmente previsto era 15/6/2015, prorrogado para 15/8/2015, depois para 15/11/2015, e em seguida para 31/1/2016.

7.31 O cancelamento automático dos saldos de empenhos de restos a pagar que não foram desbloqueados pelas unidades gestoras será providenciado pela STN até a data de encerramento no Siafi do mês de fevereiro de 2016. O prazo inicialmente previsto era junho de 2015, prorrogado para agosto de 2015, na sequência para novembro de 2015, e por fim, para fevereiro de 2016.

7.32 A seguir apresentam-se os valores de restos a pagar não processados cancelados até agosto de cada exercício:

Gráfico 14 – Restos a Pagar Não Processados Cancelados até agosto/2015

R$ bilhões

Fonte: Siafi

7.33 Registra-se que os valores cancelados expostos no gráfico referem-se à totalidade de restos a pagar não processados, e não apenas aos que estavam bloqueados. Pode-se observar que, até agosto de 2015, ainda não foi possível perceber significativo aumento de restos a pagar não processados cancelados, notadamente na comparação com 2014.

7.34 As disposições do Decreto 8.407/2015 são uma ferramenta do governo federal, que busca o controle do crescimento do montante de restos a pagar não processados. A exigência de que ocorra avaliação dos gestores sobre a necessidade de manutenção dos empenhos bloqueados, bem como a necessidade de encaminhar justificativas à SOF e à STN para manutenção desses empenhos, leva os gestores a analisar e refletir sobre a qualidade da despesa inscrita em restos a pagar não processados, bem como sobre a oportunidade de sua manutenção.

7.35 Entretanto, as sucessivas prorrogações dos prazos do Decreto retardam e diminuem os benefícios sobre o planejamento e a execução dos restos a pagar, de modo que os reais efeitos só poderão ser avaliados após o final de fevereiro de 2016, quando se terá o panorama dos restos a pagar não processados cujos empenhos foram mantidos e daqueles que foram cancelados.

7.36 Considerando-se que a LDO estabelece meta de resultado primário que deve ser alcançada ao final do exercício, o pagamento dos restos a pagar tem como consequência a redução do limite de pagamento estabelecido para as demais despesas do exercício. Destaque-se que algumas dessas despesas, depois de empenhadas, serão inscritas em restos a pagar, alimentando o ciclo de crescimento do estoque de restos a pagar. Verifica-se, dessa forma, que a utilização dos restos a pagar tem sido desvirtuada nos últimos exercícios, pois deixou de ser uma ferramenta de exceção para tornar-se modalidade amplamente utilizada de execução da despesa, criando uma plurianualidade orçamentária que é incompatível com os preceitos da Constituição Federal e da Lei de Responsabilidade Fiscal.

7.37 Diante dos fatos expostos, considerando-se a necessidade de desenvolver e aprimorar formas de controle do acentuado crescimento do estoque de restos a pagar processados e não processados nos últimos exercícios, determinou-se à SOF e à STN a apresentação de um plano de ação para conter o aumento do estoque de restos a pagar, nos termos do item 9.1 do Acórdão 2.823/2015-TCU-Plenário. Em complemento, sugere-se determinar a essas mesmas Secretarias que consolidem, no prazo de noventa dias, as informações dos órgãos setoriais com vistas a comprovar a obediência à condição exigida no art. do Decreto 8.407/2015, tendo em vista que a ausência de controle adequado fragiliza as disposições do referido Decreto.

8. RELATÓRIO RESUMIDO DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA (RREO)

8.1 Conforme Comunicações ao Plenário do TCU de 4/2/2015 e de 5/8/2015, o Ministro-Substituto André Luís de Carvalho ressaltou a necessidade de se examinar a regularidade e a conformidade do Relatório Resumido de Execução Orçamentária. Com efeito, a elaboração do RREO está prevista no § 3º do art. 165 da Constituição Federal de 1988, que dispõe que ‘o Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária’.

8.2 A Lei de Responsabilidade Fiscal dispõe, em seu art. 52, transcrito a seguir, sobre a abrangência e itens que devem compor o RREO:

‘Art. 52. O relatório a que se refere o § 3º do art. 165 da Constituição abrangerá todos os Poderes e o Ministério Público, será publicado até trinta dias após o encerramento de cada bimestre e será composto de:

I – balanço orçamentário, que especificará, por categoria econômica, as:

a) receitas por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como a previsão atualizada;

b) despesas por grupo de natureza, discriminando a dotação para o exercício, a despesa liquidada e o saldo;

II – demonstrativos da execução das:

a) receitas, por categoria econômica e fonte, especificando a previsão inicial, a previsão atualizada para o exercício, a receita realizada no bimestre, a realizada no exercício e a previsão a realizar;

b) despesas, por categoria econômica e grupo de natureza de despesa, discriminando dotação inicial, dotação para o exercício, despesas empenhada e liquidada, no bimestre e no exercício;

c) despesas, por função e subfunção.

§ 1º Os valores referentes ao refinanciamento da dívida mobiliária constarão destacadamente nas receitas de operações de crédito e nas despesas com amortização da dívida.

§ 2º O descumprimento do prazo previsto neste artigo sujeita o ente às sanções previstas no § 2º do art. 51.’

8.3 O RREO deve conter informações sobre a execução orçamentária de todos os órgãos e entidades da administração pública federal, incluindo os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário e o Ministério Público da União.

8.4 Conforme disposto no art. 52 da LRF, o RREO deve ser composto por balanço orçamentário e por demonstrativos da execução das receitas e das despesas, os quais devem apresentar dados relativos à execução do orçamento até aquele bimestre, apresentados de acordo com as disposições da 6ª edição do Manual de Demonstrativos Fiscais, aplicado à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios, elaborado pela STN.

8.5 O § 1º do art. 52 da LRF trata da necessidade de evidenciação dos valores referentes ao refinanciamento da dívida mobiliária quando da apresentação das receitas de operações de crédito e das despesas com amortização da dívida e o § 2º do art. 52 da LRF dispõe sobre o impedimento de contratação de operações de crédito pela União, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária, caso o RREO não seja publicado até trinta dias após o encerramento do bimestre.

8.6 O art. 53 da LRF, transcrito a seguir, dispõe sobre outros demonstrativos que devem acompanhar o RREO:

‘Art. 53. Acompanharão o Relatório Resumido demonstrativos relativos a:

I – apuração da receita corrente líquida, na forma definida no inciso IV do art. 2º, sua evolução, assim como previsão de seu desempenho até o final do exercício;

II – receitas e despesas previdenciárias a que se refere o inciso IV do art. 50;

III – resultado nominal e primário;

IV – despesas com juros, na forma do inciso II do art. 4º;

V – restos a pagar, detalhando, por Poder e órgão referido no art. 20, os valores inscritos, os pagamentos realizados e o montante a pagar.

§ 1º O relatório referente ao último bimestre do exercício será acompanhado também de demonstrativos:

I – do atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição, conforme o § 3º do art. 32;

II – das projeções atuariais dos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos;

III – da variação patrimonial, evidenciando a alienação de ativos e a aplicação dos recursos dela decorrentes.

§ 2º Quando for o caso, serão apresentadas justificativas:

I – da limitação de empenho;

II – da frustração de receitas, especificando as medidas de combate à sonegação e à evasão fiscal, adotadas e a adotar, e as ações de fiscalização e cobrança.’

8.7 Os demonstrativos exigidos pelo art. 53 da LRF devem apresentar informações complementares sobre a execução do orçamento, tais como a apuração da Receita Corrente Líquida (RCL); as receitas e despesas previdências; o resultado primário e nominal e a execução dos restos a pagar. Essas informações contribuem para manutenção da transparência na execução do orçamento. Deve-se destacar que o inciso IV do art. 53 foi vetado, não havendo necessidade de apresentar o demonstrativo por ele exigido.

8.8 O § 1º do art. 53 da LRF trata da necessidade de serem apresentados demonstrativos adicionais aos já listados em seus incisos. Dessa forma, o RREO relativo ao último bimestre deve conter demonstrativo do atendimento ao disposto no inciso III do art. 167 da Constituição Federal, que trata da vedação de realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, exceto àquelas autorizadas por meio de créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa e aprovadas por maioria absoluta do Poder Legislativo. O RREO também deve conter demonstrativo das projeções atuariais dos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos, e da variação patrimonial, evidenciando a alienação de ativos e a aplicação dos recursos decorrentes dessa alienação.

8.9 O § 2º do art. 53 da LRF trata da necessidade de apresentação de justificativas, caso ocorram, para a limitação de empenho e para a frustração de receitas, com especificação das medidas tomadas no sentido de combater à sonegação e à evasão fiscal e as ações de fiscalização e cobrança.

8.10 A Secretaria do Tesouro Nacional é responsável por elaborar o RREO, no uso de suas atribuições de órgão central do Sistema de Contabilidade Federal, nos termos do disposto no inciso I do art. do Decreto 6.976/2009 e no inciso I do art. 17 da Lei 10.180/2001, e considerando suas competências dispostas no art. do Decreto 6.976/2009, complementadas pelo disposto no inciso I do art. 24 do Decreto 825/1993 e no inciso XIV do art. 21 do Anexo I do Decreto 7.482/2011.

8.11 Os RREOs estão disponibilizados no sítio da STN, no endereço https://www.tesouro.fazenda.gov.br/demonstrativos-fiscais, com atualização mensal desde o exercício de 2003, ocorrendo o fechamento bimestral, publicado até trinta dias após o término do bimestre, conforme disposição legal, apresentando os dados para o mês e o acumulado até o mês ou a situação mês a mês, no mês de referência e nos onze meses anteriores, totalizando o acumulado, em todos os seus demonstrativos. Neste trabalho serão analisados os balanços e demonstrativos publicados no RREO de setembro de 2015, relativo ao bimestre que corresponde aos meses de julho e agosto de 2015, 4ª bimestre de 2015.

8.12 Os balanços e os demonstrativos do RREO referem-se exclusivamente aos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, no âmbito da administração pública federal, compreendendo os órgãos da administração direta, inclusive os valores relativos às despesas de transferências para entidades não comtempladas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social; os fundos especiais e as entidades da administração indireta, tais como fundações, autarquias, empresas públicas dependentes e sociedades de economia mista dependentes. Para efeito de elaboração dos balanços e demonstrativos do RREO, considera-se como execução orçamentária da despesa a ocorrência do estágio de liquidação, independentemente da realização de pagamento.

8.13 No decorrer dos exercícios, o RREO tem passado por diversas atualizações, com inclusão e/ou exclusão de tabelas, com o objetivo de aperfeiçoar esse relatório. A partir de fevereiro de 2014, por exemplo, foi incluída tabela com o objetivo de divulgar a evolução das despesas discricionárias e decorrentes de emendas individuais, em atenção ao inciso Ido § 6º do art. 52 da Lei 12.919/2013.

Balanços e Demonstrativos que compõem o RREO relativo ao 4º bimestre de 2015

8.14 O RREO publicado em setembro/2015, relativo ao bimestre que compreende os meses de julho e agosto de 2015, contém os seguintes balanços e demonstrativos:

a) Balanço Orçamentário da União, em atenção ao inciso I e às alíneas a e b do inciso II do art. 52 da LRF;

b) Demonstrativo da Execução das Despesas por Função/Subfunção, em atenção à alínea c do inciso II do art. 52 da LRF;

c) Demonstrativo da Receita Corrente Líquida, em atenção ao inciso I do art. 53 da LRF;

d) Demonstrativo das Receitas e Despesas Previdenciárias do Regime Geral de Previdência Social, em atendimento ao inciso II do art. 53 da LRF;

e) Demonstrativo das Receitas e Despesas Previdenciárias do Regime Próprio dos Servidores Públicos, em atenção ao inciso II do art. 53 da LRF;

f) Demonstrativo do Resultado Nominal, em atenção ao inciso III do art. 53 da LRF;

g) Demonstrativo do Resultado Primário da União, em atenção ao inciso III do art. 53 da LRF;

h) Demonstrativo dos Restos a Pagar por Poder e Órgão, em atenção ao inciso V do art. 53 da LRF;

i) Demonstrativo das Receitas e Despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, em atenção ao art. 72 da Lei 9.394/1996;

j) Demonstrativo das Despesas com Ações e Serviços Públicos de Saúde, em atenção ao art. 35 da Lei Complementar 141/2012;

k) Demonstrativo Simplificado do Relatório Resumido da Execução Orçamentária, em atenção ao art. 48 da LRF;

l) Demonstrativo das Receitas e Despesas da Seguridade Social, em atenção ao § 4º do art. 36 da Lei 13.080/2015;

m) Demonstrativo das Receitas da Seguridade Social Desvinculadas, em atenção ao § 4º do art. 36 da Lei 13.080/2015;

n) Demonstrativo das Despesas de Pessoal e Encargos Sociais da União por Elemento de Despesa e Tipo de Administração, em atenção ao § 4º do art. 98 da Lei 13.080/2015;

o) Demonstrativo de Despesas Discricionárias e Decorrentes de Emendas Individuais, em atenção ao parágrafo único do art. 64 da Lei 13.080/2015.

8.15 Por meio de análise de conformidade entre o disposto nos arts. 52 e 53 da LRF, bem como em seus incisos e parágrafos, os balanços e demonstrativos publicados no RREO, é possível afirmar que as disposições da LRF relativas ao RREO estão sendo observadas, com exceção do inciso IV do art. 53, que tem seu cumprimento inviabilizado pelo veto ao inciso II do art. da LRF.

8.16 O relatório solicitado no § 1º do art. 53 da LRF não constou do RREO em análise, por não se tratar do relatório relativo ao último bimestre do exercício. Quanto ao disposto no § 2º do art. 53 da LRF, que trata da apresentação de justificativa sobre a limitação de empenho e sobre a frustração de receitas, especificando as medidas de combate à sonegação e à evasão fiscal, adotadas e a adotar, e as ações de fiscalização e cobrança, não constam do RREO relativo ao 4ª bimestre de 2015, publicado em setembro de 2015, quaisquer justificativas, a despeito de ter ocorrido frustação de receita e necessidade de reestimativa da previsão de arrecadação, com decréscimo de R$ 11,3 milhões em relação ao 3º bimestre. Tal fato se justifica pelo fato de ter ocorrido compensação da frustração de receitas com a redução de despesas obrigatórias no mesmo valor de R$ 11,3 milhões, conforme demonstrado no Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias relativo ao 4ª bimestre de 2015, publicado pela SOF, não tendo ocorrido contingenciamento de despesa no período.

8.17 No entanto, deve-se destacar que, no RREO relativo ao 3º bimestre de 2015, não constaram as justificativas exigidas pelo § 2º do art. 53 da LRF, mesmo tendo ocorrido frustração de receita e necessidade de contingenciamento no bimestre, o que demonstra o descumprimento do dispositivo legal pela STN, órgão responsável pela elaboração do RREO, naquele bimestre. Diante de tal omissão de informação, sugere-se determinar à STN que passe a apresentar no RREO, a partir do próximo bimestre, as justificativas para a limitação de empenho e sobre a frustração de receitas, especificando as medidas de combate à sonegação e à evasão fiscal, adotadas e a adotar, e as ações de fiscalização, conforme disposto no § 2º do art. 53 da LRF.

8.18 Além da LRF, o RREO atende às disposições de outros instrumentos normativos, como: i) o art. 72 da Lei 9.394/1996, que trata da obrigatoriedade de publicação no RREO das receitas e despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino; ii) o art. 35 da Lei Complementar 141/2012, que trata da obrigatoriedade de publicação no RREO das receitas correntes e das despesas com ações e serviços públicos de saúde; iii) o art. 48 da LRF, que trata dos instrumentos de transparência na gestão fiscal; iv) o § 4º do art. 36 da Lei 13.080/2015 (LDO-2015), que trata da divulgação dos demonstrativos de receitas e despesas da seguridade social; v) o art. 98 da mesma LDO-2015, que trata da necessidade de o RREO conter a discriminação das despesas com pessoal e encargos sociais; e, por fim, vi) o disposto no parágrafo único do art. 64 também da LDO-2015, que trata da necessidade de publicação mensal da execução orçamentária e financeira da programação incluída por emenda individual.

8.19 Conclui-se, dessa forma, que o RREO publicado no sítio da STN atende às disposições legais que tratam desse tema, tanto no que se refere aos prazos, quanto no que se refere ao seu conteúdo, com exceção do disposto no § 2º do art. 53 da LRF.

8.20 No tópico seguinte, os balanços e demonstrativos constantes do RREO são analisados individualmente no que se refere ao seu conteúdo.

Análise dos Balanços e Demonstrativos que compõem o RREO

8.21 Neste tópico, são analisados os balanços e demonstrativos que compõem o RREO publicado em setembro/2015, relativo ao 4º bimestre de 2015, com o objetivo de verificar se seu conteúdo está de acordo com as disposições presentes nos normativos que dispõem sobre sua publicação, bem como analisar, por meio das informações apresentadas, a execução orçamentária do governo federal até agosto de 2015, se essa execução é compatível com o alcance das metas de resultado nominal e primário estabelecidas na LDO-2015, entre outros dados relativos ao cumprimentos dos mínimos constitucionais e à execução dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social.

8.22 Cabe ressaltar que esses balanços e demonstrativos foram elaborados de acordo com as disposições da 6ª edição do Manual de Demonstrativos Fiscais, aplicado à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios.

Balanço Orçamentário da União

8.23 O Balanço Orçamentário da União é publicado no RREO ao final de cada bimestre, em atendimento ao inciso I, às alíneas a e b do inciso II e ao § 1º do art. 52 da LRF. No RREO relativo ao 4º bimestre de 2015 foram publicadas duas tabelas, Anexo I daquele relatório.

8.24 Na primeira tabela, são apresentadas as receitas, por categoria econômica, subcategoria e fonte, destacando-se as receitas intraorçamentárias, especificando-se a previsão inicial e atualizada, a receita realizada no mês atual e a realizada acumulada até o mês e o saldo a realizar. Segundo os dados apresentados, a previsão inicial da receita para o exercício de 2015 foi de R$ 2.876,7 bilhões, sendo que a previsão atualizada até o bimestre é de R$ 2.892,7 bilhões, o que representa uma variação positiva de 0,56% em relação à previsão inicial. Foram arrecadados, até o mês de agosto, R$ 1.762,3 bilhões, que representam 60,9% da previsão atualizada, restando um saldo a realizar nos últimos quatro meses do ano de R$ 1.114,4 bilhões.

8.25 A segunda tabela apresenta as despesas por categoria econômica e grupo de natureza da despesa, destacando-se as despesas intraorçamentárias, especificando a dotação inicial e atualizada da despesa, as despesas empenhadas e liquidadas no mês e acumulada até o mês, os respectivos saldos a empenhar e a liquidar e as despesas pagas. Segundo os dados apresentados, a dotação inicial da despesa foi de R$ 2.876,7 bilhões, sendo que a dotação atualizada foi de R$ 2.892,7 bilhões, que representa uma variação positiva de 0,56% em relação à dotação inicial. Foram liquidadas até agosto de 2015 despesas na ordem de R$ 1.479,2 bilhões, o que representa 51,1% da dotação atualizada, e pagos R$ 1.445,9 bilhões, restando um saldo a liquidar nos últimos quatro meses do ano de R$ 1.413,5 bilhões.

8.26 Confrontando-se as receitas realizadas e as despesas liquidadas até o bimestre em análise, obtém-se superávit orçamentário de R$ 283,1 bilhões.

8.27 Por meio da análise dos dados do balanço orçamentário, é possível verificar o atendimento, até agosto de 2015, do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição Federal, que trata da vedação de realização de operações de crédito em valores que excedam o montante das despesas de capital, podendo ser ressalvadas dessa vedação as operações de crédito autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados por maioria absoluta do Poder Legislativo. Esse dispositivo constitucional é conhecido como ‘regra de ouro’.

8.28 Até agosto de 2015, foram realizadas operações de crédito no montante de R$ 118,97 bilhões; no mesmo período, o montante das despesas de capital executadofoi de R$ 144,4 bilhões. Dessa forma, com base nesses valores, pode-se concluir que a regra de ouro foi atendida no período analisado.

Demonstrativo da Execução da Despesa por Função/Subfunção

8.29 O Demonstrativo da Execução da Despesa por Função/Subfunção foi incluído como Anexo II do RREO em atendimento à alínea c do inciso II do art. 52 da LRF. Esse demonstrativo contém a execução da despesa de forma detalhada por área de atuação do governo, sendo apresentadas a dotação inicial e atualizada da despesa, excluídos os valores do refinanciamento da dívida da União; as despesas empenhadas e as liquidadas no mês e até o mês e o saldo a liquidar. Para permitir maior transparência, a apuração líquida e total das despesas são apresentadas de duas formas: despesas orçamentárias líquidas das intraorçamentárias e despesas intraorçamentárias.

8.30 Segundo esse demonstrativo, a dotação inicial da despesa foi de R$ 2.032,5 bilhões, sendo a dotação atualizada de R$ 2.048,5 bilhões, que representa uma variação positiva de 0,79%, tendo sido liquidados até o bimestre em análise R$ 1.081,0 bilhões, o que representa 53,2% da dotação atualizada.

8.31 Verificou-se algumas funções com percentual de execução muito baixo, como: Habitação, 0%; Saneamento, 3,6%; Desporto e Lazer, 6,5%; Urbanismo, 7,2%; e Comércio e Serviços, 7,8%. Destaque-se que 72% das funções possuem percentual de execução inferior a 50%.

8.32 As funções com os maiores percentuais de execução até o mês de agosto de 2015 são: Relações Exteriores, 73,8%; Previdência Social, 63,4%; Assistência Social, 63,1%; e Trabalho, 61,7%.

Demonstrativo da Receita Corrente Líquida

8.33 O Demonstrativo da Receita Corrente Líquida foi incluído como Anexo III do RREO em atendimento ao inciso I do art. 53 da LRF. Esse demonstrativo apresenta a evolução da RCL nos últimos doze meses em comparação à previsão atualizada para o exercício. Segundo a 6º edição do Manual de Demonstrativos Fiscais, o principal objetivo da RCL é servir de parâmetro para o montante da reserva de contingência e para os limites da despesa total com pessoal, da dívida consolidada líquida, das operações de crédito, do serviço da dívida, das operações de crédito por antecipação da receita orçamentária e das garantias do ente da federação.

8.34 Segundo o inciso IV do art. da LRF, a receita corrente líquida constitui o somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidas dos valores transferidos aos estados e municípios por determinação constitucional ou legal e das contribuições para a previdência social e para o PIS.

8.35 Segundo esse demonstrativo, a RCL prevista e atualizada para o exercício de 2015 é de R$ 793,4 bilhões, sendo o acumulado apurado nos últimos doze meses, de setembro de 2014 a agosto de 2015, R$ 656,9 bilhões. A RCL apurada de janeiro a agosto de 2015 é de R$ 469,2 bilhões, o que representa 51,9% da previsão atualizada para o exercício. Ressalte-se que nos últimos quatro meses do exercício deverão ser realizados o equivalente a 48,1% da RCL, sob o risco de ocorrer frustração da RCL prevista e atualizada para o exercício. Verifica-se que existe alta probabilidade de ocorrer frustação de percentual significativo dessas receitas, visto que, nos últimos doze meses, o total da RCL realizada correspondeu a apenas 82,8% da previsão atualizada para o exercício de 2015.

Demonstrativo das Receitas e Despesas Previdenciárias do Regime Geral de Previdência Social

8.36 O Demonstrativo das Receitas e Despesas Previdenciárias do Regime Geral de Previdência Social foi incluído no Anexo IV do RREO em atendimento ao inciso II do art. 53 da LRF. Esse demonstrativo contém informações sobre as receitas e despesas previdenciárias do Regime Geral de Previdência, sendo apresentadas a previsão inicial e atualizada das receitas previdenciárias, as receitas realizadas até o mês do exercício e do exercício anterior, bem como a dotação inicial e atualizada das despesas previdenciárias, as despesas empenhadas e liquidadas até o mês do exercício e do exercício anterior e as despesas inscritas em restos a pagar não processados. Por fim, é apresentado o resultado previdenciário. Com a finalidade de tornar o demonstrativo mais transparente, são apresentadas as apurações líquida e total das receitas e despesas, segregadas em receitas orçamentárias líquidas das intraorçamentárias, receitas intraorçamentárias, despesas orçamentárias líquidas das intraorçamentárias e despesas intraorçamentárias.

8.37 Segundo os dados desse demonstrativo referentes ao 4º bimestre de 2015, a previsão atualizada da receita previdenciária é de R$ 392,8 bilhões, sendo a dotação atualizada de R$ 427,6 bilhões, o que já projetou um déficit para Regime Geral de Previdência Social de R$ 34,8 bilhões.

8.38 Até agosto de 2015, foram realizadas receitas de R$ 207,7 bilhões, o que representa uma queda de arrecadação de 2,1% em relação ao mesmo período de 2014. No que se refere às despesas, foram realizadas despesas de R$ 266,1 bilhões, o que representa um crescimento das despesas de 3,2% em relação ao mesmo período do exercício anterior.

8.39 Confrontando-se as receitas realizadas até o bimestre com as despesas liquidadas no mesmo período, obtém-se resultado previdenciário deficitário de R$ 45,8 bilhões. Esse resultado é 31,6% mais negativo que o déficit projetado para todo o exercício.

Demonstrativo das Receitas e Despesas Previdenciárias do Regime Próprio de Previdência dos Servidores

8.40 O Demonstrativo das Receitas e Despesas Previdenciárias do Regime Próprio de Previdência dos Servidores também compõem o Anexo IV do RREO em atendimento ao inciso II do art. 53 da LRF. Esse demonstrativo contém informações sobre as receitas e despesas previdenciárias do Regime Próprio de Previdência dos Servidores, sendo apresentadas a previsão inicial e atualizada das receitas previdenciárias, as receitas realizadas até o mês do exercício e do exercício anterior, bem como a dotação inicial e atualizada das despesas previdenciárias, as despesas empenhadas e liquidadas até o mês do exercício e do exercício anterior e as despesas inscritas em restos a pagar não processados.

8.41 Nesse demonstrativo também são apresentadas as apurações líquida e total das receitas e despesas, segregadas em receitas orçamentárias líquidas das intraorçamentárias, receitas intraorçamentárias, despesas orçamentárias líquidas das intraorçamentárias e despesas intraorçamentárias.

8.42 Segundo os dados desse demonstrativo referentes ao 4º bimestre de 2015, a previsão atualizada da receita é de R$ 33,0 bilhões, sendo a dotação atualizada de R$ 99,3 bilhões, o que já projetou um déficit para Regime Próprio de Previdência dos Servidores de R$ 66,3 bilhões.

8.43 Até agosto de 2015, foram realizadas receitas de R$ 19,9 bilhões, o que representa crescimento na arrecadação de 9,7% em relação ao mesmo período de 2014. No que se refere às despesas, foram realizadas despesas de R$ 67,6 bilhões, o que representa crescimento das despesas de 8,9% em relação ao mesmo período do exercício anterior.

8.44 Confrontando as receitas realizadas até o bimestre com as despesas liquidadas no mesmo período, obtém-se resultado previdenciário deficitário de R$ 43,97 bilhões no regime próprio dos servidores. Esse resultado representa 66,3% do déficit projetado para o exercício.

Demonstrativo do Resultado Nominal

8.45 O Demonstrativo do Resultado Nominal foi incluído no Anexo V do RREO em atendimento ao disposto no inciso III do art. 53 da LRF. Esse demonstrativo contém informações sobre a dívida consolidada, suas deduções, a dívida consolidada líquida, a receita de privatizações e os passivos reconhecidos. Também são apresentados nesse demonstrativo o resultado nominal calculado no mês de agosto e acumulado até o mês de agosto.

8.46 Segundo o Manual de Demonstrativos Fiscais, o resultado nominal representa a variação da dívida líquida num determinado período. No mês, o resultado nominal representa a diferença entre o saldo da dívida fiscal líquida ao final do mês de referência e o saldo ao final do mês anterior, sendo que, no exercício, o resultado nominal representa a diferença entre o saldo da dívida fiscal líquida acumulada até o final do mês de referência e o saldo em 31 de dezembro do exercício anterior ao de referência.

8.47 Com base nos dados constantes desse demonstrativo, verifica-se que o saldo da dívida fiscal líquida acumulada até o bimestre é de R$ 1,8 trilhão, incluindo o impacto da desvalorização cambial sobre a dívida. A meta de resultado nominal fixada para o exercício de 2015 no Anexo de Metas Fiscais da LDO-2015 foi R$ -167,8 bilhões, o que representa -3,04% do PIB projetado para 2015. O resultado nominal apurado no RREO, até o 4º bimestre de 2015, foi de R$ -368,4 bilhões.

8.48 O resultado nominal calculado pela STN apresenta diferença de R$ 96,9 bilhões em relação ao resultado apurado pelo BCB, decorrente das metodologias de cálculo utilizadas pelas duas instituições, ‘acima da linha’ e ‘abaixo da linha’, respectivamente. Dessa forma, com base nas informações produzidas pela STN, pode-se concluir que a dívida líquida cresceu R$ 201 bilhões, 120% além do projetado no Anexo de Metas Fiscais da LDO-2015.

8.49 No entanto, conforme definido na LDO, por tratar-se de meta indicativa, não se faz obrigatória a adoção da limitação de empenho e movimentação financeira prevista no art. da LRF, portanto, não cabe a este Tribunal a emissão de alerta quanto à possibilidade de não cumprimento dessa meta.

Demonstrativo do Resultado Primário da União

8.50 O Demonstrativo do Resultado Primário da União foi incluído no Anexo VI do RREO em atendimento ao inciso III do art. 53 da LRF. Esse demonstrativo apresenta a receita líquida realizada no mês e acumulada até o mês em confronto com a receita líquida realizada no mesmo período do exercício anterior, bem como a despesa total paga no mês e até o mês em confronto com a despesa paga no mesmo período do exercício anterior.

8.51 O demonstrativo também apresenta o cálculo do resultado primário da União, obtido por meio da subtração das despesas do Tesouro Nacional, da Previdência Social e do Banco Central, do total da receita líquida. Ao resultado dessa operação é adicionado o resultado da diferença entre receitas e despesas do Fundo Soberano do Brasil. Nesse demonstrativo, também são apresentados o resultado primário no mês e acumulado até o mês em confronto com o resultado primário apurado no mesmo período do exercício anterior. Em resumo, o resultado primário é o resultado da diferença entre receitas e despesas primárias.

8.52 Segundo o Manual de Demonstrativos Fiscais, o objetivo desse demonstrativo é fornecer uma melhor avaliação do impacto da política fiscal em execução pela União. Os superávits primários são direcionados para o pagamento de serviços da dívida, contribuindo para redução do seu estoque, por outro lado, os déficits primários indicam menor disponibilidade de recursos para redução do estoque da dívida e seu consequente aumento.

8.53 Na apuração do resultado primário, devem ser computadas todas as receitas e despesas, incluindo as intraorçamentárias. No entanto, nesse demonstrativo não há necessidade de segregar as receitas e despesas intraorçamentárias das outras receitas e despesas.

8.54 A meta de resultado primário do Governo Central, prevista para o exercício de 2015 no Anexo de Metas Fiscais da LDO-2015, é de R$ 55,3 bilhões, já descontados dos R$ 28,7 bilhões relativos ao PAC, o que correspondia, à época da projeção, a 1% do PIB projetado para o exercício. O resultado primário apurado até agosto de 2015 e apresentado no RREO foi de R$ -14,01 bilhões, o mesmo déficit constante do Relatório do Resultado do Tesouro Nacional para o mesmo período, apresentado no capítulo 5 deste relatório. O resultado primário calculado pela STN apresenta diferença em relação ao resultado calculado pelo BCB, que foi de R$ -14,88 bilhões, em virtude das diferentes metodologias utilizadas.

8.55 Deve-se ressaltar que o resultado apresentado no RREO é R$ 69,31 bilhões menor que a meta estabelecida na LDO 2015. De acordo com o previsto no art. da LRF, se verificado ao final do bimestre que a realização da receita não poderá comportar o cumprimento da meta de resultado primário estabelecida no Anexo de Metas Fiscais da LDO, os Poderes e o Ministério Público devem promover, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios estabelecidos na própria LDO. Conforme exposto no capítulo 5 deste relatório, cabe alerta ao Poder Executivo sobre a possibilidade de descumprimento da meta de resultado primário prevista na LDO.

Demonstrativo dos Restos a Pagar por Poder e Órgão

8.56 O Demonstrativo dos Restos a Pagar por Poder e Órgão foi incluído no Anexo VII do RREO em atendimento ao inciso V do art. 53 da LRF. Nesse demonstrativo são apresentados os restos a pagar processados e não processados, inscritos e reinscritos, pagos, cancelados e, no caso dos restos a pagar não processados, liquidados, bem como os respectivos saldos a pagar por Poder e órgão, incluindo o Ministério Público da União. Esse demonstrativo possibilita o acompanhamento efetivo dos restos a pagar, por meio da demonstração dos valores inscritos, pagos, cancelados e a pagar.

8.57 Com o objetivo de permitir maior transparência, por meio da apuração líquida e total dos restos a pagar, seus valores são apresentados de forma segregada em dois grupos: restos a pagar líquidos dos restos a pagar referentes a despesas intraorçamentárias e restos a pagar referentes a despesas intraorçamentárias.

8.58 Segundo esse demonstrativo, o saldo de restos a pagar processados e não processados, inscritos e reinscritos ao término de 2014 é de R$ 227,7 bilhões. Até agosto de 2015, foram pagos R$ 98,0 bilhões e cancelados R$ 16,1 bilhões, totalizando R$ 114,2 bilhões de restos a pagar pagos e cancelados, o que representa 50,2% dos valores inscritos e reinscritos. A execução dos restos a pagar até agosto/2015 e os seus efeitos sobre o resultado primário foram tratados detalhadamente no capítulo 7 deste relatório.

Demonstrativo das Receitas e Despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino - MDE

8.59 O Demonstrativo das Receitas e Despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino foi incluído no Anexo VIII do RREO em atendimento ao art. 72 da Lei 9.394/1996, Lei de Diretrizes e Bases da Educacao Nacional (LDB). Esse demonstrativo apresenta os recursos públicos destinados à educação, provenientes da receita resultante de impostos e das receitas vinculadas ao ensino, as despesas com a manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE) por vinculação de receita, os acréscimos ou decréscimos nas transferências do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais de Educação (Fundeb), o cumprimento dos limites constitucionais e outras informações para controle financeiro.

8.60 Segundo o Manual de Demonstrativos Fiscais, esse demonstrativo tem como objetivo demonstrar e avaliar o cumprimento dos limites mínimos de aplicação em MDE, que é de 18% da receita líquida de impostos, do percentual da receita de impostos destinada ao Fundeb, do limite mínimo de aplicação dos recursos do Fundeb na remuneração do magistério da educação básica, bem como apresentar informações para fins de controle pelo governo e pela sociedade.

8.61 De acordo com os dados relativos ao 4º bimestre de 2015, o total da receita líquida de impostos realizada no período foi de R$ 175,2 bilhões, o que representa 60,9% da previsão atualizada dessas destinações. O total de outras receitas destinadas ao ensino (contribuição social do salário-educação, receita de operações de crédito destinada à educação e outras receitas destinadas à educação) foi de R$ 3,5 bilhões, o que corresponde 17,2% da previsão atualizada dessas receitas.

8.62 Ainda de acordo com o demonstrativo, as receitas realizadas com impostos e transferências destinadas à manutenção e desenvolvimento do ensino foram de R$ 31,5 bilhões, o que corresponde a 60,9% da previsão atualizada. As despesas executadas com ações típicas de manutenção e desenvolvimento do ensino foram de R$ 39,2 bilhões, o que representa 59% da dotação atualizada, a qual, após efetuada a dedução legal de R$ 119 milhões, representou 22,39% da arrecadação considerada no período. O total da complementação da União ao Fundeb até agosto de 2015 foi de R$ 7,5 bilhões, sendo que a complementação da União proveniente da receita resultante de impostos vinculados ao ensino foi de R$ 2,4 bilhões, o que representa 63,5% do limite.

Demonstrativo das Despesas com Ações e Serviços Públicos de Saúde

8.63 O Demonstrativo das Despesas com Ações e Serviços Públicos de Saúde foi incluído no Anexo XII do RREO em atendimento ao art. 35 da Lei Complementar 141/2012. Segundo o Manual de Demonstrativos Fiscais, esse demonstrativo tem por finalidade dar transparência e comprovar o cumprimento da aplicação dos recursos mínimos nas ações e serviços públicos de saúde, conforme estabelecem os arts. a 11º da Lei Complementar 141/2012, bem como apresentar informações para fins de controle pelo governo e pela sociedade.

8.64 Esse demonstrativo apresenta as despesas com saúde, segregadas em correntes e de capital, bem como pelos respectivos grupos de despesas, subtraídas das despesas com saúde não computadas para fins de apuração do percentual mínimo, resultando no total das despesas com ações e serviços públicos de saúde, especificando-se a dotação inicial e atualizada e as despesas empenhadas e liquidadas até o mês, bem como os respectivos percentuais em relação à dotação atualizada.

8.65 O demonstrativo também apresenta a aplicação em ações e serviços públicos de saúde, especificada por despesas executadas até o mês no exercício e no exercício anterior, a variação do PIB, o valor mínimo a ser aplicado em serviços públicos de saúde e a variação de aplicação. O demonstrativo apresenta, ainda, o valor referente à diferença entre o valor executado e o limite mínimo constitucional.

8.66 Também consta desse demonstrativo a execução de restos a pagar não processados inscritos com disponibilidade de caixa; o controle dos restos a pagar cancelados ou prescritos para fins de aplicação da disponibilidade de caixa, conforme §§ 1º e do art. 24 da LC 141/2012; o controle do valor referente ao percentual mínimo não cumprido em exercícios anteriores para fins de aplicação dos recursos vinculados, conforme o art. 25 da LC 141/2012 e as despesas com saúde por subfunção.

8.67 A partir da análise dos dados apresentados nesse demonstrativo, verificou-se que o total das despesas com saúde executadas até agosto de 2015 foi de R$ 62,1 bilhões, o que representa R$ 55,9% da dotação atualizada. Ressalte-se que o valor mínimo a ser aplicado em serviços públicos de saúde em até agosto/2015 é estimado em R$ 60,7 bilhões, dessa forma, já foram executados 102% desse limite parcial.

Demonstrativo Simplificado do Relatório Resumido da Execução Orçamentária

8.68 O Demonstrativo Simplificado do Relatório Resumido da Execução Orçamentária foi incluído no Anexo XIV do RREO em atendimento ao art. 48 da LRF. Esse demonstrativo traz informações simplificadas do Balanço Orçamentário, das despesas por função/subfunção, da RCL, das receitas e despesas previdenciárias, dos resultados nominal e primário, da movimentação dos restos a pagar, das despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino e das despesas com ações e serviços públicos de saúde. Nesse demonstrativo são computadas todas as receitas e despesas, incluindo as intraorçamentárias, não havendo necessidade de segregá-las das outras receitas e despesas.

8.69 Segundo o Manual de Demonstrativos Fiscais, esse demonstrativo tem o objetivo de evidenciar, de forma simplificada e em um único documento, as execuções orçamentária e de restos a pagar; a apuração dos limites mínimos constitucionalmente estabelecidos de aplicação em saúde e educação; as projeções atuariais dos regimes de previdência, bem como suas receitas e despesas; o valor da RCL e o cumprimento das metas de resultado nominal e primário estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais da LDO. Nesse demonstrativo são apresentados, resumidamente, os valores já tratados ao longo deste relatório.

Demonstrativo das Receitas e Despesas da Seguridade Social

8.70 O Demonstrativo das Receitas e Despesas da Seguridade Social foi incluído na Parte II do RREO, que apresenta ‘outros demonstrativos da execução orçamentária do governo federal’, como Tabela 1, em atendimento ao § 4º do art. 36 da Lei 13.080/2015 (LDO-2015).

8.71 Esse demonstrativo apresenta as receitas e despesas da seguridade social, segregadas em correntes e de capital, bem como a reserva de contingência no lado das despesas. As receitas são especificadas em previsão inicial e atualizada; receitas realizadas no mês e o acumulado até o mês, bem como os respectivos percentuais de realização, e saldo a realizar. As despesas são especificadas em dotação inicial e atualizada; despesas empenhadas e liquidadas no mês e o acumulado até o mês, bem como os respectivos saldos de realização, e saldo a realizar.

8.72 Por meio desse demonstrativo, é possível verificar a existência de déficit ou superávit da seguridade social. Com base nos dados apresentados no RREO relativo ao 4ª bimestre de 2015, verifica-se que houve, até o bimestre, um déficit de R$ 97 bilhões.

Demonstrativo das Receitas da Seguridade Social Desvinculadas

8.73 O Demonstrativo das Receitas da Seguridade Social Desvinculadas foi incluído na Parte II do RREO, que apresenta ‘outros demonstrativos da execução orçamentária do governo federal’, como Tabela 1-A, em atenção ao § 4º do art. 36 da LDO-2015.

8.74 A Desvinculação de Receitas da União (DRU) foi criada em 1994, ano da implementação do Plano Real, com o objetivo de aumentar a flexibilidade orçamentária, para que o governo pudesse usar os recursos do orçamento nas despesas que considerar de maior prioridade e permitir a geração de superávit nas contas do governo. No caso da seguridade social, esse mecanismo permite a transferência de recursos de contribuições sociais do Orçamento da Seguridade Social para o Orçamento Fiscal da União. Dessa forma, 20% das receitas da seguridade social são provisoriamente desvinculadas das destinações fixadas na Constituição e passam a compor um rol de recursos de utilização flexível. De acordo com a Emenda Constitucional 42, de 19/12/2013, são desvinculadas receitas provenientes das seguintes contribuições sociais:

a) Contribuição para financiamento da seguridade social;

b) Cota-parte da contribuição sindical;

c) Contribuição sobre os concursos de prognósticos;

d) Contribuição para os programas de integração social e de formação do patrimônio do servidor público; e

e) Contribuição social sobre o lucro líquido das pessoas jurídicas.

8.75 A desvinculação de recursos não se aplica às contribuições previdenciárias para o regime geral de previdência social em atenção às disposições do inciso XI do art. 167 da Constituição Federal, não se aplicando também, por analogia, às receitas de contribuição para o plano de seguridade social do servidor.

8.76 Também não se aplica a desvinculação às receitas de contribuição para o salário-educação em virtude do disposto no § 2º do art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).

8.77 Esse demonstrativo apresenta as receitas correntes, segregadas em receitas de contribuições e outras receitas correntes, bem como a previsão atualizada da desvinculação, as receitas realizadas desvinculadas no mês e o acumulado até o mês e o saldo a realizar.

8.78 Com base nos dados desse demonstrativo, observa-se que foram desvinculadas até o 4ª bimestre de 2015 receitas da seguridade social no valor de R$ 40,8 bilhões, o que representa 55,9% da previsão atualizada.

Demonstrativo das Despesas de Pessoal e Encargos Sociais da União por Elemento e por Tipo de Administração

8.79 O Demonstrativo das Despesas de Pessoal e Encargos Sociais da União por Elemento de Despesa e Tipo de Administração foi incluído na Parte II do RREO, que apresenta ‘outros demonstrativos da execução orçamentária do governo federal’, como Tabela 2, em atenção ao § 4º do art. 98 da LDO-2015.

8.80 Esse demonstrativo apresenta a dotação do exercício e a execução das despesas de pessoal e encargos sociais da União, segregadas nas modalidades de aplicação direta e transferências intergovernamentais e por elemento de despesa. Os dados do demonstrativo também são detalhados em administração direta e administração indireta.

8.81 Por meio desse demonstrativo, é possível verificar a dotação e a execução das despesas com pessoal e encargos sociais da União. Segundo o demonstrativo do 4ª bimestre de 2015, as despesas com pessoal e encargos sociais da União já totalizam R$ 161,5 bilhões, o que representa aproximadamente 63% da dotação do exercício.

Demonstrativo de Despesas Discricionárias e Decorrentes de Emendas Individuais

8.82 O Demonstrativo de Despesas Discricionárias e Decorrentes de Emendas Individuais foi incluído na Parte II do RREO, que apresenta ‘outros demonstrativos da execução orçamentária do governo federal’, como Tabela 3, em atenção ao parágrafo único do art. 64 da LDO-2015.

8;83 Esse demonstrativo apresenta as despesas discricionárias decorrentes de emendas individuais por órgão superior, especificadas em dotação inicial e atualizada, despesas empenhadas e liquidadas e valores pagos, em comparação à RCL do exercício anterior, bem como o percentual dessas despesas relativo à saúde.

8.84 Com base nos dados constantes do demonstrativo relativo ao 4º bimestre de 2015, observa-se que da dotação atualizada de R$ 9,7 bilhões, foram empenhados R$ 21,9 milhões, 0,23%, e pagos R$ 11,11 milhões, 0,11%, o que denota um percentual muito baixo de execução dessas despesas.

9. CONCLUSÃO

9.1 Com o objetivo de acompanhar as receitas primárias, despesas primárias impactantes e renúncias tributárias, no tocante ao cumprimento das disposições da LOA-2015, da LDO-2015 e da LRF, com relação ao cumprimento da meta de resultado primário, realizou-se a avaliação dos principais agregados que compõem esse resultado. Também foram analisados os demonstrativos que compõem o RREO relativo ao 4º bimestre de 2015, com o objetivo de analisar a sua conformidade com os dispositivos legais que tratam de sua elaboração.

9.2 A meta inicial, em valores correntes, para Dívida Líquida do Governo Federal para o exercício de 2015 foi de R$ 1.318,8 bilhões, o que representa 23,83% do PIB inicialmente estimado para o período. No entanto, o valor de DLGF para o exercício foi praticamente atingido em agosto de 2015, quando a DLGF chegou R$ 1.318,6 bilhões, do que se pode inferir que o valor estimado será ultrapassado ao término do exercício de 2015.

9.3 Em relação ao valor nominal da DLGF, observa-se crescimento no ano de 2014 e estabilização no 1º quadrimestre de 2015, passando de R$ 1,13 trilhão em abril de 2014 para R$ 1,31 trilhão em abril de 2015. No 2º quadrimestre de 2015, após elevação substancial de maio para junho, quando atingiu R$ 1,35 trilhão, o valor recuou para R$ 1,32 trilhão ao final do quadrimestre.

9.4 No caso da Dívida Bruta do Governo Geral, verifica-se que a condição de estabilidade da relação DBGG/PIB entre 2010 e 2013 foi alterada e apresentou crescimento a partir de 2014, atingindo, em agosto de 2015, 65,3%, níveis compatíveis aos observados em 2006. Apesar da recente elevação, essa relação ainda é significativamente inferior à observada em 2002, quando superava 77%.

9.5 Destaque-se que o resultado primário do Governo Central, acumulado até agosto de 2015, medido pelo BCB, negativo em R$ 14,9 bilhões, é R$ 70,2 bilhões inferior à meta prevista do resultado primário para o exercício de 2015, R$ 55,3 bilhões. Considerando a meta proposta no PLN 5/2015, de R$ 5,8 bilhões, será necessário superávit primário de R$ 20,7 bilhões no 3º quadrimestre para alcançá-la. No que se refere às estatais federais, houve déficit primário de R$ 332 milhões, com previsão de que esse resultado seja igual a zero até o final do ano.

9.6 Em relação às receitas, apurou-se que foram arrecadados nos meses de julho e agosto, respectivamente, R$ 105,6 bilhões e R$ 95,5 bilhões, totalizando R$ 201,1 bilhões, valor R$ 4,9 bilhões inferior ao que havia sido projetado. Pelo lado das despesas, verificou-se redução de cerca de R$ 7,1 bilhões.

9.7 Comparando-se a redução de receitas de R$ 4,9 bilhões, entre estimado no 4º bimestre e arrecadado no período, com a redução de R$ 7,1 bilhões entre a projeção de despesas do 3º e 4º bimestres, conclui-se que, não ocorrendo frustrações de receitas e nem aumentos não previstos de despesas nos 5º e 6º bimestres, o resultado primário de R$ 55,3 bilhões, que é o que está, até o momento de elaboração deste trabalho, legalmente vigente, não tem condições de ser atingido, embora o superávit de R$ 5,8 bilhões, projetado no 3º bimestre, seja matematicamente alcançável.

9.8 Utilizando-se as projeções de queda de arrecadação e de despesas, apresentadas nos itens 3.22 e 4.14, respectivamente R$ 39,4 bilhões e R$ 13,8 bilhões, chega-se a uma projeção de déficit primário da ordem de R$ 25,6 bilhões para o 3º quadrimestre de 2015, o que resultaria num déficit anual de aproximadamente R$ 40,5 bilhões.

9.9 No que se refere ao déficit previdenciário, verifica-se que sua origem está na previdência rural, que mantém déficit próximo a 1, 4% do PIB, ao mesmo tempo em que a previdência urbana é superavitária e vem se mantendo em percentuais próximos a 0,5% do PIB, ainda que em 2015 esteja em 0,3% do PIB. Na análise do resultado consolidado, o déficit previdenciário, que vinha caindo entre 2010 e 2014, apresentou, até agosto de 2015, aumento para 1,2% do PIB.

9.10 Os juros nominais atingiram 7,24% do PIB nominal ao final do 2º quadrimestre de 2015, valor percentual muito superior ao observado ao final de anos anteriores, elevando o déficit nominal, até agosto de 2015, para 7,63% do PIB. Verifica-se que a evolução do resultado nominal está muito mais relacionada com os juros nominais do que com o resultado primário, o que faz com que o primeiro seja muito mais relevante na evolução do endividamento do que o último, devendo ser acompanhado com cautela. Entre 2014 e agosto de 2015, verifica-se que o aumento dos juros nominais aumentou o déficit nominal para valores inéditos nos últimos dez anos, o que impactará, sem dúvida, no endividamento líquido, ainda que este não esteja em níveis elevados, se comparado a anos anteriores.

9.11 Os arts. e da LRF, bem como os arts 51 a 53 da LDO-2015, tratam da elaboração do cronograma mensal de desembolso e do estabelecimento de regras de limitação de empenho e movimentação financeira caso se verifique ao final do bimestre que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário e nominal previstas na LDO.

9.12 O Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 1º bimestre de 2015 não pôde ser elaborado pelo fato de a LOA-2015 só ter sido aprovada em 22/4/2015, quando o 1º bimestre do exercício já havia terminado. Dessa forma, publicou-se apenas o relatório relativo ao 2º bimestre de 2015, em maio, do que se verificou variação negativa da receita líquida de transferências no valor de R$ 65,1 bilhões, o que, combinado com elevação de despesas obrigatórias no valor de R$ 5,7 bilhões, resultou numa necessidade de contingenciamento de despesas discricionárias no valor de R$ 70,8 bilhões, cabendo ao Poder Executivo e aos demais Poderes realizar limitação de empenho e movimentação financeira de R$ 69,9 bilhões e R$ 935 milhões, respectivamente.

9.13 Com base na reavaliação de receitas e despesas primárias realizada no Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 3º bimestre de 2015 com relação à avaliação do bimestre anterior, observou-se variação negativa da receita líquida de transferências de R$ 46,6 bilhões, o que, associado à elevação de despesas obrigatórias de R$ 11,3 bilhões combinada a redução da meta fiscal de R$ 49,4 bilhões (PLN 5/2015), indicou a necessidade de realizar contingenciamento de despesas discricionárias no montante de R$ 8,6 bilhões, cabendo ao Poder Executivo e aos demais Poderes a limitação de empenho e movimentação financeira de, respectivamente, R$ 8,4 bilhões e R$ 125,4 milhões.

9.14 Quando questionados sobre os motivos do contingenciamento de apenas R$ 8,7 bilhões, quando a real necessidade de contingenciamento era de R$ 57,1 bilhões, a SOF e a STN informaram que, não obstante existir uma base contingenciável de R$ 190,1 bilhões, deve-se deduzir desse valor os R$ 69,9 bilhões já contingenciados e os valores já empenhados até 16/7/2015, o que resultaria numa base contingenciável de R$ 63,1 bilhões. As duas Secretarias alegam, ainda, que o montante de R$ 63,1 bilhões não poderia ser totalmente contingenciado, pois deveriam ser retirados desse valor, ainda, o montante relativo às despesas necessárias para o cumprimento dos mínimos constitucionais de saúde e educação, além de outras despesas essenciais para garantir o funcionamento dos órgãos do Poder Executivo.

9.15 Registre que as informações apresentadas pela SOF e pela STN não permitem que se saiba com precisão se era ou não possível realizar contingenciamento maior do que o previsto no Decreto 8.496/2015, de R$ 8.474,57 milhões, já que não foram apresentados os limites de movimentação e empenho relativos a dotações constantes da LOA-2015 desagregados por órgão do Poder Executivo e/ou unidade orçamentária e programa, sob a alegação de que cabe aos órgãos setoriais de planejamento e orçamento, e não a essas Secretarias, tal atribuição.

9.16 A informação desagregada por órgão do Poder Executivo em programas e ações é essencial para se avaliar a impossibilidade de efetuar contingenciamento superior ao montante já efetivado, razão pela qual foi proposto determinar à SOF e à STN que passem a consolidar e informar os valores contingenciados e os valores não contingenciados por programa orçamentário e suas ações referentes a cada órgão do Poder Executivo, com as respectivas justificativas de priorização, em Anexo do Relatório de Avaliação Bimestral subsequente ao Decreto de Programação Financeira que aprovou a limitação de empenho e movimentação financeira, com vistas ao cumprimento dos princípios de gestão fiscal responsável dispostos no art. da LRF.

9.17 No que se refere à execução dos restos a pagar, deve-se ressaltar que tratam-se de despesas sujeitas às mesmas regras das demais despesas do orçamento e que, mesmo sendo lastreados por recursos no exercício de sua inscrição, no momento de seu pagamento, esses recursos não serão mais considerados como receitas primárias, pois não foram arrecadados no período considerado em sua apuração. No entanto, a despesa primária com o efetivo pagamento dos restos a pagar afeta o resultado primário, pois os recursos saem da Conta Única. Destaque-se que os restos a pagar não sofrem limitação de empenho, pois tratam-se de despesas empenhadas em exercícios anteriores.

9.18 O Decreto 8.407/2015 determinou o bloqueio dos restos a pagar não processados dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal inscritos até o exercício de 2014. Foram excepcionados do bloqueio os saldos de restos a pagar não processados decorrentes de despesas: de emendas individuais discriminadas com identificador de resultado primário 6; do Ministério da Saúde; do Ministério da Educação financiadas com recursos da Manutenção e Desenvolvimento do Ensino; e do PAC inscritas após 31/12/2013.

9.19 Um dos critérios estabelecidos pelo Decreto 8.407/2015 (e alterações) para o desbloqueio de recursos está no art. , o qual dispõe que as unidades gestoras poderão desbloquear os restos a pagar não processados, desde que, até 31/12/2015, seja iniciada a execução das despesas. O prazo inicialmente previsto pelo Decreto foi 30/6/2015, prorrogado para 31/8/2015, em seguida para 31/10/2015, e finalmente para 31/12/2015. Para que seja verificado se a condição do art. do Decreto 8.407/2015 foi obedecida, é necessário que haja mecanismos que possibilitem registrar o início da execução da despesa.

9.20 O TCU questionou à SOF se existe e como é utilizado o controle sobre o implemento da condição exigida pelo art. 2º do referido Decreto, ou seja, se há mecanismo que permita identificar se a despesa foi iniciada até 31/10/2015 (prazo foi prorrogado para 31/12/2015). Em resposta, a SOF informou que, conforme o art. do Decreto 8.407/2015, cabe às unidades gestoras responsáveis pela execução das despesas averiguar o atendimento das condições especificadas no Decreto. Ocorre que o fato de o referido Decreto dispor que cada unidade gestora é responsável por verificar o cumprimento das condições impostas para o desbloqueio dos restos a pagar não isenta a Administração da necessidade de controlar se os desbloqueios cumpriram as exigências.

9.21 A inexistência de controle que demonstre se foram observadas as condições do art. 2º do Decreto enfraquece a própria essência da norma, reduzindo seu potencial de contribuição sobre o controle das despesas inscritas em restos a pagar. Além disso, prejudica a transparência dos dados à sociedade e aos órgãos de controle.

9.22 Considerando-se que a LDO estabelece meta de resultado primário que deve ser alcançada ao final do exercício, o pagamento dos restos a pagar tem como consequência a redução do limite de pagamento estabelecido para as demais despesas do exercício. Destaque-se que algumas dessas despesas, depois de empenhadas, serão inscritas em restos a pagar, alimentando o ciclo de crescimento de seu estoque. Verifica-se, dessa forma, que a utilização dos restos a pagar tem sido desvirtuada nos últimos exercícios, pois deixou de ser uma ferramenta de exceção para tornar-se modalidade amplamente utilizada de execução da despesa, criando uma plurianualidade orçamentária que é incompatível com os preceitos da Constituição Federal e da Lei de Responsabilidade Fiscal.

9.23 A elaboração do RREO está prevista no § 3º do art. 165 da Constituição Federal de 1988, que dispõe que ‘o Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária’. Esse relatório deve conter informações sobre a execução orçamentária de todos os órgãos e entidades da administração pública federal, incluindo os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário e o Ministério Público da União.

9.24 Conforme disposto no art. 52 da LRF, o RREO deve ser composto por balanço orçamentário e por demonstrativos da execução das receitas e das despesas, os quais devem apresentar dados relativos à execução do orçamento até aquele bimestre, apresentados de acordo com as disposições da 6ª edição do Manual de Demonstrativos Fiscais, aplicado à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios, elaborado pela STN. Além da LRF, o RREO também deve atender a disposições constantes de outros instrumentos normativos citados no capítulo 8 deste relatório.

9.25 Por meio de análise de conformidade entre o disposto nos arts. 52 e 53 da LRF, bem como em seus incisos e parágrafos, os balanços e demonstrativos publicados no RREO, é possível afirmar que as disposições da LRF relativas ao RREO estão sendo observadas, com exceção do inciso IV do art. 53, que tem seu cumprimento inviabilizado pelo veto ao inciso II do art. da LRF e do § 2º do art. 53 também da LRF.

9.26 O § 2º do art. 53 da LRF trata da necessidade de apresentação de justificativa sobre a limitação de empenho e sobre a frustração de receitas, especificando as medidas de combate à sonegação e à evasão fiscal, adotadas e a adotar, e as ações de fiscalização e cobrança. O RREO relativo ao 4ª bimestre de 2015 não apresentou as justificativas solicitadas pelo citado artigo da LRF, devido às compensações realizadas entre receitas e despesas obrigatórias, que dispensaram a necessidade de contingenciamento adicional, segundo avaliação do Poder Executivo. No entanto, no RREO relativo ao 3º bimestre de 2015, não constaram as justificativas exigidas pelo § 2º do art. 53 da LRF, mesmo tendo ocorrido frustração de receita e necessidade de contingenciamento no bimestre, o que demonstra o descumprimento do dispositivo legal pela STN, órgão responsável pela elaboração do RREO, naquele bimestre.

9.27 Durante a análise do RREO também foram observadas as seguintes ocorrências até agosto/2015:

a) no Balanço Orçamentário, confrontando-se as receitas realizadas com as despesas liquidadas no mesmo período, obteve-se superávit orçamentário de R$ 283,1 bilhões;

b) existe alta probabilidade de ocorrer frustração de percentual significativo da RCL, visto que a RCL apurada nos últimos doze meses corresponde a apenas 82,8% da estimativa para o exercício de 2015;

c) confrontando-se as receitas e despesas do Regime Geral de Previdência Social, obtém-se resultado previdenciário deficitário de R$ 45,8 bilhões;

d) confrontando-se as receitas e despesas do Regime Próprio dos Servidores, obtém-se resultado previdenciário deficitário de R$ 43,97 bilhões, o que representa 66,3% do déficit projetado para o exercício;

e) com base nas informações produzidas pela STN, concluiu-se que a dívida líquida cresceu R$ 201 bilhões, 120% além do projetado no Anexo de Metas Fiscais da LDO;

f) com base nas informações produzidas pela STN, o resultado primário foi de R$ -14,01 bilhões, R$ 69,31 bilhões menor que a meta estabelecida na LDO-2015 para o exercício de 2015;

g) apurou-se déficit da seguridade social no valor de R$ 97 bilhões;

h) foram desvinculadas receitas da seguridade social no valor de R$ 40,8 bilhões, o que representa 55,9% da previsão atualizada;

i) as despesas com pessoal e encargos sociais da União já totalizaram R$ 161,5 bilhões, o que representa cerca de 63% da dotação do exercício;

j) no que se refere às despesas discricionárias com emendas individuais, foram empenhados R$ 21,9 milhões, representando 0,23% da dotação atualizada, o que denota baixíssimo percentual de execução dessas despesas.

9.28 Adicionalmente, ressalta-se que, de acordo com o item 145 das Normas de Auditoria do TCU (Portaria-TCU 280/2010, alterada pela Portaria-TCU 168/2011), c/c o item 44 dos Padrões de Levantamento (Portaria-Segecex 15/2011, aplicável, por analogia, ao presente acompanhamento), não há obrigatoriedade de submissão do presente relatório à manifestação dos órgãos e entidades auditados, pois os comentários dos gestores a respeito das informações levantadas foram colhidos ao longo da execução dos trabalhos. Dessa forma, o relato da equipe já contempla as observações efetuadas pelos gestores envolvidos.

9.29 Não obstante, a alta complexidade e o grande impacto nas finanças públicas impõem a esta Corte de Contas o dever de atuar de maneira ainda mais tempestiva no auxílio ao órgão legislativo e à sociedade brasileira. Assim, para que a contribuição do TCU ao processo de acompanhamento dos agregados fiscais e de cumprimento da meta fiscal para 2015 seja efetiva e oportuna, propõe-se ao gabinete do relator que seja dada prioridade ao julgamento dos correntes autos, com vistas ao imediato encaminhamento deste relatório ao Poder Executivo e à comissão mista de que trata o art. 166, § 1º, da Constituição Federal.

9.30 Por fim, reiteram-se os benefícios decorrentes deste acompanhamento, quais sejam, o aumento da transparência na gestão fiscal e o fornecimento de subsídios para a atuação do Congresso Nacional.

10. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

10.1 Ante todo o exposto no presente relatório, submetem-se os autos à consideração superior, propondo ao Tribunal de Contas da União a adoção das seguintes medidas:

10.1.1 Considerar o resultado primário do Governo Central obtido até agosto de 2015, no valor de R$ 14,9 bilhões, incompatível com a meta prevista para todo o exercício, no valor de R$ 55,3 bilhões, em que pese o Poder Executivo Federal, em função da frustação de receitas e da elevação de despesas obrigatórias após o 3º bimestre de 2015, ter enviado ao Congresso Nacional o projeto de lei PLN 5/2015, que visa reduzir a meta de resultado primário prevista na LDO-2015 e cujos desdobramentos serão analisados pelo Tribunal quando da apreciação das Contas do Presidente da República do exercício de 2015 (subitem 5.15 deste relatório);

10.1.2 Alertar o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e o Ministério da Fazenda com fulcro nos termos do art. 59, § 1º, inciso I, da Lei Complementar 101/2000:

a) que os valores previstos para a arrecadação de receitas em 2015 não comportarão o cumprimento da meta fiscal vigente em agosto de 2015, aprovada pela LDO-2015 (subitens 5.15 e 6.76);

b) que, a despeito do comportamento distinto dos parâmetros macroeconômicos previstos pela LDO-2015 e das justificativas apresentadas pela Secretaria de Orçamento Federal e pela Secretaria do Tesouro Nacional sobre a necessidade de se manterem as despesas discricionárias, o valor do contingenciamento aprovado pelo Decreto 8.496/2015, em relação à base contingenciável, foi insuficiente para atingimento da meta fiscal vigente na data de edição do referido decreto, aprovada pela Lei 13.080/2015 (LDO-2015), e incompatível com os ditames do art. da Lei Complementar 101/2000 (subitem 6.76);

10.1.3 Determinar à Secretaria de Orçamento Federal e à Secretaria do Tesouro Nacional que:

10.1.3.1 consolidem e informem os valores contingenciados e os valores não contingenciados por programa orçamentário e suas ações referentes a cada órgão do Poder Executivo, com as respectivas justificativas de priorização, em Anexo do Relatório de Avaliação Bimestral subsequente ao Decreto de Programação Financeira que aprovou a limitação de empenho e movimentação financeira com base no art. 52, caput e § 11º da LDO-2015, e com vistas ao cumprimento dos princípios de gestão fiscal responsável dispostos no art. da Lei Complementar 101/2000 (subitens 6.62, 6.63 e 6.64);

10.1.3.2 apresentem e divulguem, nos Relatórios de Avaliações Bimestrais, justificativas pormenorizadas, em nível de órgão superior, com análise das despesas empenhadas e a empenhar por indicador de resultado primário, quando a limitação de empenho e movimentação financeira for realizada em montante inferior ao necessário para o atingimento da meta fiscal vigente para o exercício (subitem 6.77);

10.1.3.3 considerem, na elaboração dos Relatórios de Avaliações Bimestrais e nos Relatórios Quadrimestrais, a meta fiscal vigente ou alterada por Lei, e não a meta constante em projeto de lei ao Congresso Nacional, consoante o entendimento disposto no Acórdão 2.461/2015-TCU-Plenário, sobre o Parecer Prévio das Contas do Governo de 2014 (subitem 6.64);

10.1.3.4 consolidem, no prazo de noventa dias, e encaminhem ao Tribunal as informações dos órgãos setoriais acerca do cumprimento da condição exigida no art. do Decreto 8.407/2015, tendo em vista que a ausência de controle adequado fragiliza as disposições do referido Decreto e que há competência prescrita à SOF e à STN para normatizar o cumprimento dessas regras, conforme disposto no art. do mesmo Decreto (subitens 7.34, 7.35 e 7.37);

10.1.4 Determinar à Secretaria do Tesouro Nacional que passe a apresentar no Relatório Resumido de Execução Orçamentária as justificativas para a limitação de empenho e sobre a frustração de receitas, especificando as medidas de combate à sonegação e à evasão fiscal, adotadas e a adotar, e as ações de fiscalização, conforme disposto no § 2º do art. 53 da Lei Complementar 101/2000 (subitem 8.17);

10.1.5 Determinar à Secretaria da Receita Federal do Brasil e à Secretaria do Tesouro Nacional que, com fulcro nos pressupostos da ação planejada e transparente constantes no § 1º do art. da Lei Complementar 101/2000 e no princípio da eficiência disposto no art. 37, caput , da Constituição, apresentem, no prazo de 120 dias, estudo sobre a adoção de rotina de automatização do processo de segregação das receitas arrecadadas por meio do documento Guia da Previdência Social destinadas a outras entidades (Terceiros) que não o Fundo do Regime Geral de Previdência Social, de forma a promover automaticamente as transferências desses recursos e os respectivos lançamentos contábeis, evitando o tratamento manual desses montantes por parte do Instituto Nacional do Seguro Social, que, desde a instituição da RFB, não é mais gestor desses recursos (subitens 5.25 e 5.26);

10.1.6 Autorizar o encaminhamento de cópia do presente relatório, bem como do voto e acórdão que vierem a ser proferidos, aos Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão, para ciência, e ao presidente da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, para fins de subsídios à referida Comissão, em atendimento ao disposto no art. 59, § 1º, inciso I, da Lei Complementar 101/2000;

10.1.7 Determinar o arquivamento dos presentes autos, com fulcro no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU.

2. Em derradeira manifestação, à peça 77, o Titular da Semag ao concordar com a proposta de encaminhamento acima, apresenta os seguintes destaques e informações:

2.1. Depois de realizado o acompanhamento em tela, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional, por meio do Ofício 207/2015/MP, de 27/10/2015, solicitação de modificação da meta fiscal proposta no PLN 5/2015, com vistas à redução da meta de resultado primário prevista na LDO para o exercício de 2015; portanto, encontra-se atualmente em andamento naquela Casa Legislativa proposta de alteração da meta vigente para um déficit primário de R$ 51,82 bilhões para a União, com a possibilidade de ampliação desse déficit em R$ 68,06 bilhões, o que totalizaria um déficit primário de R$ 119,89 bilhões, caso receitas previstas de concessões e permissões não se realizem e passivos da União junto ao BNDES, FGTS, Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal sejam pagos.

2.2. Com relação às propostas constantes dos subitens 10.1.1 e 10.1 3.1 do relatório, propõe pequenas modificações de redação, destacadas a seguir, de modo a tornar mais claras as deliberações a serem expedidas pelo Tribunal:

10.1.1 Considerar o resultado primário do Governo Central obtido até agosto de 2015, no valor deficitário de R$ 14,9 bilhões, incompatível com a meta prevista para todo o exercício, no valor superavitário de R$ 55,3 bilhões, em que pese o Poder Executivo Federal, em função da frustação de receitas e da elevação de despesas obrigatórias após o 3º bimestre de 2015, ter enviado ao Congresso Nacional o projeto de lei PLN 5/2015, que visa reduzir a meta de resultado primário prevista na LDO-2015 e cujos desdobramentos serão analisados pelo Tribunal quando da apreciação das Contas do Presidente da República do exercício de 2015 (subitem 5.15 deste relatório);” (alterações em destaque)

10.1.3.1 consolidem e informem os valores contingenciados e os valores não contingenciados por programa orçamentário e suas ações referentes a cada órgão do Poder Executivo, com as respectivas justificativas de priorização, em Anexo do Relatório de Avaliação Bimestral subsequente ao Decreto de Programação Financeira que aprovar a limitação de empenho e movimentação financeira com base no art. 52, caput e § 11º da LDO-2015, e com vistas ao cumprimento dos princípios de gestão fiscal responsável dispostos no art. da Lei Complementar 101/2000 (subitens 6.62, 6.63 e 6.64).” (alteração em destaque)

É o relatório.

VOTO

Em exame processo de acompanhamento da evolução, no 2º quadrimestre de 2015, dos principais agregados fiscais (receitas e despesas primárias e renúncias tributárias) e seus impactos na meta de resultado primário da União, bem como da execução orçamentária, no que se refere à observância das disposições da Lei Orçamentária Anual de 2015 (LOA-2015 - Lei 13.115/2015), da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2015 (LDO-2015 - Lei 13.080/2015) e da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF- Lei Complementar 101/2000).

2. Juntamente com o acompanhamento de mesma natureza apreciado mediante o Acórdão 2.823/2015-Plenário, referente ao 1º quadrimestre de 2015, a presente fiscalização foi autorizada pelo Acórdão 1.049/2015-Plenário, exarado em processo de minha relatoria. Na oportunidade, ao proferir meu voto sugerindo a este Colegiado a realização dos acompanhamentos, ressaltei, em consonância com a proposta da Secretaria de Macroavaliação Governamental do Tribunal - Semag, como critério a justificar as ações de controle, o risco de não serem atingidas as metas fiscais no exercício de 2015, especialmente em razão da redução da taxa de crescimento do PIB, do aumento das desonerações tributárias, da ampliação dos recursos inscritos e reinscritos em restos a pagar e da não aprovação integral do Programa de Ajuste Fiscal do Governo Federal.

3. Da análise da evolução dos agregados fiscais condicionantes do resultado primário, que tomou por base, principalmente, o cenário da economia e evolução da dívida líquida do Governo Federal, a arrecadação das receitas primárias e a execução das despesas primárias fixadas na LOA-2015, destacam-se as seguintes informações e conclusões consignadas no relatório de fiscalização produzido pela equipe da Semag:

a) a meta inicial de R$ 1.318,8 bilhões, em valores correntes, estabelecida para a Dívida Líquida do Governo Federal - DLGF no exercício de 2015, foi praticamente atingida em agosto de 2015, quando a DLGF chegou a R$ 1.318,6 bilhões;

b) apesar do crescimento expressivo ocorrido entre abril de 2014 a abril de 2015, quando passou de R$ 1,13 trilhão para R$ 1,31 trilhão, o valor nominal da DLGF manteve-se estável durante o 2º quadrimestre de 2015, atingindo R$ 1,32 trilhão ao final desse período;

c) no tocante à Dívida Bruta do Governo Geral - DBGG, verificou-se que a sua proporção em relação ao PIB, mantida estável entre 2010 e 2013, apresentou crescimento a partir de 2014, alcançando 65,3% em agosto de 2015;

d) o resultado primário do Governo Central acumulado até agosto de 2015, medido pelo BCB, deficitário de R$ 14,9 bilhões, é R$ 70,2 bilhões inferior à meta de superávit de R$ 55,3 bilhões originalmente definida para o resultado primário do exercício de 2015;

e) mesmo considerando-se o inicialmente proposto no PLN 5/2015, ainda não aprovado, de alterar para R$ 5,8 bilhões a meta de resultado primário da União, será necessário um superávit de R$ 20,7 bilhões no 3º quadrimestre para o alcance dessa meta;

f) diante da arrecadação efetiva de R$ 4,9 bilhões a menos de receitas em relação ao estimado para o 4º bimestre e da realização de R$ 7,1 bilhões a menos de despesas do que o previsto para o período, conclui-se que, não ocorrendo novas frustrações de receitas e nem aumentos inesperados de despesas nos 5º e 6º bimestres, o resultado primário de R$ 55,3 bilhões, que é o que estava, até o momento de elaboração deste trabalho, legalmente vigente, não haveria como ser atingido;

g) utilizando-se as projeções de queda de arrecadação e de despesas apresentadas nos itens 3.22 e 4.14 do relatório de fiscalização, respectivamente R$ 39,4 bilhões e R$ 13,8 bilhões, chega-se a uma estimativa de déficit primário da ordem de R$ 25,6 bilhões para o 3º quadrimestre de 2015, significando um resultado deficitário anual acumulado de aproximadamente R$ 40,5 bilhões;

h) o déficit previdenciário, que vinha caindo entre 2010 e 2014, aumentou para 1,2% do PIB até agosto de 2015; o fator determinante para este déficit é a previdência rural, que mantém resultado deficitário próximo a 1,4% do PIB, enquanto a previdência urbana vem sendo superavitária em percentuais próximos a 0,5% do PIB, ainda que em 2015 esteja em 0,3% do PIB;

i) o aumento dos juros nominais ocorrido entre 2014 e agosto de 2015 elevou o déficit nominal para valores inéditos nos últimos dez anos, o que impactará, sem dúvida, o endividamento líquido; os juros nominais atingiram 7,24% do PIB nominal ao final do 2º quadrimestre de 2015, percentual muito superior ao observado em anos anteriores; com isso, o déficit nominal elevou-se, até agosto de 2015, para 7,63% do PIB.

4. Diante do déficit primário de R$ 14,9 bilhões acumulado até agosto de 2015, mencionado no item 3.d, acima, a Semag propõe considerar o resultado primário do Governo Federal obtido nesse período incompatível com a meta de superávit primário originalmente prevista na LDO-2015 para todo o exercício, no valor superavitário de R$ 55,3 bilhões.

5. Vale ressaltar que, em função da frustação de receitas e da elevação de despesas obrigatórias observadas até o 3º bimestre de 2015, o Poder Executivo Federal enviou ao Congresso Nacional, em 23/07/2015, o projeto de lei PLN 5/2015, visando reduzir para R$ 5,8 bilhões a meta de superávit inicialmente estabelecida, de R$ 55,3 bilhões. Depois disso, encaminhou ainda àquela Casa legislativa, em 27/10/2015, solicitação de modificação da meta de resultado primário proposta no PLN 5/2015, para um déficit de R$ 51,82 bilhões, com a possibilidade de ampliação desse déficit em R$ 68,06 bilhões, o que totalizaria um resultado primário negativo de R$ 119,89 bilhões.

6. Não obstante, ante a não aprovação a PLN 5/2015 até a finalização da instrução destes autos, a Semag, concebendo como meta fiscal a ser alcançada aquela definida na LDO-2015, esteve bem ao afirmar que o resultado primário parcial atingido em agosto de 2015, negativo em R$ 14,9 bilhões, foi incompatível com a meta anual originalmente estabelecida na referida lei, dada a infactibilidade de se alcançar, nos quatro últimos meses restantes do ano, um superávit primário de R$ 70,2 bilhões.

7. No entanto, na linha defendida no acompanhamento similar a este referente ao 1º quadrimestre de 2015, apreciado mediante o Acórdão 2.823/2015-Plenário, vejo que uma declaração do Tribunal sobre cumprimento de meta fiscal e seus desdobramentos deve ocorrer quando da apreciação das Contas da Presidente da República.

8. É certo que, nos termos do art. da LRF, o atendimento dessas metas deve ser avaliado a cada bimestre. Entretanto, penso que o Tribunal, ao identificar, no curso de suas avaliações parciais, que os valores previstos para a arrecadação de receitas provavelmente não possibilitarão o cumprimento da meta fiscal, cumpre o seu papel ao expedir alerta sobre tal situação ao órgão ou Poder correspondente, consoante dispõe o art. 59, § 1º, inciso I, da LRF. Nesse sentido, seria suficiente o alerta proposto pela Semag, ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e ao Ministério da Fazenda, de que os valores previstos para a arrecadação de receitas em 2015 não comportariam o cumprimento da meta fiscal vigente em agosto, aprovada pela LDO-2015.

9. Ocorre que a aprovação do PLN 5/2015 e a sua transformação na Lei 13.199/2015, conforme publicação do D.O.U. de 3/12/2015, acabou por fazer desnecessária a expedição desse tipo de alerta, porquanto os valores estimados para as receitas em 2015 não são mais inconciliáveis com cumprimento da nova meta fiscal da LDO-2015.

10. Com relação à execução orçamentária, a Semag averiguou a atuação do Poder Executivo relativamente ao cumprimento dos arts. e da LRF, bem como os arts. 51 a 53 da LDO-2015, que tratam da elaboração do cronograma mensal de desembolso e do estabelecimento de regras de limitação de empenho e movimentação financeira, caso se verifique ao final do bimestre que a realização da receita poderá inviabilizar o cumprimento das metas de resultado primário e nominal previstas na LDO.

11. Nos seus trabalhos, constatou que a publicação do Decreto 8.456/2015, de 22/5/2015, que contingenciou despesas discricionárias no total de R$ 70,8 bilhões, dos quais R$ 69,9 bilhões concernentes ao Poder Executivo e R$ 935 milhões aos demais Poderes, foi consonante com as informações contidas no Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias – RARDP relativo ao 2º bimestre de 2015, de maio (o relatório referente ao 1º bimestre não pôde ser elaborado pelo fato de a LOA-2015 só ter sido aprovada em 22/4/2015), que apontaram variação negativa da receita líquida de transferências de R$ 65,1 bilhões e elevação de despesas obrigatórias de R$ 5,7 bilhões.

12. Por sua vez, identificou que o Decreto 8.496/2015, de julho de 2015, ao promover contingenciamento adicional de apenas R$ 8,6 bilhões, não atendeu plenamente as informações consignadas no RARDP relativo ao 3º bimestre de 2015, que mostraram variação negativa da receita líquida de transferências da ordem de R$ 46 bilhões e elevação de despesas obrigatórias da ordem R$ 11 bilhões, indicando a necessidade de contingenciamento de despesas discricionárias da ordem de R$ 57 bilhões. Para a unidade técnica, o montante limitado por meio do Decreto 8.496/2015 sugere que já se estava considerando, para fins de limitação de empenho e movimentação financeira, a redução da meta fiscal, então de R$ 49,4 bilhões, proposta no PLN 5/2015.

13. Ao serem questionados sobre os motivos do contingenciamento de apenas R$ 8,6 bilhões, quando a real necessidade de limitação de empenho e movimentação financeira era de R$ 57 bilhões, a SOF e a STN informaram que, não obstante a existência de uma base contingenciável de R$ 190,1 bilhões, deve-se deduzir desse valor os R$ 69,9 bilhões já contingenciados conforme o Decreto 8.456/2015 e os valores já empenhados até 16/7/2015, o que resultaria numa base restringível de R$ 63,1 bilhões. As duas secretarias alegam, ainda, que esse montante de R$ 63,1 bilhões não poderia ser totalmente contingenciado, pois teria de ser retirado desse valor, também, a quantia relativa às despesas necessárias para o cumprimento dos mínimos constitucionais de saúde e educação, além de outras despesas essenciais para garantir o funcionamento dos órgãos do Poder Executivo.

14. Ocorre que, conforme anotado pela Semag, as informações apresentadas não permitem que se saiba com precisão se era ou não possível realizar contingenciamento maior do que o previsto no Decreto 8.496/2015, já que não mostram os limites de movimentação e empenho relativos a dotações constantes da LOA-2015 desagregados por órgão do Poder Executivo e/ou unidade orçamentária e programa, sob a alegação de que cabe aos órgãos setoriais de planejamento e orçamento, e não à STN e à SOF, tal atribuição.

15. Diante disso, a unidade técnica propõe determinar a essas secretarias que passem a consolidar e informar os valores contingenciados e os valores não contingenciados por programa orçamentário e suas ações referentes a cada órgão do Poder Executivo, com as respectivas justificativas de priorização, visando o cumprimento dos princípios de gestão fiscal responsável dispostos no art. da LRF.

16. Estou de acordo com a proposta da Semag, porquanto a informação desagregada por órgão do Poder Executivo em programas e ações é essencial para se avaliar a qualidade do contingenciamento e, sobretudo, a eventual impossibilidade de sua realização em montante compatível com o atingimento da meta fiscal vigente e com as regras da LRF. Trata-se de providência que, sem dúvida, vem conferir mais transparência a essas operações limitantes da execução orçamentária.

17. De qualquer maneira, e enquanto não apresentadas as informações ora demandadas, para que se possa verificar, no caso concreto, a eventual existência de uma estrutura orçamentária que tenha dificultado ou mesmo inviabilizado a realização das limitações exigidas na lei, acolho as propostas da Semag de:

a) alertar o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e o Ministério da Fazenda para que, a despeito do comportamento distinto dos parâmetros macroeconômicos previstos pela LDO-2015 e das justificativas apresentadas pela Secretaria de Orçamento Federal e pela Secretaria do Tesouro Nacional sobre a necessidade de se manterem as despesas discricionárias, o valor do contingenciamento aprovado pelo Decreto 8.496/2015, em relação à base contingenciável, foi insuficiente para atingimento da meta fiscal vigente na data de edição do referido decreto, aprovada pela Lei 13.080/2015 (LDO-2015), e incompatível com os ditames do art. da Lei Complementar 101/2000;

b) determinar à SOF e à Secretaria do Tesouro Nacional que considerem, na elaboração dos Relatórios de Avaliações Bimestrais e nos Relatórios Quadrimestrais, a meta fiscal vigente ou alterada por Lei, consoante o entendimento disposto no Acórdão 2.461/2015-TCU-Plenário, sobre o Parecer Prévio das Contas do Governo de 2014.

18. Relativamente à execução dos restos a pagar, a Semag destaca a publicação do Decreto 8.407/2015, que determinou o bloqueio, tirante algumas exceções, dos restos a pagar não processados dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal inscritos até o exercício de 2014, com o cancelamento automático, pela STN, dos saldos de empenhos de restos a pagar que não forem desbloqueados pelas unidades gestoras até fevereiro de 2016, prazo inicialmente previsto para junho de 2015, prorrogado para agosto de 2015, na sequência para novembro de 2015, e, por fim, para fevereiro de 2016.

19. Um dos critérios estabelecidos pelo mencionado decreto para o desbloqueio de recursos está no art. 2º, o qual dispõe que as unidades gestoras poderão desbloquear os restos a pagar não processados, desde que, até 31/12/2015, seja iniciada a execução das despesas. Note-se que, também aqui, o prazo inicialmente fixado no Decreto para a realização de despesas para fins de liberação dos recursos, que era até 30/6/2015, foi prorrogado para 31/8/2015, em seguida para 31/10/2015 e, finalmente, para 31/12/2015.

20. A Semag destaca que essas sucessivas prorrogações acabam por retardar e diminuir os benefícios sobre o planejamento e a execução dos restos a pagar, de modo que os reais efeitos da medida só poderão ser avaliados após o final de fevereiro de 2016, quando se terá o panorama dos restos a pagar não processados cujos empenhos foram mantidos e daqueles que foram cancelados.

21. Aponta também a inexistência de controle que demonstre se foram observadas as condições do art. 2º do decreto para o desbloqueio, o que enfraquece a própria essência da norma, reduzindo seu potencial de contribuição sobre o controle das despesas inscritas em restos a pagar e prejudicando a transparência dos dados à sociedade e aos órgãos de controle.

22. Diante disso, propõe, de maneira apropriada, determinar à SOF e à STN que consolidem, no prazo de noventa dias, as informações dos órgãos setoriais com vistas a comprovar a obediência à condição exigida no art. do Decreto 8.407/2015, tendo em vista que a ausência de controle adequado fragiliza as disposições do referido decreto.

23. Por fim, registre-se que a Semag examinou ainda, nesta fiscalização, a regularidade e conformidade do Relatório Resumido de Execução Orçamentária - RREO, cuja elaboração está prevista no § 3º do art. 165 da Constituição Federal de 1988, que dispõe que “o Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária”. Em Comunicações ao Plenário do TCU de 4/2/2015 e de 5/8/2015, o Ministro-Substituto André Luís de Carvalho já ressaltava a necessidade de se examinar a regularidade e a conformidade do RREO, que deve conter informações sobre a execução orçamentária de todos os órgãos e entidades da administração pública federal, incluindo os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário e o Ministério Público da União.

24. A análise realizada nestes autos pela unidade técnica conclui que os balanços e demonstrativos publicados atendem às disposições da LRF relativas ao RREO. Observa, no entanto, que o § 2º do art. 53 da LRF trata da necessidade de apresentação de justificativa sobre a limitação de empenho e sobre a frustração de receitas, especificando as medidas de combate à sonegação e à evasão fiscal, adotadas e a adotar, e as ações de fiscalização e cobrança. Como o RREO relativo ao 4ª bimestre de 2015 não apresentou as justificativas solicitadas pelo citado artigo da LRF, apesar de ter ocorrido frustração de receita e necessidade de contingenciamento no bimestre, a Semag propõe determinar à STN para que passe a apresentar no referido relatório as justificativas exigidas na LRF, encaminhamento com o qual estou de acordo.

Feitas essas considerações, voto por que se adote o acórdão que ora submeto a este Plenário.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 9 de dezembro de 2015.

JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

Relator

ACÓRDÃO Nº 3324/2015 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 020.764/2015-4

2. Grupo I – Classe VII – Acompanhamento

3. Interessado: Tribunal de Contas da União

4. Unidades: Secretaria do Tesouro Nacional (STN/MF), Secretaria de Orçamento Federal (SOF/MP), Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB/MF) e Instituto Nacional do Seguro Social (INSS/MPS)

5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro

6. Representante do Ministério Público: não atuou

7. Unidade Técnica: Semag

8. Advogados constituídos nos autos: não há

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de acompanhamento da evolução, no 2º quadrimestre de 2015, dos agregados fiscais (receitas, despesas, renúncias tributárias) e seus impactos na meta de resultado primário da União, bem como da execução orçamentária, no que se refere à observância das disposições da Lei Orçamentária Anual de 2015 (LOA-2015 - Lei 13.115/2015), da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2015 (LDO-2015 - Lei 13.080/2015) e da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF- Lei Complementar 101/2000).

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, com fundamento nos artigos , inciso II, da Lei 8.443/1992; 241 e 250, inciso II, do Regimento Interno, e art. 59, § 1º, inciso I, da Lei Complementar 101/2000LRF, e ante as razões expostas pelo relator, em:

9.1. alertar o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e o Ministério da Fazenda que, a despeito do comportamento distinto dos parâmetros macroeconômicos previstos pela LDO-2015 e das justificativas apresentadas pela Secretaria de Orçamento Federal e pela Secretaria do Tesouro Nacional sobre a necessidade de se manterem as despesas discricionárias, o valor do contingenciamento aprovado pelo Decreto 8.496/2015, em relação à base contingenciável, foi insuficiente para atingimento da meta fiscal vigente na data de edição do referido decreto, aprovada pela Lei 13.080/2015 (LDO-2015), e incompatível com os ditames do art. da Lei Complementar 101/2000;

9.2. determinar à Secretaria de Orçamento Federal e à Secretaria do Tesouro Nacional que:

9.2.1 consolidem e informem os valores contingenciados e os valores não contingenciados por programa orçamentário e suas ações referentes a cada órgão do Poder Executivo, com as respectivas justificativas de priorização, em Anexo do Relatório de Avaliação Bimestral subsequente ao Decreto de Programação Financeira que aprovar a limitação de empenho e movimentação financeira com base no art. 52, caput e § 11º, da LDO-2015, e com vistas ao cumprimento dos princípios de gestão fiscal responsável dispostos no art. da Lei Complementar 101/2000;

9.2.2 apresentem e divulguem, nos Relatórios de Avaliações Bimestrais, justificativas pormenorizadas, em nível de órgão superior, com análise das despesas empenhadas e a empenhar por indicador de resultado primário, quando a limitação de empenho e movimentação financeira for realizada em montante inferior ao necessário para o atingimento da meta fiscal vigente para o exercício;

9.2.3 considerem, na elaboração dos Relatórios de Avaliações Bimestrais e nos Relatórios Quadrimestrais, a meta fiscal vigente ou alterada por Lei, consoante o entendimento disposto no Acórdão 2.461/2015-TCU-Plenário, sobre o Parecer Prévio das Contas do Governo de 2014;

9.2.4 consolidem e encaminhem ao Tribunal, no prazo de noventa dias, as informações dos órgãos setoriais acerca do cumprimento da condição exigida no art. do Decreto 8.407/2015, tendo em vista que a ausência de controle adequado fragiliza as disposições do referido Decreto e que há competência conferida à SOF e à STN para normatizar o cumprimento dessas regras, conforme disposto no art. do mesmo Decreto;

9.3. determinar à Secretaria do Tesouro Nacional que passe a apresentar no Relatório Resumido de Execução Orçamentária as justificativas para a limitação de empenho e sobre a frustração de receitas, especificando as medidas de combate à sonegação e à evasão fiscal, adotadas e a adotar, e as ações de fiscalização, conforme disposto no § 2º do art. 53 da Lei Complementar 101/2000;

9.4. determinar à Secretaria da Receita Federal do Brasil e à Secretaria do Tesouro Nacional que, com fulcro nos pressupostos da ação planejada e transparente constantes no § 1º do art. da Lei Complementar 101/2000 e no princípio da eficiência disposto no art. 37, caput, da Constituição, apresentem, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, estudo sobre a adoção de rotina de automatização do processo de segregação das receitas arrecadadas por meio do documento Guia da Previdência Social destinadas a outras entidades (Terceiros) que não o Fundo do Regime Geral de Previdência Social, de forma a promover automaticamente as transferências desses recursos e os respectivos lançamentos contábeis, evitando o tratamento manual desses montantes por parte do Instituto Nacional do Seguro Social, que, desde a instituição da RFB, não é mais gestor desses recursos;

9.5. encaminhar cópia do presente acórdão, bem como do voto e relatório que o fundamentam, além do relatório de fiscalização, aos Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão, para ciência, e à presidente da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, para fins de subsídios à referida Comissão, em atendimento ao disposto no art. 59, § 1º, inciso I, da Lei Complementar 101/2000;

9.6. arquivar os presentes autos, com fulcro no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU.

10. Ata nº 51/2015 – Plenário.

11. Data da Sessão: 9/12/2015 – Extraordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-3324-51/15-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, José Múcio Monteiro (Relator), Ana Arraes, Bruno Dantas e Vital do Rêgo.

13.2. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente)

RAIMUNDO CARREIRO

(Assinado Eletronicamente)

JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

na Presidência

Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral

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