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10 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 2 meses

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Partes

3. Interessados/Recorrentes:
3.1. Interessado: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (00.378.257/0001-81)
3.2. Recorrente

Julgamento

Relator

BENJAMIN ZYMLER

Documentos anexos

Inteiro TeorTCU__33662022_d463d.pdf
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Inteiro Teor

Transcreve-se abaixo, com alguns ajustes de forma, a instrução elaborada pela Secretaria de Recursos (Serur) , inserta à peça 67:

"INTRODUÇÃO

1. Em exame recurso de reconsideração (peça 54) formulado pelo Sr. Sebastião Ambrósio de Melo, ex-Prefeito do Município de Taipu/RN, contra o Acórdão 4043/2021-TCU-Primeira Câmara (peça 42) , da relatoria do Ministro Vital do Rêgo, proferido nos seguintes termos:

'ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da 1ª Câmara, diante das razões expostas pelo relator:

9.1. julgar irregulares as contas de Sebastião Ambrósio de Melo (CPF XXX.682.844-XX) , ex-prefeito de Taipu/RN, com fundamento nos arts. , inciso I, e 16, inciso III, alíneas 'a' e 'c', da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 1º, inciso I, 209, incisos I e III, do Regimento Interno do TCU;

9.2. condenar o responsável identificado no subitem anterior, com fundamento no art. 19, caput, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 210 do RI/TCU ao pagamento das quantias a seguir especificadas, com a fixação do prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal (art. 23, inciso III, alínea 'a' da Lei 8.443/1992, c/c o art. 214, inciso III, alínea 'a', do RI/TCU), o recolhimento da dívida aos cofres do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir das datas discriminadas, até a data do recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor;

VALOR ORIGINAL (R$)

DATA DA OCORRÊNCIA

7.616,36

9/4/2008

7.616,36

18/4/2008

9.3. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial da dívida, caso não atendida a notificação;

9.4. autorizar, desde logo, caso solicitado e o processo não tenha sido remetido para cobrança judicial, o pagamento da dívida em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais e consecutivas, nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 217 do Regimento Interno do TCU, fixando-se o vencimento da primeira parcela em 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da notificação, e o das demais mensalmente, devendo incidir sobre cada valor mensal os correspondentes acréscimos legais, na forma prevista na legislação em vigor, sem prejuízo de alertar o responsável de que a falta de comprovação do recolhimento de qualquer parcela implicará o vencimento antecipado do saldo devedor;

9.5. dar ciência da presente deliberação à Procuradoria da República no Estado do Rio Grande do Norte, nos termos do § 3º do art. 16 da Lei 8.443/1992, c/c o § 7º do art. 209 do Regimento Interno do TCU, para adoção das medidas que entender cabíveis; e

9.6. dar ciência da presente deliberação ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação e ao responsável.'

HISTÓRICO

2. Trata-se de tomada de contas especial instaurada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) em desfavor do Sr. Sebastião Ambrósio de Melo, ex-prefeito de Taipu/RN (gestão 2005-2008 e 2009-2012) , em face da rejeição parcial das contas relativas aos recursos repassados ao município, no âmbito do Programa de Atendimento à Educação de Jovens e Adultos (Peja) , no exercício de 2006, e do Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae) , no exercício de 2010, bem como em face da omissão no dever de prestar de contas do recursos do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (Pnate) , transferidos no exercício de 2008.

3. Os motivos que ensejaram a rejeição das contas foram: irregularidades na comprovação da execução dos recursos, conforme Acórdão 7244/2012-TCU-Segunda Câmara, Relator Ministro Augusto Nardes (Peja/2006) ; não encaminhamento da documentação exigida para a prestação de contas, impossibilitando-se a comprovação da regular execução dos recursos do Pnae/2010; e omissão no dever de prestar contas (Pnate/2008) .

4. Conforme registrado no Relatório de TCE 230/2014 (peça 3, p. 305-307) , o ex-prefeito não atendeu às notificações encaminhadas pelo FNDE em relação às irregularidades, de modo que o Relatório de Auditoria 862/2015 concluiu pela sua responsabilização (peça 3, p. 323-327) .

5. No âmbito deste Tribunal, após citado, o responsável apresentou alegações de defesa, acompanhada de documentação complementar (peça 27, p. 1-38, e peça 31, p. 1-473) . Tais elementos foram analisados pela Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial (SecexTCE) , que opinou pela rejeição das alegações de defesa, pelo julgamento pela irregularidade das contas, com condenação em débito, no valor histórico de R$ 162.818,92, e pela aplicação da multa constante do art. 57 da Lei 8.443/1992 (peças 37/39) .

6. A despeito da concordância do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União (MP/TCU), materializada à peça 40, o relator dissentiu parcialmente da proposta, tendo em vista que (peça 43, p. 2/6) :

a) o Acórdão 7244/2012-TCU-Segunda Câmara (Relator Ministro Augusto Nardes) , prolatado em recurso de reconsideração, tornou insubsistente o Acórdão 9711/2011-TCU-Segunda Câmara, Relator Ministro-Substituto Marcos Bemquerer, determinando o arquivamento do TC Processo XXXXX/2009-2, sem julgamento de mérito, em virtude da baixa materialidade do dano remanescente apurado naquela fase recursal, de modo que o valor de R$ 2.386,20, relativo ao Peja/2006, deveria ser excluído do débito apurado nesta TCE;

b) a parcela de R$ 145.200,00 deveria ser excluída da composição do débito contabilizado neste processo, porquanto a extensa documentação encaminhada comprova a aplicação da totalidade dos recursos do Pnae/2010 (peça 31, p. 276-473) , em que pese a unidade técnica ter vislumbrado o contrário pelo fato do ex-gestor não ter feito menção individualizada aos extratos bancários da conta do programa (peça 31, p. 280-298) , às cópias de cheques, recibos, notas fiscais, e aos contratos de fornecimento de produtos perecíveis;

c) em razão da baixa materialidade do dano remanescente, relativo aos recursos do Pnate/2008, no valor histórico de R$ 15.232,72, entendeu-se que não se deveria aplicar multa ao responsável, embora não tenha ocorrido a prescrição da pretensão punitiva do Tribunal.

7. Assentindo ao acima disposto, o acórdão condenatório, além de julgar irregulares as contas do responsável, imputou-lhe débito no valor de R$ 15.232,72, sem cominação de multa.

8. Inconformado, o sr. Sebastião Ambrósio de Melo interpõe recurso de reconsideração (peça 54) , pelo qual pleiteia o encaminhamento de ofício à Prefeitura Municipal de Taipu/RN, a fim que apresente todos os documentos referentes ao Pnate/2008, bem como o julgamento pela regularidade das contas.

EXAME DE ADMISSIBILIDADE

9. Reitera-se o exame de admissibilidade promovido pela Serur (peças 55/56) , corroborado pelo Exmo. Relator, Ministro Benjamin Zymler (peça 59) , no sentido do conhecimento do recurso e da suspensão dos efeitos dos subitens 9.1, 9.2 e 9.3 do acórdão condenatório, com fulcro nos arts. 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992.

EXAME DE MÉRITO

10. Delimitação

10.1 Constitui objeto deste recurso de reconsideração examinar:

a) se argumentos apresentados são capazes de elidir as irregularidades atribuídas ao responsável; e

b) se a intempestividade do trâmite processual deu causa à prescrição.

11. Das razões de defesa

11.1 Descreve-se, a seguir, uma síntese das razões recursais ofertadas, ao final das quais o ex-prefeito pleiteia a possibilidade de juntada posterior aos autos de outras manifestações e/ou documentos que lhes sejam disponibilizados pelo município, bem como o encaminhamento de ofício à Prefeitura Municipal de Taipu/RN, pelo TCU, a fim de que apresente todos os documentos referentes ao Pnate/2008:

a) a documentação já anexada aos autos evidencia a comprovação da aplicação regular da totalidade dos recursos do Pnate/2008, não havendo que se falar na sua má aplicação ou na ausência de nexo de causalidade entre os valores transferidos e o desembolso efetuado pela administração municipal na execução dos programas (peça 54, p. 2) ;

b) inexistem nos autos quaisquer indícios de: prejuízos ao interesse da Administração Pública; ocorrência de improbidade; e desvios na aplicação dos recursos glosados pelo FNDE (peça 54, p. 2) ;

c) devem ser aplicados ao presente caso os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, sobretudo porque resta incontroverso nos autos que o recorrente não agiu dolosamente, bem como não causou qualquer espécie de dano ao Erário (peça 54, p. 3) ;

d) os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, decorrentes do princípio da igualdade, além de se constituírem em garantias constitucionais da limitação dos excessos e abusos do Estado, foram criados no intuito de propiciar ao julgador a possibilidade da aplicação de um juízo de ponderação no exame do caso concreto. Por meio dessa ótica, as justificativas apresentadas, por serem plausíveis, comprovam a boa-fé do defendente, no tocante aos procedimentos administrativos impugnados (peça 54, p. 3/4) ; e

e) o sentido e o alcance dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade se encontram nos ensinamentos do mestre Paulo Bonavides (peça 54, p. 3/4) .

Análise

12. De plano, cumpre salientar que não merece acolhimento a solicitação para que o TCU intime o Município de Taipu/RN a apresentar a documentação do Pnate/2008, isso porque a jurisprudência desta Corte estabelece que é do gestor o ônus de comprovar o uso dos recursos públicos, produzindo as provas necessárias em seu favor ( Acórdão 2648/2015-TCU-Plenário - Rel. Min. André de Carvalho; Acórdão 6214/2016-TCU-Primeira Câmara - Rel. Min. Bruno Dantas; Acórdão 5920/2016-TCU-Segunda Câmara - Rel. Min. Vital do Rêgo) .

12.1 Além do mais, conforme mencionado no voto da deliberação atacada (peça 43, p. 3) , '[...] as dificuldades na obtenção de documentos necessários à prestação de contas de recursos de convênio, tais como as de ordem política, se não resolvidas com a administração municipal, devem, por meio de ação apropriada, ser levadas ao Poder Judiciário, não cabendo ao TCU garantir ao responsável o acesso à referida documentação.'

13. Quanto ao requerimento de possibilidade de juntada de documentação complementar, se mostra despiciendo abordar o assunto, uma vez que o TCU tem por praxe recepcionar elementos necessários aos deslindes dos autos, ainda que extemporâneos, em observância ao princípio da ampla defesa, desde que sejam respeitadas as fases processuais e que não fique caracterizada tentativa de procrastinação do deslinde dos autos.

14. Adentrando-se na análise das argumentações deduzidas, nota-se que se trata de uma cópia quase idêntica, com adaptações mínimas, da defesa apresentada após a citação (peça 31, itens 5-20, p. 2-5) . Sendo assim, além de não trazer qualquer elemento novo e se referir, em alguns pontos, a irregularidades já afastadas, relativas ao Peja/2006 e ao Pnae/2010, o recorrente apresenta defesa desconexa com a realidade fática dos autos e desprovida da documentação probante dos recursos do Pnate/2008, que alega ter enviado, sem, contudo, fazê-lo.

15. O relatório da unidade técnica já havia chamado atenção sobre o fato (peça 37) :

'10. A defesa apresentada é materialmente inerme, não somente por não conter elementos probatórios que infirmem as imputações efetuadas, mas, outrossim, por trazer afirmações incompatíveis com as evidências registradas nos autos, as quais ensejaram a rejeição das contas e a convocação do responsável em sede de citação, pelos fundamentos empregados em relação a cada programa gerido pelo ex-Prefeito.'

16. Como novamente deixou de encaminhar prestação de contas das duas parcelas recebidas, no âmbito do Pnate/2008, observa-se que a inadimplência se perpetua desde o dia 1/3/2009 (art. 18, § 2º, da Resolução CD/FNDE 10, de 7/4/2008) até o presente momento, sem que se tenha apresentado qualquer justificativa para a inação, consoante realçado pelo relator a quo deste feito (peça 43, p. 2/6) :

'20. Em suas alegações de defesa (peças 27 e 31) , o Sr. Sebastião Ambrósio de Melo, então prefeito de Taipu/RN, não apresentou justificativas sobre a omissão no dever de prestar contas, prevista no art. 18 da Resolução/CD/FNDE 10, de 7/4/2008, das duas parcelas recebidas no âmbito do Pnate/2008, nos dias 9 e 18 de abril de 2008, cada uma no valor de R$ 7.616,36, totalizando R$ 15.232,72, conforme apontado pelo FNDE nos termos da Informação 437/2010 (peça 3, p. 132) e da Informação 293/2014 (peça 1, p. 18) , emitidas pelo órgão repassador.

21. Igualmente, ainda sobre os mesmos valores, o ex-gestor também não apresentou documentação referente às despesas realizadas, tais como recibos, faturas, notas fiscais e quaisquer outros documentos comprobatórios, nos termos estabelecidos no art. 21 da Resolução/CD/FNDE 10/2008." (grifos acrescidos)

17. A violação do dever constitucional de prestar contas (art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal), além de ensejar o julgamento pela irregularidade desta TCE (art. 16, inciso III, alínea 'a', da Lei 8.443/1992), no âmbito infraconstitucional, constitui infração penal prevista no art. , inciso VII, do Decreto-Lei 201/1967:

'Art. 1º. São crimes de responsabilidade dos prefeitos municipais, sujeito ao julgamento do Poder Judiciário, independentemente do pronunciamento da Câmara de Vereadores: (...)

VII - deixar de prestar contas no devido tempo, ao órgão competente, da aplicação de recursos, empréstimos, subvenções ou auxílios internos e externos, recebidos a qualquer título.'

18. Isso posto, não há o que se falar em: presença de comprovada boa-fé; inexistência de dolo; ausência de desvios e de indícios de prejuízos ao interesse da Administração Pública; e ocorrência de improbidade, porquanto a infração se trata do estrito descumprimento de um dever legal, o qual enseja a aplicação de sanções penais e administrativas.

19. Segundo o Acórdão 13732/2019-TCU-Primeira Câmara, Relator Walton Alencar Rodrigues, 'no âmbito do TCU, é considerado de boa-fé o responsável que, embora tenha concorrido para o dano ao erário ou outra irregularidade, seguiu as normas pertinentes, os preceitos e os princípios do direito. A análise, portanto, é feita sob o ponto de vista objetivo, sem que seja necessária a comprovação de má-fé (dolo) , mas apenas da ausência de boa-fé objetiva.'

20. Com relação ao dano ao Erário, este fica configurado não por força do entendimento do julgador, mas em razão do que dispõe a própria da lei (art. da Lei 8.443/92):

'Art. 8º Diante da omissão no dever de prestar contas, da não comprovação da aplicação dos recursos repassados pela União, na forma prevista no inciso VII do art. 5º desta Lei, da ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos, ou, ainda, da prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao Erário, a autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providências com vistas à instauração da tomada de contas especial para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano.' (grifos adicionados)

21. De outra baila, conquanto tenha realçado a necessidade de atendimento aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, o suplicante não indicou os pontos de sua condenação que implicaram a inobservância desses princípios, não sendo possível assim aferir se houve plausibilidade ou abuso de poder por parte desta Corte.

22. Aliás, é bom que se diga que o TCU caminhou em sentido contrário ao deixar de cominar ao responsável a multa fixada no art. 58, inciso I, da Lei 8.666/1993, em função da baixa materialidade do débito, a par dessa possibilidade não se encontrar prevista naquela lei. Nesse cenário, inconcebível se afigura aludir a excessos cometidos no julgamento, pois, deveras, ocorreu abrandamento de sanção, ainda que em dissonância com várias decisões desta Casa, mormente quando inexiste débito:

'A apresentação extemporânea da prestação de contas, sem atenuantes que justifiquem o atraso, porém com elementos que comprovem a boa e regular aplicação dos recursos, permite a exclusão do débito, mas não elide a omissão inicial, cabendo o julgamento pela irregularidade das contas com aplicação de multa.' ( Acórdão 1217/2019-TCU-Plenário-Relator Walton Alencar Rodrigues)

'A apresentação intempestiva de documentação comprovando a boa e regular aplicação dos recursos financeiros recebidos da União elide o débito, mas não afasta a omissão inicial do gestor, ensejando a irregularidade das contas com a aplicação de multa ao responsável. ( Acórdão 4838/2017-TCU-Segunda Câmara-Relator Marcos Bemquerer)

'A apresentação intempestiva das contas poderá elidir o débito em face da comprovação da aplicação regular dos recursos. Todavia, ela não sana a irregularidade inicial do gestor (omissão de prestar contas dos recursos recebidos) .' ( Acórdão 4887/2015-TCU-Primeira Câmara-Relator Benjamin Zymler)

'A apresentação intempestiva dos elementos que comprovam a aplicação regular de recursos de convênio não sana a omissão no dever de prestar contas. Nesse caso, o débito é afastado, mas a omissão continua a representar falta grave, ensejando a irregularidade das contas do gestor, com incidência de multa.' ( Acórdão 7402/2011-TCU-Primeira Câmara-Relator Marcos Bemquerer)

'A intempestiva apresentação de documentos comprobatórios da aplicação dos recursos na finalidade do convênio, necessariamente integrantes da prestação de contas, pode elidir o débito, se comprovada a sua regular aplicação, mas não sana a grave irregularidade inicial, caracterizada pela omissão, e implica o julgamento pela irregularidade das contas e a aplicação de multa ao gestor.' ( Acórdão 6273/2010-TCU-Primeira Câmara-Relator Walton Alencar Rodrigues)

'A apresentação intempestiva de documentos integrantes da prestação de contas, pode elidir o débito, no caso de comprovada aplicação regular dos recursos, mas não sana a omissão inicial do gestor, e importa no julgamento pela irregularidade das contas e aplicação de multa.' ( Acórdão 1349/2006-TCU-Segunda Câmara-Relator Ubiratan Aguiar)

Verificação da possível ocorrência de prescrição

23. Não se pode negar que a alegação de prescrição assume particular relevância, dado o recente julgamento, pelo STF, do Recurso Extraordinário 636.886 (tema 899 da repercussão geral) . No exame da prescrição, a Serur tem as seguintes premissas, que serão utilizadas no presente exame:

a) ao julgar o RE 636.886, o STF conferiu nova interpretação ao art. 37, § 5º, da Constituição Federal, fixando a tese de que 'é prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas';

b) as pretensões punitiva e de ressarcimento devem observar o mesmo regime na atividade de controle externo, dado o objetivo comum da prescrição, de fixar prazo para o Tribunal de Contas agir, para caracterizar o ilícito, identificar seu autor, dimensionar as consequências da conduta e impor as consequências legais, independentemente de tais consequências terem natureza punitiva ou ressarcitória;

c) até que sobrevenha norma específica, entende-se que a prescrição das pretensões punitiva e de ressarcimento, no processo de controle externo, deve observar o regime Lei 9.873/1999, na linha dos recentes pronunciamentos do STF a respeito. Assim, sem prejuízo de se realizar o exame da prescrição também segundo o prazo decenal previsto no Código Civil, o critério adotado, na formulação da proposta de encaminhamento, será o da Lei 9.873/1999.

23.1 Com essas explicações adicionais, passa-se à análise da prescrição no caso em exame, considerando-se as premissas indicadas anteriormente.

Análise da prescrição segundo os critérios do Acórdão 1441/2016-TCU-Plenário

23.2 No que se refere à pretensão punitiva, o TCU tem tradicionalmente aplicado os critérios definidos no Acórdão 1441/2016-TCU-Plenário, que, em incidente de uniformização de jurisprudência, orientou-se pela aplicação do Código Civil. Por este acórdão, em linhas gerais, a prescrição subordina-se ao prazo geral de dez anos ( CC, art. 205), contado a partir da data da ocorrência do fato e interrompido pelo ato que ordenar a citação, a audiência ou a oitiva da parte.

23.3 Entre outras razões que justificaram a adoção desse critério destaca-se a de que o citado dispositivo constitui uma cláusula geral a ser empregada sempre que a pretensão for prescritível, mas a lei não estabelecer um prazo específico, como na hipótese.

23.4 Aplicando essas balizas ao caso em exame, verifica-se que a prescrição não ocorreu, pois o seu termo inicial se deu em 1/3/2009, dia seguinte ao término do prazo para entrega da prestação de contas (art. 18, § 1º, da Resolução/CD/FNDE 10, de 7/4/2008), e a citação do responsável foi ordenada em 17/11/2016 (peça 10) .

Análise da prescrição pelo regime da Lei 9.873/1999 ( MS 32.201)

23.5 Adotando-se as premissas fixadas na Lei 9.873/1999 ao caso em exame, e mesmo considerando-se o prazo geral, de cinco anos, observa-se que prescrição se consumou, considerando-se os seguintes parâmetros:

a) Termo inicial:

23.6 A Lei 9.873/1999, art. , parte final, traz previsão expressa a respeito do início do prazo em se tratando de infração de caráter permanente ou continuado. Nesta hipótese, a prescrição começa a correr não da data de cada fato, e sim 'do dia em que tiver cessado' a permanência ou a continuidade.

23.7 Na hipótese em exame, a omissão na prestação de contas caracteriza-se como infração permanente. Assim, como se trata de repasse sujeito à prestação de contas, começa correr a prescrição no dia seguinte à data limite para a sua apresentação, ou seja, em 1/3/2009, conforme pontuado no subitem 23.4 deste relatório.

b) Prazo:

23.8 A Lei 9.873/1999 apresenta um prazo geral, de cinco anos (art. 1º) , e um prazo especial, previsto no art. 1º, § 2º, a saber: 'quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal'.

23.9 No caso dessa TCE, aplica-se o prazo geral (cinco anos) , já que a irregularidade não constituiu crime. Dessa forma, a causa interruptiva indicada abaixo evidencia que a prescrição ocorreu.

c) Interrupções por atos inequívocos de apuração dos fatos:

23.10 De acordo com a Lei 9.873/1999, a prescrição se interrompe 'por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato' (art. 2º, inciso II) , como, por exemplo: a expedição da Nota Técnica 8/2010-COTCE/CGCAP/DIFIN/FNDE/MEC, datada de 30/7/2010, do Relatório do Tomador de Contas (peça 3, p. 285-309) , de 2/10/2014, e da última instrução da unidade técnica, de 16/11/2020 (peças 38-39) .

d) Interrupções pela citação do responsável:

23.11 A prescrição também é interrompida 'pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital', nos termos do art. , inciso I, da Lei 9.873/1999. E, no regime dessa lei, a interrupção se dá pela citação propriamente dita, e não pelo despacho que a ordena, como se observa do AR de peça 30, onde se comprova que a citação ocorreu em 17/5/2017.

e) Interrupção pela decisão condenatória recorrível:

23.12 Por fim, a prescrição também se interrompe 'pela decisão condenatória recorrível' (art. , inciso III, da Lei 9.873/1999). Neste processo, registra-se que o Acórdão 4043/2021-TCU-Primeira Câmara foi proferido em 16/3/2021 (peça 42) .

f) Prescrição intercorrente:

23.13 Nos termos do art. , § 1º, da Lei 9.873/1999, opera-se a prescrição intercorrente se o processo ficar paralisado por mais de três anos, aguardando 'julgamento ou despacho'.

23.14 Note-se que há uma correlação entre essa hipótese e as causas de interrupção da prescrição do art. 2º. Com efeito, uma vez interrompida a prescrição por alguma das hipóteses do art. 2º, o processo não pode ficar inativo, sem qualquer inovação processual relevante, por mais de três anos.

23.15 Trata-se de prazo específico, não se aplicando nem o prazo geral de cinco anos nem o prazo especial, da lei penal (§ 2º) . A finalidade da prescrição intercorrente, com seu prazo próprio, é a de assegurar a eficiência e celeridade nas apurações administrativas. Seria contrário a essa finalidade a paralisação injustificada do processo por período maior que o triênio estabelecido para a hipótese.

23.16 A extrapolação do prazo de três anos, sem inovação relevante no processo, pode configurar negligência. Por isso, além de se operar a prescrição, deve-se promover a 'apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso'.

23.17 Em muitas situações o exame da prescrição intercorrente pode ficar prejudicado nos processos já em tramitação no TCU. Como a ação de ressarcimento era considerada imprescritível, as peças que compõem a tomada de contas especial, elencadas no art. 10 da Instrução Normativa TCU 71/2012, não contemplam informações pormenorizadas quanto ao andamento do processo na fase interna, o que pode prejudicar a análise de eventual paralisação por mais de três anos.

23.18 Assim, caso o Tribunal venha a adotar a sistemática da Lei 9.873/1999 para aferir a prescrição, convém avaliar, oportunamente, a possibilidade de ajustes na IN TCU 71/2012, para que as tomadas de contas especiais encaminhadas ao Tribunal contenham informações sobre as interrupções ocorridas na fase interna do procedimento (como, por exemplo, declaração do órgão instaurador da TCE de que o processo não ficou paralisado por mais de três anos, na forma do art. 1º, § 1º, da citada lei).

23.19 Especificamente a respeito desta TCE, as causas de interrupção supramencionadas evidenciam que teria se materializado a prescrição intercorrente, pois, entre 17/5/2017 (subitem 23.11) e 16/11/2020 (subitem 23.10) , decorreram mais de três anos.

Conclusão sobre a prescrição

24. Em consonância com o exame formulado, verifica-se que não ocorreu prescrição pelo regime do Código Civil ( Acórdão 1441/2016-TCU-Plenário) , mas que ela se consumou pelo critério da Lei 9.873/1999 ( MS 32.201) .

25. Ante todo o exposto, rejeitam-se as razões recursais apresentadas pelo recorrente. Nada obstante, tendo em vista a incidência de efeitos prescricionais intercorrentes, faz necessário preceder-se ao conhecimento deste apelo, para, no mérito, dar-lhe provimento, de modo que as contas sejam julgadas regulares com ressalvas, tornando-se sem efeito o Acórdão 4043/2021-TCU-Primeira Câmara.

CONCLUSÃO

26. Das análises anteriores, conclui-se que:

a) as razões recursais aduzidas pelo recorrente revelaram-se insuficientes para elidir as evidências que sustentam a sua condenação em face de porção majoritária do débito; e

b) não ocorreu prescrição pelo regime do Código Civil ( Acórdão 1441/2016-TCU-Plenário) , mas ela se consumou pelo critério da Lei 9.873/1999 ( MS 32.201) .

26.1 Com efeito, propor-se-á o conhecimento deste apelo, para, no mérito, dar-lhe provimento, de modo que as contas sejam julgadas regulares com ressalvas, tornando-se sem efeito o Acórdão 4043/2021-TCU-Primeira Câmara.

26.2 Caso não acolhida a proposta acima, propor-se-á, subsidiariamente, que seja negado provimento ao presente recurso, tendo em vista que o julgamento do RE 636.886 não modificaria o entendimento decorrente da jurisprudência desta Corte pela imprescritibilidade do débito, por força do disposto no § 5º do art. 37 da Constituição Federal.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

27. Diante do exposto, submete-se à consideração superior este exame do recurso de reconsideração, interposto pelo sr. Sebastião Ambrósio de Melo, ex-prefeito do Município de Taipu/RN, contra o Acórdão 4043/2021-TCU-Primeira Câmara (peça 42) , propondo-se, com fundamento nos arts. 32, inciso I, e 33, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 285 do RITCU:

a) conhecer do recurso e, no mérito, dar-lhe provimento.

b) julgar regulares com ressalva as contas do responsável, com fundamento nos arts. , inciso I, 16, inciso II, 18 e 23, da Lei 8.443/1992, dando-lhe quitação, tornando sem efeito o Acórdão 4043/2021-TCU-Primeira Câmara; e

c) dar ciência da deliberação que vier a ser proferida ao recorrente, ao FNDE e ao Procurador-Chefe da Procuradoria da República no Rio Grande do Norte.

Subsidiariamente:

a) conhecer do recurso e, no mérito, negar-lhe provimento; e

b) dar ciência da deliberação que vier a ser proferida ao recorrente, ao FNDE e ao Procurador-Chefe da Procuradoria da República no Rio Grande do Norte."

2. O diretor da Serur anuiu ao encaminhamento acima (peça 69) .

3. O titular da unidade técnica, por sua vez, divergiu parcialmente da proposta formulada pelo auditor e endossada pelo diretor, nos seguintes termos (peça 69) :

"[...] 6. Com efeito, operou-se a prescrição intercorrente a que se refere o art. , § 1º, da Lei 9.873/1999, haja vista a morosidade no trâmite processual no âmbito do próprio Tribunal, na fase externa da TCE. Os dados que amparam meu posicionamento se referem à: i) citação do responsável, em 17/5/2017 (peça 30) ; ii) apresentação de alegações de defesa pelo responsável, em 5/6/2017 (peça 31) ; e iii) instrução de mérito pela Secex/TCE em 16/11/2020 (peça 37) .

7. Em situações similares, tenho defendido que, no processo de tomada de contas especial, não se deve proceder ao julgamento das contas sempre que a prescrição atingir a totalidade das irregularidades imputadas ao responsável.

8. A questão foi tratada de modo aprofundado no parecer emitido pelo Procurador Sérgio Ricardo Costa Caribé nos autos do TC Processo XXXXX/2016-2. Na citada manifestação, o representante do MP/TCU discorreu sobre a inadequação de o gestor ter contas julgadas irregulares com base em fatos prescritos, concluindo, em linhas gerais, que:

a) nas prestações de contas ordinárias, a gestão como um todo abrange diversos atos (não alguns fatos específicos, como na TCE) e o julgamento não pressupõe a existência de irregularidades. Logo, mesmo desconsiderando os fatos prescritos, as contas ordinárias devem ser julgadas, ainda que regulares com ressalva, viabilizando-se a emissão de determinações ou outras providências necessárias para reorientar a atuação do gestor; e

b) essa mesma premissa acarreta desfecho diverso em se tratando de tomadas de contas especiais, que têm finalidade específica e objeto bem mais delimitado, comparativamente às contas ordinárias. Em se tratando de TCE, as contas não devem ser julgadas se todos os fatos do processo tiverem sido alcançados pela prescrição.

9. Na linha defendida pelo MP/TCU, também entendo que, no caso de tomadas de contas especiais, se a prescrição alcançar a totalidade do objeto do processo, não subsistirão condições para o desenvolvimento válido e regular do feito, que deverá ser arquivado, nos termos do art. 212 do RITCU.

10. Observo, por fim, que esse entendimento está em consonância com recente decisão do Supremo Tribunal Federal, que determinou o trancamento de tomada de contas especial ao constatar a ocorrência da prescrição ( Reclamação 39.497, DJe 02/07/2020) .

11. Feitas essas considerações, proponho que este Tribunal dê provimento ao presente recurso, de modo a tornar sem efeito o acórdão recorrido e arquivar o processo, com fundamento no disposto no art. 212 do RITCU, ante o reconhecimento da prescrição intercorrente."

4. O representante do MP/TCU manifestou-se de acordo com a sugestão do auditor e do diretor da Serur, no sentido de propor o conhecimento do recurso, para, no mérito, dar-lhe provimento, de modo que as contas sejam julgadas regulares com ressalva, tornando-se sem efeito o Acórdão 4043/2021-TCU-Primeira Câmara, uma vez que a prescrição teria se consumado pelo critério da Lei 9.873/1999.

É o relatório.

Cuidam os autos de recurso de reconsideração interposto pelo sr. Sebastião Ambrósio de Melo, ex-prefeito do Município de Taipu/RN, contra o Acórdão 4043/2021-TCU-Primeira Câmara.

2. Por meio do supracitado julgado, este Tribunal examinou tomada de contas especial instaurada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) em razão da rejeição parcial das contas relativas aos recursos repassados no âmbito do Programa de Atendimento à Educação de Jovens e Adultos (Peja) , no exercício de 2006, e do Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae) , no exercício de 2010, bem como da omissão no dever de prestar de contas do recursos do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (Pnate) , no exercício de 2008.

3. Os motivos que ensejaram a rejeição das contas, pelo FNDE, foram: (i) irregularidades na comprovação da execução dos recursos do Peja/2006; (ii) não encaminhamento da documentação exigida para a prestação de contas, impossibilitando a comprovação da regular execução dos recursos do Pnae/2010; e (iii) omissão no dever de prestar contas do Pnate/2008.

4. Segundo o Relatório de Tomada de Contas Especial 236/2014, a responsabilidade pelo dano foi atribuída ao sr. Sebastião Ambrósio de Melo, no valor original de R$ 162.818,92 (peça 3, p. 285-309) .

II

5. No âmbito desta Corte, inicialmente, foi realizada a citação do responsável, pelas seguintes irregularidades:

a) Peja/2006: ausência do nexo de causalidade entre os recursos repassados e os desembolsos feitos, impossibilitando a comprovação da execução regular do programa;

b) Pnate/2008: omissão no dever de prestar contas; e

c) Pnae/2010: ausência de encaminhamento da documentação exigida para a prestação de contas, inviabilizando o atesto do hígido e normal emprego das verbas descentralizadas.

6. As alegações de defesa oferecidas constam das peças 27 e 31.

7. Para a SecexTCE, os argumentos apresentados não vieram acompanhados de elementos probatórios que infirmassem as imputações efetuadas.

8. O representante do Parquet especializado endossou o encaminhamento da unidade técnica.

9. O feito prosseguiu regularmente e culminou na prolatação do Acórdão 4043/2021-TCU-Primeira Câmara, sob relatoria do Ministro Vital do Rêgo.

10. No voto que fundamentou o acórdão recorrido, o relator a quo assim decidiu:

- os valores impugnados pelo FNDE relativos ao Peja/2006 foram objeto do TC Processo XXXXX/2009-2, apreciado nos termos do Acórdão 9711/2011-TCU-Segunda Câmara e, em recurso de reconsideração, por meio do Acórdão 7244/2012-TCU-Segunda Câmara. Nesta última deliberação, procedeu-se ao arquivamento do feito, sem julgamento de mérito, em virtude da baixa materialidade do dano remanescente (R$ 2.386,20) . Por essa razão, essa quantia foi excluída do débito da presente TCE;

- não foram apresentadas justificativas sobre a omissão no dever de prestar contas em relação às duas parcelas recebidas no âmbito do Pnate/2008, cada uma no valor de R$ 7.616,36, totalizando R$ 15.232,72; e

- a vasta documentação acostada à peça 31, p. 276-473, retrata a movimentação dos recursos do Pnae/2010. O ex-prefeito trouxe aos autos extratos bancários, além de cópia de cheques, recibos, notas fiscais e contratos de fornecimento de produtos perecíveis. Tais documentos indicam a aplicação de R$ 145.272,00. Diante dessa robusta documentação, foi possível assegurar o nexo de causalidade entre os recursos repassados e as despesas realizadas. Assim, a parcela de R$ 145.200,00 deve ser excluída da composição do débito apontado nesta TCE.

11. Desse modo, do valor de R$ 162.818,92 referente ao débito inicialmente apontado, a decisão ora atacada excluiu as quantias de R$ 2.386,20 e de R$ 145.200,00, referentes, respectivamente, ao Peja/2006 e ao Pnae/2010. Desse modo, permaneceu não elidido débito no valor histórico de R$ 15.232,72, referente às duas parcelas recebidas no âmbito do Pnate/2008.

12. Embora não tenha ocorrido a prescrição da pretensão punitiva, o relator a quo deixou de aplicar multa ao responsável, tendo em vista a baixa materialidade do débito remanescente.

III

13. É contra essa deliberação que se insurge o recorrente.

14. Nesse intuito, sustenta que: (i) a documentação anexada aos autos evidencia a comprovação da aplicação regular da totalidade dos recursos do Pnate/2008; (ii) inexistem quaisquer indícios de prejuízo ao interesse da Administração Pública, improbidade e desvios na aplicação dos recursos glosados pelo FNDE; (iii) devem ser aplicados ao presente caso os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, sobretudo porque resta incontroverso que não agiu dolosamente, bem como não causou qualquer espécie de dano ao Erário; e (iv) as justificativas apresentadas, por serem plausíveis, comprovam a sua boa-fé no tocante aos procedimentos administrativos impugnados.

15. Ao final, o ex-prefeito pleiteia a possibilidade de juntada posterior aos autos de outras manifestações e/ou documentos que lhe sejam disponibilizados pelo município, bem como o encaminhamento de ofício à Prefeitura Municipal de Taipu/RN, pelo TCU, a fim de que apresente todos os documentos referentes ao Pnate/2008.

IV

16. A Serur rejeitou o pedido de diligência efetuado pelo recorrente, uma vez que a jurisprudência desta Corte de Contas estabelece que é do gestor o ônus de comprovar o uso dos recursos públicos, produzindo as provas necessárias em seu favor.

17. Quanto ao mérito, concluiu que os argumentos colacionados não bastam para que a deliberação vergastada seja alterada. Destacou, ainda, que as alegações recursais são uma cópia quase idêntica da defesa apresentada após a citação, sem qualquer elemento novo ou documentação probante da regular aplicação das parcelas dos recursos do Pnate/2008 que foram impugnadas.

18. Assim, a proposta sugerida foi no sentido de rejeitar as razões recursais apresentadas pelo sr. Sebastião Ambrósio de Melo.

19. Não obstante, a Serur concluiu pela incidência de efeitos prescricionais intercorrentes, segundo os critérios da Lei 9.873/1999, razão pela qual recomendou que fosse dado provimento ao apelo, de modo que as contas sejam julgadas regulares com ressalva, tornando-se sem efeito o Acórdão 4043/2021-TCU-Primeira Câmara.

20. Caso não acolhida a proposta acima, a Serur propôs, subsidiariamente, que fosse negado provimento ao recurso.

21. O MP/TCU manifestou-se de acordo com a proposta da unidade técnica.

V

22. Com efeito, a análise empreendida pela Serur, a qual adoto como razões de decidir, rechaçou com bastante propriedade as alegações recursais oferecidas.

23. Conforme restou evidenciado, a irregularidade que permanece não elidida no bojo da tomada de contas especial ora sob exame é aquela atinente à omissão no dever de prestar contas de duas parcelas recebidas no âmbito do Pnate/2008, no valor de R$ 7.616,36 cada, totalizando R$ 15.232,72.

24. Cumpre registrar que, segundo a Resolução FNDE 10/2008, o Pnate consiste na transferência, em caráter suplementar, aos Estados, Distrito Federal e Municípios de recursos financeiros destinados a custear o oferecimento de transporte escolar aos alunos do ensino fundamental público residentes em área rural, com o objetivo de garantir o acesso à educação.

25. Segundo prescreve o art. 18 da Resolução FNDE 10/2008, que estabelecia os critérios e as formas de transferência de recursos financeiros ao programa, no exercício de 2008, "a prestação de contas será constituída do Demonstrativo da Execução da Receita e da Despesa e de Pagamentos Efetuados, dos extratos bancários da conta corrente e das aplicações financeiras realizadas e da conciliação bancária da conta específica do Programa, se for caso".

26. Além disso, o art. 21 do mesmo normativo estabelece que:

"Art. 21. As despesas realizadas pelo EEx [o Município, no caso] serão comprovadas mediante documentos fiscais originais ou equivalentes, na forma da legislação regulamentar, a que o EEx estiver vinculado, devendo os recibos, faturas, notas fiscais e quaisquer outros documentos comprobatórios serem emitidos em nome do EEx, devidamente identificados com o nome do PNATE/FNDE e arquivados no EEx, juntamente com os demonstrativos, os extratos da conta corrente e das aplicações financeiras e a conciliação bancária, se for o caso, pelo prazo de 05 (cinco) anos, contados da data da aprovação da prestação de contas anual do FNDE pelo órgão de controle externo, referente ao exercício da liberação dos recursos, ficando à disposição do Tribunal de Contas da União - TCU, do FNDE, do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal e do CACS-FUNDEB."

27. Do que ressai dos autos, porém, o sr. Sebastião Ambrósio de Melo não apresentou, nesta fase processual, quaisquer elementos referentes às despesas realizadas.

28. Vale salientar que a demonstração da escorreita utilização dos valores públicos repassados deve ocorrer por meio da apresentação de documentação probatória das despesas efetuadas (notas fiscais, recibos, processos de pagamento, extratos bancários da conta específica), bem como de documentos que comprovem a execução do objeto pactuado. Ademais, a prestação de contas deve evidenciar também o nexo de causalidade, ou seja, o vínculo estrito entre os recursos federais repassados e as despesas incorridas.

29. Por conseguinte, considerando que os argumentos apresentados não lograram afastar as irregularidades identificadas pelo Tribunal ao tempo da deliberação ora vergastada, julgo que o recurso não deve ser provido.

30. Ressalta-se que o dever de prestar contas é inerente à gestão de recursos públicos, constituindo um dos pilares do sistema republicano. Ao descumpri-lo, o responsável infringe a Constituição Federal, as normas que regem a administração pública e as obrigações assumidas por meio do ajuste firmado.

31. Também não merece acolhida a preliminar de prescrição, suscitada pela unidade técnica.

32. Quanto à prescrição da pretensão ressarcitória em processos de controle externo, a jurisprudência desta Corte é pacífica no sentido da imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao Erário, consoante Enunciado 282 da Súmula de Jurisprudência do TCU.

33. Neste ponto, registro que, até o momento, não foi exarada, pelo Supremo Tribunal Federal, decisão com repercussão geral acerca da prescrição da pretensão ressarcitória em processos de controle externo. Embora a questão debatida pelo RE 636.886/AL (tema 899 da repercussão geral) trate da fase posterior à formação do título executivo, o TCU iniciou discussões sobre as premissas da prescritibilidade e eventual mudança de entendimento no TC Processo XXXXX/2017-3, tendo em vista recente evolução jurisprudencial no Supremo.

34. No entanto, na sessão Plenária de 9/3/2022, quando da retomada do julgamento do aludido processo, em virtude de pedido de vista de vários ministros, foi prolatado o Acórdão 459/2022-TCU-Plenário (redator Ministro Walton Alencar Rodrigues) , no qual esta Corte entendeu por bem não apreciar o mérito da questão naquela oportunidade e decidiu expedir comando à Segecex para a formação de grupo técnico de trabalho para que apresente projeto de ato normativo disciplinando "o tema da prescrição da pretensão ressarcitória e da prescrição da pretensão punitiva no âmbito do controle externo, tendo por base jurisprudência predominante do Supremo Tribunal Federal, adequando-a às especificidades das diversas formas de atuação do Tribunal de Contas da União".

35. Desse modo, no âmbito deste Tribunal, está mantido, por ora, o posicionamento jurisprudencial atual, pela imprescritibilidade das condenações em débito e pela prescrição da pretensão punitiva no prazo de dez anos, conforme o art. 205 do Código Civil, até que o Plenário revisite a questão.

Ante o exposto, voto por que seja adotado o acórdão que submeto à deliberação desta Primeira Câmara.

TCU, Sala de Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 21 de junho de 2022.

BENJAMIN ZYMLER

Relator

Disponível em: https://tcu.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1551783742/tomada-de-contas-especial-tce-33662022-016454-2015-4/inteiro-teor-1551783745

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